Размещено на http://www.allbest.ru/

Из практики прокуратуры Новгородской области по реализации полномочий по антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов

К.С. Сомов, заместитель прокурора Новгородской области

Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» возложил на органы прокуратуры новую обязанность - проведение антикоррупционной экспертизы правотворчества, предусмотрел дополнительный правовой инструмент - возможность внесения требования на нормативные правовые акты, содержащие коррупциогенные факторы.

Реализация новых полномочий, установленных ст. 3 названного Федерального закона, потребовала от прокуратуры принятия первоочередных организационных мер. Эти меры были определены приказом Генерального прокурора РФ от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».

Деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы в прокуратуре Новгородской области рассматривается в контексте исполнения приказа Генерального прокурора РФ № 400, а также приказа № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».

В каждой прокуратуре региона по-разному организован надзор в сфере противодействия коррупции. Неурегулированность данного разграничения может быть разрешена на региональном уровне.

В нашем регионе данный надзор осуществляется по предметному признаку - специализированное подразделение осуществляет надзор за исполнением законодательства о государственной, муниципальной службе, противодействии коррупции, в сфере государственных, муниципальных закупок.

Прокурором области 27.02.2010 г. издан приказ № 87 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». Согласно приказу в аппарате прокуратуры области проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов организовано по предметному принципу, установленному организационно-распорядительными документами структурных подразделений аппарата.

Указанные структурные подразделения (отделы по надзору за соблюдением федерального законодательства, законодательства о противодействии коррупции), старшие помощники прокурора области (по надзору за исполнением законодательства о несовершеннолетних, о федеральной безопасности) антикоррупционную экспертизу осуществляют в пределах установленной компетенции по надзору за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления. В каждом отделе обязанности по антикоррупционной экспертизе возложены на конкретных лиц.

Организация взаимодействия подразделений аппарата, обязанности по ведению единого учета, предусмотренного п. 4 приказа Генерального прокурора РФ № 400, вменены в компетенцию отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры области. Во исполнение приказа прокурора области в каждой районной прокуратуре обязанности по проведению антикоррупционной экспертизы закреплены за конкретным работником.

Прокурором области в целях установления процедуры представления в прокуратуру области принятых нормативных правовых актов и их проектов, урегулирования взаимодействия прокуратуры и органов государственной власти области в сфере правотворчества в порядке ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» губернатору области и председателю областной Думы предложено внести изменения в Регламент областной Думы и Регламент Администрации области. Данные предложения учтены в полном объеме.

Аналогичные предложения и в аналогичном порядке в органы местного самоуправления направлены в первом полугодии 2010 г. всеми районными прокурорами области (всего 54). Все рассмотрены и удовлетворены.

Во исполнение информационного письма первого заместителя Генерального прокурора РФ № 86/1-130-2010 от 03.02.2010 «О результатах анализа практики принятия и реализации в субъектах Российской Федерации законов, регламентирующих борьбу с коррупцией, а также региональных антикоррупционных программ (планов)» прокуратурой области проведен дополнительный анализ областного законодательства.

С учетом положений Национальной стратегии противодействия коррупции, Национального плана противодействия коррупции на 2010 - 2011 гг. прокурором области направлены губернатору области предложения об изменении и дополнении региональных Целевой программы, Плана противодействия коррупции.

Прокурором области в порядке реализации права на законодательную инициативу внесено предложение об изменении областного Закона № 595-ОЗ от 31.08.2009 «О реализации федеральных законов о противодействии коррупции на территории Новгородской области». Прокурором в том числе, предлагались меры по совершенствованию организационных основ антикоррупционной экспертизы, в частности, направленных на сотрудничество с институтами гражданского общества. Предложения прокурора удовлетворены, в нормативные правовые акты внесены изменения и дополнения.

Областной прокуратурой совместно с органами государственной власти области, местного самоуправления (с участием губернатора области, всех глав и руководителей представительных органов муниципальных районов области) и Управления юстиции по области проведено совещание «Организация взаимодействия в сфере регионального и муниципального нормотворчества, меры по реализации требований Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

По итогам данного совещания принято подписанное его участниками решение. Разработаны конкретные и обусловленные четкими сроками мероприятия по реализации требований Федерального закона от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» об обязательности проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, организации надлежащего взаимодействия субъектов антикоррупционной экспертизы. В данном решении помимо основных вопросов предусматривалось обучение работников органов власти, установление контроля и ответственности гражданских и муниципальных служащих.

Аналогичные совещания проведены прокурорами всех районов области с участием органов местного самоуправления.

В рамках исполнения решения межведомственного совещания прокуратурой области совместно с администрацией Новгородской области организован и проведен учебно-методический семинар с главами городских и сельских поселений области, работниками соответствующих юридических служб органов местного самоуправления по вопросам антикоррупционной экспертизы и нормотворчества.

Прокуратурой области разработан проект модельного правового акта органа местного самоуправления, регулирующего вопросы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, который направлен горрайпрокурорам для внесения в соответствии со ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», п. 2.8. приказа Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» в органы местного самоуправления предложений о принятии нормативных правовых актов, регулирующих порядок антикоррупционной экспертизы. Таких предложений прокурорами внесено 87. Все они рассмотрены и учтены.

Районными прокурорами направлено в суды 48 исков об обязании органов местного самоуправления разработать и принять нормативные правовые акты, регулирующие порядок проведения антикоррупционной экспертизы, которые были рассмотрены и удовлетворены.

Комплексный и системный подход органов прокуратуры способствовал устранению формализма в работе субъектов правотворчества по проведению антикоррупционной экспертизы, правильному восприятию такой формы прокурорского реагирования как требование. В настоящее время во всех муниципальных образованиях области действуют нормативные правовые акты о порядке проведения антикоррупционной экспертизы, отлажено поступление в прокуратуру для правовой оценки нормативных правовых актов и их проектов. антикоррупционный новгородский правовой

На основании решения межведомственного совещания прокурорами дополнительно проведены проверки на коррупциогенность принятых в 2007 - 2009 гг. органами власти различных уровней и действующих на настоящее время нормативных правовых актов. По итогам данных проверок внесено 76 требований, 137 протестов.

Например, по результатам проведения антикоррупционного мониторинга законодательства прокурором области опротестованы отдельные положения областных законов «О социальных гарантиях и компенсациях для губернатора области», «О статусе депутата Новгородской областной Думы», «О Счетной палате Новгородской области», «Об Уполномоченном по правам человека в Новгородской области», «Об Избирательной комиссии Новгородской области и территориальных избирательных комиссиях», «О некоторых вопросах правового регулирования государственной гражданской службы Новгородской области и деятельности лиц, замещающих государственные должности Новгородской области».

Данные положения устанавливали дополнительные незаконные социальные гарантии для лиц замещающих отдельные государственные должности области, гражданских служащих, депутатов, осуществляющих свою деятельность на профессиональной постоянной основе. Предусматривалось сохранение за указанной категорией лиц годичного денежного содержания в случаях неназначения их на должность после окончания срока полномочий.

Решениями Новгородской областной Думы протесты прокурора области удовлетворены.

Также прокурором области оспорен областной Закон «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности лиц, замещающих муниципальные должности в Новгородской области», в части, предоставляющей возможность органам местного самоуправления устанавливать дополнительные гарантии лицам, замещавшим муниципальные должности.

Принятыми на основании данного Закона нормативными правовыми актами большинства органов местного самоуправления области также предусмотрено сохранение за главами муниципальных образований, муниципальными служащими, лицами, замещающими муниципальные должности, годичного денежного содержания в случаях неназначения их на должность после окончания срока полномочий. Протест прокурора области удовлетворен.

Органами прокуратуры области опротестовано 137 подобных незаконных нормативных правовых актов органов местного самоуправления. К настоящему времени 76 протестов прокуроров рассмотрено и удовлетворено.

Прокуратурой области разработаны и направлены горрайспецпрокурорам Методические рекомендации по организации и проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов и их проектов. С сотрудниками горрайспецпрокуратур проведен учебно-методический семинар по организации и проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

По вопросам проведения антикоррупционной экспертизы налажено взаимодействие с Управлением Министерства юстиции РФ по Новгородской области, Ассоциацией «Совет муниципальных образований Новгородской области». За 8 месяцев 2010 г. рассмотрено 19 обращений данных организаций о коррупциогенности правовых актов. Все они касались наличия коррупциогенных факторов в уставах органов местного самоуправления.

Для области является актуальной проблема наличия коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах органов власти, особенно органов местного самоуправления. Наибольшее количество коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах имеется в сферах использования муниципальной собственности и управления ею, в сфере регулирования муниципальной службы, бюджетного законодательства, законодательства, регулирующего размещение муниципального заказа.

За 8 месяцев 2010 г. органами прокуратуры области изучено 5934 нормативных правовых актов органов власти различных уровней, 2986 проектов. Выявлено 480 правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы. По итогам внесено 219 требований, из которых удовлетворено 208, направлено 124 информации об устранении признаков коррупциогенности из проектов. Установлено, что 98% коррупциогенных факторов выявляются в нормотворчестве органов местного самоуправления, особенно сельских поселений.

Хотелось бы обратить внимание на то, что достаточно большое количество коррупциогенных факторов содержится в административных регламентах органов власти.

Исходя из анализа прокурорской практики в Новгородской области распространенными коррупциогенными факторами в правовых актах органов власти и их проектах являются:

широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

ридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Для иллюстрации можно привести ряд примеров надзорной практики органов прокуратуры области.

Постановлением администрации г. Великого Новгорода от 04.02.2009 № 30 утвержден Порядок предоставления субсидий юридическим лицам из бюджета г. Великого Новгорода. Данный правовой акт содержал коррупционный фактор - «широта дискреционных полномочий» (пп. «а» п. 3 Методики). В нем в нарушение ст. 78 Бюджетного кодекса РФ не определялись условия или основания принятия решения об отнесении юридического лица к категории, имеющей право на получение субсидий из бюджета г. Великого Новгорода. По внесенному прокурором г. Великого Новгорода требованию принято постановление от 30.04.2010 № 1624 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям)».

Прокурором Парфинского района 01.02.2010 внесено требование на решение от 24.12.2008 № 121 Совета депутатов Сергеевского сельского поселения «Об утверждении Положения о порядке управления и распоряжения имуществом Сергеевского сельского поселения». В данном положении содержались коррупциогенные факторы - нормы, предусматривающие передачу в аренду муниципального имущества на основании решения Администрации поселения без проведения торгов на право заключения договоров аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления. В Положении отсутствовал механизм предотвращения экономических нарушений, не определялось, при какой стоимости может осуществляться передача движимого муниципального имущества. 25 марта 2010 г. в Положение внесены необходимые изменения.

Прокурором Волотовского района области внесено требование об исключении коррупциогенного фактора из решения Совета депутатов Волотовского сельского поселения от 09.11.2007 № 58 «Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле» (удовлетворено), которое не содержало надлежащего порядка проведения проверок, периодичности, оснований для их проведения.

В целях профилактики коррупциогенных факторов о результатах работы по антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов органы прокуратуры области не менее раза в полугодие информируют органы власти. Рассмотрение данных вопросов на комиссиях по противодействию коррупции, которые зачастую возглавляет руководители органов власти, способствует оперативности устранению данных факторов и нарушений закона, повышает ответственность должностных лиц за качество правотворчества.

Можно выделить следующие проблемы, возникающие при осуществлении антикоррупционной экспертизы.

Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» ограничивает предмет экспертизы только правовыми актами нормативного характера. Существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт, содержатся в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». В целях надлежащей конкретизации, отграничения от иных актов понятие нормативного правового акта необходимо закрепить в федеральном законодательстве.

Нуждается в дополнительном разъяснении возможность принесения прокурором по результатам антикоррупционной экспертизы на нормативный правовой акт, противоречащий законодательству и содержащий коррупциогенные факторы, протеста, обращения в суд с заявлением о признании подобного правового акта недействующим. В мае 2010 г. в прокуратуры субъектов Генеральной прокуратурой РФ направлен проект методического пособия «Организация и проведение органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». Авторами проекта предлагалось вносить в связи с наличием коррупциогенных факторов как протест, так и требование. Однако ст. 4 Федерального закона от 17.07.2009 №172-ФЗ, ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривают в качестве меры прокурорского реагирования только внесение требования либо обращение в суд. Представляется, что нормативные правовые акты, содержащие коррупциогенные факторы и противоречащие законодательству, например, по мотивам нарушения компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), могут быть опротестованы прокурором в порядке ст. 23, 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», без мотивации соответствующей методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждаемой постановлением Правительства Российской Федерации.

Основной проблемой проведения антикоррупционной экспертизы в настоящее время является недостаточная урегулированность возможности оспаривания правового акта по мотивам его коррупциогенности в гражданском судопроизводстве.

Полагаю, что дальнейшее развитие как прокурорской, так и судебной практики, помощь наших уважаемых ученых помогут разрешить данные проблемы.

Размещено на Allbest.ru