Прокурорский надзор за исполнением антимонопольного законодательства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Прокурорский надзор за исполнением антимонопольного законодательства

Н.Д. Бут



Правовое регулирование антимонопольной деятельности

Основу правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации составляют следующие нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации; Гражданский кодекс Российской Федерации; федеральные законы от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»,от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» и иные.

Организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции закреплены в Федеральном законе от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ), целями которого: являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации; защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. В этих целях указанным Законом регламентированы следующие основные правила осуществления хозяйственной деятельности, препятствующие недобросовестной конкуренции:

запрещено злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением (ст. 10), результатом которого являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.

запрещены соглашения между хозяйствующими субъектами или их согласованные действия на товарном рынке (ст. 11), если такие соглашения либо согласованные действия приводят или могут привести к нарушениям прав хозяйствующих субъектов;

запрещена недобросовестная конкуренция (ст. 14);

Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов организациям или органам, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции (ст. 15);

запрещается наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции;

запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора;

запрещены ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации (ст. 16).

Существенное значение для регулирования антимонопольной сферы имеет Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который конкретизирует основные положения Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ в сфере выполнения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных или муниципальных нужд Подробнее о работе прокуроров на данном направлении см. разд. «Прокурорский надзор за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд»настоящего пособия..

Важным нормативным правовым актом для защиты конкуренции и обеспечения единства экономического пространства в Российской Федерации является Федеральный закон от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 28.12.2009 № 381-ФЗ). Данным законом установлены антимонопольные правила для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, и хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки продовольственных товаров (ст. 13). В частности:

Хозяйствующим субъектам, осуществляющим торговую деятельность по продаже продовольственных товаров посредством организации торговой сети, и хозяйствующим субъектам, осуществляющим поставки продовольственных товаров в торговые сети, запрещается:

1) создавать дискриминационные условия, в том числе:

а) создавать препятствия для доступа на товарный рынок или выхода из товарного рынка других хозяйствующих субъектов;

б) нарушать установленный нормативными правовыми актами порядок ценообразования;

2) навязывать контрагенту условия:

а) о запрете на заключение хозяйствующим субъектом договоров поставки продовольственных товаров с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими аналогичную деятельность, а также с другими хозяйствующими субъектами на аналогичных или иных условиях;

б) об ответственности за неисполнение обязательства хозяйствующего субъекта о поставках продовольственных товаров на условиях, которые лучше, чем условия для других хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичную деятельность;

в) о предоставлении хозяйствующим субъектом контрагенту сведений о заключаемых данным хозяйствующим субъектом договорах с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими аналогичную деятельность;

г) о внесении хозяйствующим субъектом, осуществляющим поставки продовольственных товаров, платы за право поставок таких товаров хозяйствующему субъекту, осуществляющему торговую деятельность посредством организации торговой сети, в функционирующие или открываемые торговые объекты;

д) о внесении хозяйствующим субъектом платы за изменение ассортимента продовольственных товаров;

е) о снижении хозяйствующим субъектом, осуществляющим поставки продовольственных товаров, их цены до уровня, который при условии установления торговой надбавки (наценки) к их цене не превысит минимальную цену таких товаров при их продаже хозяйствующими субъектами, осуществляющими аналогичную деятельность;

ж) о возмещении хозяйствующим субъектом, осуществляющим поставки продовольственных товаров, убытков в связи с утратой или повреждением таких товаров после перехода права собственности на такие товары, за исключением случаев, если утрата или повреждение произошли по вине хозяйствующего субъекта, осуществляющего поставки таких товаров;

з) о возмещении хозяйствующим субъектом затрат, не связанных с исполнением договора поставки продовольственных товаров и последующей продажей конкретной партии таких товаров;

и) о возврате хозяйствующему субъекту, осуществившему поставки продовольственных товаров, таких товаров, не проданных по истечении определенного срока, за исключением случаев, если возврат таких товаров допускается или предусмотрен законодательством Российской Федерации;

к) иные условия, если они содержат существенные признаки перечисленных выше условий;

3) осуществлять оптовую торговлю с использованием договора комиссии или смешанного договора, содержащего элементы договора комиссии.

Статья 15 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ устанавливает антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности, согласно которым органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В процессе осуществления надзора за исполнением норм антимонопольного законодательства, обеспечивающих свободное перемещение товаров и услуг на территории Российской Федерации, прокурорам следует учитывать требования Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», который регулирует отношения, возникающие:

при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

при разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;

при оценке соответствия.

Функции государственного контроля в антимонопольной сфере выполняет Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), Положение о которой утверждено постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 331.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия (ст. 23):

возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

выдает хозяйствующим субъектам, федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам обязательные для исполнения предписания;

направляет в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг, Центральный банк Российской Федерации предложения о приведении в соответствие с антимонопольным законодательством принятых ими актов и (или) прекращении действий в случае, если такие акты и (или) действия нарушают антимонопольное законодательство;

привлекает к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства коммерческие организации и некоммерческие организации, их должностных лиц, должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также должностных лиц государственных внебюджетных фондов, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей;

обращается в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства;

участвует в рассмотрении судом или арбитражным судом дел, связанных с применением и (или) нарушением антимонопольного законодательства;

ведет реестр хозяйствующих субъектов (за исключением финансовых организаций), имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем тридцать пять процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка другими федеральными законами в целях их применения установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов (далее - реестр). Порядок формирования и ведения реестра устанавливается Правительством Российской Федерации;

проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами;

а также осуществляет иные предусмотренные федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации полномочия.

Типичные нарушения антимонопольного законодательства

Практика показывает, что наиболее распространенными нарушениями антимонопольного законодательства являются указанные ниже:

1. Издание органами государственной власти и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, противоречащих требованиям антимонопольного законодательства

Нормативными правовыми актами, противоречащими требованиям антимонопольного законодательства, необоснованно ограничивается конкуренция, создаются дискриминационные условия и необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, различного рода условий, ограничений и обязанностей, не предусмотренных действующим законодательством, истребования излишних документов.

2. Нарушения требований законодательства о порядке ценообразования

Анализ состояния законности и результаты осуществляемой прокурорами работы в указанной сфере свидетельствуют о том, что на фоне неблагоприятных природно-климатических условий лета 2010 г. имеются многочисленные случаи нарушения закона, включая факты ценового сговора, злоупотребления доминирующим положением, спекуляции, несоблюдения запрета на соглашения между хозяйствующими субъектами или согласованные действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, если такие соглашения или согласованные действия приводят или могут привести к установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок и иных недобросовестных действий хозяйствующих субъектов, ведущих к резкому росту цен на реализуемую ими продукцию.

Использование этих неблаговидных средств, прямо запрещенных российским законодательством, имеет целью получение коммерческой наживы и является одной из основных причин значительного роста цен на важнейшие продукты питания. Результаты прокурорских проверок свидетельствуют о том, что нарушения распространены по всей цепочке производства и реализации зерна, муки и хлеба - от сельхозпроизводителей до поставщиков, перерабатывающих предприятий, организаций оптовой и розничной торговли.

Так, в ходе прокурорской проверки установлено, что в Краснодарском крае рядом оптовых поставщиков одновременно более чем на 40% осуществлено необоснованное завышение в одностороннем порядке цен на реализуемые продукты питания, в частности на гречневую крупу, в связи с чем материалы проверки направлены в территориальный орган ФАС России по Краснодарскому краю, которым принято решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В Омской области проверка, проведенная в отношении ряда крупнейших производителей пшеничной муки, показала, что с августа 2010 г. цена на муку пшеничную у данных предприятий возросла на 30 - 110%, в связи с чем руководителям соответствующих организаций прокурорами объявлены предостережения о недопустимости нарушения ст.11 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ, материалы проверки направлены в территориальный орган ФАС России.

Зачастую отмечаются признаки ценового сговора хозяйствующих субъектов.

В ряде регионов выявлены нарушения антимонопольного законодательства, выразившееся в осуществлении хозяйствующими субъектами согласованных действий и повлекшие установление завышенных цен на продукты питания.

Прокурорами ряда субъектов Российской Федерации, в которых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» осуществляется государственное регулирование цен, выявлены факты превышения торговых надбавок, установленных к ценам на продукты питания.

В Брянской области по результатам проверок с привлечением специалистов территориальных органов ФАС России, Роспотребнадзора и других контролирующих органов в некоторых сетевых магазинах органами прокуратуры установлены факты завышения цен от оптовых надбавок на 14,3% на куриное мясо. В связи с этим, руководителям сетевых магазинов объявлены предостережения.

Имеют место факты непринятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления достаточных мер к сдерживанию цен на основные продукты питания.

Так, прокурором одного из районов Вологодской области в адрес администрации муниципального образования внесено представление об устранении нарушений закона, связанных с непринятием правовых актов об установлении порядка и условий осуществления торговой деятельности, что отрицательно влияло на состояние конкуренции и могло привести к бесконтрольному росту цен.

3. Незаконное ограничение свободного перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации.

Такие нарушения связаны в первую очередь с изданием незаконных правовых актоворганами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, создающих препятствия для доступа отечественного бизнеса на региональные рынки с продовольственной, промышленной, алкогольной продукцией и иными товарами народного потребления.

Массовый характер носят подобные нарушения в области ветеринарии, когда на региональные управления ветеринариинезаконно возлагаются обязанности по оформлению разрешений на ввоз и вывоз животных, продукции и сырья животного происхождения, а также иной продукции в соответствующие регионы, несмотря на то, что Закон РФ от 14.05.1993
№ 4979-1 «О ветеринарии», иные нормативные правовые акты Российской Федерации не возлагают на граждан и юридических лиц обязанность по получению подобных разрешений и не предусматривают осуществление государственной ветеринарной службой соответствующей услуги.

Так, прокуратурой Нижегородской области принесен протест на ч.2 ст. 10 Закона Нижегородской области от 01.02.2007«О ветеринарии в Нижегородской области», предусматривающую, что ввоз на территорию и вывоз с территории области подконтрольных государственному ветеринарному надзору грузов осуществляется только при наличии разрешения главного государственного ветеринарного инспектора Нижегородской области. По результатам рассмотрения протеста Закон Нижегородской области «О ветеринарии в Нижегородской области» приведен в соответствие с действующим законодательством.

Незаконные препятствия доступу отечественного бизнеса на региональные рынки вводятся также в иных сферах предпринимательской деятельности, чаще всего в сфере оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Распространены факты, когда на уровне законов субъектов Российской Федерации возможность осуществления торговли алкогольной продукцией в разных районах субъекта ставится в зависимость от размера уставного капитала. Между тем согласно ч. 3.2 ст. 16 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» субъекты Российской Федерации вправе устанавливать для организаций, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции (за исключением организаций общественного питания), требования только к минимальному размеру оплаченного уставного капитала. Подобные нормы региональных законов фактически допускают не предусмотренные федеральным законодательством ограничения конкуренции на рынке алкогольной продукции, ограничивают свободное перемещение товаров и услуг на территории Российской Федерации, ставя отдельные хозяйствующие субъекты, имеющие больший размер уставного капитала, в преимущественные условия по отношению к иным, имеющим меньший размер уставного капитала.

Так, прокурором Брянской области опротестована, в результате чего отменена ст.8.1 Закона Брянской области «О регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Брянской области», ограничивающая свободу экономической деятельности необоснованным условием о том, что розничную продажу алкогольной продукции (кроме предприятий общественного питания) вправе осуществлять только организации, имеющие оплаченный уставный капитал (уставной фонд) в размере: 400 тыс. руб., если деятельность обособленных подразделений организации (предприятий розничной торговли) осуществляется в областном центре Брянской области; 100 тыс. руб., если деятельность обособленных подразделений организации (предприятий розничной торговли) осуществляется в городах и районных центрах Брянской области; 50 тыс. руб., если деятельность обособленных подразделений организации (предприятий розничной торговли) осуществляется в сельской местности.

В некоторых регионах незаконными нормативными правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления вводятся прямые запреты свободного перемещения товаров и услуг на территории регионов.

Так, прокуратурой Кемеровской области опротестована, в результате чего отменена ст. 1 Закона Кемеровской области от 29.12.2008 «О запрете деятельности по приему лома и отходов цветных металлов», согласно которой на территории Кемеровской области запрещалась деятельность по приему лома и отходов цветных металлов. Протест рассмотрен и удовлетворен.

В некоторых регионах распоряжениями органов местного самоуправления напрямую запрещался вывоз различных видов сельскохозяйственной продукции за пределы районов.

Так, по протесту прокурора одного из районов Республики Мордовия отменено решение Совета депутатов сельского поселения, которым был запрещен вывоз мяса и молока за пределы территории поселения. По протесту прокурора незаконное решение отменено.

В ряде случаев незаконные ограничения свободного перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации напрямую связаны с нарушениями в области сертификации продукции. В частности, такие ограничения обусловлены введением дополнительных требований по сертификации продукции, работ и услуг, не предусмотренных федеральным законодательством, необоснованным расширением сферы обязательной сертификации, в том числе требованием выяснять не только предусмотренное ст. 2, 11, 21 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» соответствие продукции требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводам правил, но и соответствие определенным ценовым стандартам, что необоснованно ограничивает возможность доступа отечественного бизнеса на региональные рынки, нарушает единство экономического пространства.

Допускаются факты расширения сферы сертификации, в том числе добровольной. Так, несмотря на то, что в соответствии со ст. 2, 11, 21 Федерального закона «О техническом регулировании» при осуществлении сертификации (в том числе добровольной) выясняется только соответствие продукции требованиям технических регламентов, стандартов, сводам правил, в ряде случаев вводится сертификация на соответствие определенным ценовым стандартам.

4. Навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора; дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; нарушения при заключении договоров поставок продовольственных товаров.

Например, в Московской области выявлены факты заключения отдельными хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность (торговыми сетями), договоров, условиями которых предусмотрена выплата вознаграждения в связи с приобретением последними отдельных видов социально значимых продовольственных товаров. По факту указанных нарушений территориальным органом ФАС России в отношении 10 мукомольных предприятий возбуждены дела о нарушении законодательства о защите конкуренции в части осуществления согласованных действий, которые привели к установлению и поддержанию завышенных цен на указанную продукцию, проводится расследование.

5. Необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Различного рода препятствия осуществлению законной предпринимательской деятельности были выявлены прокурорами в различных сферах деятельности: торговой, строительной, деятельности транспортных перевозчиков и др.

Так, в нарушение ст. 1, 2 ГК РФ, ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции», ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» во многих регионах распространены случаи, когда для субъектов хозяйственной деятельности в основном органами местного самоуправления устанавливались незаконные обязанностидля осуществления предпринимательской деятельности, в том числе обязанности по согласованию с администрацией муниципального образования вопросов организации работы предприятий торговли, общественного питания, бытовых услуг, парикмахерских, маникюрных и косметологических кабинетов, режима их работы, а также запрет на реализацию алкогольной продукции на летней торговой площадке.

Распространены нарушения законодательства о защите конкуренции, включая создание льгот и преференций отдельным хозяйствующим субъектам при выдаче разрешений на строительство.

Например, органами прокуратуры Московской области выявлены грубые нарушения градостроительного законодательства при выдаче разрешений на строительство. Вскрыты факты предъявления явно завышенных требований при выдаче указанных разрешений для одних хозяйствующих субъектов, тогда как другим юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям подобные требования не предъявлялись (материалы прокурорской проверки направлены в следственные органы для уголовно-правовой оценки действий должностных лиц).

По иску прокурора Сахалинской области арбитражным судом признан незаконным отказ в допуске одной из коммерческих организаций к участию в аукционе на выполнение строительно-ремонтных работ по не предусмотренным законодательством основаниям.

6. Понуждение к заключению различного рода договоров и соглашений, в том числе об участии в развитии социальной и инженерной инфраструктуры, а также к оказанию спонсорской и благотворительной помощи

Например, в Московской области сложилась незаконная практика установления противоречащих действующему законодательству условий для предпринимателей, осуществляющих строительную деятельность. Правовыми актами органов государственной власти утверждались формы инвестиционных контрактов, содержащих незаконные условия (обременения) субъектов предпринимательской деятельности: об обязательных инвестициях со стороны инвестора-застройщика в муниципальное жилье в виде безвозмездной передачи в собственность соответствующего муниципального образования части квартир; о безвозмездной передаче инвестором-застройщиком в муниципальную собственность возведенных за счет собственных средств наружных инженерных сетей и др. Таким образом, на предпринимателей, осуществляющих строительную деятельность, необоснованно перекладывались расходы по созданию, реконструкции и ремонту общегородских инженерных сетей и иных объектов жилищно-коммунального хозяйства, а также по строительству муниципального жилья. Только после вмешательства прокуратуры были восстановлены права предпринимателей.

Выявлены многочисленные случаи издания нормативных правовых актов, незаконно возлагающих на юридические лица и индивидуальных предпринимателей обязанности по благоустройству территорий муниципальных образований, ликвидации стихийных свалок, оснащению мест общего пользования противопожарным оборудованием, а также обязанности о прохождении регистрации в органе местного самоуправления.

В ряде регионов органами местного самоуправления на предпринимателей неправомерно возлагались обязанности по предоставлению на безвозмездной основе транспорта для обеспечения проведения мероприятий, связанных с призывом граждан на военную службу, развитием массового спорта и т.д. На незаконные правовые акты приносились протесты, которые в большинстве случаев удовлетворялись.

7. Создание дискриминационных условий для отдельных хозяйствующих субъектов

Прокуратурой города Апатиты принесен протест на постановление администрации, которым был ограничен перечень предприятий и организаций, имеющих право на торговлю охлажденной рыбой и морепродуктами на территории города. Протест прокурора рассмотрен и удовлетворен.

Прокурором одного из районов Чукотского автономного округа оспорено распоряжение главы администрации «Об организации выездной торговли при проведении массовых мероприятий», в соответствии с которым только двум предприятиям предоставлялась возможность осуществления розничной торговли при проведении массовых мероприятий, устанавливался режим их работы в указанный период. Протест прокурора рассмотрен и удовлетворен.

Прокурорами выявляются и пресекаются поистине вопиющие факты создания дискриминационных условий для отдельных хозяйствующих субъектов.

Так, прокурором одного из районов Свердловской области принесен протест на распоряжение главы городского округа «О запрете заправки горюче-смазочными материалами на 3-ем км автодороги Гари-Сосьва у индивидуального предпринимателя Р., принятое с грубыми нарушениями требований ст. 8 Конституции Российской Федерации, ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции». Данным распоряжением было запрещено бюджетным организациям соответствующего городского округа осуществлять заправку горюче-смазочными материалами на 3-ем км автодороги Гари-Сосьва у индивидуального предпринимателя Р. Протест не был удовлетворен, в связи с чем прокуратурой подано исковое заявление в суд о признании вышеуказанного распоряжения незаконным и о его отмене. Исковое заявление удовлетворено, распоряжение главы городского округа признано противоречащим действующему законодательству и отменено.

8. Незаконное наделение хозяйствующих субъектов функциями органов государственной власти, совмещение функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов.

Например, прокурором одного из районов Тюменской области был установлен факт заключения пяти муниципальных контрактов об оказании услуг юриста, зооинженера, бухгалтера, экономиста и инженера в отрасли сельского хозяйства. Данными контрактами функции структурного подразделения районной администрации - управления сельского хозяйства были переданы хозяйствующему субъекту, который осуществлял подготовку проектов нормативных правовых актов и их правовую экспертизу, координировал деятельность в периоды проведения посевных и уборочных кампаний, в частности, по обеспечению горюче-смазочными материалами. По искам прокурора Тюменской области муниципальные контракты были признаны арбитражным судом не соответствующими закону.

9. Незаконная передача контролирующими органами своих функций организациям и учреждениям, не имеющим права на осуществление контрольных полномочий.

Так, управлением ветеринарии Кировской области в ежегодный сводный план проведения проверок на 2010 год были включены проверки, по которым в качестве уполномоченных на их проведение органов указаны КОГУ «С…», не наделенные полномочиями на проведение мероприятий по контролю. В связи с этим в Управление ветеринарии внесено представление об устранении нарушений закона, которое рассмотрено и удовлетворено. В план внесены коррективы.

10. Заключение ограничивающих конкуренцию соглашений, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий.

Например, в Омской области в нарушении п. 2 ч. 1 ст. 15, п. 4 ст. 16 Федерального закона «О защите конкуренции» между филиалом ОАО «О…» и администрациями ряда сельских поселений были заключены договоры на поставку бытового баллонного газа населению, которыми предусмотрена обязанность заказчика не допускать возможность его реализации населению сторонними организациями и частными лицами. Прокуратурой района подготовлены материалы для обращения в арбитражный суд области с заявлениями о признании договоров в данной части недействительными, главам поселений внесены представления, в отношении должностного лица филиала ОАО «О..» возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 14.32 КоАП РФ (заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий).

прокурор надзор законодательство антимонопольный



3. Организация работы прокурора по надзору за исполнением антимонопольного законодательства

Прокурорский надзор за исполнением антимонопольного законодательства начинается с проверки полноты и объективности принимаемых контролирующим органом мер к нарушителям закона. Не следует подменять уполномоченный орган, проводить проверки в хозяйствующих субъектах и органах управления. Систематически изучая правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления, прокурор должен выбрать те из них, которые препятствуют конкуренции, нарушают единство экономического пространства.

В ходе проверок решений и действий территориальных антимонопольных органов выясняются следующие вопросы:

1) соответствуют ли требованиям законодательства нормативные правовые акты территориального антимонопольного органа;

2) выполняет ли территориальный антимонопольный орган возложенную на него основную задачу - выявление и пресечение на территории региона фактов монополистической деятельности, а также противоречащих антимонопольному законодательству действий (бездействия) хозяйствующих субъектов, органов исполнительной власти и местного самоуправления, направленных на недопущение, ограничение или устранение конкуренции (обратить внимание на полноту проверок по этому вопросу, характер выявленных правонарушений, адекватность принятых мер);

3) своевременно ли антимонопольный орган выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, хозяйствующим субъектам, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам в законодательно предусмотренных случаях обязательные для исполнения предписания;

4) выявлялись ли факты противозаконного совмещения функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также незаконного наделения органами власти и государственного контроля хозяйствующих субъектов определенными правами;

5) должным ли образом осуществляется антимонопольным органом функция государственного контроля за экономической концентрацией;

6) передает ли в необходимых случаях антимонопольный орган материалы о нарушениях законов в правоохранительные органы;

7) не нарушается ли антимонопольным органом законодательно установленный порядок применения мер административного воздействия к нарушителям антимонопольного законодательства, в том числе:

не допускается ли рассмотрение дел об административных правонарушениях неуполномоченными лицами в нарушение ст. 23.48 КоАП РФ (Руководитель ФАС России, его заместители, руководители территориальных органов ФАС России, их заместители);

не допускается ли нарушений прав хозяйствующих субъектов в процессе привлечения к административной ответственности;

осуществляется ли должный контроль за выполнением в установленный срок их законных предписаний и решений, своевременно ли привлекаются ли нарушители к административной ответственности за соответствующее нарушение, предусмотренное ч. 2 ст.19.5 КоАП РФ («Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный контроль (надзор);

не нарушаются ли законодательно установленные сроки привлечения к административной ответственности;

8) соблюдаются ли требования законодательства о государственном контроле (надзоре) при проведении проверок соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами.

При проведении проверок исполнения антимонопольного законодательства прокурорам необходимо выяснять также следующие вопросы:

1) издавались ли органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и иными государственными органами, обладающими контрольно-надзорными полномочиями, незаконные правовые акты, регулирующие вопросы осуществления предпринимательской деятельности и государственного контроля (надзора), в том числе с превышением предоставленных полномочий; ограничивались ли ими права хозяйствующих субъектов путем установления различного рода условий, не предусмотренных действующим законодательством; допускались ли факты введения не предусмотренных законом сборов и обязанностей в отношении субъектов предпринимательской деятельности; не содержат ли указанные правовые акты признаки коррупциогенности;

2) ущемлялись ли права предпринимателей недобросовестной конкуренцией, связанной с нарушениями антимонопольного законодательства, законодательства о размещении заказов на поставки товаров для государственных нужд. При этом необходимо проверить:

имеют ли место случаи ограничения конкуренции и неправомерного предоставления льгот отдельным хозяйствующим субъектам; допускались ли факты злоупотребления хозяйствующих субъектов доминирующим положением на рынке, заключались ли ими соглашения, направленные на ограничение конкуренции; допускалось ли совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов государственной власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов; выявлялись ли факты наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами органов государственной власти, в частности, функциями и правами органов государственного контроля и надзора;

вводились ли неправомерные ограничения в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности; устанавливались ли запреты и ограничения в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

допускалось ли необоснованное воспрепятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами;

устанавливались ли запреты и ограничения в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иные ограничения прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

выдавались ли хозяйствующим субъектам указания о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

устанавливались ли для приобретателей товаров ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Особое внимание при осуществлении прокурорского надзора за исполнением антимонопольного законодательства следует уделять вопросам ценообразования, для чего в оперативном режиме осуществлять мониторинг динамики цен на основные продукты питания (муку, хлеб, мясо, молоко) на внутреннем рынке у производителей, оптовых и розничных реализаторов.

Данную работу следует организовать в рамках деятельности межведомственных групп по противодействию правонарушениям в сфере экономики во взаимодействии с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности, территориальными органами Федеральной антимонопольной службы, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, общественными объединениями и иными организациями в сфере защиты прав потребителей, органами внутренних дел, органами федеральной службы безопасности.

При проведении названной работы необходимо оперативно принимать исчерпывающие меры прокурорского реагирования по устранению нарушений антимонопольного законодательства, решительно пресекать факты ценового сговора, необоснованного повышения цен на основные продукты питания, привлекать к ответственности виновных лиц.

4. Меры прокурорского реагирования на выявленные нарушения антимонопольного законодательства

Выявив нарушения антимонопольного законодательства, установив обстоятельства, способствующие этим нарушениям, и виновных лиц, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем, а также к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц.

Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) предусмотрены меры прокурорского реагирования на нарушения законов.

Выбор мер реагирования в антимонопольной сфере зависит от характера нарушений антимонопольного законодательства, их причин, распространенности, вредных последствий, вызванных несоблюдением законов, степени вины правонарушителей.

В случаях выявления правовых актов или их отдельных положений, противоречащих требованиям антимонопольного законодательства, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Реагирование путем принесения протестов нередко способствует более оперативной отмене незаконных актов (учитывая большую загруженность судов разного рода делами).

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем
в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на незаконное решение представительного органа - на ближайшей сессии. При исключительных обстоятельствах, требующих незамедлительного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

Например, прокурорами зачастую выявляются факты издания органами государственной власти и местного самоуправления нормативных правовых актов, противоречащих требованиям федерального законодательства в рассматриваемой сфере правоотношений в связи с созданием дискриминационных условий либо преимуществ для отдельных хозяйствующих субъектов.

Так, прокуратурой Большереченского района Омской области принесены протесты на ряд ограничивающих конкуренцию решений представительных органов сельских поселений, устанавливающих порядок уплаты налога на имущество физических лиц только через Сбербанк России.

Одной из наиболее часто применяемых и эффективных мер реагирования прокурора на нарушения антимонопольного законодательства является представление. В соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление вносится на основе обстоятельно проведенной прокурорской проверки, глубокого анализа выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств.

Представление является универсальным актом прокурорского реагирования, позволяющим ставить самые различные вопросы, по преимуществу правового характера, направленные как на устранение и предупреждение нарушений законов и способствующих им обстоятельств, так и на привлечение к дисциплинарной ответственности виновных лиц. Особое внимание при подготовке представлений обращается на их юридическую обоснованность, достоверность, грамотность, краткое, но исчерпывающее изложение всех обстоятельств. Все данные, приводимые в представлениях, должны быть тщательно проверенными. Предложения, включаемые в представления, должны быть конкретными, предусматривать наиболее результативные мероприятия по устранению нарушений закона и их предупреждению, восстановлению прав и свобод граждан, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Так, применяя такую меру прокурорского воздействия, как представление, прокуроры добиваются эффективного устранения нарушений антимонопольного и смежного с ним законодательства, вызванных бездействием или запоздалым реагированием органов государственной власти и местного самоуправления.

Например, прокурором Междуреченского района Вологодской области внесено представление главе администрации муниципального образования в связи с отсутствием муниципальных программ развития торговли, правовых актов об установлении порядка и условий осуществления торговой деятельности, об организации проведения ярмарок, препятствующих бесконтрольному росту цен на товары.

Только после внесения представления губернатору Орловской области был определен конкретный орган, отвечающий за координацию действий, мониторинг ситуации и устранение условий повышения цен на продукты питания.

Представление является эффективной мерой реагирования и в случае выявления нарушений порядка ценообразования на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости, а также иных нарушений законодательства об основах государственного регулирования торговой деятельности.

Так, в Орловской области органами прокуратуры внесены представления руководителям ряда торговых организаций по фактам нарушений требований указанного законодательства, регламентирующих вопросы заключения договоров поставок продовольственных товаров и запрещающих выплату вознаграждения организациям, осуществляющим торговую деятельность, за приобретение отдельных видов социально значимых продовольственных товаров.

Статьей 251 Закона о прокуратуре прокурорам предоставлено право в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях объявлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Основанием для предостережения должностного лица в антимонопольной сфере могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения антимонопольного законодательства и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.

Наиболее активно прокуроры объявляют предостережения в рамках надзорной деятельности, направленной на борьбу с правонарушениями в сфере ценообразования на основные продукты питания.

Например, в некоторых регионах, чтобы не допустить искусственный рост цен на хлебобулочные изделия, территориальными органами прокуратур объявлены предостережения о недопустимости нарушения закона руководителям ряда предприятий-изготовителей и магазинов розничной торговли. Такие меры приняты в Москве, Республике Татарстан, Московской, Калужской областях.

В Омской области прокурорами объявлены предостережения о недопустимости нарушения законодательства о защите конкуренции руководителям четырех крупнейших производителей пшеничной муки, которые с августа 2010 г. подняли цену на свой товар на 30 - 110%.

В соответствии со ст. 25 Закона о прокуратуре прокурор исходя из характера нарушения закона должностным лицом может вынести мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Следует отметить специфику данной меры прокурорского реагирования в антимонопольной сфере. В соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 № 160-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступившим в силу 22.08.2009, изменен порядок возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.9, 14.31-14.33 КоАП РФ.

Статья 28.1 КоАП РФ дополнена ч. 1.2, согласно которой поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных перечисленными статьями, является вступление в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

В ст. 4.5 КоАП РФ введена ч. 6, в соответствии с которой срок давности привлечения к административной ответственности за указанные административные правонарушения начинает исчисляться со дня вступления в силу соответствующего решения комиссии антимонопольного органа.

Подобного рода изменения, внесенные в действующее законодательство, обусловлены, в частности, тем, что антимонопольное расследование характеризуется рядом существенных особенностей. Например, для квалификации факта злоупотребления монополистическим положением хозяйствующего субъекта требуется проведение анализа и оценки конкурентной среды на конкретном товарном рынке, что влечет необходимость сбора и обработки большого массива информации и, соответственно, требует определенных временных затрат.

На основании ст. 28.4 КоАП РФ прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена данным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации. Вместе с тем согласно ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено уполномоченным должностным лицом только при наличии установленного законом повода и достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения.

Таким образом, выявив в ходе проверки факты нарушений антимонопольного законодательства, подпадающие под административную ответственность по указанным выше статьям, прокурор передает в антимонопольный орган материалы дела, на основе которых выносится решение комиссии антимонопольного органа о наличии или отсутствии состава административного правонарушения. Только на основании данного решения прокурором может быть возбуждено дело об административном правонарушении.

Например, на основании постановления прокурора Муромцевского района Омской области УФАС по области привлекла к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ (ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления) в виде штрафа председателя комитета экономики и управления муниципальной собственностью администрации Муромцевского муниципального района в связи с несоблюдением установленного законодательством о конкуренции порядка заключения договора в отношении муниципального имущества и порядка представления муниципальной преференции.

...