Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

Прокурорский надзор за законностью правовых актов, издаваемых министерством природных ресурсов и экологии российской федерации и подведомственными ему федеральными органами

Специальность 12.00.11 - судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность

кандидата юридических наук

Дарбинян Арсен Арамаисович

Москва - 2013

Работа выполнена на кафедре уголовно-правовых и специальных дисциплин АНО ВПО «Московский гуманитарный университет»

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Винокуров Юрий Евгеньевич

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Григорьев Виктор Николаевич, заведующий кафедрой уголовного права, уголовного процесса и криминалистики НОУ ВПО «Московский психолого-социальный университет»

кандидат юридических наук Ашиткова Татьяна Васильевна, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина Научно-исследовательского института ФГКОУ ВПО «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»

Ведущая организация - ФГБОУ ВПО «Забайкальский государственный университет»

Защита диссертации состоится 11 апреля 2013 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при АНО ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке АНО ВПО «Московский гуманитарный университет».

Автореферат разослан «___» марта 2013 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

доктор юридических наук, доцент Е.В. Белоусова

Общая характеристика работы

прокурорский надзор незаконный акт

Актуальность темы исследования. В настоящее время Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) и подведомственные ему Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра), Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) наделены широкими полномочиями в области природопользования и охраны окружающей природной среды. В процессе реализации этих полномочий они издают подзаконные правовые акты как нормативные, так и ненормативные (индивидуальные) по самым различным вопросам их природоохранной деятельности.

От качества издаваемых названными органами правовых актов напрямую зависит и качество государственного управления. Государство заинтересовано в том, чтобы все правовые акты как нормативные, так и индивидуальные, издаваемые государственными органами, четко соответствовали закону. Вместе с тем практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что органы Минприроды России и подведомственные ему федеральные службы и агентства порою допускают нарушения законов при издании правовых актов, которые чаще всего выражаются в превышении полномочий, ограничении в правах и законных интересах физических и юридических лиц. Прокурорами ежегодно выявляется значительное количество незаконных правовых актов изданных названными органами.

Издание незаконных правовых актов представляет определенную общественную опасность, так как, с одной стороны, не достигаются те цели, которые ставились при их издании и, с другой, принижается авторитет соответствующих органов и должностных лиц, что в конечном итоге отрицательно сказывается на состоянии окружающей природной среды, обеспечении экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Прокурорский надзор выступает одной из серьезных гарантий законности издаваемых правовых актов Минприроды России и подведомственными ему федеральными органами. Он является важнейшим организационно-правовым способом обеспечения законности правовых актов, издаваемых названными органами. В связи с этим Генеральной прокурор РФ предъявляет к прокурорам требование об осуществлении надзора за законностью правовых актов, издаваемых органами государственного управления, в том числе и Минприроды России. Следует учитывать, что систематически проводимые прокурорские проверки законности правовых актов в органах государственного управления способствуют укреплению законности в деятельности соответствующих органов, успешному выполнению стоящих перед ними задач, повышению авторитета должностных лиц.

Изучение деятельности органов прокуратуры в рассматриваемой области показывает, что незаконные правовые акты порою выявляются несвоевременно либо вовсе не выявляются; некоторые проверки проводятся некачественно, вследствие недостаточной подготовки к их проведению либо слабого знания прокурорами законодательства; не устанавливаются причины издания незаконных правовых актов; не повышается острота реагирования при повторном издании незаконных правовых актов и другое. Отсюда вытекает вывод о необходимости повышения эффективности прокурорского надзора за законностью правовых актов. Эта задача не может быть успешно решена без проведения серьезного теоретического исследования, всестороннего анализа практики прокурорского надзора в этой области. Данное обстоятельство определило тему диссертационного исследования

Степень научной разработанности темы исследования.

Вопросы прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и подведомственными ему федеральными органами ранее привлекали внимание как ученых, так и практиков. Так, проблемы прокурорского надзора за законностью правовых актов рассматривались в трудах С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, Ю.Е. Винокурова, В.П. Рябцева, Н.Н. Карпова, С.Н. Бабаева

В отечественной юридической науке содержится большой объем материала, раскрывающий отдельные вопросы прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, однако специальные комплексные исследования, посвященные прокурорскому надзору за законностью правовых актов, издаваемых Минприроды России и подведомственными ему федеральными органами в настоящее время практически отсутствуют. Публиковались отдельные статьи методического и прикладного характера, посвященные рассматриваемой проблематике (Н.Н. Карпов. Сборник статей, ч. 2 / Акад. Ген. прокуратуры РФ. - М., 2011 г.).

За последнее время было защищено несколько диссертаций посвященных прокурорскому надзору за законностью правовых актов органов государственного управления: Бабаев С.Н. (Воронеж, 2003), Волколупов Е.В. (Саратов, 2003 г.). Вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства экологической направленности рассматривались в докторской диссертации Винокурова А.Ю., кандидатских диссертациях Добрецова Д.Г. (Москва, 2002 г.), Иванова В.Е. (Москва, 2006 г.), Кириченко С.Г. (Екатеринбург, 2003 г.), Пустоваловой О.А. (Москва, 2011 г.), в которых затрагивались проблемы прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых природоохранными органами.

Несмотря на сказанное, многие вопросы этой подотрасли прокурорского надзора остались неисследованными. Научные исследования на диссертационном уровне, посвященные прокурорскому надзору за законностью правовых актов, издаваемых Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и подведомственными ему федеральными органами не проводились. Данное обстоятельство говорит о необходимости комплексного подхода к рассматриваемой деятельности органов прокуратуры в современных условиях.

Предмет диссертационного исследования составляют правовые нормы, регулирующие реализацию полномочий прокуроров при осуществлении надзора за законностью правовых актов, издаваемых Минприроды России и подведомственными ему федеральными органами на всех стадиях надзорного процесса, а также проблемы, связанные с определение основных направлений совершенствования их деятельности и, в первую очередь, определением форм и методов работы, приносящих при оптимальных затратах сил и средств лучшие результаты в плане укрепления законности.

Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, возникающие в ходе осуществления прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и подведомственными ему федеральными органами.

Цель исследования заключается в разработке теоретических основ прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых Минприроды России и подведомственными ему федеральными органами как одной из важнейших подотраслей прокурорского надзора за исполнением законов.

Практической целью исследования является оказание научно-методической помощи прокурорским работникам, задействованным в процессе надзорной деятельности, путем разработки рекомендаций организационного и методического плана, направленных на совершенствование этой подотрасли надзора, повышение ее эффективности.

Достижение поставленной цели обусловливает постановку и решение следующих задач исследования:

- рассмотрение правового статуса Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и подведомственных ему федеральных служб и агентств в системе федеральных органов исполнительной власти;

- раскрытие сущности, содержания, места и роли прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых Минприроды России и подведомственными ему федеральными органами;

- анализ полномочий прокуроров, направленных как на выявление, так и на устранение нарушений законодательства при издании правовых актов, а также обстоятельств, способствующих этому, и определение достаточности этих полномочий;

- установление обстоятельств (причин и условий), способствующих изданию незаконных правовых актов и выработки мер по их устранению;

- исследование правовых основ прокурорского реагирования на нарушения, допускаемые при издании правовых актов с точки зрения его эффективности;

- выработка и обоснование рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства об организации и деятельности прокуратуры РФ;

- определение места прокурорского надзора за законностью правовых актов в установлении и устранении в них коррупциогенных факторов;

- раскрытие роли прокурорского надзора в предупреждении издания незаконных правовых актов;

- определение основных направлений повышения эффективности прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых названными органами.

Методологическую основу исследования составил диалектический метод научного познания и основанные на нем общенаучные методы: анализ, аналогия, индукция и другие. Подготовка диссертации потребовала использования частных научных методов исследования правовых и социальных явлений: логический, историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, статистический и другие.

Нормативно-правовой базой исследования являются: Конституция Российской Федерации; экологическое законодательство, нормативно-правовые акты, регламентирующее организацию и деятельность органов прокуратуры, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, правовые акты, издаваемые непосредственно указанными органами; законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также другие акты ведомственного характера, относящиеся к предмету настоящего диссертационного исследования.

Теоретической базой исследования являются научные труды:

а) общеправового содержания (С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Н. Г. Александрова, Р. Ф. Васильева, С.И. Герасимова, С. Ф. Кечекьяна, О. Е. Кутафина, М. Н. Марченко, А. В. Мицкевича, В.С. Нерсесянца, М. Н. Николаева и другие).

б) государственного управления в области экологии (Д.Н. Бахраха, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, В.П. Виноградова, В.И. Гойман-Червонюка, А.К. Голиченкова, Ю.А. Дмитриева, О.Л. Дубовика, А.Е. Жалинского, Э.Н. Жевлакова, Ю.М. Козлова, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, В.М. Манохина, Л.Л. Попова, М.Б. Смоленского, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной и других).

в) в области нормотворчества федеральных органов исполнительной власти (А.П. Алехина, Ю.Г. Арзамасова, Г.В. Атаманчука, В.М. Баранова, Н.А. Власенко, К.В. Давыдова, А.И. Елистратова, А.А. Кармолицкого, Т.В. Кашаниной, А.В. Мазурова, Т.Н. Москальковой, Г.И. Петрова, А.С. Пиголкина, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, А.Ф. Черданцева, В.В. Черникова, Г.Ф. Шершеневича, Н. С. Шмаковой и других).

г) в области прокурорского надзора (В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, Н.В. Григорьева, Л.М. Давыденко, В.Г. Даева, Г.В. Дашкова, С.А. Емельянова, Е.Р. Ергашева, В.К. Звирбуля, В.Д. Ермакова, А.Х. Казариной, А.Ф. Козусева, Б.В. Коробейникова, В.Ф. Крюкова, П.Н. Кудрявцева, А.Н. Ларькова, В.Г. Мелкумова, В.Г. Розенфельда, В.П. Рябцева, А.П. Сафонова, Б.М. Спиридонова, В.П. Федорченко, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и других).

Эмпирическую базу исследования составили статистические отчеты и справочно-аналитические документы природоохранных органов, государственные доклады о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации за 2000-2013 гг., официальные данные статистики о работе прокуроров в экологической сфере (по форме П) за последние семь лет, докладные записки, информации, информационные письма, обзоры и аналитические справки органов прокуратуры, материалы коллегий и координационных совещаний как федерального, так и регионального уровня, посвященных экологическим вопросам, планы работы и другие материалы, отражающие практику работы природоохранных и других прокуратур, в частности, материалы и документы, отражающие различные аспекты природоохранной деятельности Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры и входящих в ее состав межрайонных природоохранных прокуратур, прокуратур г. Москвы и Московской области

Изучены 92 материала проверок законности издаваемых правовых актов, 43 плана или программ проведения этих проверок, 36 требований о проведении проверок природоохранными и другими органами, 47 документов методического характера, 48 протестов об отмене или приведении в соответствие с законом незаконных правовых актов и 7 заявлений в суды о признании правовых актов недействующими или недействительными, 26 представлений об устранении нарушений закона, 49 постановлений о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, 37 предостережений о недопустимости нарушения закона, 14 постановлений (ходатайств), направленных руководителям следственных органов с постановкой вопроса о возбуждении уголовных дел, 15 требований об устранении в правовых актах коррупциогенных факторов, 17 заключений на проекты нормативных правовых актов;

Проведен опрос с помощью специально разработанных анкет 50 прокурорских работников прокуратур областного и им равного звена.

Научная новизна исследования. В диссертации на основе системного, комплексного подхода в исследовании широкого круга вопросов прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых Минприроды России и подведомственными ему федеральными органами, получены следующие новые научные результаты:

- сформулировано определение прокурорского надзора в названной сфере, показаны роль и значение этой подотрасли прокурорского надзора в обеспечении законности нормотворческой и правоприменительной деятельности рассматриваемых органов;

- определен правовой статус Минприроды России и подведомственных ему Росприроднадзора, Росгидромета, Рослесхоза, Росводресурсов, Роснедр как разновидности отраслевых органов государственного управления;

- установлены обстоятельства, способствующие изданию незаконных правовых актов органами Минприроды России и подведомственными ему органами;

- выявлены факторы, снижающие качественные характеристики прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых Минприроды России и подведомственными ему органами;

- определены основные направления повышения эффективности названной подотрасли прокурорского надзора;

- обоснованы предложения, направленные на совершенствование законодательства об организации и деятельности прокуратуры и рекомендации для прокурорских работников, реализация которых может способствовать совершенствованию их практической деятельности.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В связи с имеющими место нарушениями законодательства при издании правовых актов (в особенности индивидуальных), Минприроды России и подведомственными ему Росприроднадзором, Росгидрометом, Рослесхозом, Росводресурсами, Роснедрами прокурорский надзор за законностью этих актов выступает как эффективное средство укрепления законности в этой сфере.

2. Прокурорский надзор за законностью правовых актов является подотраслью прокурорского надзора за исполнением законов, выступая, с одной стороны, как важнейший организационно-правовой способ обеспечения законности правовых актов и, с другой стороны, как правовое средство совершенствования нормотворческой и правоприменительной практики Минприроды России и подведомственных ему федеральных органов.

3. В процессуальном отношении прокурорский надзор за законностью правовых актов, издаваемых названными органами, подразделяется на пять стадий: организация работы, выявление незаконных правовых актов и обстоятельств этому способствующих, отмена незаконных правовых актов и устранение обстоятельств, способствующих нарушению законов, предупреждение издания незаконных правовых актов и определение эффективности прокурорского надзора.

4. Доказано, что предпосылками успешного, осуществления прокурорского надзора за законностью правовых актов, изданных рассматриваемыми органами, являются прочные знания прокурорами:

а) компетенции и полномочий этих органов, то есть их правового статуса;

б) законодательства исполняемого (применяемого) ими в процессе своей деятельности;

в) процедур подготовки проектов правовых актов и их издания;

г) требований, предъявляемых к ним;

д) типичных нарушений законов, допускаемых ими при издании правовых актов и их причин;

е) наличие четкого представления о роли и возможностях органов прокуратуры в сфере обеспечения законности правовых актов, о целях и задачах, решаемых в процессе надзора в рассматриваемой подотрасли прокурорского надзора; а также умение:

- на научной основе организовать работу по надзору за законностью правовых актов;

- организовать своевременное поступление в органы прокуратуры информации об издании незаконных правовых актов;

- организовать постоянное взаимодействие прокуратуры с другими органами при осуществлении надзора в названной сфере; активное и обоснованное использование прокурорами полномочий, направленных на выявление нарушений законов;

- владение прокурорами методикой проведения прокурорских проверок законности правовых актов названных органов, антикоррупционной экспертизы в основном нормативных правовых актов, законности иных правовых актов, не являющихся правовыми актами управления (предписаний, постановлений и других), владение прокурорами методами и приемами устранения нарушений, допускаемых этими органами при издании правовых актов; дополнение надзорной деятельности профилактическими мероприятиями; четкое представление прокуроров о возможных направлениях повышения эффективности прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых Минприроды России и подведомственными ему органами.

5. Доказано, что результаты прокурорского надзора за законностью правовых актов, изданных рассматриваемыми органами, во многом зависит от умения прокуроров на научной основе организовать работу. Под организацией работы прокуратуры в рассматриваемой нами области в широком смысле следует понимать совокупность взаимосвязанных и взаимодополняемых мер (мероприятий или элементов) по: а) подготовке, подбору, расстановке, повышению квалификации прокурорских кадров; б) постоянному регулированию (направлению) их профессиональной деятельности; в) обеспечению их всеми необходимыми средствами для успешного исполнения служебных обязанностей; г) сбору, анализу и оценке информации в особенности по правонарушениям; д) анализу работы прокуратуры и ее оценке; е) планированию работы и контролю за выполнением планов; ж) объединению усилий прокурорских работников и работников других органов в целях достижения высоких конечных результатов в укреплении законности, в данном случае в сфере издания правовых актов Минприроды России и подведомственными ему федеральными органами.

6. Основная задача, стоящая перед органами прокуратуры - это повышение эффективности всей ее надзорной деятельности, включая и надзор за законностью правовых актов. Эффективность выступает основной оценочной категорией прокурорского надзора за законностью правовых актов. Под эффективностью понимается степень выполнения стоящих перед органами прокуратуры целей, выражающихся в достигнутом уровне состояния законности.

7. Факторами, снижающими эффективность прокурорского надзора в рассматриваемой области являются: проведение проверок без предварительной подготовки к ним или недостаточной подготовки; поверхностное проведение проверок, в результате чего выявляются не все нарушения законов, устанавливаются не все виновные лица; неустановление в ходе проверок обстоятельств (причин и условий), способствующих нарушениям законов; проведение проверок без участия соответствующих специалистов, когда их участие было необходимо; непроведение разборов результатов проведенных проверок с соответствующими должностными лицами; крайне редкое проведение совместных с Минприроды России и подведомственными ему органами проверок законности правовых актов, несоблюдение очередности проведения проверок вследствие чего незаконные правовые акты остаются длительное время не выявленными.

8. Надзорную деятельность прокуроров следует сочетать с предупредительно-профилактическими мероприятиями, среди которых основными являются: а) совершенствование тактики и методики прокурорского надзора за законностью правовых актов Минприроды России, Росприроднадзора, Росгидромета, Рослесхоза, Росводресурсов, Роснедр, то есть повышение качественных характеристик прокурорского надзора на всех стадиях надзорного процесса; б) обязательное установление в процессе надзора обстоятельств (причин и условий), способствующих изданию незаконных правовых актов; в) информирование прокурорами руководителей соответствующих вышестоящих федеральных органов об издании нижестоящими подконтрольными им органами незаконных правовых актов; г) обязательный разбор результатов прокурорских проверок законности правовых актов с участием соответствующих должностных лиц; д) тесное взаимодействие прокуроров с руководителями Минприроды России, а также подведомственных ему федеральных органов в целях установления и устранения причин издания несоответствующих законам правовых актов и условий этому способствующих; е) активизация контроля со стороны прокуроров за исполнением требований, содержащихся в актах прокурорского реагирования.

9. Основными направлениями повышения эффективности прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых Минприроды России и подведомственными ему федеральными органами являются: повышение качественных характеристик прокурорского надзора на всех стадиях надзорного процесса; совершенствование взаимодействия прокуроров с руководителями федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в области охраны окружающей среды, и в особенности с руководителями отделов и департаментов, обеспечивающих подготовку проектов правовых актов в части обмена информацией на всех стадиях правотворческого процесса; совершенствование методической базы прокурорского надзора за законностью правовых актов, в особенности, разработок, так называемых, частных методик проведения проверок законности актов на конкретных объектах (департаменте, управлении, службе, агентстве); совершенствование работы по повышению квалификации прокурорских работников, в частности, можно было бы практиковать проведение совместных занятий с органами Минприроды России и подведомственными ему органами; улучшение обмена положительным опытом работы прокуроров по надзору за законностью правовых актов, в том числе путем подготовки соответствующих обзоров передового опыта работы и рассылки их в нижестоящие прокуратуры; совершенствование управления надзорной деятельностью нижестоящих прокуроров со стороны вышестоящих в особенности зональных прокуроров; совершенствование законодательства об организации и деятельности прокуратуры.

10. Для более успешного (результативного) прокурорского надзора за исполнением законов, включая и надзор за законностью правовых актов, предлагается:

а) внести в п. 2 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» самостоятельный подпункт следующего содержания Органы прокуратуры: «взаимодействуют с представительными и исполнительными органами, органами местного самоуправления, правоохранительными и другими органами, общественными организациями, трудовыми и иными коллективами, предпринимателями, средствами массовой информации по вопросу укрепления законности»;

б) предоставить право всем прокурорским работниками на внесение актов прокурорского реагирования, включая и помощников прокурора;

в) закрепить в Законе о прокуратуре институт приостановки действия опротестованного прокурором незаконного правового акта до его рассмотрения;

г) наделить прокуроров правом наряду со специфическими средствами прокурорского реагирования (протест, представление, постановление, предостережение) использовать и неспецифические акты реагирования, а именно: предписание о немедленном устранении нарушений законов, заключение на проект нормативного правового акта, замечание на единичные, не представляющие большой общественной опасности нарушения законов.

д) закрепить обязанность прокуроров участвовать в проведении предупредительно-профилактической работы.

11. Соискателем выявлена система факторов обуславливающих коррупциогенное поведение, такие как: нечеткое (расплывчатое) изложение в правовом акте полномочий соответствующих должностных лиц; неуказание (нераскрытие) механизма совершения тех или иных действий, решения той или иной задачи; наличие в правовом акте положений, нуждающихся в комментарии; двусмысленность задачи, поставленной в правовом акте как по объему и характеру работы, так и времени выполнения; использование непроверенных фактов, неточных цифровых данных; неопределение ответственных должностных лиц за выполнение поставленной в правовом акте задачи; неопределение вида и формы контроля за выполнением положений, содержащихся в правовом акте, в связи с чем предлагается дополнить статью 1 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» вышеназванными факторами.

Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования. Диссертация содержит теоретические разработки, направленные на совершенствования теории прокурорского надзора в сфере надзора за законностью правовых актов, издаваемых Минприроды России и подведомственными ему федеральными службами и федеральными агентствами, как одного из способов обеспечения законности.

Сформулированные автором выводы и предложения направлены на совершенствование деятельности прокуратуры в рассматриваемой подотрасли прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых Минприроды России и подведомственными ему Росприроднадзором, Росгидрометом, Рослесхозом, Роснедрами и Росводресурсами, которые также могут быть использованы в нормотворческой деятельности Минприроды России и подведомственных ему федеральных органов.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования автором были опубликованы в 23 научных статях, 4 из которых - в рецензируемых научных изданиях, входящих в перечень Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации.

Кроме того автором в помощь работникам природоохранных органов и прокурорским работникам подготовлено справочное пособие: «Систематизированный каталог действующих нормативно-правовых актов Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации» и практическое пособие для природоохранных прокуроров «Прокурорский надзор за законностью правовых актов, издаваемых Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и подведомственными ему органами».

По теме диссертационного исследования автор с докладами и сообщениями выступил на следующих международных и Всероссийских научно-практических конференциях: «Образование для XXI века» (г. Москва, 2009 г.), «Актуальные вопросы реализации прав граждан» (г. Подольск 2010), «XXXVII Гагаринские чтения» (г. Москва, 2011 г.), «Образование для XXI века» (г. Москва, 2011г.), «Проблемы применения законодательства и совершенствование прокурорской деятельности» (г. Саратов, 2011г.), «Проблемы повышения эффективности правового регулирования экономической деятельности» (г. Подольск, 2011г.).

Основные положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры уголовно-правовых дисциплин АНО ВПО «Московский областной гуманитарный институт».

Результаты проведенного исследования внедрены в учебный процесс АНО ВПО «Московский областной гуманитарный институт», АНО ВПО «Московский гуманитарный университет» и используются при преподавании дисциплин «Прокурорский надзор», «Экологическое право» и «Правоохранительные органы», а также в деятельности Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры.

Они также могут быть использованы: в системе повышения квалификации прокурорских кадров; в законотворческом процессе; в процессе подготовки для прокуроров методических пособий и разработок; при подготовке руководящих указаний Генерального прокурора Российской Федерации и нижестоящих руководителей органов прокуратуры; в практической деятельности прокурорских работников, организующих и осуществляющих надзор за законностью издаваемых правовых актов.

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих в себя двенадцать параграфов, в которых излагается содержание научного исследования и раскрывается тема диссертации, заключения, списка использованной литературы, приложения.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель и задачи, объект, предмет, методология и методика исследования, эмпирическая база и научная новизна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов, основные положения, выносимых на защиту.

Первая глава «Обеспечение законности правовых актов, издаваемых Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и подведомственными ему федеральными органами и роль в этом органов прокуратуры» состоит из трех параграфов и посвящена рассмотрению основных направлений деятельности Минприроды России и подведомственных ему федеральных органов, включая цели, задачи, полномочия и компетенцию названных органов.

В первом параграфе на основе законодательства и практики его исполнения раскрывается правовой статус Минприроды России и подведомственных ему Росприроднадзора, Росгидромета, Рослесхоза, Роснедр, Росводресурсов, в частности, обстоятельно исследуются компетенция Минприроды России и подведомственных ему федеральных органов по изданию нормативных и ненормативных (индивидуальных) правовых актов, излагаются их виды и формы. Дается определение понятиям «управление» под которым понимается отдача подчиненным обязательных для исполнения распоряжений, контроль за исполнением этих распоряжений и применение санкций в случаях их неисполнения или ненадлежащего исполнения, «правотворчество» - нормотворческая деятельность, названных природоохранных органов, которая представляет по существу правоприменительную деятельность, реализуемую в строгих пределах предоставленной им компетенции Конституцией РФ и соответствующими законами.

Во втором параграфе анализируется правовая природа правовых актов издаваемых Минприроды России и подведомственными ему органами. В интересах прокурорского надзора все правовые акты названных органов подразделяются на три группы: правовые акты государственного управления (управленческие акты); правовые акты реагирования на нарушения законов (предписания об устранении нарушений экологического и иного законодательства и другие); административно-юрисдикционные правовые акты (постановления по делам об административных правонарушениях и другие акты).

Исследованием установлено, что в целях осуществления возложенных функций Минприроды России издает нормативные правовые акты: постановления, приказы, распоряжения, положения, правила и инструкции и индивидуальные (ненормативные) правовые акты: приказы, распоряжения, указания, как письменные, так и устные, методические указания и инструктивные материалы, резолюции (поручения), которые выражаются как в письменной, так и в устной форме. Правовые акты, издаваемые Минприроды России и подведомственными ему органами, достигают поставленных перед ними целей, если они строго отвечают предъявляемым к ним требованиям: законности, к содержанию правовых актов, к эффективности правовых актов, своевременности издания правовых актов. В то же время при издании правовых актов органами, их издающими, нередко допускаются нарушения, которые с долей условности можно подразделить (классифицировать) на: концептуальные (то есть наиболее опасные), содержательные, процессуальные и юридико-технические (оформительские).

В третьем параграфе дается характеристика прокурорскому надзору как одному из организационно-правовых способов обеспечения законности правовых актов. Согласно Закону о прокуратуре на прокуроров возложен надзор за законностью правовых актов, в том числе издаваемых Минприроды России и подведомственными ему органами, который является одним из основных организационно-правовых способов обеспечения законности правовых актов, выражающейся в выявлении нарушений законов, в том числе и незаконных правовых актов, установлении обстоятельств, им способствующих, их устранении, привлечении виновных к ответственности, что и способствует укреплению законности.

Автором предлагается следующее определение организационно-правового способа обеспечения законности, в том числе законности правовых актов, издаваемых Минприроды России и подведомственными ему федеральными органами - это самостоятельный, относительно обособленный правозащитный институт, включающий преимущественно систему органов, наделенных соответствующими полномочиями, реализация которых способствует укреплению законности, в нашем случае укреплению законности при издании правовых актов.

В работе установлено, что особенностью прокурорского надзора за законностью правовых актов является: во-первых, прокурорами планируются и проводятся самостоятельно проверки законности правовых актов, во-вторых, проверки законности правовых актов являются, как правило, необходимой частью или элементом проверки исполнения законов по всем пяти отраслям надзора в части предмета надзора.

Прокурорский надзор за законностью правовых актов это проверки прокурорами актов на предмет соответствия их законам, а в отдельных случаях и подзаконным актам, а также на предмет отсутствия в них коррупциогенных факторов.

Вторая глава «Организация работы прокуратуры по надзору за законностью правовых актов, издаваемых Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и подведомственными ему федеральными органами» включает три параграфа, в которых рассматриваются научные и прикладные аспекты организации работы органов прокуратуры в данной подотрасли прокурорского надзора.

В первом параграфе определяются цели и задачи прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых Минприроды России и подведомственными ему федеральными органами, где основной целью является точное и единообразное исполнение (соблюдение) законодательства. Реализуя основную цель прокурорского надзора за законностью правовых актов, прокуроры одновременно реализуют и частные цели, к которым можно отнести: укрепление правового государства, обеспечение единого правового пространства, охрана прав и свобод граждан, защита публичных интересов, обеспечение рационального природопользования и экологической безопасности населения, повышение качества нормотворчества, повышение авторитета должностных лиц, издающих правовые акты, повышение ответственности граждан за состояние окружающей природной среды, повышение экологической культуры прокуроров.

Достижению указанных целей, по мнению автора, в первую очередь способствуют решение следующих задач: полного охвата прокурорскими проверками всех органов названных ведомств на федеральном, окружном и региональном уровнях; полного охвата прокурорскими проверками всех правовых актов, изданных названными органами за проверяемый период, а также и вынесенных постановлений по делам об административных правонарушениях; ознакомления прокуроров со всеми проектами нормативно-правовых актов, подготовленными этими органами; своевременного выявления всех изданных незаконных правовых актов и другие.

Во втором параграфе анализируется содержание организации работы прокуроров в рассматриваемой подотрасли прокурорского надзора. Сделан вывод о том, что состояние прокурорского надзора за законностью правовых актов во многом зависит от умения прокуроров правильно на научной основе организовать работу.

Выполнение задач, стоящих перед прокурорами по рассматриваемой подотрасли прокурорского надзора предполагает наличие полной и объективной информации об издании незаконных правовых актов, которая позволяет анализировать состояние, структуру и динамику допускаемых нарушений, обстоятельства им способствующие, и на этой основе осуществлять разного рода плановые мероприятия.

Третий параграф посвящен совершенствованию организации работы прокуратуры по взаимодействию с другими органами в процессе осуществления прокурорского надзора за законность правовых актов, издаваемых рассматриваемыми органами. Подчеркивается, что для повышения эффективности прокурорского надзора, достижения высоких конечных результатов необходимо активизировать работу прокурорских работников по взаимодействию с органами Минприроды России и подведомственными ему федеральными органами, которые, по мнению диссертанта, могли бы идти по следующим направлениям: взаимное консультирование в процессе подготовки и издания правовых актов; направление проектов правовых актов в органы прокуратуры для дачи заключений о соответствии их законам, а также проведения антикоррупционной экспертизы этих актов; совместное обсуждение проектов, в основном нормативных актов; совместное или одновременное проведение проверок законности правовых актов; совместная подготовка проектов нормативных и ненормативных правовых актов; совместная подготовка обзоров практики издания правовых актов с указанием причин допускаемых при этом нарушений законов и выработки мер по их недопущению в будущем и другие.

Кроме Минприроды России и подведомственных ему федеральных органов прокурорам в процессе надзора за законностью правовых актов вышеназванных органов необходимо взаимодействовать и с другими органами, общественными организациями, средствами массовой информации, так как только совместными усилиями всех органов и общественности можно добиться заметного укрепления законности.

Третья глава «Полномочия прокуроров, направленные на выявление нарушений, допускаемых при издании правовых актов Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и подведомственными ему федеральными органами» состоит из трех параграфов, в которой исследуются правовые средства прокурорского надзора, направленные на выявление незаконных правовых актов с позиций их достаточности.

В первом параграфе основное внимание уделено прокурорской проверке являющейся основным методом выявления прокурорами незаконных правовых актов, изданных Минприроды России и подведомственными ему федеральными органами, которая проводится как по сигналам о нарушении законов об издании незаконных правовых актов, так и без таковых. Прокурор, проводящий проверку, по мнению соискателя, должен быть к ней тщательно подготовлен. Объем и содержание такой подготовки зависит от опыта работы прокурора, его квалификации, знания им применяемых в актах законов, типичных нарушений законов и других факторов. В ходе проверки законности издаваемых правовых актов прокурор может проверить и законность административно-юрисдикционной деятельности соответствующего природоохранного органа.

Правовые акты оцениваются прокурорами с точки зрения их соответствия их законам. В большинстве случаев на незаконность правовых актов могут указывать следующие признаки или обстоятельства: несоответствие предписаний акта нормам применяемого закона; несоответствие предписаний правового акта фактическим обстоятельствам (реалиям жизни); противоречие предписаний правового акта предписаниям, ранее изданным тем же органом или вышестоящим органом актам; нереальность выполнения поставленных в правовом акте задач; подпись неправомочного должностного лица (руководителя).

Во втором параграфе в соответствии с действующим законодательством на прокуроров возложена обязанность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и изданных (принятых) нормативных правовых актов. Вне зависимости от того кто ее проводит, она является правовым средством выявления коррупциогенных факторов с целью исключения их из нормативно-правовых актов. Установлено, что обычно антикоррупционную экспертизу прокуроры проводят одновременно с проверкой законности проектов нормативно-правовых актов и действующих актов. В данном параграфе содержатся также предложения автора о дополнении Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» рядом коррупциогенных факторов.

В третьем параграфе на примере Росприроднадзора рассматриваются административно-юрисдикционные полномочия Росприроднадзора, Росгидромета, Рослесхоза. Прокуроры в ходе проведения проверок законности правовых актов, проверяют законность выносимых постановлений и составляемых протоколов по делам об административных правонарушениях органами административной юрисдикции, подведомственными Минприроды России.

Раскрывается содержание деятельности должностных лиц Росприроднадзора, Росгидромета и Рослесхоза, которые согласно КоАП РФ и другим нормативно-правовым актам, являются органами административной юрисдикции в пределах своих полномочий. Наделение Роснедр и Росводресурсы административно-юрисдикционными полномочиями, по мнению автора, существенно разгрузило бы работу органов, в частности, Росприроднадзора.

Четвертая глава «Полномочия прокуроров, направленные на устранение и предупреждение нарушений законов, допускаемых при издании правовых актов Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и подведомственными ему федеральными органами» включает три параграфа, в которой исследуются правовые средства реагирования прокуроров на нарушения законов с точки зрения их достаточности, обосновываются предложения по активизации предупредительно-профилактической работы и повышению эффективности прокурорской деятельности.

В первом параграфе дается оценка деятельности прокуроров, направленные на устранение нарушений законов, допускаемых при издании правовых актов Минприроды России и подведомственными ему органами. Практика прокурорского надзора свидетельствует, что прокуроры, выявив незаконные правовые акты и установив обстоятельства (причины и условия), им способствующие, принимают меры к их отмене или приведению в соответствие с законами, а также к устранению обстоятельств им способствующим. Для этого они имеют в своем арсенале правовые средства прокурорского реагирования: протест (ст. 23 Закона о прокуратуре), представление (ст. 24), постановление (ст. 25), предостережение (ст. 25.1), которые являются основными актами прокурорского реагирования на нарушения законов. Сюда же следует отнести и не специфические акты реагирования, то есть акты, которые могут выносить и другие органы, а именно: заявление в суд (ст. 23); информация (ст. 4); требование (ст. 9.1), заключение и замечание. В юридической литературе ведется дискуссия о форме выражения актов прокурорского реагирования, в частности, протестов. В связи с этим в Законе о прокуратуре следовало бы закрепить право прокурора на внесение как письменных, так устных и протестов, а также право прокурора опротестовывать незаконные действия должностных лиц.

Реагирование прокуроров на нарушения законов - это предусмотренные законодательством и совершаемые в установленном порядке действия по устранению выявленных нарушений законов, причин и условий, им способствующих, и привлечению к ответственности виновных лиц. В случаях, когда должностными лицами допускаются незначительные единичные нарушения, прокурорам целесообразно реагировать путем устных замечаний с предложением (требованием) о недопустимости подобных нарушений в будущем. Было бы не лишним это средство реагирования закрепить в Законе о прокуратуре. Следовало бы также закрепить в Законе о прокуратуре вынесение прокурором предписания в случае необходимости экстренного реагирования на нарушения законов и заключения на проект нормативного правового акта.

Во втором параграфе исследуются проблемы предупредительно-профилактической работы прокуроров, как одного из важнейших направлений прокурорской деятельности.

Основным направлением предупреждения прокурорами нарушений законов, в том числе незаконных правовых актов, является активный, систематически осуществляемый прокурорский надзор. Чем раньше выявляются и отменяются незаконные правовые акты, а также устраняются обстоятельства, им способствующие, тем достигается большее профилактическое воздействие. К сожалению, в действующем Законе о прокуратуре не закреплены полномочия прокуроров по осуществлению предупредительно-профилактической деятельности. Это обстоятельство во многом дезориентирует прокурорских работников. В связи с этим предлагается закрепить в Законе о прокуратуре обязанность прокуроров по предупреждению правонарушений, в том числе и путем разработки совместно с другими государственными органами мер предупреждения правонарушений. Положительное решение этого вопроса явилась бы серьезным стимулирующим и мобилизующим фактором. Предупреждая дисциплинарные и административные проступки, прокуроры предупреждают совершение преступлений, препятствуют перерастанию проступков в преступления. Из сказанного можно сделать вывод о том, что одним их основных направлений предупреждения прокурорами издания незаконных правовых актов Минприроды России и подведомственными ему федеральными органами является активный, систематически осуществляемый прокурорский надзор в названных органах. Серьезное предупредительное воздействие имело бы установление института приостановки действия опротестованного прокурором незаконного акта, как это предусматривалось Законом о прокуратуре СССР 1979г. - «принесение прокурором протеста на противоречащий закону акт приостанавливает действие такого акта до рассмотрения протеста». Ныне действующий Закон о прокуратуре предусматривает приостановку действия лишь опротестованных актов администраций исправительных учреждений. Этот институт следует распространять на все опротестованные правовые акты, независимо от того кем они изданы или приняты.

В третьем параграфе обосновываются новые направления повышения эффективности прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых Минприроды России и подведомственными ему органами. Основными путями повышения эффективности прокурорского надзора за законностью правовых актов названы следующие: повышение качественных характеристик надзорной деятельности на всех стадиях надзорного процесса; совершенствование взаимодействия прокуроров с другими органами; совершенствование методической базы прокурорского надзора; совершенствование работы по повышению квалификации прокурорских работников: улучшение обмена положительным опытом работы; совершенствование управления надзорной деятельностью нижестоящих прокуроров со стороны вышестоящих; совершенствование законодательства об организации и деятельности прокуратуры в части особенно наделения прокуроров дополнительными полномочиями или уточнения их. Повышению эффективности прокурорского надзора за законностью правовых актов, издаваемых Минприроды и подведомственными ему федеральными органами, могут также способствовать: повышение остроты прокурорского реагирования в случаях повторного издания незаконных актов; сочетание письменных и устных актов реагирования; постановка вопроса о наказании в дисциплинарном порядке должностного лица издавшего незаконный акт в случаях, если: 1) такой акт издан повторно; 2) издание акта привело к тяжелым последствиям; 3) должностное лицо игнорировало требование прокурора об отмене незаконного акта или приведении его в соответствие с законом; информирование вышестоящих руководителей об издании несоответствующих законам актов нижестоящими, в том числе путем направления им копий протестов и других актов реагирования; применение предостережения о недопустимости нарушения закона к соответствующим руководителям в целях предупреждения издания противоречащих законам актов.