Административно-процессуальная деятельность полиции России

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Специальность 12.00.14 Административное право,

административный процесс

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Административно-процессуальная деятельность полиции России

Михелькевич Александр Владимирович

Москва - 2013

Работа выполнена на кафедре административного права

Московского университета МВД России

Научный руководитель

Доктор юридических наук, профессор

Фатьянов Алексей Александрович

Официальные оппоненты:

Старостин Сергей Алексеевич

доктор юридических наук, профессор,

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», профессор кафедры административного права федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)» федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»

Саранчук Юрий Михайлович кандидат юридических наук,

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российский государственный университет нефти и газа им. И.М. Губкина», доцент кафедры финансового и административного права

Ведущая организация

Федеральное государственное казенное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»

Защита диссертации состоится «10» октября 2013 г. в 11.00 на заседании диссертационного совета Д 203.019.01, созданного на базе Московского университета МВД России (ул. Академика Волгина, д. 12, ауд. 303, Москва, 117997).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.

Автореферат разослан «12» апреля 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Ю.Ю. Кулакова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Демократические преобразования в Российской Федерации, начатые в 90-х годах ХХ века, привели к существенному изменению многих общественных отношений. В том числе они обусловили кардинальную перестройку правоохранительной системы в соответствии с международными стандартами, сменив приоритеты ее организации и деятельности с первоочередного отстаивания государственных интересов на защиту прав и свобод человека и гражданина.

По общему признанию одним из самых значимых элементов правоохранительной системы в любой стране является полиция (милиция), как правило, обладающая большим числом подготовленных сотрудников, современными техническими и иными средствами выявления и пресечения правонарушений, а также прочными законодательными основами для своей деятельности.

Последнее десятилетие ХХ века и первое десятилетие века текущего в ходе проведения различных научных исследований выявили серьезные проблемы в функционировании данного государственного института в России. Предпринятые попытки разрешения таких проблем сводились в основном к структурной перестройке правоохранительного ведомства, осуществлялись преимущественно экстенсивными способами посредством наращивания численности сотрудников на определенных участках работы без предъявления качественно новых требований к их деятельности, совершенствования системы денежного содержания, повышения уровня правовой и социальной защищенности.

Внешне органы внутренних дел в течение этого времени претерпели существенные изменения. В целях концентрации усилий на борьбе с преступностью из их структуры были выведены система пожарной охраны, система исполнения уголовных наказаний, а также паспортно-визовая система. Однако остававшаяся система милиции изменениям практически не подвергалась, так как для этого требовались не только организационные усилия, но и принципиальное переосмысление роли и места данного государственного образования в системе государственной власти и общества.

Как отмечалось в пояснительной записке к проекту Федерального закона «О полиции» на этапе первого его рассмотрения в Государственной Думе Российской Федерации, основными целями данного закона являются: закрепление партнерской, а не доминантной модели взаимоотношений полиции и общества; четкое определение обязанностей и прав полиции, а также правового статуса сотрудника полиции; обеспечение правовых гарантий укрепления законности в деятельности полиции и повышение результативности этой деятельности; усиление антикоррупционной составляющей в деятельности полиции; освобождение полиции от несвойственных ей функций и исключение дублирования функций других государственных органов.

В данных положениях заключена суть совершенствования деятельности полиции как государственного института. Однако принятием одного нового закона желаемой цели достигнуть невозможно. Не затрагивая финансовую, организационную и иные аспекты проблемы, необходимо заметить, что полномочия полиции помимо базового статусного закона установлены многими иными законодательными актами и без их анализа и возможного изменения общую задачу совершенствования правовых основ деятельности полиции - успешно не решить.

В настоящем диссертационном исследовании автор избрал для анализа и выработки предложений по совершенствованию такую область законодательного регулирования как административно-процессуальная деятельность, занимающая в работе полиции весьма значимое место. При этом диссертант наглядно демонстрирует, что без взаимной координации норм законодательства об административных правонарушениях с позиции его материально-правовой и процессуально-правовой составляющих, а также законодательства, устанавливающего статус полиции, добиться позитивных изменений в направлении гармонизации законодательного регулирования деятельности полиции будет весьма затруднительно.

Данная теоретическая посылка и определяет актуальность темы настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. Изучение правовых проблем правого статуса полиции (милиции) в Российской Федерации, а также общих и частных проблем административно-деликтного и административно-процессуального права входило и продолжает входить в сферу научных интересов многих видных отечественных ученых-административистов: А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, С.Н. Бочарова, И.И. Веремеенко, С.З. Женетль, М.И. Еропкина, С.Н. Зырянова, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.П. Коренева, И.Ш. Килясханова, Б.М. Лазарева, А.В. Мелехина, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Н.Ф. Поповой, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.А. Старостина, Ю.А. Тихомирова, А.А. Фатьянова, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и целого ряда других.

Работы указанных авторов составили научно-теоретическую основу для формулирования самостоятельной позиции соискателя в исследуемой области, выполненных им оценочных характеристик рассматриваемого явления и сделанных научных выводов.

Вместе с тем, комплексного анализа соотношения законодательного регулирования в области административных правонарушений в сравнении с законодательством о полиции, с целью выявления особенностей административно-процессуальной деятельности полиции, в нашей стране до настоящего времени не проводилось, что и обусловило выбор заявленной темы исследования.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектический метод познания, системный и целевой подходы к изучаемому комплексу правовых проблем. В основу конкретной методологии положены специальные методы познания: сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический, а также методы абстрагирования, аналогии и моделирования.

Эмпирическую базу исследования составили правоприменительная практика органов внутренних дел, в том числе - практика деятельности различных подразделений полиции, и их должностных лиц, судебная практика по делам об административных правонарушениях, материалы по которым оформляют сотрудники полиции, а также опубликованные данные статистики.

Целью исследования является разработка и обоснование научных положений, характеризующих сущность и содержание административно-процессуальной деятельности полиции России, уточнение правовых понятий по заявленной для исследования проблематики, выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования и повышению эффективности деятельности полиции в указанной сфере.

Для достижения указанной цели в рамках исследования решаются следующие теоретические и научно-практические задачи:

1) выявление актуальных проблем теории административно-процессуальной деятельности на современном этапе;

2) определение этапов эволюции правонаделения полиции (милиции) в области административно-процессуальной деятельности;

3) теоретическое обоснование роли и места полиции в реализации основных видов административно-процессуальной деятельности федеральных органов исполнительной власти;

4) установление и оценка особенностей правовых и фактических оснований реализации полицией административно-пресекательных и административно-предупредительных мер принуждения и выработка предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования общественных отношений в данной сфере;

5) отражение специфики механизма правового обеспечения административно-процессуальной деятельности полиции;

6) раскрытие и характеристика системы административных наказаний, отнесенных к юрисдикции полиции, и выработка предложений по совершенствованию административно-процессуального механизма их реализации. полиция процессуальный правонаделение административный

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью полиции по реализации определенной совокупности административно-процессуальных полномочий.

Предмет исследования составили природа, принципы и правовой механизм обеспечения административно-процессуальной деятельности полиции (милиции), а также доктринальные положения теории права и государства, науки административного права и ряда других правовых отраслей, вовлеченные в регулирование данной области общественных отношений.

Научная новизна диссертационного исследования, прежде всего, заключается в авторском подходе к исследованию сущности и содержания административно-процессуальной деятельности полиции в связи с реформированием данного важнейшего элемента правоохранительной системы Российской Федерации, суть которого проявляется в сопоставлении и сравнительной оценке норм законодательства об административных правонарушениях с учетом его материального и процессуального сегментов и иного законодательства, определяющего полномочия полиции.

Предпринятый автором подход позволил уточнить содержание юридической категории «административно-процессуальная деятельность», что, в свою очередь, предоставило возможность более четко обозначить пределы, в которых должна осуществляться административно-процессуальная деятельность современной российской полиции.

Анализ эволюции правонаделения полиции (милиции) в исследуемой области ее деятельности способствовал выявлению устойчивых исторических тенденции изменений в правовом регулировании общественных отношений данной сфере и обоснованию наличия конкретных правомочий современной полиции в направлении административно-процессуальной деятельности, а также определению перспектив совершенствования механизма их реализации.

Новым с позиции содержания, а также с точки зрения научной аргументации является вывод автора о необходимости теоретического переосмысления категории «орган внутренних дел» и корреспондирующей с ней категории «сотрудник органа внутренних дел», так как существующая ныне практика наделения правами сотрудника полиции «иных сотрудников органов внутренних дел» происходит в недопустимо упрощенном нормативном порядке, негативно влияющем на механизм правоприменения и соблюдение законности в административно-процессуальной деятельности полиции.

Признаки новизны и научной ценности имеет также вывод автора о том, что произошедшее существенное изменение статуса полиции как специализированной государственной правоохранительной организации, участвующей в осуществлении исполнительной власти в сфере внутренних дел, призванной защищать права, свободы и иные законные интересы физических, юридических лиц и прочих субъектов права, в том числе с использованием легитимного принуждения, должно привести к расширению объема ее участия в административно-процессуальном обеспечении юрисдикционной деятельности иных федеральных органов исполнительной власти.

Научная новизна присутствует, кроме того, в формулировании автором наиболее значимых признаков мер административного принуждения, на которые диссертант опирался при анализе и оценке уровня правового регулирования порядка их применения.

Существенной новизной в части постановки и определения возможностей реализации научной и прикладной проблем совершенствования правового регулирования отдельных принудительных мер административно-процессуального обеспечения следует рассматривать аргументацию, выводы и предложения автора о необходимости нормативного закрепления порядка обращения с информацией, получаемой при видео или фото-фиксации процесса личного досмотра и досмотра вещей, находящихся при физическом лице.

В результате проведенного исследования сформулированы следующие положения, выносимые на защиту:

1. Определение категории «административно-процессуальная деятельность» как особого вида государственной деятельности, направленного на разрешение социальных конфликтов (споров), возникающих в различных сферах и областях государственного управления, и осуществляемого в рамках обособленной системы нормативно закрепленных юридических правил, гарантирующих справедливое и законное разрешение таких конфликтов (споров).

2. Множественность общественных отношений, носящих административно-процессуальный характер, позволила выявить у них как единые черты, так и различия, что предоставило возможность более глубокого исследования их сущности и юридических свойств посредством проведения научной классификации таких отношений, анализа и оценки выделенных из их многообразия следующих классификационных групп: отношения, связанные с производством по делам об административных правонарушениях; возникающие при применении мер административного пресечения; при исполнении административного наказания; при привлечении государственных служащих к дисциплинарной ответственности; при рассмотрении административных жалоб граждан и коллективных субъектов.

3. Достижение четкости и однозначности в понимании объема, структуры и содержания административно-юрисдикционного (в том числе и административно-процессуального) статуса сотрудника полиции, невозможно без глубокого переосмысления в теоретическом плане юридической категории «орган внутренних дел» и корреспондирующих к ней категорий «сотрудник органов внутренних дел» и «служба в органах внутренних дел», которые оказывают существенное влияние на характеристику общего правового статуса сотрудника полиции и его составных элементов, включая административно-процессуальный сегмент. При уточнении данных категорий рекомендуется воспринять нормативный опыт регулирования отношений в части приобретения гражданами Российской Федерации статуса военнослужащего.

Авторские аргументы, убеждающие в нецелесообразности дозволения распространять на военнослужащих внутренних войск МВД России при выполнении ими задач по охране общественного порядка практику использования внешних атрибутов полиции, включая полицейскую форму одежды, а также в необходимости отказаться от существующего порядка распространения на сотрудников органов внутренних дел, имеющих специальные звания «внутренней службы» и «юстиции», прав и обязанностей сотрудников полиции, так как в настоящее время подобное порождает неразрешимые коллизии в части наделения указанных субъектов правоприменения полномочиями административно-процессуального свойства.

4. Обоснованное мнение автора о том, что существенное изменение общего статуса полиции как государственной службы и правоохранительного органа государства, с необходимостью требует пересмотра административно-процессуального законодательства и внесения в него значимых корректив, уточняющих место и роль новой правоохранительной структуры в реализации обеспечительных административно-юрисдикционных полномочий путем их значительного расширения в сравнении с аналогичными полномочиями иных субъектов правоприменения, которые в дальнейшем, в целях реализации задач и функций, должны опираться на помощь полиции, приобретающую в этом случае обязательный характер.

5. Научно обоснованное положение о том, что административное принуждение является дополнительным легальным воздействием на поведение субъектов, заключающимся в ограничении уже очерченных нормативными предписаниями возможностей реализовать свою волю.

Наиболее значимые признаки мер административного принуждения: точная определенность их перечня на законодательном уровне; точная определенность на законодательном уровне оснований, порядка и правил их применения, а также всеобщей и повсеместной обязательности документального оформления; соразмерность выбора меры воздействия, длительности и интенсивности ее применения наличной совокупности закрепленных в законе объективных и субъективных факторов, характеризующих конкретную юрисдикционную ситуацию.

Наибольшая правовая неопределенность в настоящее время выявлена при регулировании отношений, связанных с применением сотрудниками полиции специальных средств (в особенности средств ограничения подвижности и водометов).

6. В целях неукоснительного соблюдения прав граждан на неприкосновенность частной жизни в условиях активного развития глобальных информационно-телекоммуникационных систем, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предлагается включить отсылочную норму к подзаконному акту и, соответственно, принять такой подзаконный акт правительственного уровня, регламентирующий порядок обращения собственно с информацией и с ее материальными носителями, содержащими данные о проведенном личном досмотре и досмотре вещей, находящихся при физическом лице, способный обеспечить сохранность и исключить противоправное распространение такой информации. Особо тщательно необходимо регламентировать основания и алгоритм фото и видеофиксации процедуры личного досмотра физических лиц, а также порядок хранения носителей этих сведений.

7. Анализ административно-процессуальных полномочий полиции по составлению протоколов об административных правонарушениях привел к выводу о том, что в настоящее время в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях за ней закреплен довольно объемный перечень таких полномочий по многим видам правонарушений, в том числе не связанных с основными направлениями деятельности полиции, определенными для нее законодательством Российской Федерации. Для эффективного выявления и пресечения таких правонарушений полиция не обладает должными силами и средствами, к тому же в данном случае она выступает дублером иных федеральных органов исполнительной власти, реализующих контрольные и административно-надзорные функции. В данной связи полномочия полиции по составлению протоколов об административных правонарушениях, установленные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, необходимо четко согласовать с нормами ст. 1 Федерального закона «О полиции», определяющими роль и место данного государственного института в системе федеральных органов исполнительной власти.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что выводы и обобщения, полученные автором в результате анализа норм права и ряда доктринальных положений позволяют получить более целостное представление об административно-процессуальных аспектах деятельности полиции в Российской Федерации, а также проблемах, которые необходимо решить для достижения должного уровня правового регулирования в данной сфере общественных отношений.

Практическая значимость работы состоит в том, что сделанные в ней выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании законодательства об административных правонарушениях, законодательства, устанавливающего статус полиции и органов внутренних дел, ведомственных нормативных правовых актов МВД России, регулирующих административно-процессуальную деятельность полиции, а также в системе высшего профессионального образования юридического профиля при изучении предметов «Административное право» и «Административно-процессуальное право», при повышении квалификации сотрудников органов внутренних дел.

Апробация основных теоретических положений и выводов, изложенных в диссертации, проводилась в различных формах, в том числе: на круглом столе «Борьба с незаконным игорным бизнесом: устранение правовых пробелов и совершенствование законодательства», проходившем 5 декабря 2012 года в Государственной Думе Российской Федерации; на ежегодном научно-методическом семинаре, посвященном проблемам преподавания учебных дисциплин административно-правового содержания, проходившем 31 мая 2011 г. в МосУ МВД России. Основные положения диссертации отражены в 4 научных работах, опубликованных, в том числе в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.

Результаты исследования используются в практической деятельности Центра лицензионно-разрешительной работы ГУ МВД России по г. Москве, ГУООП МВД России, а также в образовательном процессе и научно-исследовательской деятельности Московского университета МВД России.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования; характеризуется степень теоретической разработанности заявленной проблемы, определяются цели, задачи и объект исследования; формулируется научная новизна исследования; излагаются основные положения, выносимые автором на защиту; характеризуется апробация результатов исследования.

Глава I «Теоретические аспекты административно-процессуальной деятельности полиции России» посвящена рассмотрению проблем, связанных с теоретическими вопросами административно-процессуальной деятельности, эволюцией правонаделения полиции (милиции) в данной сфере общественных отношений, роли и месте полиции в общей системе административно-процессуальной деятельности федеральных органов исполнительной власти.

В первом параграфе - «Актуальные проблемы теории административно-процессуальной деятельности на современном этапе», - раскрывается ряд вопросов, имеющих важное теоретическое значение для административно-процессуального статуса российской полиции.

В частности, автор акцентирует внимание на сохраняющейся двойственности в определении сферы применения категории «административный процесс», допускающей одновременное наличие концепций его «широкого» и «узкого» понимания. При этом автор обращает внимание на некоторую ущербность «широкого» понимания административного процесса для современной правовой действительности, проявляющейся, прежде всего, в несовершенстве принципов, на которых она базируется. Автор констатирует, что принципы, как одни из важнейших «продуктов» юридической доктрины, впоследствии становятся основой, на базе которой выстраивается система нормативного регулирования. Они же служат для оценки качества конкретных нормативных положений, а в ряде случаев - и качества правоприменения.

Автором детально проанализирована система принципов, предлагаемых сторонниками «широкого» понимания административного процесса, на основе чего делается вывод о том, что формирование данной системы и выстраивание на ее основе самой концепции является попыткой объединить разные по своей природе правовые явления, а именно - рассмотрение индивидуальных управленческих дел и принятие по ним решений (процедура) и разрешение конфликтов в правовой форме (процесс). По мнению автора, построить целостную и внутренне непротиворечивую систему административного процесса как отрасли юридической науки на этом фундаменте не представляется возможным, а дальнейшее культивирование данного подхода может отрицательно сказаться и на административно-процессуальном статусе полиции.

Автор научно обосновывает позицию, согласно которой административно-процессуальные отношения должны возникать в следующих сферах: в производстве по делам об административных правонарушениях (при оформлении материалов и их рассмотрении); при рассмотрении административных жалоб граждан и иных субъектов; при привлечении государственных служащих к дисциплинарной ответственности; при применении мер административного пресечения; при исполнении административного наказания.

Во второй части данного параграфа анализируется эволюция административно-процессуального порядка привлечения к административной ответственности в России в различные исторические периоды ее развития. При этом автор отмечает, что в последний период существования Российской империи был достигнут существенный уровень регулирования данных отношений: все виды правонарушений с карательной санкцией объединялись в один нормативный правовой акт; действовал исключительно судебный процессуальный порядок привлечения к ответственности, возлагавший основную нагрузку по разрешению дел по проступкам на мировых судей.

Для юридической доктрины и законодательной практики Советского периода характерен другой путь: суды перестали быть властью в полном смысле этого слова, разрешая дела только в порядке уголовного и гражданского судопроизводства. Реальная власть принадлежала исполкомам Советов, которые понуждали к выполнению своих решений при минимальном обременении процессуальной процедурой.

Проведенный автором анализ нормативной базы того периода показал, что созданная еще во время гражданской войны система советской общей административной юрисдикции была практически независима от судов, слабо контролируема в части пересмотра решений юрисдикционных органов. И, что самое основное - вся дальнейшая эволюция нормативного регулирования в сфере административной ответственности в нашей стране явилась постепенным видоизменением и ослаблением порядка, установленного в 20-е годы ХХ-го столетия.

Во втором параграфе - «Эволюция правонаделения полиции (милиции) в области административно-процессуальной деятельности»,- автор констатирует, что полиция периода Российской империи обладала широкими возможностями по применению прямого административного принуждения, но при этом никто из чинов полиции не мог наложить наказания за проступки, которые впоследствии были признаны административными - эта прерогатива принадлежала только судам.

На первом этапе развития Советская милиция по процессуальному статусу многое переняла от царской полиции. И хотя наложение административных взысканий за неисполнение обязательных постановлений местных органов Советской власти, в случае необходимости, допускалось должностными лицами милиции, но все же подобное в тот период было скорее исключением, чем сложившейся практикой.

Постепенно административно-юрисдикционные права милиции законодательно расширялись. В определенной мере это было обусловлено сложившейся к началу 60-х гг. ХХ в. структурой двойного подчинения органов внутренних дел исполнительным органам Советов и министерствам внутренних дел союзных республик. Из всех существовавших к тому времени субъектов административной юрисдикции милиция являлась по объему правомочий самым значимым.

На основании проанализированного научного материала, автор сделал вывод о том, что окончательно роль и место органов внутренних дел (милиции) в системе административной юрисдикции определилась к середине 70-х гг. ХХ в., равно как сложилась и сама эта система, послужившая основой для той, которая существует и в настоящее время.

Схематично ее можно представить следующим образом: исполнительные органы местных Советов отдалялись от практики наложения административных взысканий, а полномочия отраслевых органов государственного управления в этой сфере расширялись по мере того, как на них возлагались новые административно-надзорные функции. Формально такой процесс не выходил за рамки созданной системы всевластия Советов, реализуемой через их исполнительные комитеты, так как средний и нижний уровень системы государственного управления объединял отраслевые подразделения соответствующего исполкома. Со временем такие подразделения стали приобретать черты, ныне присущие территориальным органам федеральных органов исполнительной власти.

Далее, автор акцентировал внимание на имеющейся сложности в определении порядка возложения на сотрудников органов внутренних дел административно-процессуального статуса сотрудника полиции. Такой порядок в общих чертах впервые был определен ведомственным нормативным правовым актом, согласно которому правом наделять сотрудников ОВД полицейскими полномочиями стали обладать не только руководители органов внутренних дел, но и руководители учреждений, создаваемых МВД России и входящих в его систему, что является юридически ошибочным решением. Представляется, что руководитель такого учреждения не может изменять статус государственного служащего даже от имени создавшего его органа исполнительной власти.

Выявление данного нюанса в области правонаделения административно-процессуальными полномочиями привело к необходимости дополнительного анализа категории «сотрудник полиции» по отношению к более общей категории - «сотрудник органов внутренних дел».

Федеральный закон «О полиции» выделяет ряд отличительных признаков сотрудника полиции, выделяющих его среди иных сотрудников органов внутренних дел. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 27 указанного закона сотрудник полиции независимо от занимаемой должности, места нахождения и времени суток обязан: 1) оказывать первую помощь гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также гражданам, находящимся в беспомощном состоянии либо в состоянии, опасном для их жизни и здоровья; 2) в случае обращения к нему гражданина с заявлением о преступлении, об административном правонарушении, о происшествии либо в случае выявления преступления, административного правонарушения, происшествия принять меры по спасению гражданина, предотвращению и (или) пресечению преступления, административного правонарушения, задержанию лиц, подозреваемых в их совершении, по охране места совершения преступления, административного правонарушения, места происшествия и сообщить об этом в ближайший территориальный орган или подразделение полиции.

Возложение таких обязанностей на любого сотрудника органов внутренних дел по произвольному решению руководителей многочисленных учреждений, входящих в систему МВД России, неправомерно, так как у большинства таких сотрудников отсутствует специфическая подготовка относительно юридических знаний оснований, порядка и правил применения мер принуждения, навыков их применения. Они не обеспечены средствами пресечения правонарушений на случай оказания правонарушителем неповиновения либо сопротивления.

Таким образом, автор приходит к выводу о том, что при существующем уровне правового регулирования полиция представляет собой не административное ведомство, где служат сотрудники, исполняющие в качестве государственных служащих должностные функции по борьбе с преступностью и обеспечению общественной безопасности, а некое сообщество лиц, имеющих специальное звание полиции и проходящих службу в органах внутренних дел, то есть в структурах, охватываемых подведомственностью МВД России.

Еще большая правовая неопределенность присутствует в отношении статуса военнослужащих внутренних войск, которые не только привлекаются к выполнению задач полиции, но при этом еще используют форму одежды и иные внешние атрибуты сотрудников полиции. Все вышеуказанное, по обоснованному мнению автора, отрицательно влияет на административно-процессуальный статус полиции.

В третьем параграфе - «Роль и место полиции в реализации основных видов административно-процессуальной деятельности федеральных органов исполнительной власти»,- автор выдвигает гипотезу о том, что любая деятельность полиции, связанная с принуждением и такими его подвидами как принудительное предупреждение, пресечение и наказание, требует обязательного процессуального оформления.

На основе анализа исторического и современного научного материала автор делает вывод о том, что российская полиция по своему изначальному статусу имеет некоторые общие черты со службой омбудсмена, которая также предназначена для защиты прав и свобод граждан. Однако разница между указанными государственными институтами носит принципиальный характер: омбудсмены в отличие от полиции не обладают правом легального принуждения. Наличие такого права и его применение в повседневной действительности при возникновении определенных ситуаций есть сущность полиции как государственного института, выработанная веками его существования. И сужение полномочий полиции от административного надзирателя и попутно защитника прав (имперский период), исполнителя воли политической партии власти принудительными мерами (советский период) до уровня защитника жизни, здоровья, прав и свобод граждан (современный период) - это нормальная эволюция данной государственной службы, поставленная в зависимость от типа государства и политического режима.

В данном параграфе автор с общесистемных позиций рассматривает набор мер легального административного принуждения, предусмотренных законодательством. На примере анализа таких административно-принудительных действий как доставление, привод, административное задержание и личный досмотр автор приходит к заключению о том, что их законодательное регулирование является неполным, что способствует нарушению прав граждан.

Неопределенность законодательных установлений, используемых для регулирования административно-процессуальных отношений, и невозможность для некоторых субъектов административной юрисдикции их должной реализации, приводит к необходимости пересмотра роли и места полиции в выполнении обеспечительных административно-юрисдикционных полномочий путем их расширения в сравнении с иными субъектами, которые для успешного функционирования в качестве юрисдикционного органа должны опираться на обязательную помощь полиции, детерминирующую соответствующие организационно-штатные изменения и ресурсное сопровождение.

Глава II - «Проблемы совершенствования правового регулирования административно-процессуальной деятельности полиции» посвящена детальному научному анализу правового регулирования механизма применения таких мер административного принуждения, как пресечение и процессуальное обеспечение, а также ряда мер административного наказания, отнесенных к компетенции полиции.

В первом параграфе - «Меры административного пресечения и административно-предупредительные меры, применяемые полицией, и их правовое основание»,- автор отмечает, что правовой запрет всегда выступает как абстракция, а принуждение - реальное воздействие. Правовой запрет можно видоизменить, последствия реального принуждения - необратимы. Отсюда следует важная законодательная задача: возможность осуществления легитимного принуждения должна быть четко очерчена правовыми рамками, в особенности, если она воздействует на физическую сферу подвластного субъекта.

В данном параграфе автор детально рассматривает такую меру административного принуждения как применение огнестрельного оружия. Анализ эволюции законодательного регулирования данных отношений выявил четкую тенденцию к конкретизации оснований для применения огнестрельного оружия работниками полиции (милиции), что свидетельствует о попытках законодателя реально и серьезно упорядочить эти отношения.

Тем не менее, современное законодательное регулирование применения огнестрельного оружия имеет некоторую незавершенность в случаях его применения для остановки транспортного средства. Административной дискреции в законодательном регулировании данных отношений более чем достаточно. Причем эта дискреция может использоваться как в интересах сотрудника полиции, так и против него. Так, в данном случае различно может быть истолкована категория «неоднократность»; «попытка скрыться» может выражаться в движении по многолюдному тротуару либо в существенном превышении скорости по пустынной автомагистрали, когда автомобиль полиции не в состоянии догнать мощный автомобиль правонарушителя и т.п. Видимо, должны быть приняты подзаконные акты, конкретизирующие данную ситуацию, так как она находится «на грани» - в условиях скоростной езды малейшая ошибка в прицеливании может привести к поражению водителя, пассажиров, либо третьих лиц. Причем такие акты, пройдя соответствующие независимые общественную и юридическую экспертизы, в итоге должны быть общедоступны для граждан.

Существенной новеллой Федерального закона «О полиции» является также правомочие сотрудника полиции на применение служебного огнестрельного оружия ограниченного поражения. Применение полицией указанной разновидности оружия можно только приветствовать, так как цели правоохраны достигаются, как правило, без нанесения физическим лицам излишних травм. Однако полностью исключить случаи летального исхода либо причинения тяжкого вреда здоровью при этом нельзя. Поэтому его применение при освобождении насильственно удерживаемых лиц, захваченных зданий, земельных участков, а также для пресечения массовых беспорядков и иных противоправных действий, нарушающих движение транспорта, работу средств связи и организаций должно быть нормативно регламентировано более подробно.

Отдельно автор остановился на проблеме правового регулирования применения специальных средств. В нормативных источниках, доступных неограниченному кругу лиц, практически отсутствуют какие-либо предписания, устанавливающие порядок применения средств ограничения подвижности. Решение этих вопросов, носящих отчасти правовой, отчасти медицинский характер, должно быть предельно четко урегулировано в общедоступном нормативном правовом акте.

Не меньше неясностей содержит правовое регулирование применения водометов. На сегодняшний день в Федеральном законе «О полиции» существует только одно ограничение на применение данного мощного способа принуждения - его не допускается использовать при температуре воздуха ниже нуля градусов Цельсия. Поливать людей водой при температуре, близкой к данному пределу, с точки зрения пресечения противоправных действий может быть и эффективно, но это может повлечь крайне негативные последствия для здоровья граждан, выступающих объектом подобного правоприменения.

Несмотря на то, что вышеуказанный законодательный акт в вопросах упорядочения применения специальных средств гораздо прогрессивнее, чем ранее действовавшие в данной сфере общественных отношений нормативные установления, уровень регулирования им таких отношений по-прежнему остается поверхностным, что требует принятия целого ряда актов подзаконного характера.

Во втором параграфе - «Меры административно-процессуального обеспечения, применяемые полицией, и их правовое основание»,- автор, в частности, отмечает, что общей целью применения данных мер является, прежде всего, обеспечение реализации норм материального права, устанавливающих ответственность за совершение правонарушений. Таких мер в настоящее время насчитывается более десяти и существенная часть в общем массиве норм при регулировании данных отношений приходится на подзаконные акты. Это связано, прежде всего, с необходимостью учитывать постоянные изменения организационно-штатной структуры субъектов правоприменения, в том числе возникновение и ликвидацию в системе органов внутренних дел подразделений и должностей.

Проведенный сравнительный анализ двух актов, устанавливающих полномочия должностных лиц МВД России и ФСКН России по применению административного задержания показал наличие существенных недоработок, касающихся Перечня таких должностных лиц, установленного в МВД России, которые серьезно ограничивают возможности граждан реально убедиться в правомочии задерживающих их сотрудников на такое действие. Поэтому автор приходит к выводу, что в целях унификации и сокращения указанного Перечня его следует пересмотреть.

Не меньшее беспокойство вызывает проблема нормативного регулирования оборудования специальных помещений, в которых должны содержаться лица, подвергнутые административному задержанию. Автор полагает, что регулирование данных отношений должно быть поднято на уровень правительственного акта, так как определение содержания и порядка оборудования специальных помещений ведомственным актом поневоле приводит к тому, что каждое административное ведомство «творит» собственные условия содержания задержанных, экономя на оборудовании таких помещений, умаляя тем самым права граждан, вина которых в совершении административного правонарушения еще не доказана.

Отдельного и детального правового регулирования требует также проблема записи на электронные носители процедуры личного досмотра, так как совершенно не ясна перспективная судьба носителей этой информации и записанных на них файлов.

При анализе норм, связанных с осуществлением осмотра помещений, подчеркнуто отсутствие юридических оснований для такого действия в КоАП РФ. Особо выделена проблема, связанная с проведением осмотра помещений, используемых индивидуальными предпринимателями по месту жительства. Автор полагает, что необходимо предусмотреть отдельный комплекс норм, регулирующих особенности осмотра помещений, принадлежащих данным субъектам.

Отдельную проблему представляет собой правовое регулирование отношений, связанных с изъятием вещей. В связи с тем, что решение об изъятии не предусматривает правового механизма его обжалования, налицо - ярко выраженный коррупциогенный фактор, усиливающийся тем, что орган исполнительной власти, осуществляющий хранение и реализацию изъятых вещей, не несет юридической ответственности за порчу товара, принятого на хранение. Кроме того, правовой механизм принятия решения об уничтожении изъятых вещей обозначен схематично и не исключает целенаправленного нанесения ущерба конкретным субъектам. Учитывая, что расходы по уничтожению изъятых вещей несет орган исполнительной власти, становится понятным преимущественно обвинительный уклон по таким делам, так как в противном случае оправдать бюджетные затраты будет затруднительно.

В третьем параграфе - «Меры административного наказания, отнесенные к юрисдикции полиции»,- автор констатирует, что объем административно-юрисдикционных полномочий полиции в настоящий период времени является вторым по величине после судей и существенным образом вырос в сравнении с первоначальным объемом правомочий, предусмотренных КоАП РСФСР 1984 года. В данном параграфе автор направил усилия на выявление составов административных правонарушений, которые, исходя из ее статуса, установленного Федеральным законом «О полиции», должны быть исключены из юрисдикционной компетенции полиции.

В качестве примера ошибок законодателя автор приводит положения КоАП России, обязывающие полицию составлять протоколы об административных правонарушениях, заключающихся в принуждении граждан или к отказу от участия в забастовке, выделения на автомобильных стоянках мест для специальных автотранспортных средств инвалидов и целого ряда других, где полиция подменяет юрисдикционные полномочия иных органов исполнительной власти, осуществляющих надзор в определенных сферах.

В ряде случаев полиция становится участником юрисдикционных действий лишь в силу того, что та или иная норма КоАП РФ излишне обобщена. Примером такого положения может служить ст. 7.12 «Нарушение авторских и смежных прав, изобретательских и патентных прав». Представляется, что квалифицировать деяние по части первой данной статьи полиции вполне по силам, осуществив проверку сопроводительных документов, специальных марок на экземплярах произведений и т.п. Юрисдикционной практикой в данной сфере общественных отношений полиция занимается довольно давно и небезуспешно. Что же касается части второй рассматриваемой статьи, устанавливающей ответственность за незаконное использование изобретения, полезной модели либо промышленного образца, разглашение без согласия автора или заявителя сущности изобретения, полезной модели либо промышленного образца до официального опубликования сведений о них, присвоение авторства или принуждение к соавторству, то здесь с квалификацией правонарушения дело обстоит существенно сложнее. Проблема законности либо незаконности при использовании объектов интеллектуальной деятельности носит далеко не очевидный характер, вызывает многочисленные споры, требует проведения экспериментов, экспертиз и т.п. Поэтому, втягивание полиции в данную сферу отношений нецелесообразно. Это отвлекает ее силы и средства от решения насущных задач, прямо определенных для нее законодательством.

Не меньше проблем, по мнению автора, и в отношении юрисдикционного правонаделения конкретных должностных лиц полиции. В соответствии с КоАП РФ наибольшими масштабами юрисдикционных полномочий по количеству статей обладают руководители территориальных органов внутренних дел, определенные как «начальники территориальных управлений (отделов) внутренних дел и приравненных к ним органов внутренних дел, их заместители, начальники территориальных отделов (отделений, пунктов) полиции, их заместители».

Автору данная унификация административно-юрисдикционных полномочий представляется не вполне корректной. Между указанными начальниками различие состоит, прежде всего, в том, что один из них подчинен другому, а права у них абсолютно одинаковые. Причем в ряде случаев очень сомнительно, что начальник пункта полиции в состоянии выявить, например, нарушение правил производства специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, и принять по нему квалифицированное процессуальное решение. По мнению автора, в части административно-правового юрисдикционного правонаделения должностных лиц полиции нужна более глубокая и продуманная дифференциация.

В заключении подведены итоги исследования, сформулированы основные выводы и рекомендации, вытекающие из содержания диссертации.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ НАУЧНЫХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА

I. В изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ

1. Михелькевич А.В. К вопросу о сущности административного процесса // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 7. - С. 221-225. (0,3 п.л.).

2. Михелькевич А.В. Исторический аспект развития административно-процессуального законодательства // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 8. - С. 262-267. (0,4 п.л.).

3. Михелькевич А.В. Правовые проблемы осуществления полицией доставления и административного задержания // Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 11. С. 233-238.

II. В иных изданиях

1. Михелькевич А.В. Административно-процессуальный кодекс - быть или не быть // Полицейская деятельность. 2013. № 6. - С. 33-35. (0,4 п.л.).

Размещено на Allbest.ru