Административно-правовое регулирование государственно-частного партнерства на современном этапе

В результате исследования, автор приходит к выводу, что договор ГЧП в Германии в качестве правовой основы (causa) имеет обязательственный административный договор, поскольку одной из сторон всегда является субъект публичного права, а предметом договора является определённая публичная потребность. Также, договор ГЧП обязательно включает в себя целую последовательность исполнительных сделок.

Диссертантом делается вывод о том, что на внутреннее законодательства рассмотренных в этой главе стран, регулирующее договоры в рамках государственно-частного партнерства, значительное влияние оказывают директивы Европейского Союза.

Четвертая глава «Административно-правовое регулирование государственно-частного партнерства на примере реализации проектов в области коммуникаций» посвящена эмпирическому исследованию рассматриваемого института на конкретных примерах, реализованных в странах с устоявшимся в этой области законодательством, а также в России.

В первом параграфе «Частно-финансовая инициатива в Великобритании» автор, на примере проекта модернизации Лондонского Метро в Великобритании, исследует положительные и отрицательные стороны института ГЧП в виде частно-финансовой инициативы (ЧФИ).

ЧФИ представляет собой систему финансирования частными компаниями объектов инфраструктуры и подобных долгосрочных капиталовложений. Это, с одной стороны родовое понятие для всех «конструкций» публично-частного партнёрства, с другой - оно обозначает использование частных финансов и навыков для реализации инвестиционных проектов в публичном секторе.

Модель ЧФИ предполагает, что частный оператор в рамках контракта отвечает за проектирование, строительство, финансирование и последующую передачу объекта в публичную собственность и под управление публичного агента либо самостоятельно осуществляет управление объектом.

Основными принципами данного института являются: покупка услуг, а не (имущественных) ценностей; оптимальное сочетание «цена-качество» (valueformoney) для публичного сектора; оптимальное распределение рисков между публичным и частным сектором; использование и внедрение в практику know-how и экспертизы частного сектора; включение в стоимость будущего объекта инфраструктуры весь жизненный цикл его эксплуатации.

Как показал опыт модернизации Лондонского метрополитена посредством ЧФИ, незыблемым остается только принцип «покупка услуг, а не (имущественных) ценностей». Все остальные принципы оказались не работающими и так или иначе скомпрометировали себя.

Необходимо отметить, что тезис британского правительства о том, что институт ЧФИ сфокусирован на конкретизации результатов «на выходе», а не на детальном контроле над всеми параметрами «на входе» Public Private Partnership: the Government's Approach. London: The Stationery Office. 2000 p.19, следует рассматривать как продолжение принципа о важности учета стоимости публичного объекта в рамках всего его жизненного цикла.

Во втором параграфе «Публично-частный партенариат во Франции»исследуется специальный вид административного договора, применяемого в рамках ГЧП.

Контракты о партенариате c 2004 г. представляют собой разновидность административного договора и подлежат административно-правовому, а не частноправовому регулированию, но при этом, полноценным административным договором не являются.

Французский законодатель в рамках этой сделки доверяет частному оператору финансирование, строительство или реконструкцию, содержание и обслуживание, управление или эксплуатацию конструкций, оборудования или нематериальных ценностей, необходимых для публичной службы. Однако частный оператор не является концессионером публичной службы, а потому сам ее не исполняет. Он осуществляет инвестиции, возводит объекты, длительное время, иногда даже с пролонгацией срока действия контракта, амортизирует потраченные инвестиции, получает какую-то, обычно непрозрачную для внешних наблюдателей, прибыль и, наконец, уходит. При этом он имеет право на получение доходов от акцессорных аспектов реализации всего проекта, т.е. он, покидая основной проект, может остаться в расходной части государственного бюджета как регулярный получатель бюджетных средств.

Исследуя институт контрактов о партенариате, автор, на примере системы железнодорожного сообщения Франции, выявил его положительные стороны. Основным положительным моментом для государства в этом виде сотрудничества с частным оператором является минимизация бюджетных затрат на предоставление публичных услуг не только за счёт сокращения их номенклатуры, но и также за счёт минимизации затрат на процесс генерациитой или иной публичной услуги. Тем не менее, при всем положительном, до сих пор не произошла интеграция партенариата в систему административного права Франции, но при этом, данный вид сделки претендует на статус основного договора в системе административных договоров.

В третьем параграфе «Публично-частное партнерство в Германии» автор, исследует приватизацию в рамках публично-частного партнерства (ПЧП) двух государственных компаний - Немецкой федеральной почты (DeutscheBundespost) и Немецкой федеральной дороги (DeutscheBahn).

Как показал опыт данной приватизации, институциональные ПЧП имеют неоспоримое преимущество перед договорными формами того же партнерства, т.к. объективно способствуют формированию нового типа предпринимателя, который не столько преследует узкий коммерческий интерес, сколько стремится убедить публичную власть в надежности, экономичности и качественности предоставляемых им услуг населению. Однако, как раз институциональную (в тенденцию бессрочную) форму ПЧП, руководство Европейского Союза отвергает в пользу договорных форм (от 15 до 30 лет), которые, скорее, способствуют формированию у частного партнёра психологии «временщика».

В административном праве Германии не структурированы взаимоотношения между партнерами в контексте директивной власти, а соответственно отсутствует механизм определения виновного за провал проекта ПЧП.

По договору ПЧП закрепляется только частноправовая ответственность участников. При этом частноправовая ответственность субъекта публичного права может носить гораздо более устрашающий характер, чем частноправовая ответственность частного оператора, поскольку предполагается, что частный оператор как «слабая сторона» более подвержен всевозможным рискам и угрозам, чем публично-правовой партнёр.

В вопросе о юридической ответственности в рамках публично-частного партнёрства, отсутствует административно-правовая ответственность, что можно считать недоработкой германского законодателя. Если данный договор является разновидностью административного договора, то возникает вопрос об административной (вертикальной) ответственности публично-правового партнёра в отношении вышестоящих органов (или коллективов) публичной власти (параллельно возникает вопрос о политической ответственности в отношении «подвластного населения»).

Также возникает вопрос административно-правовой ответственности частного оператора, которая может носить тройственный характер, а именно: административно-правовая ответственность частноправового оператора перед публично-правовым контрагентом по договору, перед вышестоящей инстанцией публично-правового контрагента по договору, а также административно-правовая ответственность частноправового оператора в части обеспечения основных прав и свобод граждан, гарантированных Основным Законом Германии 1949 г.

Проекты ПЧП в Германии страдают «мегаломанией», что проявляется в преобладание крупных сделок, нередко на суммы в десятки и сотни миллионов евро. Данное обстоятельство делает недоступной данную форму бизнеса для малого и среднего предпринимательства, особенно, с учётом того, что рынок ПЧП давно уже распределён между несколькими «глобальными игроками».

В четвертом параграфе «Государственно-частное партнерство в России» поднимаются вопросы правового регулирования института ГЧП России, в частности, необходимости и возможности принятия в предложенном виде проекта федерального закона «О государственно-частном партнерстве».

В Российской Федерации вопрос о том, нужен ли отдельный закон о ГЧП, обсуждается уже давно и единого мнения по этому поводу не выработано. Опыт некоторых зарубежных правопорядков показал, что даже при наличии такого национального закона, он остаётся во многом рамочным и принципиально открытым для интерпретации. В тоже время, например, англичане, создатели едва ли не всех моделей публично-частного партнерства до сих пор обходятся без единого законодательного акта, регулирующего эту сферу.

Анализ представленного Минэкономразвития РФ проекта закона «О государственно-частном партнёрстве» показал, что по непрозрачным причинам он фактически не разграничивает ГЧП и материальную приватизацию.

Во всяком случае, необходимо закрепить механизм сохранения публичного контроля над деятельностью частного оператора. При этом арендное право частного оператора можно максимально защитить и оставить публичному агенту лишь единственную возможность досрочного прекращения отношений аренды, а именно, посредством указания на «важную причину», которой может быть, например, систематическое игнорирование частным оператором экологического законодательства и тому подобное.

По мнению автора, необходимость федерального закона о ГЧП можно поставить под сомнение, особенно, в контексте идеологии Минэкономразвития РФ, явно недружественной по отношению к публичному сектору. Такой закон может быть оправдан лишь в качестве сборника легальных дефиниций основных понятий ГЧП и сбалансированных конституционно-правовых ограничений и гарантий, как для публичного, так и для частного сектора.

По мнению автора, необходимо тщательно изучить британскую модель организационного оформления ГЧП, для чего в рамках двух профильных министерств, например, министерства финансов и министерства экономического развития предлагается создать специализированное подразделения типа PPPTaskforce британского Казначейства и поручить ему все вопросы по координации, проектированию, оценке и мониторингу проектов ГЧП на территории Российской Федерации. Если же этот вопрос передать в частные руки и создать компанию по типу «ParnershipsUKLtd» или её немецкой кальки «PartnerschaftDeutschlandAG», то в условиях дефицитов институциональной среды в России (коррупция, кумовство, сервильность «независимых экспертов» по отношению к мощным социальным группам и т.п.) это может привести к весьма печальным последствиям. Даже в указанных странах, особенно, в Германии деятельность консультационных и аудиторских фирм в форме ПЧП вызывает жёсткую критику по поводу сращивания топ-менеджеров этих фирм с финансово-промышленной олигархией, интересы которой они отстаивают последовательно и в первую очередь.

В заключении обобщаются основные выводы проведенного исследования.

По теме исследования автором опубликованы следующие работы

В ведущих рецензируемых научных журналах, определенных Высшей

аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ

1.Ходырев А.А.Проблемы организационно-правовой формы ОАО «РЖД» // Право и государство: теория и практика. 2006. № 9. (21) С. 148-150 (0,2 п.л.).

2. Ходырев А.А.Особенности организационно-правовой формы государственных корпораций // Право и государство: теория и практика. 2006. № 12. (24) С. 136-138 (0,2 п.л.).

3. Ходырев А.А. Государственно-частное партнерство в выражении принципов правового государства и социального государства // Аграрное и земельное право. 2013. № 3 (99). С. 97-101 (0,3 п.л.).

4. Ходырев А.А.Юридические аспекты приватизации в контексте публично-частного партнёрства в Германии // Право и политика». 2013. № 4. С. 43-46 (0,3 п.л.).

5. Ходырев А.А.Организационно-правовые формы публичной службы во Франции в контексте административного режима // Административное и муниципальное право. 2013. № 4. 2013. С. 332-336 (0,4п.л.)

В иных научных изданиях

6. Ходырев А.А. Государственно-частное партнёрство - enfantterrible публичного права или batard частного права? Монография. М.: РИО Юридического института МИИТ, 2013. 91 с. (5,7 п.л.).

7. Ходырев А.А.Особенности правового регулирования пригородных железнодорожных перевозок пассажиров в Российской Федерации // Материалы VII Всероссийской научно-практической конференции «Задачи юристов транспорта в современных условиях». М.: РИО Юридического института МИИТ, 2010. С. 189-195 (0,5 п.л.).Размещено на Allbest.ru