Деятельность прокурора по реализации права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации

Практическая значимость диссертации состоит в том, что она может служить базой для дальнейших научных исследований в этой важной сфере общественных отношений, в возможности использования содержащихся в ней положений для:

- совершенствования концептуальных подходов к обеспечению реализации права законодательной инициативы прокурора субъекта Российской Федерации в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации;

- дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре Российской Федерации;

- подготовки лекционных курсов и учебно-методических пособий для студентов по курсу «Правотворческая деятельность органов прокуратуры», а также работы аспирантов, занимающихся исследованием вопросов реализации права законодательной инициативы прокурора в деятельности органов прокуратуры.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения работы обсуждались в Международном институте государственной службы и управления РАНХиГС, изложены автором в 5 работах. Результаты исследования были представлены в форме доклада и обсуждались на научных конференциях и семинарах, в том числе: Всероссийской конференции «Управление в органах внутренних дел: проблемы теории, методологии, практики». Москва, 27 мая 2011 г., Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 20-летию СНГ (Москва, РУДН, 28 октября 2011 г.), «Круглом столе «Правовая политика и правовая культура в современной России» (г. Рязань, 24 - 25 апреля 2012 года), др.; в выступлениях на заседаниях Московской городской Думы и заседаниях ее комиссий (с 2009 по 2013 гг.); используются в организации деятельности прокуратуры города Москвы по реализации права законодательной инициативы в Московской городской Думе.

Структура диссертации определена содержанием темы, поставленной целю и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.

Основное содержание диссертационной работы

Во введении обоснована актуальность темы, определены объект, предмет, цели и задачи исследования; описаны методологические и методические основы диссертации; раскрыта научная новизна, сформулированы положения, выносимые на защиту; дана характеристика теоретического и практического значения работы; приведены сведения об апробации полученных результатов.

В первой главе - «Теоретические основы реализации права законодательной инициативы прокурора» - рассмотрены значение категории «нормативный правовой акт» для организации правоохранительной деятельности органов прокуратуры (параграф 1.1), участие прокуроров в правотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (параграф 1.2), право законодательной инициативы прокурора в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации (параграф 1.3).

Одним из наиболее важных вопросов, стоящих перед руководством страны, является создание эффективного механизма обеспечения соответствия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и их проектов требованиям Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству. От его решения напрямую зависит качество исполнения государством обязанностей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а именно: «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина».

На основании анализа информационно-аналитических материалов Генеральной прокуратуры Российской Федерации сделан вывод о том, что активизация нормотворчества на уровне субъекта Российской Федерации требует пристального внимания органов прокуратуры, поскольку практика принятия органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов, не соответствующих требованиям федерального законодательства, по-прежнему носит распространенный характер.

В соответствии с ч. 4 ст. 1, ст.ст. 9 и 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов, за соответствием законам издаваемых правовых актов, а также участвуют в правотворческой деятельности.

Диссертант согласился с выводами авторов, полагающих, что наличие нарушения права является основным условием отнесения принимаемых мер к защите. Охране же прав присущ превентивный характер. В этой связи сделан вывод о том, что участие прокуратуры Российской Федерации в правотворческой деятельности в большей степени отражает ее правоохранительное назначение, а надзор за исполнением законов, за соответствием законам издаваемых правовых актов является способом реализации ее правозащитной функции.

Осуществление прокурорами субъектов Российской Федерации полномочий по проверке на предмет соответствия федеральному законодательству нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, их проектов, по проведению их антикоррупционной экспертизы напрямую зависит от установления наличия в конкретном правовом акте норм права.

Установлено, что, возложив на органы прокуратуры Российской Федерации обязанности по работе с нормативными правовыми актами, федеральный законодатель не урегулировал основополагающие требования: не определил понятие «нормативный правовой акт» и не сформулировал его признаки. Указанное снижает эффективность прокурорского надзора за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам, а также участия прокуроров в правотворческой деятельности.

На основе проведенного анализа сделан вывод о том, что до принятия Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» соответствующие разъяснения о порядке определения наличия или отсутствия в правовом акте норм права должна дать Генеральная прокуратура Российской Федерации.

В отсутствие федеральных норм субъекты Российской Федерации восполняют указанный пробел путем принятия законов о правовых актах.

На основе анализа законов субъектов Российской Федерации диссертантом определены три основных подхода к регламентации понятия «нормативный правовой акт»: 1) определение актов конкретной формы через понятие «правовой акт», 2) установление возможности одного и того же органа власти принимать с использованием одной и той же формы акта как нормативные, так и ненормативные акты, 3) закрепление перечня форм, в которых могут приниматься только нормативные правовые акты и только ненормативные.

Исходя из требований указанных законов, ими решается вопрос о форме акта, о необходимости его официального опубликования, о вступлении в силу, о проведении антикоррупционной экспертизы.

Однако положения обозначенных законов будут обязательными только для органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Федеральные органы государственной власти, участвующие в работе с нормативными правовыми актами, а также их территориальные органы руководствуются ведомственными разъяснениями. Их выводы, мнение прокуратуры, суда могут полностью расходиться с позицией правотворческого органа субъекта Российской Федерации, а значит, постоянно будет вставать вопрос о неисполнении требований федерального законодательства, пусть и в силу разных подходов к определению понятия «нормативный правовой акт» либо его неправильного толкования.

В этой связи автором дополнительно обоснована необходимость принятия Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации».

Согласно ч. 4 ст. 1, ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор принимает участие в правотворческой деятельности. прокуратура правотворческий законодательный

Диссертант соглашается с выводами авторов, полагающих, что цели участия прокуроров в правотворческой деятельности на современном этапе определяются необходимостью защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

На основе информационно-аналитических материалов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, позиции Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, анализа практики обоснована необходимость участия прокуроров в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Диссертант указывает, что определение направлений деятельности прокуратуры Российской Федерации обусловлено ее особым местом в системе органов власти, характером поставленных задач, в целях выполнения которых она и создавалась. Каждое направление деятельности, осуществляемое прокурорами, в том числе и участие в правотворчестве, является элементом единого механизма, служащего решению единых задач, стоящих перед прокуратурой. Потеря хотя бы одного из них приведет к сбоям в работе уже отлаженного механизма осуществления прокурорской деятельности, целью которой является: обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Именно на этапе подготовки проекта нормативного правового акта у прокуроров имеются наиболее широкие полномочия по корректировке текста будущего закона. После его принятия сфера внимания прокуроров будет ограничена только вопросами его соответствия актам более высокой юридической силы.

В большинстве случаев позиция прокуратуры субъекта Российской Федерации, изложенная в ее заключении, не только самым тщательным образом изучается и оценивается, но и зачастую находит понимание. Участие прокуроров в правотворчестве значительно снижает нагрузку на подразделения, осуществляющие надзор за законностью правовых актов.

Результаты участия в правотворческой деятельности являются основанием для дальнейшего вмешательства прокуратуры: подготовки соответствующего акта реагирования либо заявления в суд.

Участие прокуроров субъектов Российской Федерации в правотворчестве не является вмешательством в деятельность законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Прокуроры обязаны неукоснительно исполнять требования Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в том числе по вопросам участия в правотворческой деятельности. Установлено, что содержание и порядок осуществления указанных полномочий федеральным законодательством не урегулирован. Правовая регламентация обозначенного направления деятельности в организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, с одной стороны, не соответствует требованиям федерального законодательства, с другой - позволяет компенсировать бездействие законодателя и определить единые требования, необходимые для осуществления обязанностей, напрямую вытекающих из Федерального закона.

На основе анализа приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления», опыта правового регулирования участия в правотворческой деятельности иных органов государственной власти выработаны предложения по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».

Проанализированы имеющиеся в научной литературе подходы к определению перечня форм участия прокурора в правотворческой деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Диссертантом обосновано предложение о разграничении форм участия в законотворческой деятельности в зависимости от элементов системы прокуратуры Российской Федерации, а именно: отдельно формы участия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и формы участия прокуратур субъектов Российской Федерации.

На основе анализа законодательных актов субъектов Российской Федерации сделан вывод о том, что одним из субъектов, наделенных правом законодательной инициативы практически во всех законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, является прокурор.

Наличие у прокурора субъекта Российской Федерации права разработки законопроектов, внесения их в законодательный (представительный) орган государственной власти с использованием права законодательной инициативы согласуется с нормативно установленными целями и задачами, стоящими перед прокуратурой субъекта Российской Федерации. При этом наличие у прокурора субъекта Российской Федерации права разработки и внесения инициативных законопроектов необходимо рассматривать не как дополнительную нагрузку, несвойственное полномочие, работу, подменяющую прокурорский надзор, а как важный, зачастую единственный способ устранения пробелов и коллизий в правовом регулировании, порождающих нарушение прав граждан.

Обоснован вывод о том, что результатом работы прокурора по подготовке проекта закона является согласованная позиция всех заинтересованных подразделений прокуратуры субъекта Российской Федерации, в том числе и тех, на которые возложен надзор за законностью правовых актов, выраженная в законопроекте, призванном устранить имеющиеся нарушения прав и свобод граждан.

В случае изменения федерального законодательства, а также по иным причинам, по которым указанный закон перестанет отвечать требованиям, установленным Конституцией Российской Федерации, иными федеральными законами, прокурор обязан принести протест. Оспариваемым актом будет закон, а не проект закона, подготовленный прокуратурой, который по установленным законом основаниям нуждается в приведении в соответствие с федеральным законодательством.

Диссертант соглашается с позицией авторов, которые полагают, что законодательное предложение является эффективной формой участия прокуратуры субъекта Российской Федерации в законотворческой деятельности, в связи с чем, должна она получить нормативную правовую регламентацию, в том числе в части вопросов определения процедуры ее реализации, а также перечня субъектов, которым будет предоставлено такое право. При этом законодательное предложение необходимо рассматривать не в качестве способа реализации права законодательной инициативы, а как самостоятельную форму участия в законотворческой деятельности. Между ними имеются существенные различия, главным из которых являются правила и процедуры их рассмотрения.

В настоящее время правом направления предложений об изменении и дополнении нормативных правовых актов, в том числе в форме готового законопроекта, наделено любое лицо в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Сделан вывод о том, что наделение отдельных государственных органов и должностных лиц полномочием направления предложений об изменении нормативных правовых актов без определения специального порядка рассмотрения таких предложений является попыткой создания видимости особого статуса указанных субъектов в законотворческой деятельности, а также подменой отсутствующего у них права законодательной инициативы.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации прокурор субъекта Российской Федерации обязан использовать предоставленное ему право законодательной инициативы либо направлять предложения об изменении, дополнении, отмене нормативных правовых актов.

При этом критерии выбора той или иной формы вмешательства ни федеральным законодательством, ни организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры не предусмотрены. Они должны определяться исходя из целей и задач деятельности прокуратуры, а также анализа ее места и назначения в системе органов власти.

Во второй главе - «Право законодательной инициативы в деятельности прокуратуры субъекта Российской Федерации» - проанализирована правовая регламентация права законодательной инициативы прокурора в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, становление и развитие (параграф 2.1), организационные основы обеспечения реализации права законодательной инициативы прокурора субъекта Российской Федерации (параграф 2.2), организация деятельности прокуратуры субъекта Российской Федерации по реализации права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации (параграф 2.3).

В результате научного анализа установлено, что наделение прокуратуры правом законодательной инициативы нельзя рассматривать в качестве новеллы, содержащейся в законодательных актах, действующих только в Российской Федерации. Такое право предоставлено в отдельных государствах как бывшего СССР, так и в странах дальнего зарубежья.

Сделан вывод о том, что в настоящее время право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации реализуется прокурорами практически во всех субъектах Российской Федерации.

Однако указанные полномочия в отличие от Конституции СССР 1977 г., которой право законодательной инициативы предоставлялось и Генеральному прокурору Союза ССР, и прокурорам союзных и автономных республик, не нашли своего отражения в федеральных законах и недостаточно урегулированы в правовых актах Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В соответствии с п. «о» ст. 71, ч. 5 ст. 129 Конституции Российской Федерации, ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» законодательство о прокуратуре, в том числе определение полномочий, организации и порядка деятельности относится к исключительному ведению Российской Федерации и должно регулироваться федеральным законом.

Обоснован вывод о том, что наделение прокурора субъекта Российской Федерации правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации на основании ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации не согласуется с требованиями федерального законодательства. В связи с этим автором предложены меры по уточнению норм федеральных законов.

На основе анализа Конституции Российской Федерации, с учетом Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» диссертант поддерживает практику закрепления в законодательстве субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы за прокурором. Такой подход уже использован федеральным законодателем при формулировании ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которой право участия в правотворческой деятельности предоставлено прокурору.

Кроме того, диссертантом обоснована необходимость разработки порядка реализации указанных полномочий, определения общих требований к проектам законов, требований к оформлению законопроектов как обязательным условиям улучшения качества законотворческой деятельности.

Обоснован вывод о том, что именно организационные и кадровые возможности прокуратуры субъекта Российской Федерации, ее информированность должны способствовать эффективности ее участия в законодательном процессе.

На основе анализа информационно-аналитических материалов Генеральной прокуратуры Российской Федерации установлено, что до 2007 года большинством прокуратур субъектов Российской Федерации участие в правотворческой деятельности было организовано через управления, отделы по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов. К подготовке таких документов, как правило, привлекался широкий круг прокурорских работников.

Установлено, что интенсивность изменений федерального законодательства, становление и развитие законодательства субъектов Российской Федерации потребовали от прокуроров решения целого ряда вопросов, касающихся пересмотра подходов к организации законотворческой деятельности. Особую актуальность приобрели проблемы подготовки квалифицированных специалистов для разработки проектов законов, повышения юридической квалификации должностных лиц, связанных по роду своей деятельности с организацией законодательного процесса.

Важное значение для осуществления рассматриваемой функции имело издание приказов Генерального прокурора РФ «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» от 17 сентября 2007 г. № 144 и «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» от 2 октября 2007 г. № 155. Новеллой, призванной решить вопросы укрепления кадрового состава прокуратур субъектов Российской Федерации, стало введение должности старшего помощника прокурора субъекта Российской Федерации по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами, органами местного самоуправления.

На основе анализа распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации сделан вывод о том, что организация и координация законотворческой деятельности должна возлагаться на сотрудника, обладающего не только знаниями и опытом в указанной сфере, но и в силу выполняемых полномочий являющегося независимым по отношению к другим подразделениям прокуратуры субъекта Российской Федерации, наделенным полномочиями представлять позицию прокуратуры субъекта, а не ее отдельного подразделения.

Обоснован вывод о наличии трех способов организации законопроектной работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации. Общим для них является то, что вся работа по выполнению задач, направленных на обеспечение участия прокуратур субъектов Российской Федерации в указанной деятельности должна быть возложена на старших помощников прокуроров субъектов Российской Федерации по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами, органами местного самоуправления.

Первая модель характеризуется тем, что старший помощник прокурора субъекта Российской Федерации самостоятельно организует и координирует работу иных подразделений прокуратуры субъекта, а также созданных для подготовки законопроекта рабочих групп. При использовании второй модели предполагается создание самостоятельных подразделений по работе с законопроектами, возглавляемых старшими помощниками прокуроров. Такая организация работы позволяет частично распределить нагрузку между несколькими сотрудниками, обладающими необходимыми знаниями в указанной сфере. И, наконец, наиболее сложным и редко используемым способом является закрепление за такими подразделениями полномочий по надзору за законностью правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Сосредоточение всей информации и организационных ресурсов в одном подразделении позволяет наиболее последовательно отслеживать потребности в правовом регулировании и эффективно участвовать в работе по совершенствованию законодательных актов, в осуществлении надзора за их законностью.

Обосновывается точка зрения, согласно которой серьезной проблемой, препятствующей реализации прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской Федерации, продолжает оставаться неполнота правового регулирования субъектами Российской Федерации вопросов, предусмотренных федеральным законодательством. Это выражается в продолжительных сроках выполнения требований о принятии органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, необходимых для реализации федерального законодательства. При этом обосновывается позиция, согласно которой этому в определенной степени способствует состояние нормативного правового регулирования указанного вопроса на федеральном уровне.

Так, проведенный в диссертационном исследовании анализ законодательства, в том числе Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» свидетельствует о том, что в настоящее время специальный срок, в течение которого такие акты должны быть приняты, не предусмотрен. Указанное обстоятельство отдельными субъектами трактуется как право самостоятельно решать принимать или не принимать тот или иной нормативный правовой акт, либо по собственному усмотрению определять и затем длительное время продлевать срок на его подготовку.

В связи с этим отмечается, что в отношении положений нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, признанных судом противоречащими Конституции РФ или федеральному закону по предметам федерального либо совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, федеральным законодателем использован иной подход, в частности предполагающий, что полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно в случае роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). И предлагается подобный механизм предусмотреть и в случае, когда парламент не исполняет обязанности по принятию нормативных правовых актов, предусмотренных федеральным законодательством.

На основе проведенного анализа изложена позиция, согласно которой осведомленность прокуратуры, а также характер возложенных на нее полномочий, в том числе право участвовать в совершенствовании законодательной базы субъекта Российской Федерации, делают ее эффективным инструментом решения указанных проблем.

Для повышения качества прокурорской деятельности в рассматриваемой сфере делается вывод о том, что разработка инициативных законопроектов должна осуществляться прокуратурой субъекта Российской Федерации с учетом мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Однако вопросы организации, методики проведения указанной деятельности по предметам ведения органов прокуратуры не нашли отражения в распорядительных документах ведомства. С учетом изложенного предложено принятие соответствующего организационно-распорядительного акта Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В заключении подведены итоги исследования, сформулированы основные обобщающие теоретические выводы и предложения по совершенствованию законодательства.

Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях

I. Публикации в ведущих рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Залужная И.А. Основы работы прокуратуры с нормативными правовыми актами субъекта Федерации. // Государственная служба. 2012. №5 (79). С. 104-107. - 0,7 п.л.

2. Залужная И.А. Правовая регламентация права законодательной инициативы прокурора субъекта Российской Федерации. // Современное право. 2013. № 1. С. 15-19. - 0,7 п.л.

3. Залужная И.А. Кадровое обеспечение деятельности прокуратуры субъекта Российской Федерации по разработке и внесению законопроектов в региональные парламенты // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2013. № 3. С. 109-113 - 0,8 п.л.

II. Публикации в иных изданиях: