Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции (вопросы теории и практики)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции (вопросы теории и практики)

Специальность 12.00.14 - Административное право; административный процесс

Грачева М.В.

Екатеринбург - 2013

Работа выполнена на кафедре административного права федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия»

Научный

руководитель - Хазанов Сергей Дмитриевич,

кандидат юридических наук, профессор

Официальные оппоненты - Старилов Юрий Николаевич,

заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет»,

Соловьева Ольга Михайловна,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия»

Ведущая организация -

ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет)

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В целях реализации закрепленных в ст. 33, 45 и 46 Конституции РФ положений государство гарантирует каждому право на защиту его прав и свобод, обеспечивая, прежде всего, судебный порядок обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти. Ценность права на обжалование, закрепленного в законодательстве различной отраслевой принадлежности, определяется не самой возможностью обжаловать то или иное решение, действие (бездействие) органа публичной власти, а совокупностью факторов, позволяющих заинтересованному лицу в конечном счете добиться отмены незаконного акта.

Процессуальные нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в том числе нормы, регулирующие порядок обжалования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, направлены на обеспечение процессуальных возможностей лиц, привлекаемых к административной ответственности, а также иных участников производства по делу, на защиту от незаконных и необоснованных решений. Анализ правоприменительной практики показывает, что установление единых правил производства и для административных, и для судебных органов порождает определенные трудности при разрешении жалоб на вынесенные постановления и решения по делам об административных правонарушениях. Изучение и обобщение судебной практики позволило выявить несовершенство правового регулирования процедуры пересмотра административных юрисдикционных актов судами общей юрисдикции, различные подходы судов к решению отдельных вопросов при рассмотрении дел данной категории. Недостаточная законодательная регламентация порядка пересмотра постановлений и решений в судах общей юрисдикции) вынуждает правоприменителя восполнять правовые пробелы при помощи аналогии закона, что в свою очередь не может не сказаться на единообразии подходов к реализации механизмов защиты и восстановления нарушенных прав и законных интересов участников административно-деликтного судопроизводства и иных лиц. При этом процедура пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах отличается гораздо более высокой степенью процессуальной детализации, гарантирующей участникам административного судопроизводства в арбитражных судах полноценный судопроизводственный механизм разрешения административно-деликтных споров, что приводит к нарушению конституционного принципа единства средств судебной защиты, важность соблюдения которого неоднократно подчеркивал Конституционный Суд РФ.

Вопросам обжалования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях значительное внимание уделяется в интерпретационных актах Верховного Суда РФ. Это свидетельствует о необходимости корректировки отдельных положений гл. 30 КоАП РФ, внесения в нее изменений в целях достижения соответствия правового регулирования общему вектору развития процессуального законодательства; выработки единых подходов к разрешению судебными органами отдельных вопросов, возникающих при рассмотрении дел данной категории.

Создание эффективных механизмов судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций в рамках производства по делам об административных правонарушениях, формирование единого стандарта такой защиты требуют комплексного подхода к изучению административно-процессуального законодательства и практики его применения судами общей юрисдикции при рассмотрении жалоб на постановления и решения по делам об административных правонарушениях. На основании изложенного представляется обоснованным проведение системного исследования процедуры пересмотра постановлений, решений и определений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции с целью разработки теоретических и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в исследуемой области.

Степень научной разработанности темы. Вопросы пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции рассматривались в диссертационных исследованиях Г. А. Шевчука, С. И. Бойчука, Ч. С. Кодзаева, И. Н. Князевой, и некоторых других авторов. Ряд диссертационных исследований был посвящен изучению отдельных вопросов правового статуса участников производства по делам об административных правонарушениях на стадии пересмотра в судах общей юрисдикции и арбитражных судах (Д. В. Астахов, Е. С. Герман, А. В. Зубач, А. Б. Иванюженко, М. С. Крупина, В. И. Ломакин, А. И. Микулин, В. П. Новиков, О. А. Рябус, Я. В. Серебряков). Однако в данных работах описывается специфика процессуальных статусов отдельных участников применительно ко всему производству по делам об административных правонарушениях.

Исследуемой теме посвящали статьи такие ученые, как В. В. Головко, М. Я. Масленников, И. В. Панова, Н. Г. Салищева, С. Д. Хазанов, Б. И. Шалыгин, А. Ю. Якимов и другие. Вместе с тем в работах этих авторов рассматривались лишь отдельные аспекты процедуры оспаривания юрисдикционных актов и процессуальные статусы отдельных участников производства. Системного анализа не получили вопросы судопроизводственной деятельности, урегулированные КоАП РФ; процессуальных прав и гарантий участников производства по делу об административном правонарушении на стадии пересмотра; особенности пересмотра процессуальных актов различными судебными инстанциями (за исключением пересмотра в порядке надзора); особенности оспаривания отдельных видов процессуальных решений, принимаемых в производстве по делам об административных правонарушениях.

Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения, складывающиеся при пересмотре в судах общей юрисдикции постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, в том числе общественные отношения, возникающие в связи с защитой участниками производства своих прав и законных интересов в судах общей юрисдикции.

Предмет диссертационного исследования - нормы административного и административно-процессуального законодательства, нормы арбитражного процессуального законодательства, правоприменительная практика, в том числе практика Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, а также теоретические разработки ученых, посвященные отдельным вопросам процедуры пересмотра процессуальных актов, выносимых по делам об административных правонарушениях в административном и судебном порядке.

Цели диссертационного исследования - комплексное изучение правового регулирования стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях; теоретическое осмысление проблем пересмотра юрисдикционных актов; разработка научных положений и практических рекомендаций по устранению пробелов в нормативно-правовом регулировании исследуемой стадии производства.

Обозначенные цели обусловили постановку и решение следующих задач:

1) исследование научных воззрений о природе, сущности и назначении стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях;

2) изучение истории теоретических разработок права на обжалование решений органов публичной власти о наложении административных взысканий;

3) оценка стадии пересмотра в системе административно-процессуальных средств защиты прав и свобод граждан;

4) выявление и описание способов и факторов, влияющих на эффективность пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции;

5) выявление соотношения механизма пересмотра решений по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации с европейскими стандартами защиты прав человека и граждан;

6) исследование и оценка полномочий судебных органов при пересмотре вынесенных по делам об административных правонарушениях актов с точки зрения их достаточности для обеспечения эффективной защиты прав лиц, участвующих в производстве по делу;

7) изучение и систематизация материалов судебной и административной практики, в том числе практики Конституционного Суда РФ, в целях формирования единообразных подходов к разрешению наиболее сложных вопросов, возникающих на стадии пересмотра;

8) оценка законопроектных предложений по совершенствованию эффективности и результативности деятельности участников производства по делам об административных правонарушениях;

9) исследование и описание проблем пересмотра административно-юрисдикционных актов в судах общей юрисдикции;

10) разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования стадии пересмотра с учетом общих тенденций развития судебно-процессуального законодательства Российской Федерации.

Теоретической основой исследования послужили работы представителей науки административного права: А. Б. Агапова, Ю. С. Адушкина, Д. Н. Бахраха, А. А. Демина, А. С. Дугенца, А. И. Галагана, В. В. Головко, О. В. Гречкиной, В. В. Денисенко, А. Б. Зеленцова, А. В. Кирина, Ю. М. Козлова, А. Е. Лунева, Е. Б. Лупарева, В. И. Майорова, И. В. Максимова, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, В. А. Мельникова, Л. А. Николаевой, А. Ф. Ноздрачева, О. В. Панковой, И. В. Пановой, Л. Л. Попова, Г. И. Петрова, Э. Н. Ренова, О. С. Рогачевой, Н. Г. Салищевой, В. Е. Севрюгина, П. П. Серкова, О. М. Соловьевой, Ю. Н. Старилова, С. С. Студеникина, М. С. Студеникиной, В. Д. Сорокина, Н. Ю. Хаманевой, С. Д. Хазанова, С. Е. Чаннова, А. П. Шергина. Теоретическую основу также составили работы ученых, чьи точки зрения на отдельные вопросы пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях отражены в их диссертационных исследованиях: Д. В. Астахова, С. И. Бойчука, А. В. Зубач, И. Н. Князевой, М. С. Крупиной, Е. В. Ламонова, В. И. Ломакина, А. И Микулина, С. С. Москаленко, В. П. Новикова, А. Н. Приженниковой, А. А. Тюриной, Б. И. Шалыгина, А. Г. Шевчука, А.Ю. Якимова.

При написании диссертации использовались труды представителей науки гражданского процессуального и арбитражного процессуального права: А. Т. Боннера, Е. А. Борисовой, Г. А. Жилина, В. М. Жуйкова, И. М. Зайцева, А. Ф. Клейнман, Ю. К. Осипова, И. В. Рехтиной, М. Ш. Пацация, И. А. Приходько, Л. А. Тереховой, Т. В. Сахновой, В. М. Семенова, Д. М. Чечота, М. С. Шакарян, К. С. Юдельсона, В. В. Яркова, а также уголовного процессуального права: В. А. Давыдова, Н. А. Колоколова, В. Ю. Кирсанова, Н.Н. Ковтуна, М. В. Мерзляковой, А. П. Рыжакова, А. С. Червоткина и других.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование теоретических и практических вопросов пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, осуществляемого всеми инстанциями судов общей юрисдикции. Деятельность суда по пересмотру вынесенных по делу актов анализируется при сравнительном сопоставлении соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса РФ, Гражданского процессуального кодекса РФ и Уголовно-процессуального кодекса РФ. Детально исследованы нормы КоАП РФ, регламентирующие процедуру пересмотра дел по жалобам (протестам), основные законотворческие инициативы об изменении КоАП РФ, оформленные в качестве законопроектов и внесенные в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, судебная и административная практика.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Доказывается, что место стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях обусловлено рядом факторов, среди которых особо следует выделить волеизъявление участников производства, оспаривающих процессуальные действия и решения, вынесенные по делу. Момент возникновения стадии пересмотра преимущественно связан с фактом юридической фиксации воли участника производства, наделенного соответствующими правами на оспаривание постановления (решения, определения) по делу об административном правонарушении.

Место стадии пересмотра в производстве определяется также видом оспариваемого процессуального акта, стадией производства, на которой он вынесен, видом органа, должностного лица, осуществляющего пересмотр процессуального решения.

В зависимости от названных особенностей стадия пересмотра может следовать после рассмотрения дела (ординарное производство); после стадии возбуждения (если оспаривается постановление о прекращении производства по делу); одновременно со стадией возбуждения дела (в случае оспаривания определения о применении залога за арестованное судно и иных мер обеспечения); после или одновременно со стадией исполнения постановления о назначении административного наказания. Производство по делу об административном правонарушении будет состоять только из стадии пересмотра в случае, когда обжалуется определение об отказе в возбуждении дела, если в дальнейшем производство по нему не будет осуществляться.

Место, которое стадия пересмотра занимает в производстве, оказывает влияние на его продолжительность, на порядок вступления в силу отдельных видов процессуальных решений, на последовательность совершения отдельных процессуальных действий и решение задач, которые стоят перед производством.

2. Обосновывается вывод о необходимости дополнения КоАП РФ специальной процедурой пересмотра постановлений и решений, обеспечивающей эффективную реализацию требований ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ - если после вынесения постановления о назначении административного наказания, но до его исполнения в полном объеме, вступил в силу закон, смягчающий ответственность или иным образом улучшающий правовое положение лица, совершившего административное правонарушение, такое лицо (его законный представитель и защитник), а также прокурор должны иметь право обратиться с ходатайством к органу, должностному лицу, судье, вынесшим соответствующий процессуальный акт, о его пересмотре в упрощенном порядке, в том числе независимо от сроков, указанных в ст. 30.3 КоАП РФ.

3. Обосновывается положение о том, что стадия пересмотра обладает функциональным, структурным и институциональным единством.

Функциональное ее единство предопределено единством целей, задач, функций института пересмотра постановлений и решений по делам данной категории, составом участников, который на протяжении всей процедуры пересмотра остается неизменным, порядком оформления процессуальных решений, характером совершаемых процессуальных действий.

Институциональное единство данной стадии обусловлено сосредоточением всех процессуальных норм, регулирующих пересмотр, в рамках одной главы КоАП РФ, а также системно-структурной взаимосвязью этих норм как друг с другом внутри единой главы, содержащей соответствующие отсылочные предписания, так и с процессуальными положениями иных глав КоАП РФ.

Структурное единство стадии пересмотра выражается в том, что она состоит из двух самостоятельных этапов:

пересмотр постановлений, решений и определений, не вступивших в законную силу, а также вступивших в законную силу, но пересматриваемых в порядке, установленном для не вступивших в законную силу в связи с восстановлением срока для их обжалования (опротестования), осуществляемый в одной или двух судебных инстанциях в зависимости от вида оспариваемого процессуального решения;

пересмотр постановлений, решений и определений, вступивших в законную силу, в порядке надзора, осуществляемый в двух судебных инстанциях.

4. Аргументируется, что перечень юрисдикционных актов, на которые могут быть подана жалоба, принесен протест, зависит не только от того, предусмотрена ли КоАП РФ возможность их самостоятельного оспаривания, но и от правовых свойств процессуального акта или решения - являются они итоговыми или промежуточными, препятствуют дальнейшему продвижению дела или нет; затрагивают права третьих лиц, не являющихся участниками производства по делу, или нет, а также подлежат ли они самостоятельному принудительному исполнению как в отношении участников производства, так и третьих лиц.

5. Обосновывается необходимость предоставления права оспаривания применения всех видов мер обеспечения производства по делу и всех действий и решений по принудительному исполнению постановления как участникам производства в порядке гл. 30 КоАП РФ, так и иным лицам в порядке административного судопроизводства, чьи права и законные интересы могут быть нарушены указанными действиями и решениями, независимо от того, прекращено производство по делу или нет. В первую очередь это обусловлено тем, что отсроченный судебный контроль в отношении данных действий и решений не является в достаточной степени эффективным средством восстановления и защиты нарушенных прав, а также тем фактом, что по некоторым делам их применение может носить длительный временной характер, что не позволяет дожидаться вынесения итогового решения по делу.

6. Доказывается, что для полноценной реализации принципов презумпции невиновности, всестороннего, объективного и своевременного рассмотрения дела при пересмотре постановлений и решений в вышестоящих административных органах и судах общей юрисдикции необходимо предоставить статус участника производства по делу представителю административного органа, должностные лица которого возбудили или рассмотрели дело об административном правонарушении. Действующая процессуальная модель, в соответствии с которой должностные лица, составившие протокол и (или) вынесшие постановление, наделены правом обжалования процессуальных решений, не позволяет этим лицам эффективно реализовать возложенные на них функции по поддержанию обвинения и доказыванию законности вынесенных актов. Возможность представлять интересы административного органа не должна быть обусловлена участием должностного лица в вынесении процессуальных актов.

7. Обосновываются и систематизируются возможные способы изменения в судебном порядке постановления (решения) по делу об административном правонарушении в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ:

- снижение размера назначенного административного наказания;

- исключение из назначенного административного наказания меры ответственности, являющейся дополнительным административным наказанием, если санкция статьи Особенной части КоАП РФ определяет его как альтернативное;

- замена более строго административного наказания более мягким, если санкция статьи Особенной части КоАП РФ предусматривает альтернативные административные наказания (например, лишение специального права заменяется на административный штраф);

- передача изъятых вещей и документов их владельцу, если было принято решение об их изъятии и передаче в собственность государства или уничтожении (ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ);

- уменьшение размера возмещаемого материального ущерба или освобождение от его возмещения (ст. 4.7 КоАП РФ);

- уменьшение размера издержек или освобождение от их уплаты при совершении административного правонарушения юридическим лицом (ч. 3 ст. 24.7 КоАП РФ);

- изменение мотивировочной части постановления (решения) как в части объема обвинения, оценки доказательств, оснований для его принятия, так и выводов о виновности лица, правильности учета смягчающих и отягчающих вину обстоятельств;

8. Аргументируется необходимость расширения оснований отмены постановления по делу об административном правонарушении и направления его на новое рассмотрение в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ по протестам прокуроров и жалобам потерпевших. К таким основаниям должны быть отнесены допускаемые при рассмотрении дела нарушения материальных норм, регулирующих правила назначения административных наказаний, в том числе назначение наказания ниже низшего предела, неприменение дополнительного наказания, если санкция статьи Особенной части КоАП РФ предусматривает его как императивное, ошибочное применение ч. 2 ст. 4.4 вместо ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ, неправильное применение положений ст. 4.5 КоАП РФ и другие нарушения, которые не могут быть исправлены на стадии пересмотра и для исправления которых дело следует возвращать на новое рассмотрение.

9. Выявлены, систематизированы и описаны особенности принятия судом решений, предусмотренных ст. 30.7 КоАП РФ, при повтором судебном пересмотре дела в порядке ст. 30.9 КоАП РФ, в том числе, связанные с возможным удвоением предмета судебной проверки. В частности, существенные особенности связаны с реализацией во второй судебной инстанции полномочий по изменению принятых процессуальных актов:

1) если нижестоящим судом было принято решение оставить постановление без изменения, а жалобу без удовлетворения, а вышестоящий суд находит основания для изменения постановления путем снижения размера административного наказания или замены одного наказания другим, более мягким. Фактически в данном случае мы имеем дело с отменой решения по жалобе и вынесением нового решения, однако поскольку ст. 30.7 не предусматривает такого полномочия на стадии пересмотра, правоприменитель вынужден обосновывать его ссылкой на п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ; пересмотр правонарушение судебный юрисдикция

2) если нижестоящий суд изменил назначенное административное наказание, однако вышестоящий суд полагает, что изменение должно быть более кардинальным (например, когда районный суд снизил размер административного штрафа, но не до нижней границы санкции). Таким решением изменяется не только решение по жалобе, но и постановление по делу;

3) если решением по жалобе постановление было изменено с нарушением установленных правил (например, наказание было усилено), то вышестоящий суд вправе изменить это решение в целях недопущения ухудшения правового положения лица, в отношении которого ведется производство по делу;

4) если решением по жалобе или протесту постановление было отменено с направлением дела по подведомственности, однако нижестоящий суд ошибся с определением компетентного органа, то в решении вышестоящей судебной инстанции указывается компетентный орган, в который надлежит направить дело на рассмотрение;

5) иное изменение постановления и (или) решения, которым не ухудшается правовое положение лица, привлеченного к административной ответственности.

Методологическую основу исследования составили общетеоретические методы познания: комплексный и системный анализ, синтез, метод обобщения, статистические наблюдения, иные методы формальной логики. При изучении тенденций развития учения о праве граждан на обжалование действий и решений органов публичной власти в связи с привлечением к административной ответственности и его законодательного закрепления использовался историко-правовой метод. Для формулирования рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства автором применялся теоретико-прогностический метод. В процессе исследования были применены такие специально-правовые приемы исследования, как сравнительно-правовой, системного толкования взаимосвязанных правовых предписаний.

Эмпирической базой диссертационного исследования стали правоприменительная практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов по пересмотру постановлений, решений и определений по делам об административных правонарушениях; материалы судебной практики Верховного Суда РФ; правовые позиции Конституционного Суда РФ, отраженные в вынесенных им решениях по вопросам пересмотра дел об административных правонарушениях, подзаконные акты (административные регламенты), обобщения федеральных органов исполнительной власти, разъяснения по отдельным вопросам опротестования Генеральной прокуратуры РФ.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы, полученные в результате исследования, могут способствовать дальнейшему развитию доктрины административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях, совершенствованию законодательных основ пересмотра дел об административных правонарушениях, обеспечению единообразия судебной практики при разрешении вопросов, не имеющих прямых ответов в законодательстве об административных правонарушениях.

Положения диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания курса «Административное право», спецкурса «Административная ответственность», а также при реализации программ повышения квалификации и проведении научно-практических семинаров с участием судей и должностных лиц, осуществляющих полномочия в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

Апробация результатов исследования. Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре административного права ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия», где проведено ее рецензирование и обсуждение. Основные теоретические положения, выводы изложены автором в опубликованных работах, прошли апробацию в учебном процессе в рамках учебной дисциплины «Административное право», спецкурса «Административная ответственность», в ходе проведения курсов повышения квалификации и научно-практических семинаров с мировыми судьями, судьями районных судов, должностными лицами, осуществляющими производство по делам об административных правонарушениях.

Структура исследования обусловлена его целью, поставленными задачами. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, раскрываются теоретическая, методологическая и эмпирическая основы работы, отражается научная новизна исследования с указанием положений, выносимых на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования, его структуре.

Первая глава «Общая характеристика стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях» состоит из трех параграфов, в которых дается общая характеристика правового института пересмотра юрисдикционных актов в рамках производства по делам об административных правонарушениях, анализируется исторический аспект его развития, выявляются и систематизируются факторы, оказывающие влияние на эффективность пересмотра указанных актов.

В первом параграфе «Сущность и место стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях» анализируются основополагающие понятия для дальнейшего исследования; изучаются подходы ученых к определению структуры производства по делам об административных правонарушениях и количеству стадий, его составляющих; проанализированы элементы стадии, являющиеся для нее существенными; выявлена сущность стадии пересмотра. На основе анализа положений действующего законодательства, правовых позиций Конституционного Суда РФ, а также воззрений доктрины относительно характеристики стадии пересмотра формулируются цели, задачи, функции и принципы исследуемой стадии производства.

Автор приходит к выводу, что вопрос о месте стадии пересмотра в производстве по делам об административных правонарушениях в административно-правовой литературе окончательно не решен. С учетом различных взглядов ученых на эту проблематику, обобщив и систематизировав судебную практику, диссертант аргументирует положение о том, что место стадии пересмотра определяется рядом факторов.

В зависимости от особенностей проявления тех или иных факторов (например, момента юридической фиксации воли лица на инициацию пересмотра процессуального акта; вида органа, осуществляющего пересмотр; вида обжалуемого акта) стадия пересмотра может следовать непосредственно после рассмотрения дела (ординарное производство); после стадии возбуждения (если оспаривается постановление о прекращении производства по делу); одновременно со стадией возбуждения дела (в случае оспаривания определения о применении залога за арестованное судно); после или одновременно со стадией исполнения постановления о назначении административного наказания. Производство по делу об административном правонарушении будет включать стадию пересмотра в качестве единственной в случае, когда обжалуется определение об отказе в возбуждении дела, если в дальнейшем производство по данному делу не будет осуществляться.

Предметом анализа автора стали позиции ученых о структуре исследуемой стадии. Соискатель приходит к выводу о том, что стадия пересмотра, будучи самостоятельной и единой стадией производства по делам об административных правонарушениях, включает два самостоятельных этапа: 1) пересмотр постановлений, решений и определений, не вступивших в законную силу, а также вступивших в законную силу, но пересматриваемых в порядке, установленном для постановлений, решений и определений, не вступивших в законную силу, в связи с восстановлением срока для их обжалования (опротестования), осуществляемый в одной или двух судебных инстанциях в зависимости от вида оспариваемого процессуального решения тем; 2) пересмотр постановлений, решений и определений, вступивших в законную силу, в порядке надзора, осуществляемый в двух судебных инстанциях.

Второй параграф «Правовая основа стадии пересмотра постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях и пути ее совершенствования» посвящен истории развития правового института пересмотра актов органов публичной власти о наложении административных взысканий. В современных диссертационных исследованиях, в которых рассматривается институт пересмотра постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях, вопросам его становления уделяется недостаточное внимание. В частности, за рамками изучения остались вопросы процессуальной регламентации производства по делам, возникающим из административных правоотношений, на основании норм Гражданского процессуального кодекса РСФСР; особенности влияния правового регулирования гражданской процессуальной формы на порядок пересмотра дел указанной категории; не исследовались нормативные правовые акты советского периода, начиная с 20-х гг. XX в., содержащие положения о возможности обжалования решений по делам об административных правонарушениях. Диссертантом проведен детальный анализ законодательства, регулирующего производство по делам об административных правонарушениях, в части оспаривания юрисдикционных актов, который позволил прийти к выводу о направленности развития законодательства в сторону усиления защиты прав и гарантий лиц, привлекаемых к административной ответственности, а также иных участников производства. В свете общих тенденций развития судебно-процессуального законодательства Российской Федерации особого внимания заслуживают вопросы совершенствования административно-процессуального законодательства в части пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.

В третьем параграфе «Факторы, влияющие на эффективность пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях» рассматривается понятие эффективности деятельности по пересмотру процессуальных актов и возможность его применения к производству по делам об административных правонарушения. С учетом задач, стоящих перед исследуемой стадией, по мнению диссертанта, эта эффективность определяется как результативность, т. е. устранение в ходе пересмотра допущенных ошибок либо констатация их отсутствия.

Отмечается, что в юридической науке отсутствует единая концепция выявления эффективности деятельности судов проверочных инстанций. Отдельные вопросы эффективности их процессуальной деятельности были предметом научных исследований представителей науки гражданского процессуального права (Е. А. Борисова, Г. А. Жилин, М. Ш. Пацация, Л. А. Терехова). В их работах эффективность деятельности, как правило, связывается с выявлением и устранением судебных ошибок, допущенных судами нижестоящих инстанций. В диссертационном исследовании аргументируется, что на повышение эффективности деятельности по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, т. е. на ее результативность, влияют определенные факторы, знание которых и умение определять влияние которых на рассматриваемую деятельность чрезвычайно важно. На основе теоретических разработок и анализа правоприменительной практики предлагается дифференциация факторов на правовые и организационные.

В качестве правовых факторов предлагается рассматривать: 1) нестабильность административного законодательства; 2) отсутствие нормативно установленного перечня актов, которые могут быть предметом пересмотра; 3) отсутствие в ст. 30.7 и 30.17 КоАП РФ четкого механизма исправление допущенных в ходе производства по делу нарушений прав потерпевшего требовать справедливого и соразмерного наказания; 4) несогласованность правовых предписаний, которая, в свою очередь, может выражаться в отсутствии четкой концепции закона, игнорировании требований юридической техники при формулировании правовых норм, соблюдении иерархии нормативных правовых актов; 5) неопределенность процессуального статуса должностных лиц, составивших протокол и вынесших постановление о привлечении к административной ответственности; 6) отсутствие установленного срока для обжалования (опротестования) постановлений и решений в порядке надзора; 7) отсутствие единообразного толкования высшими судебными инстанциями ряда процессуальных положений КоАП РФ, регламентирующих порядок производства по делам об административных правонарушениях; 8) качество процессуальных документов и др.

К организационным факторам могут быть отнесены: личность судьи, осуществляющего пересмотр, его профессиональная подготовка, его ответственное отношение к рассмотрению дела; активность использования судьями имеющихся у них полномочий по истребованию доказательств, назначению экспертиз, вызову свидетелей, если от участников производства не поступали соответствующие ходатайства. Разработанная в диссертационном исследовании классификация не является окончательной и бесспорной, поскольку носит субъективный характер. Тем не менее представляется, что она имеет научно-теоретическое и практическое значение.

Вторая глава «Правовой институт обжалования (опротестования) постановлений и решений по делам об административных правонарушениях» состоит из трех параграфов. В них анализируются особенности определения подведомственности дел по жалобам на акты административных и судебных органов, вынесенных по делам об административных правонарушениях; процессуальные акты, которые могут выступать в качестве самостоятельного предмета судебного оспаривания, а также правовое положение участников, реализующих на стадии пересмотра свои процессуальные права и обязанности.

В первом параграфе «Особенности определения подведомственности дел при обжаловании (опротестовании) актов административных и судебных органов, вынесенных по делам об административных правонарушениях» выделены особенности обжалования административных юрисдикционных актов, которые обусловлены, прежде всего их правовой природой и отражаются на специфике их оспаривания. Выявлены и описаны трудности определения территориальной подведомственности при подаче участниками производства жалоб (протестов); сложности, связанные с проверкой законности актов, вступивших в силу, но не бывших предметом судебного пересмотра; неопределенность вопроса о возможности оспаривания решений вышестоящих органов (должностных лиц), выносимых по жалобам на постановления, отдельно от первичных актов.

В параграфе рассматриваются вопросы определения подведомственности дел по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В соответствии с ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ такие дела рассматриваются арбитражными судами. Отмечается, что при пересмотре юрисдикционных актов суды общей юрисдикции зачастую не учитывают, что правонарушения, совершаемые субъектами предпринимательской деятельности, сосредоточены не только в гл. 14 Кодекса - подавляющее большинство административных правонарушений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, посягающих на установленные обязанности и запреты в ходе хозяйственной деятельности, при эксплуатации оборудования, зданий, строений, сооружений, при оказании услуг связаны с предпринимательской деятельностью, т. е. носят экономический характер. Следовательно, пересмотр таких дет должен осуществляться арбитражными судами, а не судами общей юрисдикции.

Процессуальные решения по делам об административных правонарушениях, вынесенные судьями, в силу п. 1 ст. 30.1 КоАП РФ обжалуется в вышестоящий суд. С учетом системного толкования данного положения с другими процессуальными правилами КоАП РФ, а также нормами законодательства о судебной системе, судоустройстве и судопроизводстве, описываются возможные варианты обжалования постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях.

Второй параграф «Виды процессуальных актов, действий (бездействия), подлежащих оспариванию в судебном порядке» посвящен определению перечня выносимых в производстве по делам об административных правонарушениях актов, которые могут являться объектом судебного контроля.

Глава 30 КоАП РФ не содержит исчерпывающего перечня процессуальных актов, которые могут быть оспорены в рамках производства по делу об административном правонарушении. В результате системно-структурного анализа процессуальных норм КоАП РФ во взаимосвязи с анализом судебной практики автор предпринял попытку определить данный перечень применительно к каждой стадии производства по делу, при этом он руководствовался такими факторами, как: вид акта, который оспаривается - итоговый или промежуточный; препятствует ли акт дальнейшему продвижению дела; затрагивает ли акт права третьих лиц, не являющихся участниками производства по делу; подлежит ли акт самостоятельному принудительному исполнению; предусмотрена ли законом возможность его оспаривания.

Таким образом, на стадии возбуждения дела об административном правонарушении могут быть оспорены: постановление о прекращении производства по делу; постановление, выносимое должностным лицом на месте совершения административного правонарушения, в порядке упрощенного (усеченного) производства по делу; определение об отказе в возбуждении дела; определение об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела, в порядке ст. 26.10 КоАП РФ; определение о применении залога за арестованное судно; иные меры обеспечения производства по делу, независимо от отсутствия указания в законе о возможности их оспаривания и независимо от того, прекращено производство по делу или нет, поскольку отсроченный судебный контроль в отношении данных действий и решений не является в достаточной степени эффективным средством восстановления и защиты их прав. Кроме того, в отношении некоторых дел их применение может носить длительный временной характер, что не позволяет дожидаться вынесения итогового решения по делу.

На стадии рассмотрения дела предметом обжалования могут выступать: постановление о назначении административного наказания; постановление о прекращении производства по делу; определение о возврате протокола об административном правонарушении (постановления прокурора) для устранения недостатков; определение о направлении дела по подведомственности; определение об исправлении описок, опечаток и арифметических ошибок; представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (как вид решения, которое может быть вынесено органом, должностным лицом, судьей в порядке ст. 29.13 КоАП РФ). На стадии пересмотра дела лицами, наделенными правом инициировать названную стадию, могут быть оспорены: решение по жалобе на постановление, решение или определение по делу об административном правонарушении; постановление по жалобе на решение, вынесенное судом надзорной инстанции уровня субъекта РФ; определение об отказе в восстановлении срока обжалования постановления или решения по делу; определение о направлении жалобы или протеста по подведомственности; определение о возвращении жалобы без рассмотрения; определение о прекращении производства по жалобе.

На стадии исполнения предметом обжалования могут являться: определение об обращении постановления к исполнению; определение об отказе в предоставлении отсрочки и рассрочки исполнения постановления о назначении административного наказания; определение о досрочном прекращении исполнения постановления или отказе в досрочном прекращении исполнения постановления об административном приостановлении деятельности, об административном аресте; постановление об отказе в досрочном прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания; определение о разъяснении вопросов, связанных с исполнением постановления о назначении административного наказания; действия по исполнению, связанные с содержанием лица не в установленном порядке при исполнении наказания об административном аресте, по невозврату прав после окончания срока лишения специального права, по конфискации ошибочно изъятого имущества.

В третьем параграфе «Участники, инициирующие пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях» исследуются вопросы, связанные с реализацией лицами, наделенными правом подачи жалоб и принесения протестов на административно-юрисдикционные акты, своих процессуальных прав. К таким лицам относятся: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; потерпевший; законные представители физического и юридического лица; защитник и представитель; прокурор; должностные лица, составившие протокол и вынесшие постановление (определение) по делу.

Автором проведен комплексный анализ прав, обязанностей и правовых гарантий, присущих на стадии пересмотра каждому из участников производства, включая должностных лиц несудебных органов, которые вправе инициировать пересмотр дела; детально рассмотрены порядок реализации права на обжалование постановлений и решений, а также трудности, возникающие при реализации указанных полномочий.

Обобщение судебной практики позволило сделать вывод о том, что процессуальные права указанных выше лиц могут быть дополнены определенными правами, которые хотя прямо и не сформулированы в КоАП РФ, но вытекают из сущности стадии пересмотра (право отказаться от поданной жалобы, дополнить ее либо изменить в части без каких-либо ограничений; допустимость соединения в одной жалобе (протесте) требований о проверке законности и обоснованности нескольких постановлений (решений), вынесенных в отношении одного лица, и др.).

Поскольку вред от совершенного административного правонарушения может быть причинен не только физическому, но и юридическому лицу, вероятно возникновение определенных трудностей у заявителей-юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) с определением подведомственности жалоб: юрисдикционный акт может обжаловаться разными участниками производства по делу в разные судебные органы. Для избежания конкуренции судебных юрисдикций при определении подведомственности жалоб (протестов) на постановления, решения и определения обосновывается целесообразность установления принципа приоритета правового статуса лица, в отношении которого вынесено постановление по делу.

Исследована и описана проблема восстановления срока для принесения прокурором протеста на не вступившие в законную силу постановление (определение) и последующие решения по делу об административном правонарушении. Отсутствие в ст. 30.10 КоАП РФ отсылки к ч. 2 ст. 30.3 Кодекса не позволяет в случае пропуска установленного для обжалования постановления (решения, определения) срока восстановить его по ходатайству прокурора.

В третьей главе «Инстанционная система пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях» детально анализируется процессуальная деятельность всех судебных инстанций, осуществляющих пересмотр административных и судебных юрисдикционных актов, сформулированы предложения и рекомендации по совершенствованию или оптимизации отдельных процессуальных институтов пересмотра.

В первом параграфе «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях первой судебной инстанцией» исследуются сущность и пределы полномочий судебных органов при рассмотрении жалоб (протестов) на постановления и определения, а также последовательность их реализации. Учитывая процессуальный порядок пересмотра и виды решений, которые могут быть вынесены по жалобам, диссертант делает вывод, что пересмотр постановлений и решений, не вступивших в законную силу, носит смешанный, апелляционно-кассационный характер.

Этап подготовки дела к пересмотру урегулирован в ст. 30.4 КоАП РФ, однако содержащийся в ней перечень вопросов, подлежащих разрешению при подготовке дела к пересмотру, нельзя признать исчерпывающим. Анализ судебной практики позволил автору выявить и сформулировать вопросы, которые решаются судьей при подготовке дела к пересмотру; определен перечень вопросов, которые входят в предмет доказывания.

Рассмотрены вопросы, вызывающие на практике определенные сложности в случае, когда судом уже осуществлен пересмотр постановления по жалобе одного из участников и по прошествии некоторого времени поступает жалоба от другого участника производства или принесен протест прокурора. Сформулированы рекомендации по применению судьями положений ст. 30.4 КоАП при подготовке к рассмотрению жалобы на постановление (определение) по делу об административном правонарушении.

Применительно к каждому из видов решений, предусмотренных в ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, подробно проанализированы и систематизированы основания для их вынесения, выявлены и описаны пробелы и коллизии, возникающие при вынесении решений, а также сформулированы предложения по их разрешению. В частности, сформулирован перечень возможных способов изменения постановления (решения) по делу, уточнены основания для возвращения дела на новое рассмотрение, предложены варианты приоритетного принятия решений при наличии одновременно нескольких оснований.

Второй параграф «Особенности пересмотра постановлений и решений во второй судебной инстанции» посвящен оспариванию не вступивших в силу постановлений и решений при вторичном пересмотре дела. Вторичный пересмотр носит апелляционно-кассационный характер, стороны не ограничены в праве представлять доказательства, а суд не связан доводами жалобы и проверяет вынесенные административные и судебные акты в полном объеме. Так как решение по жалобе может быть оспорено либо вместе с постановлением по делу, либо в качестве самостоятельного процессуального акта, автором определены возможные варианты оспаривания решения по жалобе.

Отмечается, что предмет доказывания при оспаривании решения по жалобе расширяется за счет необходимости проверки не только законности вынесенного постановления, но и процедуры принятия, законности и обоснованности решения по жалобе. Автор приходит к выводу, что помимо оценки законности и обоснованности постановления по делу, которая проводится, как правило, независимо от того, ставит ли эти вопросы заявитель, подлежат установлению: компетентность суда, рассматривавшего жалобу или протест; соблюдение процедуры рассмотрения жалобы или протеста, прежде всего соблюдение права участников производства присутствовать при рассмотрении жалобы или протеста, обоснованность отклоненных ходатайств и отводов, правильность оформления процессуального решения; соблюдение нижестоящим судом или вышестоящим должностным лицом, рассматривавшим жалобу, условий для вынесения решения (ст. 30.7 КоАП РФ); доказанность принятого решения по жалобе. Описываются возможные виды решений по жалобе, основания их вынесения, а также варианты конкуренции оснований для вынесения указанных судебных решений, способы их преодоления.

В третьем параграфе «Особенности пересмотра постановлений и решений в порядке надзора» исследуется деятельность суда по проверке законности и обоснованности вступивших в законную силу юрисдикционных актов по делам об административных правонарушениях, направленная на выявление и исправление судебной ошибки и разрешение административно-правового спора. Критически анализируются и систематизируются имеющиеся в науке точки зрения о сущности и месте стадии надзорного пересмотра. Вопрос о сущности, задачах, особенностях надзорного производства и особенностях правового регулирования данного вида судебной деятельности в административно-правовой литературе в достаточной степени не исследован. Исследовав основы надзорной судопроизводственной деятельности, автор приходит к выводу о том, что надзорной порядок пересмотра учрежден как исключительный способ проверки законности и обоснованности постановлений и решений. Особенности пересмотра вступивших в законную силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях обусловлены задачами, стоящими перед данной стадией процесса, и проявляются в объеме полномочий суда надзорной инстанции; перечне и виде актов, подлежащих пересмотру; процедуре рассмотрения надзорной жалобы (протеста); особых процессуальных отношениях, возникающих между субъектами процессуальной деятельности. Выявлена специфика этих процессуальных отношений, обусловленная самостоятельностью задач суда по проверке законности и обоснованности процессуальных актов.