Правовой режим земель охранных зон

Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

На правах рукописи

Золотова Олеся Александровна

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ОХРАННЫХ ЗОН

Специальность: 12.00.06 - земельное право; природоресурсное право;

экологическое право; аграрное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва - 2013

Работа выполнена в Федеральном государственном научно-исследовательском учреждении «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации»

Научный руководитель: кандидат юридических наук, Галиновская Елена Анатольевна

Официальные оппоненты: Жаворонкова Наталья Григорьевна, доктор юридических наук, профессор, Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА), заведующая кафедрой экологического и природоресурсного права

Чуркин Владимир Эрнстович, кандидат юридических наук, доцент, ООО «Консалтинговая группа «Земля и Недвижимость», генеральный директор.

Ведущая организация: Уральская государственная юридическая академия

Защита состоится «_17_» _июня_ _2013_ года в _11.00_ часов на заседании диссертационного совета Д 503.001.02 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Автореферат разослан «___» мая 2013 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, доцент А.Н. Чертков

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В Градостроительном кодексе Российской Федерации содержится открытый перечень зон с особыми условиями использования территорий, которые устанавливаются в целях охраны окружающей среды или объекта от вредного воздействия. По отношению к ним правомерным является применение общего термина «охранные зоны». В настоящее время в законодательстве отсутствует определение понятия «охранная зона», а в правовой науке не раскрыто и его содержание. Однако действует более 50 нормативных актов, регулирующих их правовой режим. По своему содержанию он сводится к запретам на осуществление одних видов деятельности и к обязанностям совершать установленные. При этом охранные зоны располагаются на земельных участках любых категорий и видов разрешенного использования, находящихся в собственности, владении и пользовании Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц.

Актуальность темы исследования усиливается отсутствием общего законодательного подхода к установлению режима охранных зон и увеличением количества их видов. Так в период с 1917 г. до начала 60-х гг. XX в. в СССР было сформировано 6 их видов, а с начала 60-х гг. по начало 90-х гг. XX в. еще 20. Однако к концу 2000-х гг. их количество в Российской Федерации достигло 31. Вместе с этим только совокупная площадь земель, находящихся в границах охранных зон магистральных газопроводов, составляет около 162 тыс. га, расположенных в 83 субъектах Российской Федерации.

В настоящее время недостаточная четкость и проработанность ряда законодательных положений и определений оказывается причиной формирования юридически некорректной правоприменительной практики и вызывает правовые коллизии. Вместе с этим не решенным остается и ряд научных проблем. Наиболее существенными из них являются: изучение содержания понятий «охранная зона», «правовой режим земель охранной зоны», правовая классификация охранных зон, установление соотношений правового режима охранной зоны, как формы включения земли в правовые отношения, с режимами других объектов земельных отношений.

Все эти и другие обстоятельства, изложенные в диссертации, свидетельствуют об актуальности избранной темы исследования, ее научной и практической значимости.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Отдельные вопросы правового режима земель охранных зон изучены в работах видных отечественных юристов. Исследования проводились в рамках анализа правового режима категорий земель, на которых могут создаваться объекты, вокруг которых устанавливаются охранные зоны. В основном работы посвящены правовому режиму земель промышленности и иного специального назначения. Первые научные исследования правового режима земель данной категории осуществлены Н.И. Красновым в диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук «Теоретические основы правового режима земель специального назначения в СССР» (1966) и Р.Д. Боголеповым в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовой режим земель промышленного и транспортного назначения» (1964). В диссертации Е.В. Старовой на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовое регулирование предоставления и использования земельных участков для размещения и эксплуатации промышленных объектов» (2010) проведено исследование правового режима земель в границах санитарно-защитных зон. В диссертации О.В. Тарасенко на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовой режим земель транспорта» (2009) проведен анализ особенностей правового режима земель охранных зон железнодорожного, воздушного, водного и автомобильного транспорта. Д.Ф. Абузярова в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовой режим земель автомобильного транспорта в Российской Федерации» (2011) исследован правовой режим придорожных полос.

В работах А.И. Бобылева, В.И. Ивакина, О.В. Лукьяновой, Г.В. Чубукова проведено исследование правового режима земель железнодорожного транспорта и охранных зон железных дорог. В.В. Поповым и Л.В. Солдатовой в разные годы освещался правовой режим земель железнодорожного транспорта. Научные статьи других авторов отражают особенности правовых режимов земель отдельных видов охранных зон. В научных работах недостаточно внимания уделено системному подходу к изучению правового режима земель охранных зон. В настоящее время отсутствуют комплексные исследования, в том числе и диссертационные, специально посвященные выявлению общих характеристик правового режима земель охранных зон и исследованию особенностей правового режима земель отдельных типов и групп охранных зон.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по вопросам законодательного установления и соблюдения правового режима земель охранных зон.

Предмет исследования составляют нормы земельного, градостроительного и экологического законодательства, регулирующие правовой режим земель охранных зон, правоприменительная практика и теоретические воззрения по разрабатываемой тематике.

Целью диссертационного исследования является определение современного состояния правового регулирования отношений, связанных с установлением и соблюдением правового режима земель охранных зон, выявление актуальных теоретических и практических проблем в данной области и определение возможных путей их решения, включая меры по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики.

Достижение цели исследования осуществляется постановкой и реализацией в диссертации следующих задач:

провести анализ основных теоретических положений и понятий, связанных с правовым значением охранной зоны;

определить понятие «охранная зона»;

провести сравнительный анализ правового режима охранной зоны с правовыми режимами других объектов земельных отношений в части определения их соотношения и установления общих признаков;

сформулировать определение понятия «правовой режим земель охранной зоны»;

изучить историю и социально-экономические предпосылки возникновения и развития законодательного закрепления правового режима земель охранных зон;

определить метод классификации и провести правовую классификацию охранных зон;

провести системный анализ правового режима земель отдельных типов и групп охранных зон;

выявить и исследовать наиболее актуальные проблемы законодательства и правоприменительной практики в сфере правового режима земель охранных зон;

предложить решение установленных проблем и сформулировать меры по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения в исследуемой сфере.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих ученых в области земельного и экологического права советского и российского периода: Г.А. Аксененка, Р.Д. Боголепова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, И.И. Евтихеева, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, Н.И. Краснова, И.О.Красновой, О.И. Крассова, В.В. Круглова, Е.Л. Мининой, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Н.А. Сыродоева, Г.В. Чубукова и других.

В работе над диссертацией теоретической базой послужили научные работы признанных специалистов в области общей теории права и гражданского права: С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, М.И. Брагинского, Н.А. Власенко, В.П. Грибанова, П.В. Крашенинникова, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, В.Н. Протасова, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, Г.Ф. Шершеневича и других.

Основные выводы и предложения диссертанта базируются на положениях Конституции Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона «Об охране окружающей среды» и иных нормативных правовых актов, а также актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Методологическую базу исследования составили диалектический метод познания, общенаучные методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, формально-логический метод. Использованы частнонаучные методы для юридических наук: историко-правовой, технико-юридического анализа, метод правового моделирования, сравнительного правоведения и толкования права.

Эмпирической базой, обусловившей достоверность исследования, послужили материалы обобщения прокурорской и судебной практики, сообщения, доклады и статические данные, размещенные в средствах массовой информации и на официальных сайтах органов власти в сети Интернет.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой одну из первых работ, в которой на основе изучения научной литературы, законодательства и правоприменительной практики автором осуществлено комплексное исследование правового режима земель охранных зон, дается авторское определение понятий «охранная зона» и «правовой режим земель охранной зоны»; проведен анализ развития законодательства, регулирующего правовой режим охранных зон; представлена авторская правовая классификация охранных зон по юридически значимым признакам, отражающим содержание понятия «охранная зона» и характеризующим правовой режим земель охранных зон; на основе разработанной классификации исследованы правовые режимы земель отдельных типов и групп охранных зон; сформулированы предложения по совершенствованию земельного, градостроительного и экологического законодательства, касающегося правового режима земель охранных зон.

Основные положения, выносимые на защиту.

В целях решения задач исследования правового режима земель охранных зон автором дано следующее определение: охранная зона - это зона с особыми условиями использования территорий, представляющая собой полосу земли вокруг объекта охранной зоны, создаваемая с целью охраны окружающей среды, жизни и здоровья граждан и/или объекта охранной зоны от негативного воздействия, в границах которой устанавливаются нормативно закрепленные ограничения в осуществлении хозяйственной и иной деятельности, в том числе в использовании земельных участков и их частей, а так же обязанности по поддержанию земельных участков и их частей в границах охранной зоны в состоянии, соответствующем цели ее установления.

В диссертации к охранным зонам отнесены зоны с особыми условиями использования территорий, которые обладают такими общими юридически значимыми признаками, как наличие объекта охранной зоны, цель ее установления, правовой режим земель охранной зоны, определенные месторасположение и конфигурация охранной зоны.

В диссертации автор определяет правовой режим земель охранной зоны как совокупность нормативно закрепленных ограничений в использовании земельных участков и их частей в границах охранной зоны, а также обязанностей по поддержанию земельных участков и их частей в границах охранной зоны в состоянии, соответствующем цели ее установления. При этом собственники и пользователи объектов охранной зоны обязаны поддерживать ее в определенном состоянии, а так же имеют право требовать осуществления соответствующих действий от других землепользователей. Вместе с этим, собственники, владельцы и пользователи земельных участков обязаны воздерживаться от осуществления запрещенных видов деятельности в ее границах.

Правовой режим земель охранной зоны является неотъемлемым элементом правового режима охранной зоны. Специфика содержания правового режима земель охранной зоны определяется целью ее установления и характеристиками объекта охранной зоны.

Исследуя эволюцию правового режима охранных зон, диссертант выделяет три качественно различных периода его развития. Первый - 1917 г. - начало 60-х гг. XX в. - период становления нового законодательного подхода к охране отдельных объектов и земельных участков охранных зон в условиях советского правопорядка. Второй - начало 60-х гг. - начало 90-х гг. XX в. - период развития законодательства и увеличения количества объектов охраны в связи с расширением хозяйственной деятельности, ужесточением режима природоохранных мероприятий и появлением новых видов опасных объектов. Третий - начало 90-х гг. XX в. - по настоящее время - период модернизации земельного законодательства в области охранных зон в новых социально-экономических условиях и роста их видов. Важной особенностью третьего периода является то, что собственники и арендаторы земельных участков, землевладельцы и землепользователи получили право на возмещение убытков, причиненных установлением охранных зон.

Для целей установления по правовым основаниям типо-видовых характеристик охранных зон и изучения их правовых режимов диссертантом с учетом отнесения объекта охранной зоны к природному или антропогенному выделяются два типа охранных зон. По цели установления охранные зоны первого типа делятся на две группы: охранные зоны, целью установления которых является охрана объектов охранных зон, и охранные зоны, установленные с целью защиты окружающей среды, жизни и здоровья населения; второго типа - на три группы: охранные зоны, целью установления которых является охрана объектов охранных зон, охранные зоны, установленные с целью защиты окружающей среды, жизни и здоровья населения и охранные зоны, установленные как для охраны окружающей среды, так и объекта охранной зоны.

Изучение правового режима земель охранных зон позволило установить, что их правовой режим коррелирует с категорией и видом разрешенного использования земельных участков. Это выражается в установлении дополнительных ограничений в границах охранной зоны, которых требует правовой режим земельного участка. В то же время, содержание правового режима земель охранной зоны может быть более строгим, чем правовой режим земельного участка в ее границах. По мнению диссертанта, в этом случае приоритетным для исполнения должен быть режим земель охранной зоны, поскольку она устанавливается в публичных интересах. В исключительных случаях правовой режим земельного участка может быть строже правового режима земель охранной зоны. Тогда в границах охранной зоны должны действовать дополнительные ограничения, учитывающие правовой режим земельного участка.

Автор пришел к выводу, что для достижения целей установления охранных зон и обеспечения соблюдения режима земель их отдельных видов, актуальным является изменение законодательного подхода к определению пространственных характеристик охранных зон (их размеров и конфигурации). Особое значение это имеет для водоохранных зон, зеленых и лесопарковых зон, охранных зон стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды и ее загрязнением, охранных зон железных дорог, санитарно-защитных зон, приаэродромных территорий. Целесообразно закрепить в нормативных актах, что пространственные характеристики указанных охранных зон должны устанавливаться с учетом природных особенностей местности, степени антропогенной нагрузки и характеристик объектов охранных зон. Обеспечить должный уровень качества окружающей среды, защиты населения и объектов охранных зон возможно за счет повышения требований к нормативам предельно допустимых выбросов и предельно допустимых уровней воздействия, использования современной техники и технологий защиты. По мнению диссертанта, необходимо применить функциональное зонирование водоохранных зон, санитарно-защитных зон и приаэродромных территорий.

В целом это приведет к возможности обеспечения охраны окружающей среды, жизни и здоровья населения и объекта охранной зоны, а так же к расширению видов использования земель, осуществляемых в границах охранных зон.

В диссертации обосновывается необходимость закрепления в Градостроительном кодексе Российской Федерации особого порядка внесения сведений об охранных зонах в правила землепользования и застройки, которые должны вноситься по обращению органа, принимающего решение об установлении охранной зоны. При этом публичные слушания в связи с отображением охранных зон в правилах землепользования и застройки проводиться не должны и необходимо исключить возможность отказа в отображении границ охранных зон в правилах землепользования и застройки органами местного самоуправления.

Теоретическая значимость исследования состоит в систематизации и развитии научных знаний о правовом режиме земель охранных зон; обосновании теоретических положений, отражающих содержание понятий «охранная зона», «правовой режим земель охранной зоны» и определяющих правовое значение охранной зоны. Эти положения могут служить основой для дальнейших научных исследований, связанных с рассматриваемой тематикой.

Практическая значимость исследования заключается в том, что положения и итоговые выводы работы могут служить методическими рекомендациями для органов власти в их правоприменительной деятельности; могут быть использованы при совершенствовании законодательства на федеральном, региональном и местном уровнях, в учебном процессе для подготовки учебных курсов, чтении лекций и проведении семинаров по земельному и экологическому праву в высших учебных заведениях.

Апробация и внедрение в практику результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждалась в отделе аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Положения и предложения, содержащиеся в исследовании, излагались в публикациях диссертанта и в выступлениях на следующих научных и научно-практических конференциях, научных семинарах и круглых столах: Всероссийский земельный конгресс (Москва, 2008); Научно-практическая конференция «Тенденции и перспективы развития земельного законодательства» (Москва, 2008); Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (Москва, 2009, 2010, 2011, 2012); Всероссийский Конгресс «Регулирование земельно-имущественных отношений 2009 Осень» (Москва, 2009); XVI Всероссийская школа молодых ученых-юристов, занимающихся правовыми проблемами охраны окружающей природной среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности (Екатеринбург, 2011); Заседание Некоммерческого партнерства «Ассоциация собственников и инвесторов земли и недвижимости» на тему «Проблемы установления охранных зон для различных хозяйственных объектов» (Москва, 2011); Научно-практическая конференция «Правовое регулирование использования и охраны лесов» (Мытищи, 2011); Международная научно-практическая конференция «Современные приоритеты в развитии аграрного, земельного и экологического законодательства», посвященная памяти профессора М.И. Козыря (Москва, 2012); Научно-практическая конференция «Водное законодательство и экологические вызовы» (Москва, 2012); XVII Всероссийская школа молодых ученых-юристов, занимающихся правовыми проблемами охраны окружающей природной среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности (Женева, Швейцария, 2012).

Теоретические положения и практические выводы автора используются при чтении лекций, проведении семинарских занятий в Государственном университете по землеустройству, Московском государственном техническом университете им. Н.Э. Баумана, Московской академии экономики и права.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих 7 параграфов, заключения, списка литературы, нормативных правовых актов и иных источников и приложения.

охранный зона земельный режим

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы исследования, ее актуальность и научная разработанность, определяются объект и предмет исследования, цель и задачи исследования, формулируется теоретическая основа, методологическая и эмпирическая база исследования, раскрывается научная новизна исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, теоретическая и практическая значимость работы, а также приводятся сведения об апробации и внедрении полученных в ходе исследования результатов в учебный процесс.

В первой главе «Охранная зона как объект земельно-правового регулирования» проведено исследование теоретических вопросов, касающихся содержания понятия и правового значения охранной зоны, соотношения правового режима охранной зоны с правовым режимом других объектов земельных отношений, истории правового регулирования и особенностей законодательного закрепления правового режима охранных зон.

В первом параграфе «Понятие и правовое значение охранной зоны» исследовано содержание понятия «охранная зона» и ее правовое значение. Диссертантом отмечается, что в соответствии с действующим законодательством охранные зоны являются одним из видов зон с особыми условиями использования территорий. Эти условия определяются необходимостью защиты окружающей среды или отдельных объектов от негативного воздействия. Площадь охранной зоны и ее правовой режим зависят от объекта, для которого создается зона. При этом объект охранной зоны может быть как источником негативного воздействия, так и сам подлежать охране в связи с необходимостью его защиты. В целях обеспечения охраны объекта зоны устанавливаются определенные ограничения в использовании земель в ее границах. Их соблюдение позволяет осуществлять на соседних земельных участках разрешенные виды деятельности. При отсутствии подобного пространственного барьера невозможно было бы их реализовывать.

В диссертации под охранными зонами понимаются не только охранные зоны различных объектов, но и иные зоны, устанавливаемые в целях охраны объекта или окружающей среды от вредного воздействия. Элементом, характеризующим охранные зоны, является их месторасположение и конфигурация. Охранные зоны устанавливаются вокруг объекта охраны и являются полосой. Данный признак позволил обособить охранные зоны от зон, устанавливаемых на территории самих объектов охраны.

Автором отмечается, что содержание понятия «охранная зона» определяется юридически значимыми признаками охранных зон, а объем понятия - количеством охранных зон, выделенных на основании установленных признаков из множества зон с особыми условиями использования территорий. Правовой режим охранных зон составляет совокупность особых условий использования земель и других природных ресурсов, охраны окружающей среды, охраны объектов, вокруг которых установлена охранная зона, охраны жизни и здоровья граждан, проживающих или осуществляющих трудовую деятельность на территории охранной зоны, их социальных гарантий и льгот. Автором сделан вывод, что важным признаком охранных зон является распространение режима охранной зоны на все земли и земельные участки, входящие в нее, вне зависимости от формы собственности на них, их категории и вида разрешенного использования.

Диссертант отмечает, что особое значение представляет содержание прав и обязанностей собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей, которые возникают у данных лиц в связи с наличием охранных зон. С одной стороны, собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которые распространяется режим охранной зоны, обязаны его соблюдать. С другой, собственники и пользователи объектов, вокруг которых устанавливаются охранные зоны, не обладают правами на земельные участки в границах охранных зон, но обязаны поддерживать территорию охранной зоны в надлежащем состоянии и обладают правом требовать осуществления таких действий от других землепользователей. Охранная зона является способом ограничения использования земельных участков и обременением прав на землю, что позволило автору определить правовой режим земель охранной зоны как совокупность ограничений в использовании земельных участков и их частей в границах охранной зоны, а так же обязанностей по поддержанию территории охранной зоны в состоянии, соответствующем цели ее установления.

На основе результатов исследования диссертантом установлено, что родовыми признаками охранных зон являются наличие объекта охранной зоны, цель ее установления, правовой режим земель охранной зоны, определенные месторасположение и конфигурация охранной зоны. В соответствии с этими признаками выделена 31 охранная зона. Таким образом, понятие «охранная зона» выражено через его содержание и объем. Автором сформулировано определение понятия «охранная зона» - это зона с особыми условиями использования территорий, представляющая собой полосу земли вокруг объекта охранной зоны, создаваемая с целью охраны окружающей среды, жизни и здоровья граждан и/или объекта охранной зоны от негативного воздействия, в границах которой устанавливаются нормативно закрепленные ограничения в осуществлении хозяйственной и иной деятельности, в том числе в использовании земельных участков и их частей, а так же обязанности по поддержанию земельных участков и их частей в границах охранной зоны в состоянии, соответствующем цели ее установления.

Во втором параграфе «Соотношение правового режима охранной зоны с правовым режимом других объектов земельных отношений» диссертант проводит сравнительно-правовое исследование содержания правового режима охранной зоны с правовым режимом земельного участка. Отмечается, что, по мнению Е.А. Галиновской, «земельно-правовое регулирование обращает существенное внимание на развитие иных, кроме земельного участка, форм включения земли в правовые отношения». «Еще одним объектом земельно-правовых отношений … является охранная зона». С этой позиции, обоснованным выглядит определение места, которое охранная зона занимает в системе объектов земельных правоотношений.

Сравнительное исследование правового режима охранной зоны с правовым режимом земельного участка в диссертации проведено по следующим составляющим: правовые характеристики объекта земельных отношений, содержание прав и обязанностей участников земельных отношений по охране и использованию объекта земельных отношений, государственное управление в сфере охраны и рационального использования объекта земельных отношений. Автором установлены следующие соотношения правового режима земельного участка и охранной зоны. Земельный участок является самостоятельным объектом гражданских прав, недвижимым имуществом, определяет своим правовым режимом статус иных недвижимых вещей, зависимых от него. Охранная зона является одним из способов ограничения использования земельных участков и обременением прав на землю, устанавливаемых с целью охраны окружающей среды, жизни и здоровья населения, либо охраны объекта охранной зоны. Охранная зона не может выступать самостоятельным объектом гражданских правоотношений, режим охранной зоны влияет на объем и содержание прав на земельный участок в ее границах. Общими элементами, характеризующими земельный участок и охранную зону, являются законодательно закрепленные требования к установлению их границ, месторасположению и площади. Правовой режима земель охранных зон коррелирует с категорией и видом разрешенного использования земельных участков. Это выражается, во-первых, в установлении дополнительных ограничений в границах охранной зоны, которые согласуются с содержанием правового режима земельного участка. Во-вторых, содержание правового режима земель охранной зоны может быть более строгим, чем правовой режим земельного участка в ее границах. Автором обосновано, что в этом случае приоритетным для исполнения является режим земель охранной зоны, так как она устанавливается в публичных интересах. В-третьих, в исключительных случаях правовой режим земельного участка может быть строже правового режима земель охранной зоны. Автором показано, что в этом случае в границах охранной зоны возникают дополнительные ограничения, соответствующие правовому режиму земельного участка. В отличие от земельного участка, характеристики охранной зоны устанавливаются в процессе осуществления землеустройства. Сведения о земельном участке и охранной зоне подлежат учету в государственном кадастре недвижимости. Лица, которые могут обратиться с заявлениями о внесении соответствующих сведений в государственный кадастр недвижимости о земельных участках и охранных зонах, принципиально различны. Регистрация прав на земельные участки и регистрация ограничений прав, связанных с установлением охранных зон, осуществляется в разном порядке и по различным основаниям. Государственный земельный надзор за соблюдением законодательства при использовании и охране земельных участков и земель в границах охранных зон осуществляется по аналогичным основаниям. Мониторинг состояния земельных участков и мониторинг состояния земель охранных зон проводится по общим правовым основаниям и в одинаковом порядке. Мероприятия по охране земель осуществляются в отношении любых земельных участков и устанавливаются законодательно. Их содержание меняется в зависимости от принадлежности земельного участка к категории земель. В охранных зонах устанавливаются дополнительные требования по охране окружающей среды, в том числе охране земель.

Автор определил, что правовое значение охранной зоны заключается в обеспечении защиты окружающей среды, жизни и здоровья граждан и/или объекта охранной зоны и возможности осуществлять разрешенные виды хозяйственной и иной деятельности в ее границах, не изымая земельные участки из оборота.

В третьем параграфе «История правового регулирования и особенности законодательного закрепления правового режима охранных зон» автором проводится ретроспективный анализ законодательства, устанавливающего правовой режим охранных зон.

Диссертантом отмечается, что законодательное закрепление правового режима охранных зон было начато в 1919 г. созданием для каждой лечебной местности округа горно-санитарной охраны. В период с 1917 г. до начала 60-х гг. в советском законодательстве на государственном уровне было установлено 6 видов охранных зон. Их правовой режим обладал достаточной полнотой. Комплекс нормативных актов, законодательно закреплявших правовой режим охранных зон и учитывающих особенности их отдельных видов, носил системный характер. Данный этап охарактеризован диссертантом как период становления нового законодательного подхода к охране отдельных объектов и земельных участков в границах охранных зон.

Качественно иной период в правовом регулировании охранных зон стал формироваться в СССР в начале 60-х гг. XX в. Основной причиной изменений стало увеличение количества объектов охраны в связи с расширением хозяйственной деятельности, усилением природоохранных мероприятий и появлением новых видов опасных объектов. Исследуемый период охарактеризован диссертантом как этап развития и совершенствования законодательства об охранных зонах. В течение него изменился порядок установления правового режима охранных зон: частично эти функции были переданы на республиканский уровень. При этом полнота и системность регулирования сохранились. Законодательство об охранных зонах было уточнено и расширено.

В конце 80-х гг. ХХ в. в СССР произошли политические и экономические изменения, повлекшие преобразования в регулировании общественных отношений. В начале 90-х гг. наступил современный этап правового регулирования охранных зон. В этот период общий порядок установления охранных зон не претерпел существенных изменений. Однако субъекты, обязанные соблюдать и обеспечивать режим охранных зон, получили право частной собственности на земельные участки. В этой связи правообладатели земельных участков стали иметь право на возмещение убытков, причиненных установлением охранных зон.

Исследование эволюции законодательного закрепления правового режима охранных зон позволило диссертанту выделить три качественно различных периода его развития. Первый - 1917 г. - начало 60-х гг. XX в. - период становления нового законодательного подхода к охране отдельных объектов и земельных участков охранных зон в условиях советского правопорядка. Второй - начало 60-х гг. - начало 90-х гг. XX в. - период развития законодательства и увеличения количества объектов охраны в связи с расширением хозяйственной деятельности, ужесточением режима природоохранных мероприятий и появлением новых видов опасных объектов. Третий - начало 90-х гг. XX в. - по настоящее время - период модернизации земельного законодательства в области охранных зон в новых социально-экономических условиях и роста их видов. Важной особенностью третьего периода является то, что собственники и арендаторы земельных участков, землевладельцы и землепользователи получили право на возмещение убытков, причиненных установлением охранных зон.

Вторая глава «Правовой режим земель охранных зон отдельных типов и групп» посвящена правовой классификации охранных зон, изучению особенностей правовых режимов земель их отдельных групп и типов.

В первом параграфе «Проблема правовой классификации охранных зон» диссертантом обоснована необходимость правовой классификации охранных зон для целей изучения правовых режимов их земель, выбран метод и правовые показатели классификации, проведена правовая классификация охранных зон.

Автор отмечает, что в научной литературе крайне мало работ, касающихся вопросов правовой классификации охранных зон. При этом существующие объединения в группы не только не охватывают установленный в настоящем исследовании объем и состав совокупности охранных зон, но и не направлены на изучение правового режима их земель. Диссертантом обоснован выбор показателей классификации - характеристики объекта охраной зоны и цель ее установления. Показано, что они являются юридически значимыми признаками охранных зон и определяют содержание их правовых режимов. Объект охранной зоны может носить как природный, так и антропогенный характер. В свою очередь, целью установления охранной зоны является либо защита окружающей среды, жизни и здоровья граждан, либо охрана собственно объекта охранной зоны. Отмечено, что в ряде видов охранных зон объектом охраны являются как окружающая среда, так и сам объект охранной зоны.

Правовая классификация охранных зон по отнесению ее объекта к природному или антропогенному позволила диссертанту установить два типа охранных зон. К первому типу отнесены охранные зоны, объектами которых, являются природные объекты и комплексы. Второй тип включает охранные зоны, объектами которых, являются объекты и комплексы антропогенного характера. Классификация охранных зон по цели их установления позволила автору разделить первый тип на две группы: первая включает охранные зоны, целью установления которых является охрана объектов охранных зон, вторая - охранные зоны, установленные с целью защиты окружающей среды, жизни и здоровья населения. Классификация охранных зон второго типа по цели их установления позволила выделить три группы: первая включает охранные зоны, целью установления которых является охрана объектов охранных зон, вторая - охранные зоны, установленные с целью защиты окружающей среды, жизни и здоровья населения, третья - охранные зоны, установленные как для охраны окружающей среды, так и объекта охранной зоны.

Результаты проведенной правовой классификации позволили систематизировать охранные зоны по содержанию их правовых режимов. На основании классификации дальнейшее изучение правовых режимов охранных зон позволило, во-первых, установить особенности и общие закономерности правовых режимов земель охранных зон в группах и типах. Во-вторых, выявить актуальные практические проблемы соблюдения режима земель охранных зон, определить возможные пути их решения, включая меры по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики. В завершении параграфа приводится схема, отображающая правовую классификацию охранных зон.

Во втором параграфе «Правовой режим земель охранных зон природных объектов и комплексов» проведено исследование правового режима земель первого типа охранных зон, который включает буферную экологическую зону Байкальской природной территории, экологическую зону атмосферного влияния Байкальской природной территории; водоохранные зоны; охранные зоны земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению; охранные зоны особо охраняемых природных территорий; округа санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов; зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения; рыбоохранные зоны.

Сформулированы общие выводы по результатам изучения правового режима земель охранных зон первой группы первого типа. Поскольку объектами охранных зон являются природные объекты и комплексы, их правовые режимы имеют общие элементы природоохранного характера: ограничения направлены на снижение негативного воздействия или предотвращение осуществления хозяйственной деятельности, которая может отрицательно влиять на объект охранной зоны. Особенности правовых режимов охранных зон определяются уникальными природными характеристиками их объектов. Правовой режим охранных зон содержит не только элементы правового режима земель, но и особенности использования и охраны других природных ресурсов и защиты окружающей среды. Порядок установления охранных зон определен на федеральном уровне, при этом отдельные виды зон утверждаются актами государственных органов исполнительной власти или актами органов местного самоуправления. Надзор за соблюдением правового режима охранных зон осуществляется в основном на государственном уровне. Диссертантом разработаны предложения по изменению правового регулирования в сфере обеспечения правового режима земель охранных зон данной группы.

Изучение правового режима охранных зон земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, входящих во вторую группу первого типа, позволило диссертанту сформулировать следующие выводы. Опасность объекта охранной зоны определяет содержание ее правового режима: ограничения направлены на предотвращение воздействия неблагоприятных факторов на здоровье человека и окружающую среду. Правовой режим охранной зоны и правовой режим ее земель совпадает. Необходимость установления охранной зоны закреплена на федеральном уровне, при этом решение о создании зоны утверждается актом государственного органа исполнительной власти или актом органа местного самоуправления.

В заключении параграфа сформулированы положения, направленные на совершенствование правового регулирования режима земель охранных зон первого типа: разработка общего законодательного подхода к установлению охранных зон и установление перечня ограничений в осуществлении хозяйственной деятельности в границах охранных зон отдельных видов; использование дифференцированного подхода при установлении правового режима и применение функционального зонирования территории водоохранной зоны; развитие порядка ведомственного согласования осуществления разрешенных видов деятельности в границах земель охранных зон; повышение эффективности ведомственного надзора и муниципального контроля за соблюдением правового режима земель охранных зон; установление особого порядка внесения сведений об охранных зонах в правилах землепользования и застройки; обязательность отображения в кадастровых документах и установления на местности границ охранных зон.

В третьем параграфе «Правовой режим земель охранных зон антропогенных объектов и комплексов, целью установления которых является охрана объектов охранной зоны» проведено исследование правовых режимов земель охранных зон первой группы второго типа, которая состоит из зон охраны объектов культурного наследия; пригородных зон; лесопарковых зон; зеленых зон; охранных зон стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением; охранных зон геодезических пунктов; охранных зон объектов электросетевого хозяйства; охранных зон железных дорог; зон охраняемых объектов (объектов, подлежащих государственной охране); придорожных полос автомобильных дорог; охранных зон линий и сооружений связи и линий и сооружений радиофикации; охранных, санитарно-защитных и иных зон с особыми условиями использования земель морских портов; зон санитарной охраны водопроводов питьевого назначения.

Анализ показал, что правовые режимы охранных зон характеризуются ограничениями, направленными на защиту объектов охранных зон от повреждения и на обеспечение их безопасного функционирования и надлежащей эксплуатации. Особенности объектов охранных зон определяют различия их правовых режимов. Правовой режим охранных зон содержит как элементы правового режима их земель, так и включает меры по защите объектов охранных зон. В зонах охраны объектов культурного наследия, охранных зонах железных дорог и придорожных полосах автомобильных дорог правовые режимы охранных зон совпадают с правовыми режимами их земель. Порядок установления охранных зон определен на федеральном уровне, все виды зон утверждаются актами государственных органов исполнительной власти. Надзор (контроль) за соблюдением правового режима охранных зон осуществляется на государственном и муниципальном уровнях. Автором разработаны предложения по изменению правового регулирования в сфере обеспечения правового режима земель охранных зон данной группы.

В четвертом параграфе «Правовой режим земель охранных зон, установленных с целью защиты окружающей среды, жизни и здоровья населения, а также установленных как для охраны окружающей среды, так и охраны объекта охранной зоны» проведено исследование правовых режимов земель охранных зон второй (зоны защитных мероприятий объектов по хранению химического оружия или объектов по уничтожению химического оружия; охранные зоны районов проведения в 1965-1988 гг. ядерных взрывов в мирных целях; зоны радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС; санитарно-защитные зоны промышленных предприятий; зоны воздействия предприятий и (или) объектов, расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях) и третьей группы второго типа (охранные зоны магистральных трубопроводов; охранные зоны газораспределительных сетей; охранные зоны тепловых сетей; приаэродромные территории; запретные зоны при арсеналах, базах и складах Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов; зоны отчуждения объектов космической инфраструктуры).

Автором установлено, что объектами охранных зон второй группы второго типа являются антропогенные объекты повышенной опасности. Правовые режимы охранных зон характеризуются ограничениями, направленными на снижение или предотвращение негативного воздействия объекта охранной зоны на окружающую среду, жизнь и здоровье населения. Особенности правовых режимов охранных зон определяются опасностью объектов охранных зон, видом и степенью их негативного воздействия. Правовой режим охранных зон содержит как элементы правового режима их земель, так и отражает особенности использования и охраны других природных ресурсов и объектов недвижимости, защиты окружающей среды, жизни и здоровья населения от существующих и потенциальных угроз. Во всех видах охранных зон предусматриваются социальные гарантии и льготы для граждан, проживающих или осуществляющих трудовую деятельность на их территории. Степень строгости правовых режимов охранных зон является наивысшей во всей исследуемой совокупности. Порядок установления охранных зон определен на федеральном уровне, все виды зон утверждаются актами государственных органов исполнительной власти. Правовыми актами субъектов Российской Федерации могут быть введены дополнительные требования к содержанию режима санитарно-защитных зон. Надзор (контроль) за соблюдением правового режима охранных зон осуществляется на государственном и муниципальном уровнях. Базовый, оперативный и периодический мониторинг состояния окружающей среды и ее загрязнения на территории охранных зон осуществляется в особом порядке.

Далее в параграфе проводится исследование правовых режимов охранных зон третьей группы второго типа. Анализ показал, что правовые режимы охранных зон характеризуются ограничениями, направленными как на снижение или предотвращение негативного воздействия объектов охранных зон на окружающую среду, так и на защиту объектов охранных зон от повреждения и на обеспечение их безопасного функционирования и надлежащей эксплуатации. Специфика правовых режимов охранных зон определяется степенью опасности объектов охранных зон, видом и уровнем их негативного воздействия на окружающую среду и технико-технологическими характеристиками объектов охранных зон. Правовой режим охранных зон содержит как элементы правового режима их земель, так и отражает особенности охраны окружающей среды от существующих и потенциальных угроз. Порядок установления охранных зон определен на федеральном уровне, все виды зон утверждаются актами государственных органов исполнительной власти. Надзор за соблюдением правового режима охранных зон осуществляется на государственном уровне.

В параграфе сформулированы предложения по совершенствованию управления охранными зонами второго типа: усовершенствовать порядок ведомственного согласования осуществления разрешенных видов деятельности в границах земель охранных зон; отображать в кадастровых документах и устанавливать на местности границы охранных зон; разработать дифференцированный подход к установлению правового режима и функционального зонирования территории зеленых и лесопарковых зон, охранной зоны стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды и ее загрязнением, охранных зон железных дорог, санитарно-защитных зон, приаэродромной территории; установить особый порядок внесения сведений об охранных зонах в правилах землепользования и застройки.

Подводя итог исследования правовых режимов земель охранных зон, автор формулирует вывод, что правовой режим земель охранной зоны является неотъемлемым элементом правового режима охранной зоны. На основании анализа актуальных проблем правового регулирования охранных зон и нарушений правового режима их земель предложены меры по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики:

- целесообразным является пересмотр пространственных характеристик водоохранных, зеленых и лесопарковых зон, охранной зоны стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды и ее загрязнением, охранных зон железных дорог, санитарно-защитных зон, приаэродромной территории. Он связан с необходимостью учета природных особенностей местности, степени антропогенной нагрузки и характеристик объекта охранной зоны при определении размеров и конфигурации охранной зоны. Надлежащий уровень качества окружающей среды, защиты населения и объектов охранных зон может быть достигнут путем снижения уровня негативного воздействия при использовании современной техники и технологий защиты. Это позволит уменьшить размеры охранных зон или изменить их конфигурацию, а в отдельных случаях применить функциональное зонирование территории охранной зоны, что приведет к расширению видов использования земель, осуществляемых в ее границах.

- закрепить в Градостроительном кодексе Российской Федерации особый порядок внесения сведений об охранных зонах в правила землепользования и застройки. Он заключается в том, что изменения должны вноситься по обращению органа, принимающего решение об установлении охранной зоны; публичные слушания по вопросам отображения охранных зон проводиться не должны; необходимо исключить возможность отказа в отображении границ охранных зон в правилах землепользования и застройки органами местного самоуправления.

В заключении диссертантом в обобщенной и краткой форме излагаются теоретические выводы и основные практические результаты проведенного исследования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ РАБОТАХ АВТОРА

1. Золотова О.А. Правовой режим земель охранных зон // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2011. № 3. С. 46-56. - 0,5 п.л.

2. Золотова О.А. Социально-экономические предпосылки и эволюция законодательного закрепления правового режима охранных зон в России // Аграрное и земельное право. 2011. № 12. С. 15-20. - 0,5 п.л.

3. Золотова О.А. Роль землеустроительных мероприятий при установлении правового режима земель охранных зон // Аграрное и земельное право. 2012. № 12. С. 9-12. - 0,5 п.л.

4. Малявина О.А. Проблемы правового регулирования охранных зон // Централизация и децентрализация правового регулирования: Материалы конференции аспирантов, соискателей и молодых ученых (Москва, 19 мая 2008 г.) - М., 2009. С. 99-102. - 0,2 п.л.

5. Золотова О.А. Зеленые и лесопарковые зоны // Правовое регулирование использования и охраны лесов: Сборник докладов научно-практической конференции / Под общ. ред. Е.Л. Мининой. - М.: ГОУ ВПО МГУЛ, 2011. С. 75-79. - 0,3 п.л.

6. Правовая охрана озера Байкал. Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю.И. Шуплецова. - М.: Юстицинформ, 2011. - 184 с. / 11,5 п.л. Глава 1 (в соавторстве), С. 8 - 19, Глава 4 (4.5), С. 98 - 103, Глава 5 (5.3), С. 128 - 140 - 1,0 п.л.

7. Золотова О.А., Боголюбов С.А. Комментарий к Земельному кодексу РФ - М.: Проспект, 2012. 52,0 п.л. - 26,0 п.л.

8. Золотова О.А. Правовой режим земель охранных зон, устанавливаемых вокруг источников повышенной опасности // Журнал «Судья». 2012. № 7. С. 53 - 58 - 1,0 п.л.

9. Золотова О.А. Место охранных зон в системе объектов земельных отношений // Материалы международной научно-практической конференции, посвященной памяти д.ю.н., проф. М.И. Козыря - М.: ООО «Фото-Плюс», ООО «Сам полиграфист», 2012. С. 375-378 - 0,2 п.л.