Правовая природа парафискальных платежей

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Правовая природа парафискальных платежей

Специальность 12.00.04 - финансовое право; налоговое право; бюджетное право

Ромащенко Л.В.

Москва - 2013

Работа выполнена на кафедре финансового права Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.

Научный руководитель: ЩЁКИН Денис Михайлович

кандидат юридических наук

Официальные оппоненты: ТУРБАНОВ Александр Владимирович

доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой регулирования финансово-кредитной деятельности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

МАЧЕХИН Виктор Александрович

кандидат юридических наук, старший юрист Московского филиала «Линклейтерз СНГ» (Великобритания)

Ведущая организация: Санкт-Петербургский государственный университет

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования.

Традиционно в теории финансового права выделяются такие виды обязательных платежей, как налоги и сборы (пошлины). Из права зарубежных стран в отечественную науку финансового права было также заимствовано понятие парафискальных платежей (парафискалитетов) - обязательных платежей, взимаемых в экономических или социальных интересах в пользу юридических лиц публичного или частного права, а не в пользу государства или иных публично-территориальных образований Впервые этот термин был употреблен в отечественной юридической науке Козыриным А.Н. в монографии «Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики» (М.: Манускрипт, 1993. С. 35-36.). Также еще до этого описание этих платежей приводилось в переводе на русский язык труда «Финансовое право» французского ученого Поля Мари Годме, изданном в СССР в 1978 году (М.: Прогресс, 1978. С. 377), в этом переводе был употреблен термин «неналоговые сборы»..

В российском финансовом праве понятие парафискальных платежей является доктринальным и не закреплено в нормативных правовых актах. При этом в науке нет единого мнения о том, какие платежи следует относить к парафискальным, что связано с различным пониманием природы и признаков этого платежа в имеющихся публикациях. Отсутствует и достаточное количество информации о понятии, примерах таких платежей и их правовом регулировании за рубежом, а также о зарубежной доктрине по этому вопросу.

В последнее время данное понятие все чаще используется в тех или иных научных работах и научно-практических статьях. Распространение данного понятия обусловлено тем, что в настоящее время в Российской Федерации взимается большое число обязательных платежей, формально не отнесенных налоговым законодательством к налогам и сборам, и часть из этих платежей не зачисляется в бюджет государства, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. Вопросы квалификации этих платежей в научной литературе до конца не решены.

Вместе с тем понятие парафискалитета не только используется в научных публикациях для квалификации тех или иных платежей, но и применяется арбитражными судами Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 22.03.2005 N Ф09-884/05-АК по делу № А60-23206/04; постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 25.09.2009 N Ф10-3985/09 по делу № А14-17128/2008/574/25; постановления Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2010 по делу № А14-2945/201087/2, от 30.09.2010 по делу № А14-2958/2010119/14.. Сложилась ситуация, когда понятие парафискального платежа применяется на практике, не будучи закрепленным в законодательстве и достаточно разработанным в научной доктрине. Кроме того, в доктрине нет окончательной ясности по вопросу о правовых последствиях квалификации платежа как парафискального для порядка установления и взимания платежа. Это свидетельствует о том, что наука не успевает за потребностями практики.

Таким образом, актуальность выбранной темы исследования обусловлена назревшей необходимостью проведения комплексного исследования правовой природы парафискальных платежей и, соответственно, обусловленных правовой природой требований к их установлению и взиманию, с учетом подробного анализа понятия, признаков и правового режима таких платежей в зарубежных странах, из которых было заимствовано это понятие, а также анализа отечественной правовой доктрины.

Кроме того, в последнее время в научной литературе по финансовому праву появились работы, посвященные вопросу децентрализации государственных фондов, и работы, связанные с концепцией публичного начала в финансовом праве и посвященные правовым институтам публичных фондов, публичных расходов, а через эти правовые институты - вопросу о предмете финансового права, понимаемого как право публичных финансов. Исследование данных вопросов является актуальным, поскольку отражает произошедшие изменения в экономической и правовой системе страны, обусловившие необходимость включения в предмет финансового права не только государственных, но и иных публичных фондов, расширения круга субъектов финансовых правоотношений. Рассматриваемая в настоящем диссертационном исследовании проблема правовой природы парафискальных платежей находится в русле этой проблематики.

Степень разработанности темы исследования.

До последнего десятилетия понятие парафискальных платежей мало исследовалось в отечественной финансово-правовой науке. Долгое время доктрина по данному вопросу практически отсутствовала по причине заимствования данного понятия российской наукой из зарубежного законодательства и отсутствия необходимости дальнейшей его разработки в силу неиспользования данного понятия российским законодателем. Однако за последние годы понятие и признаки этих платежей неоднократно становились предметом теоретико-правового анализа в современной юридической науке.

Наибольшим по объему исследованием парафискальных платежей в отечественной науке является монография Долговой А.Ю. «Парафискальные сборы в России» 2012 г. Долгова А.Ю. Парафискальные сборы в России: монография. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2012. 196 с.

Непосредственно исследованию понятия и признаков парафискальных платежей также уделяли внимание такие ученые, как Васянина Е.Л., Волков В.В., Кучеров И.И., а также Гуркин А.С., Зарипов В.М., Карасева М.В., Якушев А.О. В то же время в указанных работах данный вопрос либо не являлся центральным объектом исследования, либо рассматривался в рамках научной статьи.

Различные аспекты вопросов о парафискальных платежах находили свое отражение в трудах иных ученых. В их числе следует назвать, прежде всего, работы Винницкого Д.В., в которых он неоднократно привлекал внимание к понятию и вопросам взимания парафискальных платежей в праве зарубежных стран, а также Мутуловой С.С., Турбанова А.В., Шевелевой Н.А. С 1995 г. сведения о понятии парафискального платежа со ссылкой на работы Годме П.-М. и Козырина А.Н. стали приводиться в учебных изданиях по налоговому праву под ред. Пепеляева С.Г., в которых впервые в отечественной науке о парафискалитетах говорилось как о самостоятельном виде обязательного платежа не только в сравнительно-правовом аспекте, но и в рамках общей теории налогового права. В дальнейшем такой вид обязательного платежа стал выделяться в учебных изданиях по финансовому и налоговому праву и научных исследованиях иных авторов.

В целом, значительное количество работ, упоминающих понятие парафискальных платежей, связано с квалификацией конкретных платежей, взимаемых в РФ, как парафискальных. При этом в силу отсутствия разработанного понятия парафискального платежа основания такой квалификации не всегда полностью ясны.

Несмотря на постоянный интерес к данной проблеме в науке, представляется, что вопросы, связанные с исследованием правовой природы парафискальных платежей, все еще не получили достаточного освещения в науке. Не был осуществлен детальный анализ понятия и правовых признаков парафискальных платежей в зарубежных странах, включающий историко-правовые аспекты, анализ современного законодательства и доктрины, несмотря на то, что зарубежный опыт послужил источником возникновения этого понятия в отечественной правовой науке и ссылки на него, как правило, являются отправной точкой для анализа понятия парафискальных платежей тем или иным автором. Отсутствует единство мнений по вопросу о признаках и правовой природе парафискальных платежей. Пока еще мало исследовались в научных работах вопросы о правовых проблемах взимания парафискальных платежей. В отсутствие единства мнений о природе платежей не получили достаточного освещения вопросы о последствиях квалификации платежа как парафискального для правового режима его установления и взимания.

Объект диссертационного исследования.

Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе установления и взимания парафискальных платежей.

Предмет диссертационного исследования.

Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие установление и взимание парафискальных платежей, а также материалы правоприменительной практики, отражающие особенности нормативно-правового регулирования, и существующая правовая доктрина по вопросу о парафискальных платежах.

Цель и задачи исследования.

Целью диссертационного исследования является определение правовой природы парафискальных платежей, а также исследование правовых проблем их установления и взимания, обусловленных их правовой природой, включая требования к установлению и взиманию таких платежей.

В соответствии с целью исследования поставлены следующие задачи диссертационного исследования:

1) исследование понятия и признаков парафискальных платежей в зарубежном законодательстве и в зарубежной правовой науке;

2) анализ основных юридических признаков парафискального платежа с опорой на сравнительно-правовой материал и российские доктринальные разработки;

3) анализ вопроса о том, что следует понимать под поступлением платежа не в пользу государства или иного публичного-территориального образования применительно к законодательству Российской Федерации;

4) выделение конкретных платежей, взимаемых в Российской Федерации, которые соответствуют выявленным при исследовании признакам парафискальных платежей;

5) исследование соотношения парафискальных платежей с иными видами платежей публично-правовой и частно-правовой природы;

6) выделение правовых проблем, связанных с установлением и взиманием парафискальных платежей;

7) определение правовых требований к установлению и взиманию парафискальных платежей.

Методологическую основу исследования составляют всеобщий диалектический метод познания, общенаучные методы познания, а также специально-юридические методы исследования: историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-аналитический, формально-юридический. Их применение имело целью обеспечить всесторонний, системный и объективный анализ объекта диссертационного исследования.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов.

Существенную часть теоретической базы исследования составили труды по финансовому праву современных российских ученых и ученых стран СНГ, в особенности, Винницкого Д.В., Грачевой Е.Ю., Запольского С.В., Ивлиевой М.Ф., Карасевой М.В., Козырина А.Н., Кучерова И.И., Нечай А.А., Пепеляева С.Г., Петровой Г.В., Соколовой Э.Д., Толстопятенко Г.П., Турбанова А.В., Шевелевой Н.А., Щекина Д.М. Ялбулганова А.А. При работе над настоящим исследованием также учитывались труды советского периода таких ученых, как Воронова Л.К., Пискотин М.И., Химичева Н.И.

Автор также опирался на исследования теоретических вопросов финансовой науки и финансового права в трудах отечественных и зарубежных ученых периода конца XIX в.- начала XX в. - Берендтса Э.Н., Бессона Э., Боголепова М.И., Гурвича А.М., Жеза Г., Штурма Р., Янжула И.И. и др., а также на выводы и исследования, содержащиеся в работах представителей финансово-экономической науки первых лет советского периода, в частности, Соколова А.А.

Полезными для настоящего исследования также стали труды Тихомирова Ю.А., Махиной С.Н., Штатиной М.А. по вопросам теории права и административного права.

Исторический и сравнительно-правовой анализ, проведенный в настоящем диссертационном исследовании, опирается на работы ученых Германии и Франции по вопросам теоретических и законодательных основ взимания парафискальных платежей, в частности, работы немецких юристов Дитера Бирка, Райнера Вернсманна, Фолькмара Гетца, Фердинанда Кирхгофа, Пауля Кирхгофа, Йоахима Ланга, французских юристов Поля-Мари Годме, Франсиса Кероля, Жюльена Лаферрьера, Робера Эрцога, а также немецких и французских экономистов Фрица Карла Манна, Жана Ги Мериго и иных представителей зарубежной финансовой-правовой и финансово-экономической науки.

Нормативно-правовая и эмпирическая основы работы.

Нормативной базой настоящего исследования являются Конституция Российской Федерации, акты российского законодательства о налогах и сборах, иные нормативные правовые акты, предусматривающие взимание обязательных платежей, акты бюджетного законодательства, иные акты действующего российского законодательства, а также международные договоры и зарубежные правовые акты.

Автором также принимались во внимание правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, судебные акты Верховного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов, а также судебные акты высших судов Франции, Германии и Суда Европейского Союза.

Научная новизна исследования заключается в выработке авторской концепции по вопросу о правовой природе парафискальных платежей, исследовании вопроса о критериях отграничения парафискальных платежей от фискальных, формулировании предложений по уточнению и дополнению понятий отдельных институтов и категорий финансового права с учетом того, что в его предмет входят парафискальные платежи, в системном исследовании и выделении правовых проблем установления и взимания парафискальных платежей, включая применимые к ним правовые требования.

В работе впервые проводится комплексное подробное исследование истории и условий взимания парафискальных платежей в таких зарубежных странах, как Германия и Франция, а также истории возникновения этого понятия.

В работе впервые принципиальное внимание уделяется не столько особенностям парафискальных платежей, сколько их общим чертам с зачисляемыми в бюджет налогами и сборами, и сделана попытка рассмотреть парафискальные платежи в рамках классических институтов и категорий финансового права.

Положения, выносимые на защиту.

По результатам проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:

1. Парафискальные платежи - обязательные платежи, взимаемые на основании требования публичной власти для покрытия расходов на выполнение делегированных публичных функций и зачисляемые напрямую в пользу лиц, исполняющих эти функции, а не в бюджет или иные централизованные публичные фонды. Взимание парафискальных платежей - это способ финансирования деятельности, осуществляемой третьими лицами по поручению публичной власти в децентрализованном порядке.

2. Между фискальными и парафискальными платежами различие производится по признаку, отражаются ли они в доходах фиска, т.е. поступают ли они или нет в бюджет или иные централизованные публичные фонды.

Публично-правовые платежи, зачисляемые хотя и не в бюджет, но в иные централизованные публичные фонды, по своей правовой природе однородны платежам, поступающим в бюджет, являются фискальными и не относятся к парафискальным платежам. Публично-правовые платежи, поступающие не в централизованные публичные фонды, в том числе в фонды государственных и муниципальных предприятий, учреждений (за исключением тех из них, доходы которых отражаются в бюджете), являются парафискальными.

Возможное установление платежей актом органа исполнительной власти, конкретный вид цели взимания платежей, возможность получения выгод от использования собранных средств представите лями определенной группы лиц, возможное взимание платежей с группы лиц не являются сущностными признаками парафискальных платежей как общего понятия, а являются лишь часто встречающимися характеристиками отдельных видов платежей.

3. Те парафискальные платежи, которые имеют индивидуально-возмездный характер, как и сборы, поступающие в бюджет, отличаются от гражданско-правовой платы признаком организационной монопольности совершения юридически значимого действия, в связи с которым они взимаются, что влечет монопольность построения соответствующего публичного денежного фонда; при отсутствии признака монопольности платеж является гражданско-правовой платой.

4. Единому публично-правовому характеру парафискальных и фискальных платежей (взиманию платежа по требованию публичной власти, публичной цели платежа - финансированию выполнения публичных функций, монопольности построения денежного фонда, в который зачисляется платеж) в большей степени соответствует уточнение существующего понятийного аппарата доктрины и законодательства, учитывающее особенности парафискальных платежей, чем формирование какой-либо самостоятельной системы понятий для парафискальных платежей. Зачисление платежа в бюджет государства (или иного публично-правового образования) при таком подходе не должно рассматриваться в качестве конститутивного признака налога или сбора, так как вторично в отношении цели платежа - цели финансирования деятельности государства, независимо от того, выполняется ли эта деятельность непосредственно государственными органами или опосредованно по поручению государства организациями, в пользу которых зачисляется платеж.

Как следствие, парафискальные платежи в рамках данного подхода не могут быть признаны особым видом обязательных платежей, а по своей правовой природе должны признаваться налогами либо сборами (пошлинами), зачисляемыми не в централизованные публичные фонды. О парафискальных платежах возможно говорить как о разновидности налогов и сборов (парафискальные налоги, парафискальные пошлины). Термин «парафискальный» при таком подходе указывает на разновидность целевого налога либо сбора, зачисляемого с санкции государства (иного публично-правового образования) не непосредственно в бюджет или иной централизованный публичный фонд, а напрямую в фонд субъекта, который по поручению государства (иного публичного образования) выполняет задачи публичного характера.

Деление на фискальные и парафискальные платежи и деление на конкретные виды обязательных платежей (налоги, сборы) в рамках такого подхода представляют собой разные основания классификации публично-правовых платежей. Налоги и сборы могут являться фискальными (по общему правилу) и парафискальными (при отступлении от общих принципов бюджетного законодательства).

5. Существующая в рамках взимания парафискальных платежей децентрализация в сфере отношений по образованию, перераспределению и использованию публичных фондов влечет необходимость уточнения понятий ряда категорий и институтов финансового права (понятий публичных фондов, финансовой деятельности, публичных расходов, субъектов финансового права, предмета финансового контроля, а также, в рамках предложенного подхода, понятий налога и сбора).

6. Установление и взимание парафискальных платежей сопряжено с правовыми проблемами, возникающими в связи с их зачислением не в централизованные фонды государства и иных публично-правовых образований. Основными из них являются следующие:

- отступление от принципов бюджетного законодательства, а именно от принципа общего (совокупного) покрытия расходов и от принципа полноты бюджета;

- отступление от принципов и требований налогового законодательства, относящихся к установлению и взиманию налогов и сборов, прежде всего, возможное отступление от принципа установления налоговых платежей законом, а также возможное нарушение принципа равного налогового бремени при взимании платежей с группы лиц;

- риск отсутствия либо недостаточности финансового контроля по сравнению с взиманием налогов и сборов в бюджет.

Как следствие, в отношении установления и взимания парафискальных платежей, а также расходования собранных денежных средств должны быть соблюдены определенные правовые требования с целью уменьшения возможных отрицательных для публичных интересов правовых последствий, связанных с отступлением от названных принципов и требований. Это обосновывает выделение категории парафискальных платежей в доктрине и законодательстве.

7. С целью избежания нарушения принципа равного налогового бремени при взимании парафискальных платежей с определенной группы лиц в качестве правового требования к их установлению представляется возможным предложить уже выработанные в зарубежной практике требования: однородность группы плательщиков, четко и объективно отличающейся наличием общих интересов либо общими особенностями деятельности; нахождение финансируемой задачи в сфере ответственности группы.

С целью противодействия нецелевому расходованию публичных средств должен обеспечиваться финансовый контроль (парламентский и административный) за взиманием и расходованием поступлений от парафискальных платежей, по общему правилу, в том же объеме, как если бы это были бюджетные средства, прежде всего, контроль Счетной палаты РФ.

Теоретическая значимость результатов исследования определяется научной новизной исследования. Содержащиеся в исследовании теоретические положения и выводы развивают и дополняют научную теорию по вопросу парафискальных платежей и теоретических основ налогообложения.

Практическая значимость исследования.

Выводы исследования, а также правовые подходы, изложенные в исследовании, могут способствовать формированию научно-обоснованного подхода при толковании, разработке новых и совершенствовании действующих актов российского законодательства, связанных с установлением и взиманием парафискальных платежей.

Содержащиеся в исследовании выводы также могут быть использованы в учебном процессе: при преподавании общего курса финансового права, а также бюджетного, налогового права.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования отражены в публикациях автора, обсуждены на заседании кафедры финансового права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.

Выводы диссертационного исследования докладывались на VIII Международной научно-практической конференции «Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (Москва, апрель 2011 г., организаторы конференции: журнал «Налоговед», Финансовый университет при Правительстве РФ, Школа права «Статут»).

Структура работы. Структура диссертационного исследования обусловлена его целями и задачами.

Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, степень ее научной разработанности, определяются цель и задачи исследования, объект и предмет исследования, теоретическая, методологическая, нормативно-правовая и эмпирическая основы исследования, отражается его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных в ходе исследования результатов.

В первой главе «Понятие и правовая природа парафискальных платежей» рассматривается история возникновения понятия парафискальных платежей, его содержание в праве отдельных зарубежных государств, а затем исследуются признаки и правовая природа парафискальных платежей. Также рассматривается вопрос о применении сделанных выводов при исследовании ряда иных категорий и институтов финансового права.

В первом параграфе «История возникновения понятия «парафискальный платеж» в результате изучения трудов зарубежных ученых установлено, что понятие «парафискальный» имеет своим истоком финансово-экономическую науку второй четверти ХХ в., в особенности, Германии, Италии и Франции, в которой в связи с исследованием вопросов о тяжести обложения стали использоваться термины «вспомогательные фиски», «парафиски» (нем. Hilfsfiskus, Parafiskus), и «параналогообложение» (фр. parafiscalitй, ит. parafiscalitа). При этом сами обязательные платежи, взимавшиеся не в пользу государства, существовали и ранее, как в названных государствах, так и в иных странах. Платежами, в связи с которыми началось специальное исследование этих вопросов наукой, стали, прежде всего, взносы на социальное страхование и платежи в пользу различных профессиональных объединений.

Отмечается, что в тот же период отечественный ученый-экономист Соколов А.А. также в связи с вопросом изучения тяжести обложения пришел к выводу, что страховые взносы по социальному страхованию и взносы в профессиональные союзы следует выделять в особую категорию сборов. Таким образом, хотя термин «парафискальный» возник в зарубежной науке, исследования данного вопроса проводились и в отечественной науке.

Делается вывод, что парафискальные платежи по происхождению этого понятия в финансово-экономической науке - это платежи, которые, по общему правилу, не включены в бюджет в качестве налогов, но которые должны были бы учитываться при определении тяжести обложения по причине того, что они представляют собой обременение для плательщиков, т.е. действуют как налоги.

Отмечается, что на распространение в ХХ веке за рубежом взимания обязательных платежей в пользу лиц иных, нежели государство, повлиял интервенционизм государства в экономической и социальной сфере, т.е. расширение вмешательства государства в регулирование экономических и социальных процессов в обществе, что повлекло возникновение децентрализации управления и необходимость изыскания источников финансирования делегированных публичных функций.

Второй параграф «Развитие правового регулирования взимания парафискальных платежей в отдельных зарубежных странах» посвящен исследованию взимания парафискальных платежей в ряде зарубежных стран. В качестве примера выбраны Франция как государство, в котором осуществлялось нормативно-правовое регулирование взимания парафискальных платежей и определение парафискальных платежей из права которого наиболее известно в отечественной науке, и Германия как государство, в котором понятие платежей, аналогичных парафискальным платежам (Sonderabgaben), известно на уровне доктрины и судебной практики.

В истории взимания парафискальных платежей во Франции может быть выделено три этапа: период до 1959 г. (в этот период были приняты первые нормативные правовые акты по вопросу взимания парафискальных платежей), период 1959-2003 г. (в течение этого периода парафискальные платежи взимались на основании положений органического ордонанса № 59-2 от 02.01.1959 г.) и современный период, начавшийся с 2004 г. (прекращение взимания парафискальных платежей на основании положений ордонанса 1959 г. в связи с его отменой).

По результатам анализа законодательства Франции, доктрины и решений высших судов Франции по вопросам взимания парафискальных платежей следует отметить, что с момента возникновения в науке и законодательстве Франции понятия парафискального платежа произошло изменение содержания этого понятия. На первых порах существовало узкое (формальное) и широкое (доктринальное) понимание понятия парафискальных сборов, в последнее входили, в том числе, взносы на социальное страхование. При этом делается вывод, что в определении парафискальных платежей в ордонансе 1959 г. были особенности, которые на протяжении истории взимания парафискальных платежей во Франции не всегда были постоянными и не относились к сущностным признакам платежа, в том числе, установление парафискальных платежей актом Правительства (декретом), поскольку до принятия ордонанса 1959 г. действовавшие нормативные правовые акты прямо предусматривали, что парафискальный платеж может быть установлен только на основании закона. Именование платежей сборами в нормативно-правовых актах также не отражало реальных юридических признаков платежей, поскольку в большинстве случаев они не были индивидуально возмездными.

На основе анализа действующего законодательства Франции делается вывод, что прекращение с 1 января 2004 г. взимания парафискальных платежей на основании положений ордонанса 1959 г. не означало прекращения взимания обязательных платежей в пользу организаций, а означало лишь отмену юридического режима, в рамках которого они устанавливались. Хотя термин «парафискальный» более не используется в законодательстве, подобные платежи продолжают взиматься во Франции и в настоящее время в рамках иного юридического режима.

В отношении взимания парафискальных платежей в Германии отмечается, что термин «парафискальные платежи» в юридической науке не прижился и употребляется мало, вместо него используется понятие «особых платежей» (Sonderabgaben). Анализируются признаки таких платежей в доктрине и практике Федерального Конституционного Суда, а также правовые проблемы, выделяемые в доктрине в связи с взиманием платежей и вызывающие критику их взимания. Приводятся критерии установления и взимания платежей, выработанные Федеральным Конституционным Судом.

Также приводятся примеры парафискальных платежей в некоторых иных странах. парафискальный платеж правовой взимание

В третьем параграфе «Признаки парафискальных платежей» вначале исследуется, что именно следует понимать под поступлением платежа не в пользу государства или иного публично-территориального образования с тем, чтобы определить критерий, по которому парафискальные платежи отличаются от фискальных платежей. Рассматриваются различные критерии, на основании которых может проводиться выделение таких платежей (критерий собственности на средства фонда, критерий контроля и др.), и делается вывод о необходимости использования критерия поступления или непоступления платежа в централизованный публичный фонд.

Также анализируется, могут ли существовать индивидуально-возмездные парафискальные платежи и каково их соотношение с гражданско-правовой платой. Исследуются критерии разграничения платы и сбора, и делается вывод, что парафискальные платежи, обладающие признаком индивидуальной возмездности, отличаются от гражданско-правовой платы признаком организационной монопольности совершения юридически значимого действия, ввиду которого они взимаются, т.е. монопольности, при которой услуга не может оказываться в условиях конкуренции в силу запрета государства либо в силу того, что разделение оказания услуги между несколькими субъектами невозможно по организационным причинам.

После этого исследуются признаки парафискальных платежей. Отмечается, что в основе взимания парафискального платежа лежит наличие цели финансового обеспечения государством задач публичного характера, выполняемых той или иной организацией по поручению государства. Уплата налога непосредственно государству и осуществление государством за счет этих средств субсидий организации, выполняющей публичные функции, заменяются на уплату платежа непосредственно в адрес этой организации. При этом замена механизма финансирования того или иного вида деятельности не отменяет тот факт, что финансирование осуществляется путем государственной поддержки, - меняется лишь способ выражения этой поддержки, без санкции государства на взимание парафискальных платежей такое взимание не могло бы осуществляться.

Обосновывается, что направление взимания платежа является единственным отличительным признаком данных платежей и по своей сути процедурным признаком, поскольку его наличие вызвано только механизмом осуществления властью своих функций. Делается вывод, что помимо направления зачисления платежа, иные возможные признаки, относящиеся к описанию парафискальных платежей, являются лишь часто встречающимися их характеристиками, но не сущностными признаками.

Так, в частности, признак взимания средств на конкретные цели, т.е. целевой характер платежа, не является его признаком, поскольку целевыми могут быть и налоги. Конкретизация видов лиц, в пользу которых могут взиматься платежи, не влияет на признание платежа парафискальным, - такой формальный признак парафискальных платежей, как направление их зачисления, по своей сути является негативным (т.е. непоступление в централизованные публичные фонды), а не позитивным (т.е. поступление только определенным видам юридических лиц). Вопрос о том, актом какого уровня санкционировано взимание платежей, также не относится к квалификации платежа как парафискального. Возможная полезность платежа для определенной группы лиц и возможное его взимание с группы лиц, как следует из проведенного в диссертации анализа, также не являются признаками парафискального платежа.

Обосновывается, что единый публично-правовой характер парафискальных и фискальных платежей предполагает, что реальному соотношению данных правовых явлений в большей степени соответствует уточнение существующего понятийного аппарата доктрины и законодательства, чем формирование какой-либо самостоятельной системы понятий для парафискальных платежей, и что раскрытие природы парафискальных платежей возможно через расширение существующих понятий.

По результатам проведенного анализа делается вывод, что парафискальный платеж по своей сути является описательным наименованием целевого налога либо сбора, зачисляемого с санкции государства (иного публично-правового образования) не непосредственно в бюджет, а напрямую в фонд субъекта, который по поручению государства (иного публично-правового образования) выполняет задачи публичного характера.

Предлагается понимать признак налога, сформулированный в законодательстве как цель финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований, широко, имея в виду любую деятельность публичной власти - осуществляемую как непосредственно, так и третьими лицами по поручению публичной власти.

В рамках такого подхода деление на фискальные и парафискальные платежи и деление на конкретные виды обязательных платежей (налоги, сборы) представляют собой разные основания классификации налоговых платежей. Отмечается, что с теоретической точки зрения под «фискальными сборами», по мнению автора, правильнее понимать не особый вид обязательных платежей помимо налогов и сборов, а любые сборы, поступающие в бюджет, в том числе сборы, о которых идет речь в п. 2 ст. 8 Налогового кодекса РФ.

Термин «парафискальные сборы» может пониматься в двух смыслах: в собственном смысле слова - для обозначения платежей, обладающих признаками сбора, и в широком смысле, сложившемся в научной литературе, - для обозначения всех парафискальных платежей вообще. Для целей избежания терминологической путаницы предпочтительно в отношении индивидуально-возмездных парафискальных платежей либо употреблять термин «парафискальные пошлины» (вслед за именованием индивидуально-возмездных обязательных платежей пошлинами, сложившимся в теории финансового права дореволюционного периода), либо отказаться от употребления термина «парафискальные сборы» в широком смысле.

Отмечается, что выделение парафискальных платежей служит не только статистическим и описательным целям. Это связано с тем, что в отношении установления и взимания парафискальных платежей должны быть соблюдены определенные правовые требования, что вызвано их взиманием не непосредственно в централизованные публичные фонды. Именно необходимость определить такие требования обосновывает выделение парафискальных платежей как отдельной группы платежей.

В четвертом параграфе «Парафискальные платежи в системе категорий и институтов финансового права» отмечается, что существующая в рамках взимания парафискальных платежей децентрализация в сфере отношений по образованию, перераспределению и использованию публичных фондов влечет необходимость уточнения понятий ряда категорий и институтов финансового права.

Предлагается исключить из возможных определений налога и сбора указание на конкретный фонд, в который он поступает, поскольку, как обосновывается в предыдущей главе исследования, поступление в бюджет публично-правового образования, по мнению автора, само по себе не является сущностным признаком платежа, т.е. признаком, при отсутствии которого платеж перестает быть налогом или сбором. Предлагается авторское понимание налога: под налогом, по мнению автора, следует понимать обязательное отчуждение имущества, осуществляемое по требованию публично-правового образования в указанный им фонд на индивидуально-безвозмездной основе, т.е. вне связи со встречным юридическим обязательством публично-правового образования или уполномоченного им субъекта, а также вне связи с предшествующим противоправным поведением плательщика.

Вслед за имеющимися в научной литературе публикациями предлагается использовать более широкое понятие публичного фонда. Отмечается, что фонды, в которые поступают парафискальные платежи, являются публичными фондами, изучение порядка, принципов формирования данных фондов, контроля за их расходованием входит в предмет финансового права. Как следствие, под публичными фондами, по мнению автора, следует понимать не только фонды, принадлежащие на праве собственности публично-правовым образованиям, но и децентрализованные фонды, принадлежащие частным субъектам, в которые по требованию публичной власти зачисляются парафискальные платежи на финансирование исполнения делегированных публичных функций.

Делается вывод, что расширение понятие публичных фондов влечет необходимость более широкого понимания понятия финансовой деятельности публично-правового образования. Под финансовой деятельностью следует понимать не только деятельность, осуществляемую непосредственно публично-правовым образованием, но и деятельность, осуществляемую через лиц, с санкции и по поручению государства осуществляющих формирование и использование публичных фондов денежных средств для целей исполнения публичных функций. Отмечается необходимость уточнения и более широкого понимания понятия публичных расходов. Расходы, осуществляемые за счет средств, поступивших от сбора парафискальных платежей, являются публичными расходами.

Делается вывод, что предмет финансового контроля также должен быть расширен и должен охватывать не только государственные доходы и расходы, доходы и расходы муниципальных образований, но и доходы от сбора парафискальных платежей и расходы, осуществляемые за счет средств, собранных путем взимания парафискальных платежей.

Обосновывается, что лиц, в адрес которых взимаются парафискальные платежи, следует рассматривать как субъектов финансового права, поскольку они аккумулируют с санкции государства и используют публичные фонды денежных средств.

Во второй главе «Правовые вопросы установления и взимания парафискальных платежей, связанные с их природой» производится анализ правовых проблем, возникающих при установлении и взимании парафискальных платежей, и правовых требований к установлению и взиманию парафискальных платежей в РФ.

Первый параграф «Парафискальные платежи в законодательстве РФ» посвящен исследованию, есть ли парафискальные платежи среди платежей, взимаемых или взимавшихся в России. В рамках данного параграфа анализируется, какие платежи, взимаемые в РФ, характеризуются в научной литературе как парафискальные, и по результатам анализа законодательства выделяются три группы платежей: взимаемые в РФ парафискальные платежи; платежи, квалифицируемые в научной литературе как парафискальные, но, по мнению автора, не являющиеся таковыми; ранее взимавшиеся в России парафискальные платежи.

Парафискальными платежами, по мнению автора, следует признать, в частности: страховые взносы банков в фонд обязательного страхования вкладов; платежи, уплачиваемые в целях сбора средств для выплаты вознаграждения за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях; взносы членов профессиональных объединений, уплачиваемые на основе обязательного членства в организации, имеющей исключительные полномочия на представление их интересов; сборы (пошлины) в пользу государственных учреждений (за исключением казенных учреждений, доходы которых отражаются в бюджете), например, портовые сборы.

Обосновывается, что не являются парафискальными платежами, в частности, обязательные страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, в Фонд социального страхования РФ и фонды обязательного медицинского страхования, поскольку данные платежи взимаются в централизованные публичные фонды.

Во втором параграфе «Правовые проблемы взимания парафискальных платежей» дан обзор положительных аспектов взимания парафискальных платежей и правовых проблем, выделяемых в связи с их взиманием за рубежом - во Франции, Германии, Италии, а также в отечественной науке. Также рассматриваются правовые проблемы и требования, возникающие на уровне Европейского Союза в связи с взиманием парафискальных платежей в государствах-членах Европейского Союза.

Правовые проблемы взимания парафискальных платежей сводятся к следующим группам проблем:

1) проблемы отступления от принципов бюджетного законодательства;

2) проблемы отступления от принципов налогового законодательства;

3) риск отсутствия либо недостаточности финансового контроля.

В числе проблем отступления от принципов бюджетного законодательства следует выделить отступление от принципа полноты бюджета и принципа общего (совокупного) покрытия расходов (принципа недопустимости целевого назначения доходов).

В рамках анализа соотношения взимания парафискальных платежей с принципами налогового законодательства следует выделить, прежде всего, такой вопрос, как возможность предоставления прерогатив взимать налоговые платежи иным лицам, чем государство. Такие прерогативы могут включать в себя предоставление права на установление платежа или его элементов, права на получение доходов от платежа, права на администрирование платежа.

Делается вывод, что предоставление права администрировать платежи самим организациям-бенефициарам, являющееся по своей сути делегированием полномочий органов исполнительной власти, само по себе допустимо с теоретических позиций, но требует уточнения положений налогового законодательства. Вместе с тем выделяются возникающие в этом случае проблема увеличения для плательщика числа контролирующих его лиц и проблема возможного уменьшения объема прав плательщиков по сравнению с объемом прав, предусмотренных налоговым законодательством.

Отмечается такая правовая проблема, связанная с вопросом об установлении парафискальных платежей, как вопрос о применении принципа установления всех элементов платежа законом: может ли организация, в пользу которой установлен платеж, самостоятельно устанавливать какие-либо элементы платежа, при условии, что сам платеж предусмотрен и введен законом и в законе содержатся критерии установления этих элементов.

Также выделяется такая правовая проблема, как риск нарушения принципа равенства налогообложения при взимании парафискальных платежей.

Отмечается, что при установлении парафискальных платежей и расходовании собранных поступлений затруднены как предварительный, так и текущий и последующий финансовый контроль. Делается вывод, что взимание парафискальных платежей влечет ослабление, прежде всего, парламентского финансового контроля.

В третьем параграфе «Правовые требования к установлению и взиманию парафискальных платежей» выделяются следующие правовые требования, которые могут быть предложены по результатам анализа правовой природы платежей:

А. Требования, относящиеся к проверке допустимости взимания конкретных парафискальных платежей, в рамках которой должны быть рассмотрены следующие вопросы:

1) может ли финансирование государством деятельности по выполнению публичных функций, осуществляемой по поручению государства, сопровождаться передачей источников финансирования вместо субсидирования из бюджета (вопрос об обоснованности отступления от принципа полноты бюджета и принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджета);

2) соблюдается ли принцип равного налогового бремени. С целью избежания нарушения этого принципа при взимании парафискальных платежей с определенной группы лиц представляется возможным предложить уже выработанные в зарубежной практике требования: однородность группы плательщиков, четко и объективно отличающейся наличием общих интересов либо общими особенностями деятельности; нахождение финансируемой задачи в сфере ответственности группы.

Б. Требования к установлению и взиманию парафискальных платежей:

3) проверка соблюдения конституционных принципов установления и взимания обязательных платежей, в том числе установления основных элементов платежа законом и соблюдение правил действия во времени актов законодательства, которыми регулируется установление и взимание платежа. При этом, по мнению автора, в исключительных случаях может являться правомерным установление отдельных элементов парафискального платежа организацией-бенефициаром при условии прямого указания на это в законе и наличия в законе критериев (параметров) установления этих элементов (а также в случае если речь идет о взносах членов профессиональных объединений, уплачиваемых на основе обязательного членства, поскольку в данном случае при установлении элементов платежа обеспечивается представительство плательщиков).

4) обеспечение осуществления контроля за взиманием парафискальных платежей и расходованием средств, полученных в результате их взимания. Представляется, что если в условиях отступления от принципа полноты бюджета отсутствует организационно-правовой механизм, в рамках которого можно было бы контролировать целевое использование средств, собранных в виде платежа, то платеж не может взиматься как парафискальный.

В заключении диссертации подводятся итоги исследования, обобщаются выводы, полученные в ходе проведенного исследования, формулируются основные практические выводы и рекомендации по вопросу нормативного регулирования парафискальных платежей в действующем законодательстве.

СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора общим объемом 3,2 п.л. Все публикации осуществлены по теме диссертации.

В журналах из списка, рекомендованного ВАК России:

1. Ромащенко Л.В. Понятие парафискального платежа: история возникновения и правовая природа // Налоги и налогообложение. - 2011. - №7. - 1,2 п.л.;

2. Ромащенко Л.В. Парафискальные платежи во Франции: законодательство и доктрина // Налоги и налогообложение. - 2012. - № 4. - 1,4 п.л.

В прочих изданиях:

3. Ромащенко Л.В. Квалификация сбора на выплату вознаграждения за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях // Налоговое право в решениях Конституционного Суда Российской Федерации 2010 года: по материалам VIII Междунар. науч.-практ. конф. 15-16 апреля 2011 г., Москва: [сборник] / под ред. С.Г. Пепеляева. М.: Норма, 2012 г. - 0,6 п.л.

Размещено на Allbest.ru

...