Правовое регулирование поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОИСКА, РАЗВЕДКИ И ДОБЫЧИ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ В ФРГ

Специальность: 12.00.06 - земельное право; природоресурсное право;

экологическое право; аграрное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

шейнфельд Светлана Александровна

Москва 2013

Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном учреждении высшего профессионального образования «Российский государственный университет нефти и газа имени И.М.Губкина»

Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент, Василевская Дарья Владимировна

Официальные оппоненты: Пастухова Надежда Борисовна, доктор юридических наук, профессор, Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина, директор Института энергетического права

Гудков Сергей Викторович, кандидат юридических наук, Федеральное бюджетное учреждение «Росгеолэкспертиза», директор

Ведущая организация: Институт проблем экологии и недропользования Академии наук Республики Татарстан

Защита состоится «30» сентября 20130года в 11.00 часов на заседании диссертационного совета Д 503.001.02 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, г. Москва, ул.Большая Черемушкинская, д.34.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Автореферат разослан «__» августа 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета,

доктор юридических наук, доцент А.Н.Чертков

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. Российская Федерация и Федеративная Республика Германия являются федеративными государствами. При этом Германия является по признанию международного сообщества образцом федерализма в процессе государственного строительства. Практическая реализация конституционного принципа совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами, и конкретно, в области геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, а также опыт Германии в сфере построения взаимоотношений федерации и федеральных земель по тем же вопросам представляют значительный научный интерес.

Деятельность в области геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых оказывает значительное влияние на состояние экономики России. Реализация добытых полезных ископаемых образует серьезную доходную составляющую государственного бюджета. Следовательно, создание эффективной системы правового регулирования данных отношений является одним из важнейших направлений совершенствования законодательства в сфере природопользования.

Законодательство Российской Федерации в области правового регулирования геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых находится на стадии активного совершенствования. По мнению специалистов, в нормативных актаx по вопросам поискa и разведки полезных ископаемых следовалo бы более подробно урегулировать правa и обязанности недропользователей, как это сделано в горных кодексaх и базовых горных законах зарубежных стран Клеандров И.М. Правовое регулирование предпринимательских (хозяйственных) отношений в сфере поиска и оценки месторождений нефти. Автореф. дис.... канд. юрид. наук / Клеандров И.М. - Тюмень, 2004. - С. 11.. Так, С.А. Боголюбов в этой связи считает, что «в настоящее время и законодательство Российской Федерации, и, что не менее важно, правовая практикa начинают отходить от стереотипных идеологических догматoв, ищут и используют новые для нас пути сбережения природных ресурсoв, давно уже апробированные за рубежoм» Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. - М., 1992. - С. 3.. Этот вывод разделяет также И.О. Краснова, которая отмечает, что «проблема учетa зарубежного опытa в развитии теории и практики правового регулирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсoв является неизменно актуальной и в России» Краснова И.О. Экологическое право США: сравнительно-правовое исследование. Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. - М., 1997. - С. 2.. При этом изучение и оценка опыта ФРГ в области правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых представляется актуальным в связи с наличием значительного количества общих черт в системаx нормативного регулирования отношений природопользования в России и Германии Ларочкина И.А. Полномочия субъектов РФ в сфере недропользования и охраны окружающей среды // Энергетическое право. 2006. № 2. С. 59-60., что также обусловлено принадлежностью правовых систем указанных государств к романо-германской правовой системе.

Таким образом, настоящая диссертация посвящена сравнительному исследованию правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в государствах со схожей правовой системой и федеративной формой государственного устройства. Это предполагает возможность применения удачного опыта ФРГ в российских условиях. В связи с активным выходом российских добывающих компаний на зарубежные рынки данное исследование представляет также особый практический интерес.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в зарубежных странах, в том числе в Пруссии и соседних государствах, становились предметом изучения, начиная с конца XIX века. Первыми сравнительно-правовыми исследованиями на эту тему стали вышедшая в 1870 г. работа В.А. Грамматчикова «Горное законодательство и горная администрация Англии, Бельгии, Франции, Австрии и Пруссии», монография А.А. Штофа 1896 года «Сравнительное изложение горных законов, действующих в России и в главнейших горнопромышленных государствах Западной Европы», научный труд В.Г. Струкгова «Курс горного права: Изложение основных начал горного законодательства России в связи с кратким обозрением принципов горных законодательств важнейших горнопромышленных государств Западной Европы», опубликованный в 1907 году.

В советское время целенаправленного изучения названных проблем горного законодательства ФРГ не проводилось, что во многом обусловливалось историческими событиями XX века, и как следствие, отказом от исследования правового наследия.

После принятия Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» и Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. интерес к изучению зарубежных систем правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых значительно возрос. При этом исследования касались, в первую очередь, стран со схожими с российской минерально-сырьевыми базами. Среди российских научных трудов, предметом которых было изучение горного законодательства зарубежных стран, следует выделить монографию профессора Б.Д. Клюкина «Горные отношения в странах Западное Европы и Америки (Англия, Канада, США, Франция, ФРГ)». В этой работе впервые была сделана попытка изучения основных проблем правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе и в ФРГ.

Если давать общую оценку состояния разработки в российской литературе проблем горного законодательства зарубежных стран, то можно констатировать ограниченность этих разработок, как правило, фрагментарным изучением права ФРГ в целом, а также в контексте изучения права охраны окружающей среды зарубежных стран.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является преодоление фрагментарности в изучении правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ, выявление определенных закономерностей развития правового регулирования отношений в названной сфере, проведение историко-правового и сравнительно-правового анализа по поставленным вопросам, определение будущего развития этих институтов в законодательстве России.

Цель работы определила постановку следующих задач исследования:

- осуществить историко-правовой анализ правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ, включая проблемы его формирования и оценку его современного состояния;

- выявить место и роль горного права и горного законодательства ФРГ в немецкой правовой системе, определить его соотношение с конституционным правом ФРГ, а также международным правом и правом Европейского Союза;

- проанализировать и охарактеризовать основные направления правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ; горный право полезный ископаемый

- дать оценку системы государственного управления в области поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ, на федеральном уровне и уровне федеральных земель;

- изучить принципы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти в данной сфере общественных отношений; систематизировать основные функции органов государственной власти в области поиска, разведки и добычи полезных ископаемых;

- охарактеризовать и классифицировать формы и механизмы предоставления, изменения и прекращения прав в области поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ;

- изучить и систематизировать формы планирования производственной деятельности горнопромышленного предприятий в ФРГ применительно к поиску, разведке и добыче полезных ископаемых;

- осуществить анализ правового регулирования отношений в сфере компенсации ущерба, причиненного деятельностью, связанной с поиском, разведкой и добычей полезных ископаемых в ФРГ;

- провести сопоставление основных направлений правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ и России и дать оценку целесообразности использования немецкого опыта в российском законодательстве;

- на основе проведенного анализа выработать и сформулировать собственные предложения по совершенствованию российского законодательства о недрах.

В рамках настоящего исследования осуществляется сопоставление правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в Германии и аналогичного регулирования отношений в России, установленного Законом Российской Федерации «О недрах» (далее - Закон РФ «О недрах»). Однако режим соглашений о разделе продукции, установленный Федеральным законом от 30 декабря1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», не является предметом исследования в рамках настоящей работы.

Теоретическую основу диссертации составили научные труды в области теории государства и права, горного, экологического, административного и гражданского права М.В. Баглая, К.А. Бекяшева, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Д.В. Василевской, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, А.Н. Вылегжанина, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Н.Г. Жаворонковой, Ю.Г. Жарикова, Б.Д. Клюкина, В.Н. Кокина, О.С. Колбасова, О.И. Крассова, И.О. Красновой, А.А. Конопляника, П.Г. Лахно, Р.Н. Салиевой, С.А. Сосны, А.Я. Сухарева, А.С. Тимошенко, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, А.А. Штофа, Т.Я. Хабриевой и других ученых.

В работе использованы труды дореволюционных специалистов горного дела и горного законодательства: В.А. Грамматчикова, В.Г. Струкгова, А.Ф. Штофа, а также научные труды зарубежных ученых в области горного, экологического, административного и гражданского права: Р. Исея, Т. Вельде, К. Велькеля, Э. Кремера, В. Эбеля, Г. Болдта, Г. Кюне, В. Вестхофа, Р. Исайа, М. Кирхнера, Ф.Ю. Зеккера, Х. Зюдека, Х. Веллера, К. Реля, Х. Ярасса, В. Френца, М. Клопфера, Р. Пинса, К. Хессе, А. Фосскуле и других ученых.

Эмпирическую базу диссертации составили нормы горного, экологического, административного и гражданского права Германии и России, решения судов ФРГ.

Методологическая основа диссертационного исследования. Работа выполнена на принципах историзма и комплексности. Использовались общенаучные и частно-научные методы: толкования права, системный, логико-юридический, сравнительно-правовой. Теоретические выводы и практические рекомендации базируются на диалектическом методе познания, включающего принципы полноты, объективности, всесторонности, а также взаимосвязи изучаемых процессов.

Объектом данного диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в Германии и в России в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, и их правовое регулирование.

Предметом диссертационного исследования является система нормативных правовых актов Германии и России, регулирующие отношения в области поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, материалы судебной практики по их применению, а также научные результаты, полученные российскими и зарубежными специалистами в области горного, природоресурсного, экологического, административного и других отраслей права.

Научная новизна исследования состоит в постановке актуальных теоретических и практических проблем. В настоящей диссертации впервые проведено комплексное исследование системы правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ. Ранее проводившиеся отечественные исследования касались отдельных проблем этой темы, не имея своей целью систематизацию знаний в данной сфере и сопоставление их с отношениями в области геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых в Российской Федерации.

Положения, выносимые на защиту:

1. Совокупность норм, регулирующих отношения в сфере поиска и разведки полезных ископаемых, а также их добычи, интегрирована в систему горного права ФРГ в качестве основных правовых институтов. Исследуя правовые нормы этих институтов, диссертант выявил их специфику, которая состоит в следующем:

- единство базовых принципов правового регулирования для всех полезных ископаемых, без формирования специального законодательства для отдельных видов полезных ископаемых;

- направленность Федерального горного закона ФРГ на правовое регулирование применительно к полезным ископаемым, а не участкам недр;

- отсутствие специальных ограничений субъектного состава участников данных правоотношений, в том числе ограничений для иностранных инвесторов;

- «двойной допуск» к осуществлению производственных работ в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых.

2. Исследование проблем горного права и законодательства Германии и России, позволило сделать вывод: правовое регулирование поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ, как и соответствующее правовое регулирование в России, имеет в своей основе административно-правовые начала. Однако, методы административно-правового регулирования более интенсивно используются в горном законодательстве ФРГ. В отличие от Закона Российской Федерации «О недрах», Федеральный горный закон ФРГ предусматривает исключительно административный порядок предоставления разрешений и лицензий, регулирует вопросы государственного допуска горнопромышленных работ и постоянного государственного горного надзора, устанавливает требования к ответственным лицам на горнопромышленном предприятии. Российскому законодательству о недрах, как считает диссертант, не свойственно такое активное участие государства в регулировании вопросов непосредственной эксплуатации недр.

3. В результате сравнительного исследования диссертант выявляет большую вовлеченность федеральных земель в процессы государственного управления горными отношениями в ФРГ, по сравнению с участием субъектов Российской Федерации в регулировании отношений недропользования на своих территориях, что имеет свои исторические предпосылки и конституционно-правовые основы. Использование опыта государственного управления ФРГ в сфере горных отношений может быть, по мнению диссертанта, полезным в России при возможном расширении степени участия субъектов федерации в регулировании отношений недропользования, а также для развития законодательства по передаче отдельных полномочий Российской Федерации в области недропользования для исполнения субъектам Российской Федерации.

4. Диссертант выделяет два правовых режима поиска, разведки и добычи полезных ископаемых по законодательству ФРГ. Основу их, как показано в диссертации, составляет различное право собственности на содержащиеся в недрах полезные ископаемые. Это позволяет исследователю выделить, с одной стороны, группу наиболее ценных в экономическом отношении полезных ископаемых, именуемых «свободные полезные ископаемые», права на которые отделены от права собственности на землю, а с другой стороны - группу «полезных ископаемых, относящихся к земельной собственности», распоряжение которыми осуществляет собственник земельного участка.

По мнению диссертанта, наличие частной собственности на полезные ископаемые в ФРГ, не препятствует развитию правового регулирования поиска, разведки и добычи «свободных полезных ископаемых» преимущественно в рамках административно-правового регулирования, что сближает горное законодательство Германии с законодательством о недрах России.

5. Возникновение, изменение и прекращение рассматриваемых правоотношений в Германии осуществляется, как и в России, в рамках разрешительной системы. Данная система в ФРГ включает в себя последовательное предоставление разрешений на поиск и разведку полезных ископаемых и лицензий на их добычу. Наряду с этим, диссертант выделяет важное отличие немецкой модели регулирования горных правоотношений от соответствующих отношений в России, заключающееся в возможности трансформации лицензии в право собственности на горное предприятие, что позволяет впоследствии использовать права на горное предприятие, к которым относится и право на добычу полезных ископаемых, для обеспечения финансовых обязательств предприятия. Данные правовые возможности отсутствуют у российских недропользователей.

6. Диссертант выявляет такое достоинство Федерального горного закона ФРГ, как обеспечение безопасного ведения горных работ посредством планирования производственной деятельности горнопромышленных предприятий и осуществления общего горного надзора. При этом подготовка взаимосвязанных производственных планов горнопромышленных работ, в отношении которых предусмотрены процедуры государственного утверждения, осуществляется с учетом интересов широкого круга заинтересованных сторон и необходимости соблюдения правил охраны окружающей среды. Вместе с тем, отличительной чертой общего горного надзора в ФРГ является его постоянный характер на всех горнопромышленных объектах. Схожее нормативное правовое регулирование в Российской Федерации находится на стадии активного становления и, по мнению диссертанта, в своей основе повторяет немецкий опыт в данной сфере, что позволяет учитывать этот опыт при последующем развитии российского законодательства о постоянном государственном контроле (надзоре) на опасных производственных объектах в сфере недропользования.

7. В диссертации признано целесообразным при совершенствовании российского законодательства о недрах учитывать немецкий опыт в части:

- отнесения отдельных работ в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых за счет частных средств, к категории работ, осуществляемых в государственных нуждах;

- развития на уровне закона общих требований к видам и размерам компенсаций при предоставлении земельных участков для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых;

- совместного планирования деятельности различными недропользователями с тем, чтобы эта деятельность согласовывалась с работами, не связанными с геологическим изучением, разведкой и добычей полезных ископаемых, осуществляемых третьими лицами (строительство и эксплуатация общественных коммуникаций, дорог и пр.);

- создания добровольного компенсационного фонда для возмещения ущерба, причиненного деятельностью в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых.

Практическая значимость исследования. Предложения и рекомендации, сформулированные в работе, могут быть использованы в правотворческой деятельности, а также в процессе преподавания горного, экологического и природоресурсного права в высших учебных заведениях. Содержащиеся в работе положения и выводы могут быть использованы в качестве исходного материала для последующих научных исследований правовых проблем геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых в России и за рубежом.

Апробация и внедрение в практику результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в тринадцати научных публикациях и в выступлениях на научных и научно-практических конференциях, в том числе: Невском международном экологическом конгрессе (Санкт-Петербург, 2013); Межвузовской научно-практической конференции молодых ученых по энергетическому праву «Энергетическое право в 21 веке: теория и практика» (Москва, 2013); XI Заседание Конференции сторон Конвенции о водно-болотных угодьях (Рамсарская Конвенция), (Бухарест, 2012); Межвузовской конференции «Правовое регулирование природопользования» (Москва, 2010).

Теоретические положения и практические выводы автора используются при чтении лекций, проведении семинарских занятий курсов горного, земельного, экологического права в Российском государственном университете нефти и газа им. И.М. Губкина.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения и библиографии.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, характеризуется степень её научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи, а также методы исследования, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных результатов.

В первой главе «Система правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ», состоящей из четырех параграфов, рассмотрены основные понятия предмета исследования; проводится анализ формирования и развития горного права и законодательства ФРГ; изучаются место и роль горного права ФРГ в системе немецкого права, определяются и анализируются конституционно-правовые основы поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ.

В первом параграфе - «Основные понятия предмета исследования» - определены и изучены понятия «полезные ископаемые», «поиск и разведка полезных ископаемых», «добыча полезных ископаемых» по горному праву ФРГ в их сопоставлении с понятиями российского горного права, обозначающими определенные виды пользования недрами.

Обоснован также вывод о том, что совокупность норм, регулирующих отношения в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, интегрированы в систему горного права ФРГ в качестве его основных институтов. Содержание данных институтов составляют нормы, регулирующие поведение участников общественных отношений при поиске, разведке и добыче полезных ископаемых, установлении их прав и обязанностей, включая регулирование оснований и порядка возникновения, изменения и прекращения данных правоотношений.

При сопоставлении правового регулирования поиска и разведки полезных ископаемых, их добычи в Германии и России диссертант пришел к выводу о схожести моделей правового регулирования в этой сфере, так как в России правовое регулирование геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых также интегрированы в систему горного права в качестве его основных институтов. Вместе с тем, в отличие от российского законодательства, где «разведка полезных ископаемых» объединена с их «добычей», в немецком праве для «поиска полезных ископаемых» и их «разведки» характерно единое нормативное правовое регулирование, что представляется более оправданным с точки зрения соответствия технологическим процессам в горной промышленности.

В работе выявлена и проанализирована специфика правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ, которая, по мнению диссертанта, обусловлена совокупностью следующих факторов: единство базовых принципов правового регулирования для всех полезных ископаемых, без формирования специального законодательства для отдельных видов полезных ископаемых; направленность Федерального горного закона ФРГ на правовое регулирование применительно к полезным ископаемым, а не участкам недр; отсутствие специальных ограничений субъектного состава участников данных правоотношений, в том числе ограничений для иностранных инвесторов; «двойной допуск» к осуществлению производственных работ в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых.

Во втором параграфе - «Историко-правовой анализ формирования и развития горного права и горного законодательства ФРГ» - проанализированы исторические аспекты становления и развития горного права и законодательства ФРГ о недрах, определены принципиальные положения горного права Пруссии и сопредельных государств, заложившие первоосновы современного горного права ФРГ.

Диссертант пришел к выводу, что горное право ФРГ, сформировавшись из обычного права Средневековья, и пройдя путь трансформации принципов горной регалии и горной свободы, нашло дальнейшее развитие в рамках административно-правового регулирования с традиционно значимой ролью государства в данной сфере. Основные институты горного права Пруссии были восприняты при создании действующей системы правового регулирования рассматриваемых отношений и получили дальнейшее развитие в Федеральном горном законе ФРГ от 13 августа 1980 года, действующем в настоящее время по всей Германии.

В процессе исследования были выявлены общие исторические предпосылки формирования горного законодательства в Германии и в России, но в отличие от российского законодательства о недрах, развитие которого неоднократно начиналось с позиций отрицания предыдущего опыта, горное законодательство ФРГ характеризуется преемственностью и последовательностью базовых принципов и подходов в данной сфере. По мнению диссертанта, это обстоятельство позволило многократно применить и усовершенствовать наиболее эффективные механизмы правового регулирования горных правоотношений в Германии.

Изучение действующей системы законодательства ФРГ о недрах, представленной Основным законом ФРГ от 23 мая 1949 г., Федеральным горным законом ФРГ, Законом ФРГ от 15 апреля 1996 г. «Об унификации правовых отношений в области полезных ископаемых», Общим постановлением о горнопромышленной деятельности от 23 октября 1995 г., Постановлением об оценке воздействия на окружающую среду горнопромышленной деятельности от 13 июля 1990 г. и др., позволило охарактеризовать ее как унифицированную систему взаимосвязанных законодательных и иных нормативных правовых актов. По мнению диссертанта, данная система практически не имеет существенных пробелов правового регулирования, комплексно и подробно регулирует рассматриваемые правоотношения, организована на высоком юридико-техническом уровне, с незначительным количеством норм декларативного характера.

В третьем параграфе - «Горное право ФРГ в системе немецкого права» - сформулирован вывод о том, что правовое регулирование горных правоотношений в ФРГ как в историческом контексте, так и на современном этапе развития имеет в своей основе административно-правовые начала с характерными для них методами правового регулирования.

В работе рассмотрены методы правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ в их сравнении с методами регулирования данных правоотношений в России, в связи с чем был сделан вывод, что в обоих государствах они имеют административно-правовую природу и характеризуются значительным влиянием государства на регулирование указанных отношений. Вместе с тем, как показано в исследовании, административно-правовые методы более интенсивно используются в горном законодательстве ФРГ, нежели чем в российском законодательстве. Так, в отличие от российского законодательства о недрах, законодательство ФРГ не предусматривает предоставления права пользования недрами на торгах; вводит институты государственного допуска горнопромышленных работ, ответственных лиц на горнопромышленном предприятии, постоянного государственного горного надзора.

Отмечено, что влияние международного права на правовое регулирование поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ ограничивается, в основном, признанием ФРГ норм международного морского права, а также посредством заключения двусторонних соглашений с сопредельным государствами в области охраны окружающей среды. Влияние норм европейского права на горное законодательство ФРГ является более масштабным и распространяется не только на отношения, осложненные трансграничными аспектами, но и затрагивает правовую регламентацию поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых непосредственно на территории ФРГ, в первую очередь в части безопасного ведения горных работ и охраны окружающей среды в данной сфере.

В четвертом параграфе - «Конституционно-правовые основы правового регулирования поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ» - к наиболее важным направлениям конституционно-правового регулирования данных отношений диссертант относит: положения о конкурирующей компетенции федерации и федеральных земель в области «горного дела», положения об исполнении федеральными землями законов федерации в указанной сфере как своих собственных законов, а также общие положения о праве собственности.

Были проведены параллели с российским законодательством: как в Германии, так и в России конституционно установлен принцип конкурирующей компетенции/совместного ведения федерации и федеральных земель /субъектов федерации по поставленным вопросам. Вместе с тем, как показано в работе, система конкурирующей компетенции в сфере «горного дела» в ФРГ предполагает большую вовлеченность федеральных земель, по сравнению с участием субъектов Российской Федерации в регулировании данных вопросов.

В ФРГ горное законодательство реализуется на федеральном уровне, но практическое исполнение государственных функций в области «горного дела», отнесено к предметам ведения федеральных земель. Кроме того, федеральные земли Германии, в отличие от субъектов Российской Федерации, осуществляют государственное управление рассматриваемыми отношениями на континентальном шельфе Германии, а также вправе создавать единый орган управления исполнительной власти для одновременно нескольких федеральных земель. В этой связи диссертант сделал вывод, что данная система разграничения предметов ведения и полномочий обусловлена историко-правовыми условиями формирования горного законодательства Германии, имеет свои конституционно-правовые предпосылки и является частным проявлением ориентированности германского федерализма на значимую роль федеральных земель в государственных процессах.

В ФРГ право собственности на недра связано с правом собственности на земельный участок и, по общему правилу, подземное пространство может находиться в частной собственности. Вместе с тем, в силу положений Основного закона ФРГ от 23 мая 1949 г., «отдельные естественные ресурсы могут быть переданы в общественную собственность или другие формы общественного хозяйства в целях обобществления». Данное положение получило развитие в Федеральном горном законе применительно к наиболее ценным полезным ископаемым - «свободным полезным ископаемым», право собственности на которые не связано с собственностью на землю. Наряду с этим, указанный Закон ФРГ выделяет группу полезных ископаемых, распоряжение которыми отнесено к правомочиям собственника земельных участков, - «полезные ископаемые, относящиеся к земельной собственности».

Сравнение правоотношений собственности на недра и ресурсы недр в Германии и России показало, что с принципиальных позиций данные системы разнятся: немецкое право, в отличие от российского, допускает возможность нахождения недр и находящихся в них полезных ископаемых в частной собственности. Вместе с тем, по мнению диссертанта, данное обстоятельство не ограничивает развитие горного законодательства ФРГ в преимущественно публично-правовом направлении. Федеральный горный закон не связывает право собственности на наиболее важные в экономическом отношении полезные ископаемые с правом собственности на земельный участок, что сближает немецкое горное законодательство с законодательством о недрах России.

Вторая глава «Государственное регулирование в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе - «Система и полномочия органов власти, осуществляющих государственное управление в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ» - рассмотрены система и структура государственного управления горными отношениями на федеральном уровне и уровне федеральных земель. В работе показано, что федеральные органы власти ФРГ обеспечивают принятие основополагающих законодательных и иных нормативных правовых актов в данной сфере, но не реализуют распорядительные полномочия по рассматриваемым вопросам. К предметам ведения федеральных земель отнесена фактическая реализация государственных функций в области горных правоотношений, в том числе: предоставление права поиска полезных ископаемых, их добычи; утверждение производственных планов горнопромышленных работ; общий горный надзор; взимание налогов за пользование недрами и пр. Нормотворчество федеральных земель также предусмотрено, но, по мнению диссертанта, оно призвано лишь детализировать положения федерального горного законодательства.

В связи с этим предпринята попытка анализа возможностей применения подобной модели для государственного управления отношениями недропользования в России. Диссертант пришел к выводу, что это было бы неэффективным и нерациональным как с точки зрения качественно иной минерально-сырьевой базы, так и с учетом неоднозначных выводов организации системы государственного управления недропользованием по принципу «двух ключей». Вместе с тем, опыт ФРГ может быть полезен в России в случае расширения степени участия субъектов Российской Федерации в регулировании рассматриваемых отношений или при развитии законодательства о передаче исполнения отдельных полномочий Российской Федерации в области недропользования для исполнения субъектам Российской Федерации.

Во втором параграфе - «Возникновение, изменение и прекращение прав в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ» - показано, что эти права осуществляются в рамках публично-правовой разрешительной системы (системы государственных концессий). Установлена строгая очередность первичного предоставления права поиска и разведки полезных ископаемых и права их последующей добычи. Данная система не предусматривает получения прав на конкурсной основе или посредством заключения договора, но включает в себя отдельные гражданско-правовые элементы в части предоставления права собственности на горное предприятие.

Проведенный сопоставительный анализ возникновения, изменения и прекращения прав в области поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в Германии и России выявил схожесть немецкой системы государственных концессии с российской государственной системой лицензирования, для которой также характерны определенная последовательность при предоставлении лицензий. Общие черты были выявлены также в содержании разрешительных документов - разрешений и лицензий - при возникновении рассматриваемых прав, аналогичных сроков их действия; возможности внесения изменений в разрешения или лицензии только в случаях, установленных законом; возможности изменения границ горного отвода для обеспечения экономических и технологических интересов. Диссертант обращает внимание на то, что отдельные вышеуказанные положения сравнительно недавно были введены в Закон Российской Федерации «О недрах», а в немецком законодательстве они существуют уже давно. В диссертации данные факты связываются с развитием российского законодательства о недрах в соответствии с общемировыми тенденциями и его открытостью для восприятия эффективных методов и способов правового регулирования, имеющих зарубежные или международные первоосновы.

Наряду с этим, выделяется важное отличие немецкой системы государственных концессий от системы лицензирования недропользования в России. Объем прав собственников горного предприятия в Германии отличается от объема прав российских недропользователей за счет возможной трансформации лицензии в «право собственности на горное предприятие». Этот титул позволяет использовать право на добычу полезных ископаемых для обеспечения финансовых обязательств предприятия и предусматривает вовлечение указанного права в гражданско-правовой оборот. Данные правовые возможности отсутствуют у российских недропользователей.

Третий параграф - «Участники правоотношений в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ» - посвящен изучению субъектного состава участников рассматриваемых правоотношений в ФРГ, и их правового положения. Сформулирован вывод, что Федеральный горный закон ФРГ не предусматривает специальных ограничений для немецких и иностранных предпринимателей, а круг потенциальных владельцев разрешений, лицензий, обладателей права собственности на горное предприятие значительно шире, нежели чем круг потенциальных недропользователей в соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах». В работе данное обстоятельство связывается со спецификой минерально-сырьевой базы ФРГ, низкой активностью субъектов предпринимательской деятельности в данной сфере и незначительным интересом иностранных инвесторов к осуществлению поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ.

По мнению диссертанта, определенное значение для российского законодательства о недрах представляют не имеющие аналога в Законе Российской Федерации «О недрах» требования к ответственным лицам на горнопромышленном предприятии в ФРГ. При этом повышается уровень ответственности на опасном производстве, что предупреждает возникновение внештатных ситуаций техногенного характера.

В третьей главе «Правовое обеспечение безопасности производства и компенсаций в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ», состоящей из четырех параграфов, обоснована позиция о том, что система планирования деятельности горнопромышленного предприятия и постоянный горный надзор призваны обеспечить высокий уровень безопасности ведения горных работ в ФРГ. Помимо этого, в названной главе изучены основания и порядок осуществления компенсации в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ и проанализированы перспективы применения положительного опыта ФРГ в российском законодательстве о недрах.

В первом параграфе - «Порядок допуска производственных планов горнопромышленных работ в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ» - обоснован вывод о том, что планирование производственной деятельности горнопромышленных предприятий в ФРГ базируется на не имеющей аналога в российском законодательстве системе взаимосвязанных производственных планов, утверждаемых государством. Федеральным горным законом и другими Законами ФРГ установлены подробные процедуры допуска (утверждения) указанных производственных планов, что, по мнению диссертанта, является эффективным механизмом обеспечения превентивного государственного контроля за деятельностью в области поиска, разведки и добычи полезных ископаемых. Особое внимание в работе уделено тому, что в подготовке и утверждении производственных планов горнопромышленных работ важную роль выполняет оценка воздействия на окружающую среду, базирующаяся на нормах права охраны окружающей среды Европейского Союза. Административные процедуры утверждения производственных планов и проведения указанной оценки предусматривают участие федеральных земель, органов местного самоуправления, общественности и закрепляют действенные механизмы учета их интересов. Данный опыт может быть востребован и при проведении оценки воздействия на окружающую среду применительно к объектам недропользования в Российской Федерации.

В диссертации предлагается также при развитии российского законодательства о проектах разработки месторождений полезных ископаемых опираться на опыт Федерального горного закона ФРГ в части планирования совместной деятельности различных владельцев разрешений и лицензий на смежных участках недр. Это, по мнению исследователя, позволит создать дополнительные механизмы реализации требований Закона Российской Федерации «О недрах» о рациональном использовании и охране недр.

Во втором параграфе - «Проблемы общего горного надзора в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ» - изучены основания и порядок осуществления государственного надзора в рассматриваемой сфере.

В работе отмечено, что основной характерной чертой общего горного надзора в ФРГ является его постоянный характер на всех горнопромышленных объектах. В связи с тем, что в России схожее нормативное правовое регулирование находится на стадии активного становления, диссертант рекомендует учитывать немецкий опыт при дальнейшем развитии законодательства в части установлении режима постоянного государственного контроля (надзора) не только на шахтах угольной промышленности и некоторых объектах ведения подземных работ, но и на других опасных производственных объектах в области недропользования, например, на континентальном шельфе или в непосредственной близости с особо охраняемыми природными территориями. Наряду с этим, в работе предпринята попытка критического анализа порядка осуществления в Германии государственного горного надзора. По мнению диссертанта в немецком горном законодательстве присутствует дисбаланс прав и обязанностей контролирующих органов и горнопромышленных предприятий, в связи с чем, данный опыт не имеет перспектив использования в российском праве.

В третьем параграфе - «Порядок предоставления земельных участков для целей поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ» - был сделан вывод о том, что серьезный акцент горного законодательства ФРГ на вопросы предоставления земельных участков для горных работ обусловлены конституционными требованиями к обязательной компенсации собственникам отчуждаемого «в целях общего блага» имущества, и к определению на уровне закона характера и размеров таких компенсаций. В этой связи Федеральным горным законом ФРГ предусмотрена, с одной стороны, возможность отнесения отдельных горных работ, осуществляемых за счет частных средств, к государственным нуждам, и, с другой стороны, установлена подробная система компенсаций при предоставлении земельных участков для целей поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, определены административные процедуры по их реализации. Использование данного опыта, по мнению диссертанта, может быть востребовано и российским законодательством, так как отношения при предоставлении земельных участков для целей недропользования в России также имеют высокий конфликтный потенциал.

В четвертом параграфе - «Возмещение ущерба, причиненного при поиске, разведке и добыче полезных ископаемых в ФРГ» - исследованы правовые нормы о возмещения вреда, причиненного при осуществлении поиска, разведки и добычи полезных ископаемых в ФРГ. Особенностью горного законодательства ФРГ является наличие специальных (отраслевых) положений, отражающих особенности и специфику как предотвращения возможного ущерба, так и механизмов его возмещения.

Оценивая актуальность названных положений законодательства ФРГ для российского горного права, диссертант формирует следующий вывод: общие принципы регулирования рассматриваемых отношений в Германии и России делают возможным применение в российских условиях отдельных элементов горного законодательства ФРГ. Это справедливо, например, в части создания компенсационного фонда для возмещения ущерба, причиненного в результате осуществления горнопромышленных работ, в случаях, когда виновный в причинении вреда не в состоянии компенсировать ущерб самостоятельно.

В заключении диссертантом в обобщенной и краткой форме излагаются теоретические выводы и основные практические результаты проведенного исследования.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора

Статьи в рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования результатов диссертационных исследований:

1. Шейнфельд С.А. Конституционно-правовые основы горного права ФРГ // Журнал зарубежного права и сравнительного правоведения. 2010. № 6. С. 96-103. 0.8 п.л.

2. Шейнфельд С.А. Горное право ФРГ в контексте международного права // Журнал зарубежного права и сравнительного правоведения. 2012. № 2. С. 122-127. 0,6 п.л.

Иные научные публикации:

3. Козлова С.А., Рат Й. Ограничение ответственности участников простого товарищества при добыче полезных ископаемых // Сборник трудов кафедры горного права РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина. 2005. № 5. С. 203 - 209. 0.5 п.л., соавторство не разделено.

4. Козлова С.А. Аукционы в Уставе Горном Российской империи // Нефтегазовая вертикаль. 2005. № 7. C. 10-12. 0.3 п.л.

5. Козлова С.А. Порядок предоставления недр в пользование в ФРГ // Труды юридического факультета РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина. Выпуск 5. / Отв. редактор В.Л. Ткачева - М.: РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина. 2007. С. 56-61. 0.59 п.л.

6. Козлова С.А., Толстых Н.И., Киржиманов М.Г. Законодательство Российской Федерации в сфере недропользования: состояние и тенденции развития // Недропользование XXI век. 2008. № 1. С. 2-13. 1,5 п.л., соавторство не разделено.

7. Козлова С.А. Актуальные проблемы правового регулирования разграничения государственной собственности на землю в Российской Федерации // Международный сборник научных трудов аграрных и юридических высших учебных заведений России, Украины, Белоруссии, Казахстана, других стран СНГ и государств ЕС. Том I,Т II «Правовое регулирование аграрных отношений в России, Украине, Белоруссии, Казахстана, других странах СНГ и государствах ЕС: состояние, проблемы, пути совершенствования». Москва. 2009. С. 265-271. 0.4. п.л.

8. Козлова С.А. Реализация субъектами РФ отдельных полномочий в области недропользования: основные проблемы и перспективы развития // Труды кафедры горного права РГУ нефти и газа имени И.М.Губкина «Проблемы горного, земельного и экологического права в нефтегазовом комплексе». Москва. 2010. 0.55 п.л.

9. Шейнфельд С.А. Административные регламенты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области недропользования: правовые проблемы разработки, внедрения и применения // Нефть, газ и право. 2011. № 3 (99). С. 11-20. 0.7 п.л.

10. Шейнфельд С.А. Правовое регулирование резервирования и изъятия земель для государственных или муниципальных нужд для целей недропользования // Нефть, газ и право. 2011. № 2 (98). С. 19-24. 0.6 п.л.

11. Мазков Е.Ю., Шейнфельд С.А. Учебно-методическое пособие по курсу «Земельное право» // М.: РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина. 2012. 74 с.

12. Шейнфельд С.А. Зарубежный опыт правового регулирования предоставления земельных участков для целей недропользования // Нефть, газ и право. 2012. № 5 (107). С. 45 - 52. 0.6 п.л.

13. Шейнфельд С.А. Опыт формирования и реализации конкурирующей компетенции федерации и федеральных земель в сфере пользования недрами в ФРГ // Проблемы правового регулирования отношений недропользования, землепользования и охраны окружающей среды в нефтегазовом комплексе (вып.10). Труды кафедры природоресурсного и экологического права. М.: РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина. 2012 г. С. 5-18. 0.5 п.л.

Размещено на Allbest.ru