Деятельность прокуратуры по защите конституционного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

ВОРОБЬЕВ С.Д.

Белгород - 2009

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре конституционного и муниципального права ФГОУ ВПО «Орловская региональная академия государственной службы»

Научный руководитель:

доктор юридических наук, доцент Астафичев Павел Александрович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Ермаков Владимир Гаврилович

кандидат юридических наук, доцент Евтушенко Владимир Иванович

Ведущая организация:

ФГОУ ВПО «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»Защита состоится 20 мая 2009 г. в 15.00 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.015.07 в Белгородском государственном университете по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Белгородский государственный университет» по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

Автореферат диссертации разослан и размещен на сайте ГОУ ВПО «Белгородский государственный университет» 20 апреля 2009 г.

Ученый секретарь совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.015.07 кандидат юридических наук, доцент А.Н. Нифанов

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях современной России возрастает значимость не только государственного обеспечения реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, но и их надлежащей защиты. Это обусловлено положением ст. 2 Конституции Российской Федерации, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их защита возведена в конституционную обязанность российского государства. Такое конституционное установление касается всех без исключения органов государственной власти и органов местного самоуправления, причем каждому из этих органов отводится свое место в правозащитном механизме. Как подчеркнул Президент Российской Федерации в своем ежегодном послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., «именно Конституция утверждает свободу и справедливость, человеческое достоинство и благополучие, защиту семьи и Отечества, единство многонационального народа - не только как общепризнанные ценности, но и как юридические понятия. То есть придает им практическую силу и поддерживает всеми ресурсами государства».

Особенно пристального внимания со стороны государства требует защита экологических прав граждан. Как известно, в современном мире, а Россия здесь не исключение, увеличилось негативное воздействие на окружающую среду, что является следствием научно-технического прогресса. Загрязнение атмосферного воздуха, почвы, вод, нерациональное использование природных ресурсов создают серьезную угрозу для жизни и здоровья населения, в силу чего усиливается необходимость формирования адекватной системы государственной защиты экологических прав граждан. Эта защита охватывает комплекс публично-правовых механизмов и институтов, в который включаются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Немаловажную роль в процессе реализации конституционных экологических прав и свобод граждан призвана играть прокуратура, осуществляющая надзор за соблюдением положений законодательства во всех видах государственной деятельности, включая обеспечение благоприятной окружающей среды.

Несмотря на включение в Конституцию Российской Федерации экологических прав и сравнительно полную регламентацию экологических правоотношений в федеральном законодательстве, в современной России наблюдаются низкий уровень контроля отходов производства и потребления, большой объем поступлений загрязняющих веществ в окружающую среду, недостаточная эффективность структуры и деятельности контролирующих экологических служб. В подобных условиях возрастают роль прокурорского надзора за исполнением экологических законов другими органами (предупреждение, выявление, пресечение нарушений, принятие мер по устранению их причин и условий). Востребовано повышение активности реагирования прокуратуры на нарушения экологических прав граждан.

Функционирование органов прокуратуры сегодня вносит значительный вклад в обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и утверждение принципа законности в экологической сфере. Однако указанная деятельность еще не в полной мере является комплексной и совершенной. Вследствие этого перед конституционно-правовой наукой возникает задача выявления теоретико-методологических основ обеспечения права на благоприятную окружающую среду и оптимизации полномочий прокуратуры в системе защиты данного конституционного права.

Эти обстоятельства подтверждают актуальность настоящего диссертационного исследования, определяют необходимость научно-практических предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования деятельности прокуратуры в сфере обеспечения конституционного права на благоприятную окружающую среду, разработки надлежащих юридических механизмов для повышения эффективности государственной экологической политики.

Степень научной разработанности темы исследования. В юридической науке вопросы деятельности прокуратуры по защите конституционного права на благоприятную окружающую среду находятся в центре внимания представителей различных научных направлений.

Теоретические основы защиты прав и свобод человека и гражданина нашли свое выражение в работах таких авторов, как: С.А. Авакьян, Л.В. Андриченко, П.А. Астафичев, М.В. Баглай, Н.А. Богданова, Н.В. Витрук, В.В. Гошуляк, Е.В. Гриценко, В.Г. Ермаков, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, В.В. Комарова, Г.Н. Комкова, И.А. Конюхова, О.Е. Кутафин, А.А. Ливеровский, В.О. Лучин, Р.Х. Макуев, А.В. Малько, М.В. Мархгейм, А.С. Мордовец, Т.М. Пряхина, Ю.А. Тихомиров, Е.Е. Тонков, О.И. Чердаков, Е.С. Шугрина, Б.С. Эбзеев.

Особенностям содержания и реализации экологических конституционных прав посвятили свои труды С.Л. Байдаков, С.А. Балашенко, М.М. Бринчук, Л.Н. Буркова, М.И. Васильева, А.Ю. Винокуров, А.К. Голиченков, С.Н. Горбунов, Т.А. Демина, Д.М. Демичев, Д.Г. Добрецов, О.Л. Дубовик, В.И. Евтушенко, Б.В. Ерофеев, И.А. Иконицкая, М.Н. Копылов, Е.А. Кравцов, О.И. Крассов, Е.А. Максимова, Э.В. Маркина, М.В. Махрова, А.О. Миняев, А.В. Николаев, Е.В. Новикова, В.В. Петров, В.Е. Сизов, Н.А. Соколова, А.С. Сугробов, А.А. Третьякова, В.В. Федоров, А.В. Фокин, А.С. Шестерюк.

Проблемы прокурорского надзора разрабатывали А.Н. Балашов, В.И. Басков, Г.К. Батурина, М.В. Бухонова, И.С. Викторов, В.П. Виноградов, Л.Л. Дедков, Ю.А. Дмитриев, В.Д. Ермаков, Э.Н. Жевлаков, В.Е. Иванов, В.В. Клочков, Е.С. Кудрявцева, Н.В. Муравьев, Г.И. Осипов, Т.И. Отческая, В.А. Панюшкин, А.А. Петуховский, Ю.Ю. Поляков, Э.Д. Раджабова, М.А. Сильнов, Н.С. Трубин, Ю.А. Фролов, М.С. Шалумов, Ю.Л. Шульженко, В.Б. Ястребов.

Однако в юридической науке до сих пор остается дискуссионным вопрос о самом понятии и содержании конституционного права на благоприятную окружающую среду; недостаточно изучен механизм его реализации. Несмотря на широкий спектр проведенных научных исследований, правовое регулирование и практика деятельности органов прокуратуры в сфере защиты конституционного права на благоприятную окружающую среду нуждаются в более тщательной теоретической проработке, включая анализ структуры государственной деятельности по обеспечению конституционных экологических прав и определение места в этой деятельности прокурорской системы. В представленной работе сделана попытка восполнить названный пробел.

Объект диссертационного исследования составили общественные отношения, складывающиеся в связи с деятельностью органов прокуратуры по защите конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.

Предметом диссертационного исследования выступили правовые нормы, регулирующие порядок защиты конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду со стороны органов прокуратуры.

Цель диссертационной работы заключается в обосновании и раскрытии полномочий прокуратуры в функционировании системы защиты права на благоприятную окружающую среду.

Достижению поставленной цели способствовало решение группы частных научных задач, отражающих логическую последовательность предпринятого диссертационного исследования. Среди них:

- обоснование охраны природных ресурсов как принципа конституционного строя России;

- раскрытие места права на благоприятную окружающую среду в системе конституционных прав и свобод личности;

- выявление особенностей реализации экологических прав и обязанностей граждан в законодательстве и правоприменительной практике;

- выявление компетенции органов прокуратуры по надзору за исполнением законов, направленных на охрану природных ресурсов;

- обобщение и систематизация опыта участия прокуратуры в законодательной деятельности по обеспечению экологической безопасности;

- анализ практики рассмотрения органами прокуратуры обращений граждан по охране природных ресурсов и выработка рекомендаций по ее совершенствованию;

- исследование проблем обеспечения баланса публичных и частных интересов в системе защиты права каждого на благоприятную окружающую среду;

- выделение перспективных направлений в разграничении природоохранных полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;

- предложение путей оптимизации федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области защиты права каждого на благоприятную окружающую среду.

Методологическая основа исследования. При выполнении диссертационной работы для достижения ее цели и решения поставленных задач, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических явлений и процессов, применены общенаучные (системный, анализа и синтеза, логический, др.), специально-гносеологические (лингво-юридический, структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методы, выработанные и апробированные юридической наукой. Характер исследования потребовал также привлечения ряда социологических и статистических методов познания.

Комплексное использование этих и ряда других методов позволило определить место и роль органов прокуратуры в системе защиты конституционного права на благоприятную окружающую среду, раскрыть их полномочия, выявить основные противоречия и возможности их решения с целью повышения эффективности правозащитной деятельности прокуратуры в данной сфере.

В работе применен также расширенный междисциплинарный подход, выраженный в анализе трудов не только по конституционному (государственному) праву, но и по другим правовым (теория государства и права) и неюридическим (философия, политология, социология) наукам.

Правовой основой диссертационного исследования послужили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы (от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»), кодексы Российской Федерации (от 14 ноября 2002 г. Гражданский процессуальный, от 30 декабря 2001 г., об административных правонарушениях, от 13 июня 1996 г. Уголовный, от 25 октября 2001 г. Земельный, от 3 июня 2006 г. Водный, от 4 декабря 2006 г. Лесной), федеральные законы (от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха», от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», от 16 июля 1998 г. «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», от 24 июня 1998 г. «Об отходах производства и потребления», от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях», от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» и др.), законы Российской Федерации (от 21 февраля 1992 г. «О недрах»).

Проанализированы также связанные с решением заявленных научных задач постановления Правительства Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты федеральных министерств и служб, законы субъектов Федерации, имеющие отношения к защите конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду с учетом полномочий органов прокуратуры. Кроме того, рассмотрены итоговые решения Конституционного Суда Российской Федерации.

В диссертации использованы соответствующие положения международных актов, связанных с вопросами защиты права на благоприятную окружающую среду и деятельностью в связи с этим публичных структур.

Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам защиты конституционных прав и свобод со стороны публичных органов, правозащитной деятельности прокуратуры, становления механизмов охраны окружающей среды, реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.

Кроме того, привлечены общетеоретические и отраслевые правовые разработки, позволившие выявить природу и масштаб проблем, сложившихся в исследуемой сфере, а также предложить правовые механизмы их преодоления.

Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с заявленной темой и позволивший учесть направления развития юридической науки. В том числе, привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как С.С. Алексеев‚ Г.В. Атаманчук, С.Н. Бабурин, Д.Н. Бахрах, Г.А. Борисов, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов‚ Ю.А. Тихомиров, В.Н. Самсонов, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, В.А. Черепанов, В.Е. Чиркин и др.

Эмпирическая база диссертационной работы охватывает правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, акты прокурорского реагирования на нарушения экологического законодательства прокуратур субъектов Российской Федерации (преимущественно Центрального федерального округа), а также данные о взаимодействии прокуратуры с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, различными организациями и гражданами в экологической сфере.

Научная новизна и значимость полученных результатов заключается в том, что в диссертации с позиций науки конституционного права проведено комплексное исследование сущности и юридического механизма защиты права на благоприятную окружающую среду в деятельности прокуратуры, обобщен опыт, выявлены проблемы и определены его дальнейшие перспективы. В частности, в рамках данного подхода, получило уточнение правовое содержание охраны природных ресурсов как принципа конституционного строя; выявлены дополнительные гарантии конституционного права на благоприятную окружающую среду; раскрыты факторы формирования экологической функции государства; обоснована необходимость сохранения и целесообразного расширения полномочий прокуратуры в экологической сфере; выявлена обусловленность функционального расширения деятельности прокуратуры в природоохранной сфере; представлены гарантии конституционности деятельности прокуратуры в природоохранной сфере.

Научная новизна обусловлена не только введением в научный оборот новых терминов и конструкций, но и новыми подходами к осмыслению механизма правового регулирования данной группы общественных отношений.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Уточнено правовое содержание охраны природных ресурсов как принципа конституционного строя. Исходя из понимания окружающей среды в широком (окружающий человека природный и созданный им материальный мир) и узком (природная среда обитания и деятельности человечества) значениях, показано, что закрепленный в ст. 9 Конституции Российской Федерации принцип охраны природных ресурсов не охватывает в полной мере такие объекты правовой охраны, как природная среда и искусственная (техногенная) среда, созданная из природных веществ трудом и сознательной волей человека. Поэтому охрана природных ресурсов, являясь принципом конституционного строя России, предполагает сбережение, восстановление, улучшение и защиту окружающей природной среды.

2. Выявлены особенности гарантирования конституционного права на благоприятную окружающую среду. Оно дополнительно гарантируется, во-первых, конституционным правом на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции Российской Федерации), во-вторых, конституционной обязанностью, адресованной каждому, сохранять окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции Российской Федерации), в-третьих, отнесением охраны окружающей среды и экологической безопасности к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации).

Поскольку юридическая наука и практика рассматривают экологическую опасность преимущественно в аспекте угроз для жизни и здоровья людей, в содержании конституционного права на благоприятную окружающую среду (в отличие от конституционных прав на жизнь и охрану здоровья) стержневым элементом является эффективная государственная политика, ориентированная на сбалансированное развитие экономики и сохранение природных ресурсов.

3. Раскрыто, что превращение защиты экологической составляющей в доминирующую функцию государства и права, с одной стороны, поддерживается соответствующей сменой правовых ценностей, с другой, - не имеет под собой надлежащей нормативной основы.

Кроме того, систематизация федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Федерации в области обеспечения конституционных экологических прав и обязанностей граждан не приобрела завершенных форм, а экологические функции публичных структур нуждаются в перераспределении. Подчеркнута необходимость освобождения федеральных государственных органов от той части экологических функций, которые могут быть эффективно реализованы региональной и местной властью. При этом координирующую роль в обеспечении соблюдения и защиты конституционного права на благоприятную окружающую среду на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований должны играть органы прокуратуры.

4. Вопреки высказанной в юридической литературе идее о необходимости сокращения сферы прокурорского надзора в экологической сфере, приведены доводы в пользу сохранения и целесообразного расширения полномочий прокуратуры в данной сфере. В современных условиях прокуратура, исходя из высокого профессионального ценза ее работников, эффективной организационной структуры, ее традиций, сложившегося опыта природоохранной работы, способна обеспечить должный режим экологических норм Конституции Российской Федерации. В этих целях прокуратуре надлежит усилить контроль за соблюдением конституционного права на благоприятную окружающую среду с учетом всей совокупности вытекающих из конституционных требований норм законов и подзаконных нормативных правовых актов.

5. Доказано, что роль прокуратуры в природоохранной сфере обусловливает функциональное расширение ее деятельности. Наряду с базовой контрольно-надзорной функцией, прокуратура в названной сфере осуществляет мониторинг законодательства и правоприменительной практики, экспертно-аналитическую работу в экологической сфере, выявление противоречий и пробелов в праве, своевременную инициативу в органах народного представительства.

Помимо этого, в законодательном процессе субъектов Российской Федерации в связи с совершенствованием механизма защиты экологических прав граждан целесообразны следующие конкретные формы участия органов прокуратуры: законодательная инициатива; предварительная экспертиза законопроекта на стадиях его внесения в представительный орган и рассмотрения в различных чтениях; прокурорское реагирование на закон, вступивший в юридическую силу.

6. Охарактеризованы гарантии конституционности деятельности прокуратуры в природоохранной сфере. Они, помимо прочего, обусловлены требованием баланса публичных и частных интересов. Это касается следующих основных направлений: гражданско-правовое регулирование; земля, недра, водные и другие природные ресурсы; режим особо охраняемых природных территорий; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения; реализация законодательства об отходах производства и потребления.

7. Исходя из анализа конституционных норм сделан вывод, что охрана окружающей среды в процессе разграничения ведения Российской Федерации и ее субъектов выступает одновременно в качестве объекта государственной экологической политики и правоохранной деятельности. Применение данного критерия для разграничения предметов ведения и полномочий между публичными органами разных уровней способствует усовершенствованию практики прокурорского надзора в природоохранной сфере в части исключения необоснованного вмешательства со стороны органов государственной власти субъектов Федерации в компетенцию федеральных государственных органов.

8. Выявлена тенденция сужения сферы законодательного регулирования экологических правоотношений и переноса фактических регулятивных полномочий в пользу Правительства Российской Федерации и федеральных исполнительных органов власти специальной компетенции. Об этом свидетельствует, в частности, динамика внесения Государственной Думой поправок в федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об отходах производства и потребления», «Об охране атмосферного воздуха». Подобная практика не в полной мере соответствует Конституции Российской Федерации и нуждается в пересмотре и корректировке. Подчеркнуто, что наиболее существенные условия реализации конституционного права на благоприятную окружающую среду должны быть отражены непосредственно в федеральных законах.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется необходимостью совершенствования конституционно-правового регулирования отношений, складывающихся в сфере реализации права граждан на благоприятную окружающую среду. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права, в нормотворческой практике законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, в работе прокуратуры, судов общей и специальной юрисдикции.

Материалы проведенного исследования могут применяться также в учебном процессе в ходе преподавания таких учебных дисциплин, как «Конституционное право Российской Федерации», «Прокурорский надзор», «Экологическое право», спецкурсов по правам человека и гражданина в Российской Федерации.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в процессе обсуждения на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Орловской региональной академии государственной службы. Отдельные положения диссертации докладывались автором на совещаниях по обеспечению экологической безопасности на уровне Центрального федерального округа, в Орловской и Белгородской областях.

Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в научных статьях и в монографии «Прокурорский надзор в системе защиты конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду» (Орел, 2009).

Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе юридического факультета Орловской региональной академии государственной службы и юридического института Орловского государственного технического университета.

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, состоящих из девяти параграфов, заключения и списка использованной литературы.

2. Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность темы, охарактеризована степень ее научной разработанности, определены объект и предмет исследования, поставлены цель и задачи, представлена методологическая основа исследования, его правовая и теоретическая основы, раскрыта научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, обозначена теоретическая и практическая значимость диссертации, приведены сведения об апробации результатов исследования, показана структура работы.

В первой главе - «Теоретико-методологические основы обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду» - обоснована охрана природных ресурсов как принцип конституционного строя России, проанализировано место права на благоприятную окружающую среду в системе прав и свобод личности, выявлены особенности реализации экологических прав и обязанностей граждан в законодательстве и правоприменительной практике.

В первом параграфе - «Охрана природных ресурсов как принцип конституционного строя России» - подчеркнута важность разграничения таких научных категорий, как «окружающая среда», «окружающая природная среда», «природные ресурсы». В научной литературе и в нормативных правовых источниках они нередко употребляются в близком смысловом значении, однако между ними имеются определенные различия. Окружающая среда в широком смысле - это среда обитания и деятельности человечества, окружающий человека природный и созданный им материальный мир. Поэтому окружающая среда включает не только природную, но и искусственную (техногенную) среду, т.е. совокупность элементов, созданных из природных веществ трудом и сознательной волей человека и не имеющих аналогов в природе.

В Главе 1 Конституции Российской Федерации, закрепляющей основы конституционного строя государства, речь идет не об охране окружающей среды либо об охране окружающей природной среды, а об охране природных ресурсов (ст. 9). Последнее понятие является более узким. Термин «ресурс» имеет французское происхождение и в буквальном переводе означает «вспомогательное средство». Применительно к объектам природы употребление данной категории приводит к акцентированию внимания законодателя и правоприменителя на таких характеристиках объектов природы, как запасы, возможности и источники.

Конституционный принцип охраны природных ресурсов включает в себя следующие компоненты: сбережение, восстановление, улучшение и защиту окружающей природной среды. Сбережение природных ресурсов предполагает комплекс мер, направленных на сохранение естественной среды обитания человека в том виде, в каком она априорно дана обществу. Однако общество использует и потребляет природные ресурсы, поэтому речь здесь идет о минимально возможном их истощении и недопустимости нарушения экологического баланса. Понятие восстановления природных ресурсов характеризует вид деятельности, направленной на адекватную компенсацию потерь, возникших вследствие загрязнения природы. Улучшение состояния природы означает необходимость превентивного воздействия на природные объекты, придание им улучшенной формы по сравнению с их естественным состоянием. Замыкающим и интегрирующим элементом является защита окружающей природной среды, то есть предотвращение угроз и противоправных деяний эколого-правового характера.

Особая роль в защите окружающей среды отводится государству и его органам. Признание экологических прав личности предполагает не только формирование механизма их гарантий, но и создание правовых инструментов, позволяющих обеспечить их реализацию. В связи с тем, что проблема оздоровления окружающей среды является общегосударственным делом, прокуратура призвана совершенствовать механизм взаимодействия с различными государственными органами, добиваясь скоординированности природоохранной деятельности. При этом каждый государственный орган, включая прокуратуру, вправе действовать строго в рамках своих полномочий, не вмешиваясь в компетенцию других органов и должностных лиц. конституционный прокуратура закон природный

Во втором параграфе - «Право на благоприятную окружающую среду в системе конституционных прав и свобод граждан» - показано, что право на благоприятную окружающую среду является одним из основных конституционных прав, однако по времени его конституционализации относится к последнему поколению. В конституциях зарубежных стран употребляются разнообразные квалифицирующие признаки высокого уровня окружающей среды («благоприятная», «здоровая» и т. п.), однако все они отражают близкие конституционные ценности.

Проведенный автором сравнительный анализ ст.ст. 42 и 58 Конституции Российской Федерации позволил отметить не только достоинства, но и недостатки этого подхода. С одной стороны, наблюдаются дополнительные гарантии обеспечения благоприятной окружающей среды; с другой - нарушается принцип нормативной экономии. В силу того, что нормы конституционного права реализуются в правоотношениях и субъективным правам ставятся в корреспонденцию субъективные обязанности, правовые последствия ст.ст. 42 и 58 Конституции Российской Федерации близки к идентичным.

Конституционное право на благоприятную окружающую среду находится в логической взаимосвязи с другими конституционными правами и свободами человека и гражданина. Наиболее тесно взаимосвязаны право на жизнь, право на охрану здоровья и право на благоприятную окружающую среду, поэтому возникает необходимость разграничения их сфер конституционного действия.

В силу того, что юридическая наука и практика рассматривают экологическую опасность преимущественно в аспекте угроз для жизни и здоровья людей, в содержании конституционного права на благоприятную окружающую среду стержневым элементом является эффективная государственная политика, заключающаяся в заботе государства об окружающей среде, мерах по обеспечению экологически чистых производств, предотвращении загрязнений воздуха, воды, почв; установлении нормативов предельно допустимого вредного воздействия на окружающую среду; ликвидации последствий аварий и экологических катастроф и т. п.

Указанная государственная политика должна быть ориентирована на сбалансированное развитие экономики и сохранение природных ресурсов. Именно предпринимательская деятельность как целенаправленная форма получения коммерческого дохода является одной из основных угроз экологической безопасности и реализации экологических прав граждан. В этой связи в отечественной науке и практике заслуживает внимания концепция конституционной экономики, разработанная преимущественно западными учеными-конституционалистами и поддержанная в отечественной юриспруденции. Основной смысл данной концепции сводится к тому, что бизнес несет социальную ответственность, он связан публично-правовыми обязательствами и свобода предпринимательской деятельности не может служить конституционным основанием для причинения окружающей среде противоправного ущерба.

В третьем параграфе - «Реализация экологических прав и обязанностей граждан в законодательстве и правоприменительной практике» - указано, что Конституция Российской Федерации закрепляет лишь наиболее общие принципы, базовые и основополагающие нормы экологического характера, в то время как более конкретное правовое регулирование осуществляется федеральным законодателем и законодательными органами субъектов Федерации. Диагностика взаимодействия федеральных и региональных государственных органов в процессе реализации экологических прав граждан позволяет выявить активное стремление общества к предотвращению экологических угроз и катаклизмов. Однако трансформация экологической сферы служит препятствием при правовом регулировании соответствующих правоотношений и, следовательно, требует от законодателя значительных усилий, направленных на достижение конституционных целей и реализацию конституционно-правовых ценностей.

В этой связи в диссертации отмечаются достоинства и недостатки Федерального закона «Об охране окружающей среды». Целью данного нормативного правового акта является определение правовых основ государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающих сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Однако содержание данного Федерального закона не в полной мере соответствует его цели: с одной стороны, наблюдается избыточное правовое регулирование отношений, которые саморегулируются гражданским обществом (научные исследования в области охраны окружающей среды, основы формирования экологической культуры); с другой - вопросы укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности не нашли достаточного выражения в указанном Федеральном законе.

Автор доказывает, что Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в силу его конституционного предназначения должен предложить обществу и государству систему правоохранных мер, разграничив компетенцию между уровнями публичной власти и соответствующими органами государства и местного самоуправления, а также определив необходимые для реализации данной компетенции юридические процедуры. Именно такой предмет правового регулирования «рамочного» нормативного правового акта отвечает конституционным требованиям надлежащей правовой регламентации общественных отношений в экологической сфере.

Вторая глава - «Компетенция прокуратуры по защите права граждан на благоприятную окружающую среду» - посвящена исследованию актуальных вопросов компетенции органов прокуратуры по надзору за исполнением законов, направленных на охрану природных ресурсов; обобщению и систематизации опыта участия прокуратуры в законодательной деятельности по обеспечению экологической безопасности; анализу практики рассмотрения в органах прокуратуры обращений граждан по охране природных ресурсов.

В первом параграфе - «Полномочия органов прокуратуры по надзору за исполнением законов, направленных на охрану природных ресурсов» - отмечено, что предметом дискуссии среди правоведов является сокращение сферы общего прокурорского надзора. Указываются низкий уровень практической эффективности данного вида надзора и необходимость более качественного выполнения прокуратурой иных основных функций, прежде всего, уголовного преследования. Подвергая данную позицию критическому осмыслению, в диссертации обосновано, что прокурорский надзор за реализацией конституционного права на благоприятную окружающую среду представляет весьма эффективную форму обеспечения конституционности и законности в стране.

Прокуратуре как государственному органу России почти 300 лет. Это время, прожитое десятью поколениями. Сотни тысяч сотрудников прокуратуры прошли трудный путь становления данного ведомства, его развития и истории. Сейчас прокуратура - конституционный орган исходя из нормативного содержания ст. 71 (п. «о») и ст. 129 Конституции Российской Федерации. В современных условиях, когда отмечается укрепление стабильности во внутриполитической и экономической жизни России, особенно востребована многофункциональная надзорно-правовая деятельность прокуратуры. В планомерном, повседневном труде сотрудников прокуратуры заложено благополучное состояние общества, уверенность в защищенности от противоправных посягательств.

Практика показывает, что надзорная деятельность прокуратуры стала носить более системный и результативный характер. Это отражено в заметном росте показателей актов прокурорского реагирования. Активная позиция органов прокуратуры значительно повлияла на изменение в лучшую сторону ситуации с окружающей средой. Так, в Орловской области в 2006 г. судами было рассмотрено 16 уголовных дел об экологических правонарушениях в отношении 20 лиц; в 2007 г. - 12 уголовных дел в отношении 13 лиц; в 2008 г. - 15 уголовных дел в отношении 14 лиц. В основном это незаконная охота, незаконная рубка деревьев, нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов, уничтожение лесных насаждений в результате неосторожного обращения с огнем. Более широкой является практика привлечения виновных лиц к административной и иной ответственности в экологической сфере за менее значительные правонарушения.

Компетенция прокуратуры в природоохранной сфере не может очерчиваться такими неопределенными целями, как «оздоровление окружающей среды», «взаимодействие государственных органов» вне акцента на предупреждение нарушений законодательства и борьбу с экологическими правонарушениями. Полномочия прокуратуры органически связаны с надзорной сферой государственной деятельности за исполнением экологических законов другими органами (предупреждение, выявление, пресечение нарушений; меры по устранению причин и условий правонарушений), координацией деятельности именно правоохранительных, а не вообще государственных органов, активное реагирование на нарушения экологических законов.

Во втором параграфе - «Участие прокуратуры в законодательной деятельности по обеспечению экологической безопасности» - обращено внимание на то, что деятельность прокуратуры по защите конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду не исчерпывается контрольно-надзорными функциями. По указанной причине автор обращает внимание на ряд проблем участия прокуратуры в законодательной деятельности в экологической сфере.

Из анализа ст. 7 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» следует, что участие прокуратуры в федеральном законодательном процессе является более ограниченным, чем в законодательном процессе на уровне субъектов Федерации. Однако в данном Федеральном законе отсутствуют прямые указания на допустимость участия прокуроров в деятельности депутатских органов общей и специальной компетенции субъектов Федерации, в то время как применительно к Федеральному Собранию такие правомочия имеются. При этом участие прокуратуры в законодательном процессе может осуществляться в следующих формах: законодательная инициатива; предварительная экспертиза законопроекта на стадиях его внесения в представительный орган, рассмотрения в различных чтениях; прокурорское реагирование на закон, вступивший в юридическую силу.

По мнению диссертанта, концепция пассивного прокурорского реагирования нуждается в замене на концепцию активного участия прокуратуры в законодательной деятельности. Разумеется, прокурор не должен подменять собой законодательную власть, депутаты вправе отклонить прокурорскую инициативу, внести в законопроект поправки, подвергнуть проект общественной экспертизе, выявить его слабые и сильные стороны. Однако если прокурор, обнаруживая очевидные пробелы в праве, не имеет возможность настоять на самом рассмотрении этого вопроса в заседании органа народного представительства, режим законности может быть поставлен под серьезную угрозу. Кроме того, право прокуратуры на законодательную инициативу корреспондирует конституционной норме о специальном праве законодательной инициативы, которым обладают все высшие суды Российской Федерации, но не обладает прокуратура России.

В диссертации предложена следующая редакция ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: «Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, представительным органам местного самоуправления, а также прокурору субъекта Российской Федерации, конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации и мировым судьям по вопросам их ведения. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации».

В третьем параграфе - «Рассмотрение в органах прокуратуры обращений граждан по охране природных ресурсов» - обосновано особое место гарантий рассмотрения прокуратурой обращений граждан в обеспечительном механизме конституционного права на благоприятную окружающую среду. Право граждан на обращение в государственные органы, включая прокуратуру - одно из фундаментальных политических прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации в соответствии с мировыми стандартами прав человека. Это право реализует известное латинское изречение «salus populi suprema lex» (высший закон есть благо народа). Природоохранное законодательство служит не абстрактным государственным целям, а направлено на реализацию экологических потребностей и интересов граждан. Поэтому сбор прокуратурой информации непосредственно от населения, заинтересованного в благоприятном состоянии окружающей среды, представляет собой важнейшую форму прокурорской деятельности в этой сфере общественных отношений.

Примечательно, что Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» вопросы рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений граждан регулируются лишь в самом общем виде ст. 10, которая содержит отсылочные нормы к «федеральному законодательству», которое в широком смысле включает в себя не только Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», но и подзаконные нормативные правовые акты, в том числе Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 17 декабря 2007 г. «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации». Нормы указанных правовых актов не в полной мере соответствуют друг другу, поэтому в диссертации предлагаются пути их совершенствования.

Будучи важным источником экологической информации и средством расширения сферы природоохранного контроля, сведения, полученные в результате рассмотрения прокуратурой обращений граждан, нуждаются в дополнительной экспертизе в целях проверки их достоверности. Для того чтобы правильно квалифицировать экологическое правонарушение, дать ему верную юридическую оценку, необходимо проверить факты, выяснить их наличие и правовое значение. Нередко подобные факты подтверждаются, но нередки случаи их опровержения вследствие последующих действий уполномоченных должностных лиц прокуратуры. Приводимые в диссертации примеры из практики прокурорского надзора свидетельствуют о необходимости корректировки деятельности прокуратуры в соответствующем направлении.

Третья глава - «Совершенствование законодательства и правоприменительной практики в сфере защиты права граждан на благоприятную окружающую среду в деятельности прокуратуры» - посвящена исследованию проблем обеспечения баланса публичных и частных интересов в системе защиты права граждан на благоприятную окружающую среду; перспективных направлений в разграничении природоохранных полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, путей оптимизации федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области защиты права граждан на благоприятную окружающую среду.

В первом параграфе - «Обеспечение баланса публичных и частных интересов в системе защиты права граждан на благоприятную окружающую среду» - отмечено, что конституционный механизм защиты права граждан на благоприятную окружающую среду базируется на принципе сочетания публичных и частных интересов, их гармоничного взаимодействия, баланса и соответствия между ними. Если органы прокуратуры в процессе защиты конституционного права на благоприятную окружающую среду преследуют исключительно публичные интересы, отрицая свободу экономической деятельности, а также конституционное право частной собственности, свободу договорных отношений и принцип определенной автономии хозяйствующих субъектов, - такое государственное вмешательство в деятельность субъектов гражданского общества не отвечает конституционным требованиям. С другой стороны, излишнее внимание к частным интересам, не подкрепленное общими задачами государственного развития и проведения активной экологической политики, также приводит к негативным результатам.

Указанные закономерности наиболее ярко проявляются в следующих сферах правового регулирования: гражданское законодательство; земля, недра, водные и другие природные ресурсы; режим особо охраняемых природных территорий; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения; реализация законодательства об отходах производства и потребления.

Так, прокуратурой был принесен протест на постановление главы одного из муниципальных образований, согласно которому коммерческой организации из земель сельскохозяйственного назначения предоставлялись в аренду земельные участки без учета цели использования предоставляемого земельного участка. Смысл этого правонарушения заключается в необоснованном приоритете в пользу частного права, при котором игнорируется публично-правовой аспект в деятельности органов местного самоуправления. С другой стороны, прокуратурой был принесен протест на муниципальный правовой акт одного из муниципальных районов субъекта Федерации, которым вводился прямой и неограниченный запрет на сброс сточных вод в водные объекты. В отличие от предыдущего примера, результатом мер прокурорского реагирования послужил необоснованный приоритет в пользу публичных интересов, который игнорирует частноправовые гарантии конституционности общественных отношений.

Систематизируя данную практику прокурорского надзора в субъектах Федерации, автор пришел к выводу, что при обнаружении пробелов в законодательном регулировании прокуратуре надлежит руководствоваться непосредственно конституционным принципом баланса публичных и частных интересов, определяя меру возможного поведения субъектов экологических правоотношений на основе оценки обстоятельств конкретных дел. Однако предпочтительным является более полное законодательное регулирование этих отношений при сохранении некоторых дискреционных полномочий прокуратуры.

Во втором параграфе - «Разграничение природоохранных полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями» - обосновано, что в процессе разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами охрана окружающей среды выступает одновременно в качестве объекта государственной экологической политики и правоохранной деятельности. В первом из двух указанных случаев разграничение предметов ведения представляет ряд сложностей.

Так, к ведению Российской Федерации отнесены регулирование и защита экологических прав и свобод человека и гражданина; предметом совместного ведения является лишь защита экологических прав граждан (п. «в» ст. 71, п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). С формальной точки зрения субъект Федерации не вправе регулировать право на благоприятную окружающую среду. Однако это не означает, что экологические вопросы не подведомственны органам государственной власти субъектов Федерации. Важно, чтобы в процессе регулирования экологических правоотношений не нарушалась сама сущность конституционного права на благоприятную окружающую среду, не вводились какие-либо правоограничения, нарушающие требования ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.

Из содержания п. «д» ст. 71 Конституции Российской Федерации следует, что если земля, недра, водные и другие природные объекты находятся в федеральной собственности, то именно Федерация осуществляет правомочия собственника в отношении данных объектов, включая владение, пользование и распоряжение ими. При четком разграничении публичной собственности и официальном закреплении объекта федеральной собственности нельзя утверждать, что правомочия владения, пользования и распоряжения составляют предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов, как это записано в п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. Те же выводы правомерно распространить и на случаи закрепления природных объектов в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Еще более спорным выглядит конституционное установление п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в отношении природных объектов, находящихся в частной собственности. Именно частный собственник осуществляет правомочия владения, пользования и распоряжения такими природными объектами, однако в силу особой публичной значимости объектов природы у государства должны существовать определенные правомочия, направленные на ограничения прав частных собственников на природные объекты. Смешение же методов публично-правового и частноправового регулирования не является допустимым.

О проблемах реализации указанных конституционных положений в сфере разграничения объектов собственности на природные ресурсы свидетельствует практика прокурорского надзора, приводимая в диссертации в качестве эмпирического материала, подтверждающего указанные обобщения и выводы.

Главу завершает третий параграф - «Пути оптимизации федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области защиты права граждан на благоприятную окружающую среду», - в котором обращено внимание на вопросы совершенствования федерального и регионального законодательства в природоохранной сфере.