Организационно-правовые основы деятельности Санкт-Петербургского охранного отделения по борьбе с терроризмом (историко-правовой аспект)

Источниковую базу исследования составили:

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, освещается степень ее разработанности, определяются цели, задачи, теоретическая и методологическая основы исследования, характеризуется источниковая база диссертационного исследования, его хронологические рамки и научная новизна, приводятся основные положения, выносимые на защиту, указываются теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава - "Охранные отделения Российской империи: организационные и нормативные основания функционирования" - состоит из трех параграфов: "Государственные преступления как предмет деятельности охранных отделений Российской империи" (§ 1), "Охранные отделения Российской империи как структурно-функциональный элемент механизма противодействия терроризму в конце ХIХ - начале ХХ века" (§ 2),

"Нормативные основания организации и функционирования охранных отделений в Российской империи" (§ 3).

Отмечая наличие в современной юридической науке плюрализма подходов к определению сущности феномена "терроризм" и закрепление в законодательстве Российской Федерации ответственности за противоправные действия в этой сфере, диссертант подчеркивает, что законодательство Российской империи понятиями "терроризм", "террористическая деятельность", "террористический акт" не оперировало. При этом насильственные методы достижения собственных, как правило, политических целей, а также конкретные акты устрашения или устранения отдельных людей, которые как личности или представители власти мешали достижению этих целей, в российской общественной жизни использовались достаточно широко. Они характеризовали действия, которые в российском законодательстве получили закрепление как "государственные преступления".

Диссертант анализирует генезис понятия "государственные преступления" и выделяет основные этапы его эволюции в отечественном праве. По мнению диссертанта, несмотря на терминологические вариации, государственные преступления всегда были связаны с угрозой жизни руководителя государства или покушением на его жизнь. Трансформации политико-правовой системы отечественного государства способствовали расширению объекта государственных преступлений, который, помимо действий против личности монарха, к концу XIX в. включал в себя и разнообразные посягательства на государственные устои.

Опираясь на анализ содержания категории "государственное преступление", получившее закрепление в нормативных правовых актах Российской империи, диссертант приходит к выводу, что во второй половине ХIХ - начале ХХ в. терроризм рассматривался как один из способов ведения политической борьбы, включающий в себя совершение противоправных насильственных действий против представителей государственной власти с целью оказания воздействия на внутреннюю политику, проводимую государством.

В качестве аргумента, подтверждающего свой вывод, диссертант использует семантический анализ законодательства и политико-правовой литературы, подчеркивая, что в русских словарях и энциклопедиях дореволюционной эпохи толкования понятия "террор" не содержалось. В первом издании словаря Брокгауза и Ефрона (1901) были помещены статьи о якобинском терроре эпохи Великой французской революции и о белом терроре роялистов в 1815-1816 гг. (Т. XXXIII). Только в 1907 г. на страницах его нового издания появилась статья "Террор в России", в которой террор был назван "системой борьбы против правительства, состоявшей в организации убийства отдельных высокопоставленных лиц, а также шпионов, и в вооруженной защите против обысков и арестов".

Основываясь на сложившихся в правоведении (Н.Н. Алексеев, С.А. Корф, Н.И. Лазаревский, В.Ф. Дерюжинский, Г. Еллинек, В.М. Гессен), политологии (Р. Фредландер, З. Ивиански, О.В. Будницкий, И. Хардман) концептуальных представлениях о терроризме, диссертант приходит к выводам о том, что: терроризм в Российской империи характеризовался не только стремлением вывести из равновесия законное правительство, но и желанием продемонстрировать широким слоям населения угрозу безопасности власти; сущностным моментом в стратегии терроризма являлась публичность террористического акта; логика террористической деятельности не может быть понята без адекватной оценки показательной природы террористического акта.

Анализ проявлений терроризма в Российской империи позволил выделить его атрибутивную черту во второй половине ХIХ - начале ХХ в.: персонифицированную направленность против должностных лиц, состоящих на государственной службе.

Опираясь на анализ нормативных правовых актов Российской империи ("Уложение о наказаниях уголовных и исправительных" (1845, 1857, 1866, 1885), "Уголовное уложение" (1903)), диссертант приходит к выводу, что основные юридически значимые признаки государственных преступлений, степень их уголовного преследования, перечень субъектов преступного посягательства, применяемые меры уголовного наказания нашли законодательное закрепление. Ведущую роль в борьбе с государственными преступлениями отводилась специализированным органам политического сыска, компетенция которых, место в системе государственных органов, основные принципы сыскной и дознавательной деятельности закреплялись нормативными актами различных уровней.

Используя институционально-функциональный подход к анализу политико-правовой системы Российской империи, диссертант констатирует создание в конце XIX в. в российском государстве механизма противодействия терроризму, представлявшего собой систему средств, с помощью которых должно осуществляться результативное воздействие на подвергшиеся террористическим угрозам общественные отношения и социальные процессы. В качестве таких средств, помимо собственно организаций, осуществляющих функцию противодействия терроризму, диссертант выделяет нормативно-правовую базу, лежащую в основе формирования и функционирования правоохранительных органов и их взаимодействия по достижению цели противодействия терроризму; методы, способы, приемы, используемые субъектами для борьбы с терроризмом, для решения стоящих перед ними задач.

В диссертации представлена характеристика всех структурно-функциональных элементов механизма противодействия терроризму Российской империи, охарактеризована его логико-правовая модель, отражающая цели, задачи и принципы его функционирования.

Анализ подходов к рассмотрению государственно-правовой системы Российской империи (А.Я. Аврех, А.В. Борисов, А. Гейфман, А.В. Гоголевский, Дж. Дейли, Н.П. Ерошкин, П.А. Зайончковский, В.С. Измозик, М.К. Лемке, А.Я. Малыгин, Р.С. Мулукаев, З.И. Перегудова, Ю.А. Реент, Ч. Рууд, М.И. Сизиков, А.Е. Скрипилев, С. Степанов, А. Ярмыш) позволил обосновать вывод о том, что центральным элементом субъектного состава механизма противодействия терроризму, играющим системообразующую роль не только в данном механизме, но и в государственно-правовой системе в целом, являлась политическая полиция.

Проанализированный массив нормативных правовых актов, принятие которых было вызвано нарастанием террористической угрозы (прежде всего "О временном подчинении дел о государственных преступлениях и о некоторых преступлениях против должностных лиц ведению военного суда, установленного для военного времени" (1878), "Высочайшие утвержденные Правила от 1 сентября 1878 года", "Положение о мерах к охране государственного порядка и общественного спокойствия" (1881), "Об издании Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и объявлении некоторых местностей империи в состоянии усиленной охраны" (1881), "Положение о полицейском надзоре, учреждаемом по распоряжению административных властей" (1882)), свидетельствовали о том, что с конца 70-х годов XIX в. произошел переход к чрезвычайному законодательству, оправдываемому властью целями охраны государственной и общественной безопасности.

Особо подчеркнуто, что основополагающим актом для организации противодействия терроризму явилось не утратившее своей юридической значимости до последних дней существования Российской империи "Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия" от 14 августа 1881 г., которое объединило все имевшиеся чрезвычайные установления в одно общероссийское законодательство и распространяло единые инструменты управления безопасностью на территории всей Российской империи. По мнению диссертанта, этот акт, во-первых, консолидировал центральную и местную администрацию в противодействии распространявшемуся революционному движению и политическому терроризму; во-вторых, закрепил дифференциацию управленческих функций центральных и местных органов власти и политической полиции для обеспечения государственной безопасности.

Используя субстанциональный подход, диссертант представил развернутую аргументацию вывода о том, что после принятия "Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия" координационным центром мер безопасности в государстве стало Министерство внутренних дел. Несмотря на то, что император продолжал оставаться главным действующим лицом, определявшим государственную политику, МВД превратилось в основную инстанцию принятия правительственных решений, от которой зависело не только обеспечение государственной безопасности, но и сохранение самой самодержавной власти.

Однако перманентное продление чрезвычайного законодательства с 1881 г. по 1917 г., когда значительные территории Империи были изъяты из управления по гражданским законам, по мнению диссертанта, заметно ослабляло эффективность действия исключительных мер. Постоянное действие законодательства, наделявшего исполнительную власть и политическую полицию исключительными полномочиями в течение длительного времени, не только не предотвратило распространение революционного движения, но и способствовало увеличению числа лиц, оппозиционно настроенных по отношению к политическому режиму самодержавной власти.

Анализ субъектного состава механизма противодействия терроризму привел диссертанта к выводу о том, что в качестве его структурно-функциональных элементов следует рассматривать охранные отделения, созданные в Санкт-Петербурге (1867), Москве (1880), Варшаве (1900), а затем и в иных регионах России (с 1902 г.).

Доминирующей детерминантой создания охранных отделений диссертант считает неспособность существующей правоохранительной системы государства противостоять революционному подъёму и возрастающему количеству террористических актов против представителей государственной власти.

В диссертации представлена развернутая характеристика правового статуса охранных отделений, в качестве основной задачи которым была поставлена организация оперативно-розыскной деятельности по противодействию терроризму. На основании анализа нормативных правовых актов в зависимости от объема решаемых охранными отделениями задач диссертант предлагает их классификацию и выделяет типы:

- центральные охранные отделения: располагались в Санкт-Петербурге, Москве и Варшаве (функционировали до февраля 1917 г.); организационно-правовые основы их деятельности были утверждены императором; деятельность как государственных учреждений регулировалась приказами соответствующих градоначальников (обер-полицмейстеров); задачи определялись инструкциями, утверждаемыми министром внутренних дел по представлению соответствующего градоначальника (обер-полицмейстера); организация политического сыска регулировалась распоряжениями Департамента полиции; основные задачи: проведение негласных розысков и расследований по делам террористической направленности, предупреждение несанкционированных стачек, сходок, демонстраций на промышленных предприятиях и в учебных заведениях, расследование обстоятельств сопровождающих стачки, наблюдение за приезжими в город, наблюдение за политическим состоянием учебных заведений, клубов и обществ;

- местные охранные отделения: учреждались Департаментом полиции в местностях с напряженной политической обстановкой, при нормализации обстановки упразднялись распоряжением МВД (функционировали в 1902-1914 гг.); организационно-правовые основы деятельности устанавливались министром внутренних дел; регулирование деятельности отделений осуществлялось нормативными актами Департамента полиции; задача: проведение негласных расследований по делам о государственных преступлениях, в том числе, террористической направленности.

В диссертации представлена развернутая характеристика нормативных оснований организации охранных отделений Российской империи и их деятельности по борьбе с терроризмом, получивших закрепление в актах общегосударственного и ведомственного уровня.

Выявляя основные направления развития системы охранных отделений, диссертант обнаруживает тенденцию на децентрализацию управления охранными отделениями (для координации деятельности политической полиции региона, в том числе и местных охранных отделений, в 1906 г. были созданы районные охранные отделения), которая, по оценке диссертанта, способствовала повышению эффективности системы.

Учитывая результаты историко-правовых исследований (Е.Н. Сучков), диссертант выделяет основные мотивы упразднения местных охранных отделений:

- снижение активности революционного движения;

- стремление сэкономить средства, тратящиеся на обеспечение деятельности охранных отделений;

- дезорганизация деятельности радикальных частей политической оппозиции;

- приход к руководству в Департаменте полиции жандармских офицеров, которые негативно относились к деятельности самих охранных отделений.

Если, по мнению диссертанта, реорганизация местных охранных отделений была оправдана, то решение В.Ф. Джунковского о запрете ведения агентурной работы в армии получило в диссертации оценку как необоснованное. Диссертант приводит аргументы своей позиции и подчеркивает, что оно способствовало росту революционной агитации и антиправительственных настроений в воинских частях, во многом обусловивших неспособность власти подавить февральский мятеж 1917 г.

Вторая глава - "Санкт-Петербургское охранное отделение: противодействие терроризму в конце ХIХ - начале ХX века" - состоит из двух параграфов: "Задачи, структура и компетенция Санкт-Петербургского охранного отделения в конце ХIХ - начале ХХ века" (§ 1), "Нормативно-право-вое обеспечение деятельности Санкт-Петербургского охранного отделения по борьбе с терроризмом" (§ 2).

Учитывая отсутствие в современной историко-правовой и исторической науке единства взглядов на время создания Санкт-Петербургского охранного отделения (Ф. Лурье - "вслед за выстрелом Каракозова 4 мая 1866 года" Лурье Ф. Политический сыск в истории России, 1649-1917 гг. - М.: "Центрполиграф", 2006. - С. 115., З.И. Перегудова, И.В. Сирица - 1866 г. См.: Государственный архив Российской Федерации: Путеводитель. - Т. 1: Фонды Государственного архива Российской Федерации по истории России XIX - начала ХХ вв. / Под ред. С.В. Мироненко, Грегори Л. Фриза. - М.: "Благовест", 1994. - С. 119; Перегудова З.И. Политический сыск России (1880-1917). - М., 2000. - С. 116; Лурье Ф. Политический сыск в истории России, 1649-1917 гг. - С. 115; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - 5-е изд., доп. / Под ред. А.Е. Иванова, А.Д. Степанского. - М., 2008. - С. 356., А.В. Горожанин - 1880 г.), диссертант приводит аргументированные, с опорой на архивные материалы, доказательства того, что первое охранное отделение Российской империи "Отделение для производства дел по охранению общественного порядка и спокойствия в Санкт-Петербурге" было образовано в 1867 г.

Вопреки устоявшемуся в отечественной историографии мнению (Грегори Л. Фриза, Н.П. Ерошкин, А.Е. Иванов, Ф. Лурье, С.В. Мироненко, З.И. Перегудова, А.Д. Степанский) о том, что первое в стране охранное отделение было образовано при канцелярии Санкт-Петербургского градоначальника Государственный архив Российской Федерации: Путеводитель. - С. 119; Перегудова З.И. Политический сыск России (1880-1917). - С. 116., диссертант на основании исследования источников утверждает, что должность Санкт-Петербургского градоначальника пришла на смену должности обер-полицмейстера в соответствии с Положением "О выделении Санкт-Петербурга из состава С.-Петербургской губернии и превращения его в самостоятельную административно-полицейскую единицу - градоначальство" от 20 марта 1873 г. См.: Полное собрание законов Российской империи. - Собрание 2-е. - Т. XLVIII. - № 52032., то есть была утверждена после создания охранного отделения в столице.

В диссертации охарактеризованы причины создания Отделения для производства дел по охранению общественного порядка и спокойствия в Санкт-Петербурге при Управлении Санкт-Петербургского обер-полицмейстера. Диссертант акцентирует внимание на том, что создание охранного отделения стало следствием реформирования системы обеспечения общественного порядка и безопасности Санкт-Петербурга, вызванного покушением на императора Александра II 4 апреля 1866 г. и осложнением общественно-политической ситуации в стране. Следствием реформы стало упразднение должности Санкт-Петербургского генерал-губернатора, состоящего при нем управления и распределение принадлежавших им функций между другими органами исполнительной власти Санкт-Петербурга. Дела полицейского управления городом были переданы в Управление Санкт-Петербургского обер-полицмейстера "с подчинением его по делам охранения общественной безопасности и общественного порядка III [отделения Собственной е. и. в.]… канцелярии, а по делам полиции исполнительной Министерству внутренних дел" Об упразднении Санкт-Петербургского генерал-губернаторства: Именной данный Сенату от 4 мая 1866 г. // Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при правительствующем сенате. - 1866. - № 41. - Ст. 310. . Такое положение заметно увеличивало самостоятельность полицейского управления и упрощало его взаимоотношения с шефом жандармов.

Оценивая необходимость и возможность создания в Управлении Санкт-Петербургского обер-полицмейстера подразделения политической полиции, диссертант отмечает неоднозначное отношение к нему должностных лиц и решающую роль в реорганизации столичной полиции обер-полицмейстера Санкт-Петербурга генерал-адъютанта Ф.Ф. Трепова, по инициативе которого при Управлении столичной полиции было создано секретное отделение "по делам политическим".

Субстанциональный подход к рассмотрению органов политической полиции позволил диссертанту определить цели и задачи, поставленные перед Санкт-Петербургским охранным отделением. Диссертантом отмечена направленность деятельности данного органа - политический контроль за населением столицы. В качестве важнейших его задач выступали управление и координация действиями столичной полиции "по поводам политическим", сбор и обобщение информации о политически неблагонадёжных лицах.

В диссертации проведен анализ особенностей организации и функционирования Отделения для производства дел по охранению общественного порядка и спокойствия в Санкт-Петербурге и отмечено, что важнейшими среди них являлись отсутствие специального аппарата для проведения оперативно-розыскных мероприятий и ограничение деятельности только аналитической и распорядительной работой.

Используя функционально-институциональный метод, диссертант раскрывает уникальность Санкт-Петербургского охранного отделения, которое стало первым подразделением, выполняющим задачи "высшей полиции", и не входящим в структуру III отделения Собственной е. и. в. канцелярии. По мнению диссертанта, наделение подразделения Управления городской полиции частью полномочий III отделения свидетельствовало о завершении периода либеральных реформ и усилении охранительной функции государства.

В контексте проведенного в диссертации анализа структурных реорганизаций Санкт-Петербургского охранного отделения и выделения основных этапов его деятельности, диссертант отмечает, что после совершения террористических актов 1879-1880 гг., реформирования системы правоохранительных органов Российской империи, упразднения III отделения Собственной е. и. в. и образования в составе Министерства внутренних дел Департамента государственной полиции задачи по обеспечению государственной безопасности в столице были возложены на Санкт-Петербургское охранное отделение, в соответствии с чем, внутри него имели место изменения организационно-штатной структуры и направлений деятельности (наряду с аналитической и распорядительной деятельностью производилась и оперативно-розыскная).

Предметом особого рассмотрения в диссертации стала деятельность Санкт-Петербургского охранного отделения, особенности которой определили, прежде всего: 1) участие в охране императора и членов его семьи; 2) работа по ликвидации террористических и иных революционных организаций; 3) участие в подавлении регулярных студенческих волнений. На основе проведенного анализа диссертант определяет место Санкт-Петербургского охранного отделения в государственном механизме и роль в системе правоохранительных органов Российской империи.

Анализ нормативной базы организации и функционирования Санкт-Петербургского охранного отделения позволил диссертанту сделать следующие выводы:

- основы организации и деятельности Санкт-Петербургского охранного отделения закрепляли указы императора Александра III от 9 апреля и 12 мая 1887 г. (определявшие штатный состав) и "Инструкция состоящему в Управлении Санкт-Петербургского Градоначальника Отделению по охранению общественной безопасности и порядка в столице", утвержденная министром внутренних дел 26 мая 1887 г. (определявшая основные направления деятельности)";

- комплекс нормативных правовых актов, всесторонне регламентировавший противодействие охранных отделений терроризму, сложился в начале ХХ в. после учреждения охранных отделений по всей стране;

- правовой основой деятельности Санкт-Петербургского охранного отделения в сфере борьбы с терроризмом являлись ведомственные акты Департамента полиции;

- правовой основой деятельности охранной команды Санкт-Петербургского охранного отделения являлись "Положения об охранной агентуре" (1883) и "Инструкция о порядке службы охранной агентуры" (1887);

- правовой основой деятельности чинов Санкт-Петербургского охранного отделения по ведению внутреннего и наружного наблюдения в первые годы его существования являлись охранные обычаи, не получившие закрепления в нормативных правовых актах, в связи с чем, эффективность этого вида деятельности во многом определялась подготовкой и личным профессиональным опытом начальника отделения, и работой с агентами;

- неспособность подразделений политической полиции заблаговременно пресекать террористическую деятельность радикальных организаций, с одной стороны, активизация террористической деятельности в условиях революции 1905-1907 гг. - с другой, и стремление Министерства внутренних дел повысить эффективность форм и методов оперативно-розыскной деятельности - с третьей, обусловили разработку серии нормативных правовых актов, расширяющих компетенцию охранных отделений и упрощающих решение вопросов их взаимодействия;

- правовой основой организации наружного и внутреннего наблюдения являлись "Положение о негласном надзоре полиции" (1882), "Инструкция филёрам "летучего отряда" и филёрам розыскных и охранных отделений" (1902), "Инструкция по организации наружного (филерского) наблюдения" (1907), "Инструкция начальникам охранных отделений по организации наружного наблюдения" (1907), "Инструкция по организации и ведению внутреннего (агентурного) наблюдения" (1907);