Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Специальность:

12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

кандидата юридических наук

Стукалов Алексей Вячеславович

Москва - 2013

Работа выполнена на кафедре конституционного и международного права юридического института ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет»

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Мухачев Игорь Владимирович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Султыгов Мочха Магомедович, профессор кафедры теории и истории государства и права ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»

кандидат юридических наук Арутюнян Радмила Эдуардовна, доцент кафедры конституционного права и государственного строительства ФГБОУ ВПО "Пятигорский государственный лингвистический университет"

Ведущая организация - ФГБОУ ВПО «Пензенский государственный университет»

Защита диссертации состоится 11 апреля 2013 г. в 16.00 часов на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при АНО ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке АНО ВПО «Московский гуманитарный университет».

Автореферат разослан «___» марта 2013 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

доктор юридических наук, доцент Е.В. Белоусова

самоуправление муниципальный нормативный коммунальный

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Сегодня в целях реформирования местного самоуправления в Российской Федерации необходимо создать условия для самостоятельного формирования и функционирования муниципальных образований путем как увеличения доходной части местных бюджетов, так и определения правовой компетенции органов местного самоуправления. Модернизация жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ) и рациональное разграничение полномочий между органами публичной власти неразрывно связаны со становлением социального государства в Российской Федерации, повышением качества жизни отдельного гражданина.

Президентом РФ В.В. Путиным на заседании Государственного совета был сделан акцент на бездействии органов местного самоуправления в решении острых вопросов в ЖКХ (неэффективность управляющих компаний, завышение тарифов, низкое качество оказываемых услуг, хищение бюджетных средств).

В настоящее время ЖКХ представляет собой сложную, комплексную отрасль народного хозяйства, которая обеспечивает функционирование инженерной инфраструктуры, различных зданий населенных пунктов, создающих удобства и комфорт для проживания и нахождения в них граждан путем предоставления им широкого спектра жилищно-коммунальных услуг. Данная отрасль, безусловно, напрямую связана с качеством жизни каждого отдельного гражданина и требует формирования эффективного правового механизма взаимодействия и научно-производственной организации с органами местного самоуправления, населением с целью реформирования жилищно-коммунального комплекса для его перевода на качественно новую материально-техническую базу.

В условиях становления в России рыночной экономики в последние годы наряду государственными и муниципальными предприятиями важную роль стали занимать частные организации, что привело к значительному пересмотру роли органов местного самоуправления в области ЖКХ.

В целом в нашей стране отрасль ЖКХ остается непрозрачной, закрытой, коррупционной. С момента распада СССР не получилось создать конкурентный рынок коммунальных услуг: на смену монополиям местного значения приходят новые монополии, аффилированные с крупными энергетическими компаниями и финансовыми структурами, подконтрольные должностным лица различного уровня вертикали власти (названная проблема будет рассмотрена более детально ниже).

Одним из достижений реформы ЖКХ стал переход на полную оплату потребителями коммунальных услуг, однако с каждым днем возрастает физический износ объектов коммунальной инфраструктуры; учащаются аварии систем жизнеобеспечения в муниципальных образованиях.

В настоящее время в Российской Федерации законодательно не определен круг полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ, не определена и правовая связь между жилищной отраслью и коммунальной.

Следствием чего стало отсутствие законодательно установленного понятия «жилищно-коммунальное хозяйство».

Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена следующими факторами:

- жилищно-коммунальное хозяйство - традиционная сфера деятельности органов местного самоуправления;

- разграничение контрольных функций за соблюдением законности предоставления коммунальных услуг между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах собственных полномочий;

- проблемы тарифного регулирования при решении вопросов местного значения.

Для решения накопившихся проблем требуются сложные, комплексные, системные решения, обеспечивающие кардинальное улучшение качества жизни населения и повышающие эффективность отрасли жилищно-коммунального хозяйства.

В связи с чем автор считает необходимым выработать принципиально новую концепцию развития ЖКХ и реализовать ее в федеральном законе «О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства».

Внедрение в правовую систему названного закона послужит толчком для разработки правоприменителями и учеными из различных отраслей наук Кодекса Российской Федерации жилищно-коммунального хозяйства, по нашему мнению, его принятие - вопрос времени.

Названные проблемы определили в конечном итоге выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. Целевого, комплексного, системного и правого анализа регулирования сферы ЖКХ в рамках конституционного и муниципального права в России до настоящего времени не проводилось. Вместе с тем необходимо отметить, что отдельные правовые аспекты организации управления коммунальным хозяйством, формирования и развития исследовались в трудах известных ученых правоведов: С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, С.А. Бурмистровой, В.Н. Бутылина, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, А.Д. Градовского, В.В. Григорьева, А.А. Демко, Н.А. Емельянова, А.И. Коваленко, B.C. Кронского, А.М. Курамшина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.П. Логвинова, Г.В. Мальцева, Р.С. Мулукаева, Е.А. Незнамова, И.В. Нечай, О.П. Ольфиренко, В.А Пертцика, А.В. Пикулькина, Ю.В. Попова, А.Е. Постникова, Н.В. Постового, А.А. Сергеев, В.В. Таболина, Н.А. Тарасьян, Д.О.Тепляков, В.И. Фадеева, Е.В. Шишкиной, К.Ф. Шеремета, Ю.Л. Шульженко, Л.М. Энтина и других.

В настоящее время в связи с институциональным реформированием общества, местного самоуправления, развитием рыночных отношений необходимо также отметить научные труды, О.Е. Бессоновой, В.В. Бузырева, Т.М. Говоренковой, В.И. Коробко, В.С. Чекалина.

Иные вопросы развития отрасли ЖКХ рассматривались А.А. Алпатовым, Р.М. Джапаридзе, Е.П. Губиным, Е.Б. Лаутсом, М.Н. Кондратьевой, Ж.С. Кулижской А.В. Пушкиным, М.Д. Фатиевым. Среди зарубежных теоретических разработок значительную роль ученые отводят трудам А. Вебера, К. Еассерта, А. Рисса, И. Рёдлиха и др.

В свою очередь автор считает важным подчеркнуть, что правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в сфере коммунального хозяйства как комплексной проблемы в юридической науке практически не рассматривалось. Конституционные и муниципальные аспекты, которые проанализированы в настоящей диссертации, еще не получили должного научного осмысления в отечественной юридической науке и до сих пор относятся к числу малоизученных. Говоря более предметно, не исследовалась проблема отсутствия единообразия в правотворческой и правоприменительной практике решения вопросов ЖКХ как на территории отдельного региона, так и государства в целом.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления органами местного самоуправления своих полномочий в отрасли ЖКХ.

Предметом исследования является совокупность правовых норм, регулирующих деятельность органов местного самоуправления в отношении реализации своих полномочий в коммунальной отрасли.

Цель и задачи исследования. Целью является анализ существующих теоретических и практических правовых моделей осуществления органами местного самоуправления своих полномочий в отрасли ЖКХ, проблем в названной сфере в условиях финансовой нестабильности, с учетом коррупционного и иных факторов. Исходя из намеченной цели, поставлены следующие задачи:

- изучить основополагающие научные труды российских и зарубежных ученых, посвященные муниципальным правовым проблемам в сфере ЖКХ;

- определить место и роль полномочий органов местного самоуправления в системе муниципальных полномочий;

- исследовать федеральное и региональное законодательство, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ;

- классифицировать полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ;

- определить общие и специальные полномочия органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства;

- исследовать конституционные основы полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства;

- выявить противоречия между нормативным регулированием сферы ЖКХ федерального, регионального и муниципального уровнями власти;

- обобщить судебную практику проблемных вопросов в указанной сфере;

- выявить особенности правореализации полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства;

- раскрыть проблемы прозрачности и доступности в понимании распределения прав и обязанностей участников коммунального комплекса;

- выявить логическую связь повышения авторитета публичной власти от рационального конституционно-правового регулирования сферы ЖКХ;

- обосновать необходимость разработки и принятия федерального закона «О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства».

Методологическую основу исследования составляют различные методы научного познания: диалектико-материалистический метод познания объективной действительности, а также такие общенаучные и частнонаучные методы, как системный и структурный анализ, синтез, обобщение, индукция, дедукция, системно-структурный, сравнительно-правовой, исторический, статистический.

Теоретическую базу диссертации составили фундаментальные труды ученых правоведов, работы отечественных и зарубежных авторов, в области публичного и частного партнерства по проблемам реформы ЖКХ, местного самоуправления, государственных и муниципальных финансов и др.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, также международные правовые акты и законодательство зарубежных стран, законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, арбитражных судов, судов общей юрисдикции, третейских судов, проанализировано более 100 подзаконных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации, более 50 актов представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Эмпирическую базу исследования составили практика конституционного и муниципально-правового регулирования коммунального хозяйства и опыт реализации соответствующих правовых норм, отраженный, в частности, в судебной практике, обобщениях и анализе судебной практики арбитражных судов, судов общей юрисдикции, третейских судов. Кроме того, в качестве практического материала использовалась статистическая информация, положения ряда законов и подзаконных нормативных актов, уставы муниципальных образований, локальные акты ресурсоснабжающих организаций, публикации периодической печати, а также данные социологических опросов.

Кроме того, эмпирической основой диссертационного исследования послужили результаты проведенных первичных исследований, включающих опросы и анкетирование специалистов в области ЖКХ, а также структурированные интервью названных специалистов.

В качестве вторичной информации использовались материалы статистической и внутренней отчетности предприятий ЖКХ различных форм собственности, управляющих компаний (ТСЖ), информационных порталов и сайтов, а также официальных сайтов публичных органов власти различного уровня.

Вышеназванный перечень научных инструментов дал реальную возможность автору комплексно, всесторонне проанализировать, обобщить, классифицировать различные по своей правовой природе полномочия органов местного самоуправления в жилищно-коммунальной сфере.

Научная новизна исследования. Настоящее диссертационное исследование отличается своим комплексным характером, сочетающим многоаспектные проблемы правового регулирования государственного сектора экономики.

В представленном автором комплексном диссертационном исследовании впервые:

- предлагается конституционно-правовая трактовка понятий «жилищно-коммунальное хозяйство», «полномочия органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства»;

- с позиции науки муниципального права проанализировано становление и развитие полномочий муниципальных органов в коммунальной отрасли;

- даны основные характеристики полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства;

- выявлены новые способы уменьшения конфликтности общественных отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства путем разрешения споров третейскими судами;

- с позиций науки муниципального права исследованы современные подходы к регулированию компетенции органов публичной власти в сфере жилищно-коммунального хозяйства, обобщен имеющийся негативный и позитивный опыт;

- предложены новые механизмы правового регулирования жилищно-коммунальной отрасли путем расширения контрольных полномочий органов местного самоуправления в названной области.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Полномочия органов местного самоуправления в области ЖКХ представляют собой определяемую федеральными законами, законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами муниципальных образований и иными правовыми актами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на управление, организацию и контроль в сфере ЖКХ, а также создание инфраструктуры ЖКХ, для обеспечения надлежащего оказания услуг в названной сфере.

2. Создание правового механизма муниципального контроля в сфере ЖКХ заключается в наделении органов местного самоуправления правом применять штрафные санкции к управляющим компаниям, товариществам собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативам и прочим организациям за ненадлежащее исполнение своих обязательств.

3. Периодизацию становления полномочий органов местного самоуправления автор диссертационного исследования предлагает рассматривать как пять взаимосвязанных исторических этапов: первый этап характерен для догосударственного, общинного самоуправления; второй этап - формирование правовых основ самоуправления в ЖКХ - X по XVII век; третий этап централизация самоуправленческих начал в ЖКХ - с XVII века по октябрь 1917 года; четвертый (советский) этап характеризуется отсутствием местного самоуправления как института публичной власти, однако в ходе государственного управления на местах были заложены основы для формирования полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ в период с 1917 по 1991 годы; пятый (современный) этап - с 1991 г. по настоящее время.

4. Автором диссертационного исследования предложена следующая классификация полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ: по группам полномочий: общие (полномочия в жилищной и коммунальной сфере) и специальные (подотраслевые) полномочия в ЖКХ; полномочия по управлению ЖКХ; полномочия по вопросам, имеющим наибольшее (наименьшее) значение для обеспечения жизнедеятельности населения: обязательные и необязательные (факультативные); полномочия по источнику финансирования; координационные полномочия; разрешительные полномочия (лицензирование деятельности управляющих компаний, аттестации работников в сфере ЖКХ и т.п.); полномочия по контролю субъектов жилищно-коммунальных правоотношений; по объекту правового регулирования: полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере; по субъекту правового регулирования: полномочия, осуществляемые исполнительными органами местного самоуправления, и полномочия, осуществляемые представительным органом местного самоуправления; по назначению: общие и специальные; по способу действия: полномочия по управлению, контролю, организационные и координационные полномочия, разрешительные полномочия; по предметам ведения; по времени действия - постоянные и временные (срочные полномочия (меры) при авариях на объектах ЖКХ).

5. В целях борьбы с коррупцией в сфере ЖКХ следует ввести законодательный запрет на право замещать руководящие должности, например, главе муниципального образования, его заместителям, их близким родственникам и другим, в органах управления (совет директоров, председатель правления или совета директоров и т.п.) ресурсоснабжающих организаций. В связи с чем орган местного самоуправления не вправе совмещать функции управления с функциями хозяйствующего субъекта. Подобный запрет должен сопровождаться различными видами юридической ответственности для лиц, нарушающих его.

6. Предложены новые способы уменьшения конфликтности общественных отношений в сфере ЖКХ путем разрешения споров третейскими судами.

К правам местного самоуправления следует отнести: обеспечение условий для создания третейского суда, рассматривающего споры с участием ресурсонабжающих организаций, управляющих компаний граждан и других, право исполнительно-распорядительного органа муниципального образования передавать споры на разрешение третейского суда субъектов жилищно-коммунальных правоотношений, право установления муниципальным районом технологических норм оказания услуг ЖКХ с учетом географических и климатических особенностей месторасположения муниципального образования.

В свою очередь, разрешение данного вопроса потребует внесения изменений в абзац 2 части 2 статьи 3 Федерального закона от 24.07.2002 № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации», а именно исключения из нормы «и органах местного самоуправления».

7. Для снижения нагрузки на местный бюджет, по нашему мнению, необходимо законодательно запретить возлагать на муниципальные образования финансовые обязательства по возмещению ресурсоснабжающим организациям дополнительных расходов, обусловленных установлением уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации тарифа на их услуги для населения на уровне ниже экономически обоснованного, при отсутствии принятого в установленном федеральным законом порядке закона субъекта Российской Федерации, наделяющего органы местного самоуправления соответствующими полномочиями с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.

В свою очередь принятие названной нормы потребует внесения изменений в Бюджетный, Налоговый, Жилищный, Градостроительный кодексы РФ, целый ряд федеральных законов, а также законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований.

8. Необходимо дополнить статью 15 Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» частью 8 и изложить ее в следующей редакции: «Отсутствие региональной адресной программы по проведению капитального ремонта многоквартирных домов не является препятствием для предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда муниципальному образованию, органом которого утверждена муниципальная адресная программа».

9. Эффективность деятельности органов местного самоуправления в области ЖКХ напрямую зависит от ресурсоснабжающих организаций (естественных монополий). При таких обстоятельствах из программы развития конкуренции в Российской Федерации следует исключить пункт «упрощение и удешевление процедуры присоединения к объектам энергетической инфраструктуры и организациям коммунального комплекса».

Пункт «обеспечение доступности объектов недвижимости, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для малого и среднего предпринимательства, в том числе реализация преимущественного права выкупа арендуемых помещений» после слов «выкупа арендуемых помещений» следует дополнить следующим: «за исключением коммунальных предприятий, действующих в сферах электро-, тепло-, газо- и водоснабжении».

10. Дополнить статью 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» частью 3.1: «В случае отсутствия в уставе муниципального образования указания на определение компетенции органа местного самоуправления на установление тарифов, касающихся коммунальных услуг, такой орган местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты об утверждении тарифов за предоставляемые коммунальные услуги, поскольку они будут считаться принятыми неуполномоченным органом. Такое решение будет являться недействующим, как принятое неуполномоченным на то органом и подписанное неуполномоченным лицом, и не может порождать юридических последствий, а потому возлагающим на потребителей незаконных обязанность по уплате коммунальных услуг по таким тарифам».

11. В законах субъектов РФ следует закрепить критерии оценки эффективности деятельности муниципальных образований в названной области, устанавливаемых в трех направлениях: устойчивость (стабильность), качество, эффективность. В направлении устойчивость выделить критерии аварийности, конфликтности, доступности. В направлении качество выделить критерии надежности, благоустроенности, открытости. В направлении эффективность выделить экономический критерий, нормотворческий, кадровый.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования предложения и выводы развивают и дополняют ряд муниципально-правовых институтов.

Исследуемые в диссертации вопросы муниципально-правового регулирования жилищно-коммунального хозяйства определяют теоретически важный аспект в структуре актуальных проблем современной теории конституционного и муниципального права. Создание качественной теоретической базы в области регулирования жилищно-коммунального хозяйства позволит решить задачи становления в России социального государства, повысить устойчивость государственной системы, придать прозрачность проводимой политике в области приватизации ресурсоснабжающих предприятий.

Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем результаты выводы и предложения могут быть использованы практическими работниками органов государственной власти и управления, осуществляющими свою деятельность в сфере правовой реализации полномочий органов местного самоуправления, а также научно-исследовательскими организациями и учебными заведениями.

Результаты исследования могут использоваться также в преподавании цикла юридических и экономических наук: административное право, муниципальное право, спецкурсов.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре конституционного права и международного права юридического института Северо-Кавказского федерального университета.

Отдельные положения диссертационного исследования обсуждались на научно-практических конференциях и семинарах: Всероссийского конкурса молодежи образовательных учреждений и научных организаций за лучшую работу «Моя законотворческая инициатива» (27-29 мая 2009 г., г. Москва), международной научно-практической конференции «Преподавание и исследование сравнительного конституционного права в современной России: вызовы времени и пути модернизации юридического образования» (10-20 октября 2009 г., г. Санкт-Петербург), Международного молодежного научного форума «Ломоносов-2011», (11-15 апреля 2011 г., г. Москва), III Международной научно-практической конференции «Проблемы и перспективы социально-экономического реформирования современного государства и общества» (29-30 июня 2011 г., г. Москва), Межвузовской научно-практическая конференция студентов и аспирантов «МГЮА имени О.Е. Кутафина: история и современность» (21-22 октября 2011 г., г. Москва), I Ежегодной всероссийской научно-практической конференции «Право и бизнес» (7 июня 2012 г., г. Москва), Международной научно-практической конференции «Правовая политика и модернизация государственности» (Ставрополь, СКФУ, 13-14 декабря 2012 г.)

Положения диссертации используются в учебном процессе Северо-Кавказского федерального университета при чтении курса лекций по муниципальному праву. Внедрены в практическую деятельность отдела анализа и обобщения судебной практики, законодательства и статистики Арбитражного суда Ставропольского края и управления жилищно-коммунального хозяйства администрации города Невинномысска.

Структура диссертационного исследования включает введение, две главы, состоящие из шести параграфов, заключение, список использованной литературы.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации; дается характеристика степени ее разработанности; устанавливаются объект и предмет исследования; определяются его цель и задачи; описывается эмпирическая основа и источниковая база; формулируются положения, выносимые на защиту; обозначается теоретическая и практическая значимость работы и дается информация о результатах ее апробации, структуре и объеме.

Первая глава «Теоретико-правовые основы полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства» включает три параграфа, которые посвящены общей характеристике места и роли полномочий органов местного самоуправления в системе публичных муниципальных полномочий, историческому анализу эволюции полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ, сравнительно-правовому исследованию таких полномочий в зарубежных странах.

В первом параграфе «Место и роль полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства в системе муниципальных полномочий» указываются основные категории и понятия, используемые в диссертационном исследовании, анализируются научные подходы к понятиям «полномочия», «компетенция», «муниципальное хозяйство», «городское хозяйство», «коммунальное хозяйство» применительно к сфере местного самоуправления.

Характеризуя жилищно-коммунальные хозяйство как объект управления, правильнее употреблять обобщенное понятие «жилищно-коммунальное хозяйство».

Под жилищно-коммунальным хозяйством следует понимать совокупность различных, правовых, экономических, организационно и технологически взаимосвязанных видов производственной деятельности, ориентированных на выполнение работ или оказание услуг, объективно необходимых для жизнеобеспечения территории, посредством предоставления жилищно-коммунальных услуг.

Место и роль жилищно-коммунальное хозяйство в решении вопросов местного значения органами публичной власти определяется положением местного самоуправления в системе конституционно-правового устройства общества.

Вопрос реформирования местного самоуправления, так и вопрос модернизации ЖКХ лежат в одной плоскости и требуют их незамедлительного совместного рассмотрения в целях обеспечения стабильности конституционного строя Российской Федерации.

Необходимо обратить внимание на особенности формы и содержания деятельности органов местного самоуправления в удовлетворении потребностей граждан на качественное и экономически обоснованное предоставлении услуг коммунального толка.

Такие особенности, по нашему мнению, связаны с правовой природой полномочий органов местного самоуправления в коммунальной сфере, с ресурсным обеспечением их реализации, а также с социальной значимостью.

Формами исследуемой деятельности являются совершенствование системы ценообразования и тарифной политики на жилищно-коммунальные услуги предоставление субсидий, выделение жилья, стимулирование жилищного строительства и другое.

Содержание деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций и их потребностей в ЖКХ выражается в обеспечении в рамках их полномочий социальных гарантий данного права. В данном случае под правом следует понимать право населения на местное самоуправление в целом.

Во втором параграфе «Становление и развитие полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства» дается характеристика исторического процесса становления полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства, развития, формирования и выделения их из компетенции органов государственной власти.

История становления и развития местного самоуправления показывает, что, во-первых, периодизация института ЖКХ шла в русле общероссийской периодизации истории, при этом каждый из периодов муниципализации (дореволюционный, советский и постсоветский) имеет свои особенности.

В России зачатки органов местного самоуправления стали появляться в XVI веке в форме так называемых земских и губных учреждений.

Однако вопросы управления коммунальным хозяйством возникали и до указанного периода, что в свою очередь требовало организации власти на местах.

Эволюция местного самоуправления заключается в вовлечении его в механизм государственного управления. Подвижность законодательства, в рассматриваемой сфере вызвана несистемным подходом, халатным отношением должностных лиц в вопросе реформирования ЖКХ, стремлением государства возложить на население самостоятельно и под свою ответственность решать непосредственно и (или) через органы местного самоуправления указанные вопросы.

Вместе с тем наблюдается преемственность дореволюционного, советского и российского нормативного правового регулирования в решении накопившихся проблем и поставленных задач в целях улучшения жизнеобеспечения населения.

Сфера управления ЖКХ исторически была не систематизирована, что породило отсутствие эффективной вертикали управления отрасли.

Результатом чего стали нарушения принципов организации публичных органов власти, установленных Конституцией РФ и иными федеральными законами, а именно ЖКХ, являющаяся отраслью народного хозяйства, и в частности подсистемой муниципального хозяйства, регулируется одновременно федеральными, региональными и местными органами власти, а ответственность за функционирование ЖКХ возложена на муниципалитеты.

Императивный метод регулирования, избранный Жилищным кодексом, является излишним, поскольку нет препятствий для собственников жилых помещений в многоквартирном доме на основании общих положений гражданского законодательства установить так называемый принцип «одного окна» при внесении платы за коммунальные услуги, поручив управляющей компании осуществлять сбор и перечисление денежных средств в оплату коммунальных услуг. При этом ресурсоснабжающие организации обязаны принять денежные средства от управляющей компании, перечисленные за граждан.

В третьем параграфе «Общие и специальные полномочия органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства и особенности их реализации в зарубежных странах» анализируется конституционно-правовое регулирование в сфере полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства в зарубежных странах, проводится сравнительно-правовое исследование такой деятельности.

ЖКХ также представляет собой сложную многоотраслевую функциональную систему.

Общие полномочия органов местного самоуправления в рассматриваемой области связаны с осуществлением общего руководства жилищно-коммунальным хозяйством на определенной территории.

Специальные полномочия связаны обеспечением исполнения отдельных направлений деятельности в жилижно-коммунальной отрасли, которые представляют особую важность для интересов населения и иных потребителей на территории муниципального образования.

Аналогичное разделение существует и в зарубежных странах, что обусловлено самой природой ЖКХ.

Задачами муниципальных образований в зарубежных странах являются самостоятельное регулирование в рамках закона всех вопросов местного сообщества, для осуществления которых они обладают как публично-правовой, так и гражданско-правовой правоспособностью и дееспособностью, также имеют право при выполнении своих задач выбирать между публично-правовой и частноправовой формой деятельности. Это право выбора приводит на практике к тому, что муниципалитеты создают предприятия в форме юридических лиц частного права, вверяют определенные функции в области общественного коммунального хозяйства, которые выполняются под контролем муниципалитета, что говорит о достаточно широких контрольных полномочиях со стороны муниципалитетов.

Использование немецкого опыта позволит очертить круг задач местного самоуправления в нашей стране, а, следовательно, и его компетенцию в отрасли ЖКХ, и в целом ее модернизировать.

Глава вторая «Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства и их правореализация» включает три параграфа, которые посвящены исследованию конституционно-правового регулирования и практике реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере ЖКХ в России и Северо-Кавказском федеральном округе.

В первом параграфе «Конституционные основы полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства» рассматриваются вопросы осуществления полномочий органов местного самоуправления в области ЖКХ на федеральном и региональном уровнях.

Коммунальное хозяйство является комплексным предметом правового регулирования, основу которого составляют конституционные нормы. Конституция Российской Федерации закрепляет основы организации и функционирования коммунального хозяйства посредством установления:

- целей и общих принципов функционирования коммунального хозяйства;

- пространственных пределов его ведения;

- экономических и организационных основ коммунального хозяйства;

- уровней правового регулирования и управления коммунальным хозяйством;

- создания предпосылок формирования его основных отраслей;

- основных гарантий прав граждан - участников правоотношений и иных лиц в структуре коммунального хозяйства.

Право на приватизацию не относится к числу конституционных, а регламентируется федеральным законом.

Соответственно, в законодательстве должны быть предусмотрены и надлежащие процедуры приватизации ресурсоснабжающих организаций (естественных монополий), с тем чтобы при передаче имущества от публичного собственника в частную собственность соблюдались конституционные гарантии права собственности, в том числе обеспечивалась бы защита прав и законных интересов всех участников соответствующих правоотношений на основе принципа юридического равенства и вытекающего из него принципа соразмерности используемых правовых средств и конституционно одобряемых целей.

По нашему мнению, именно нахождение объектов ЖКХ в публичной собственности выступает гарантией того, что - вне зависимости от воли субъекта экономической деятельности, свободного в принятии решения о ее прекращении по собственному желанию в любое время, - население муниципального образования не лишится возможности получения этих услуг из-за отсутствия соответствующей инфраструктуры.

Во втором параграфе «Особенности правореализации полномочий органов местного самоуправления в области водоснабжения, теплоснабжения, тарифного регулирования и финансирования отрасли ЖКХ» рассматриваются вопросы конституционно-правового регулирования и реализации полномочий органов местного самоуправления в области водоснабжения, теплоснабжения, тарифного регулирования и финансирования отрасли ЖКХ России и в Северо- Кавказском федеральном округе.

Анализ действующего законодательства свидетельствует об отсутствии прозрачности в разграничении полномочий органов публичной власти в указанных подоотраслях ЖКХ, что приводит в итоге к необоснованному завышению тарифов на услуги ресурсоснабжающих организаций.

Кроме того, в настоящее время наблюдается ситуация, при которой происходит замещение главами муниципальных образований руководящих должностей в ресурсоснабжающих организациях (являющихся коммерческими) в сфере ЖКХ и т.п., что на наш взгляд является нелегитимным, поскольку в данном случае такое замещение исходит не из интересов муниципального образования, а из интересов физического лица, замещающего соответствующую должность в системе муниципального управления, что уже может порождать коррупционные риски.

Создание механизма согласования интересов производителей и потребителей коммунальных услуг является целью преимущественно государственного регулирования.

В третьем параграфе «Современные правовые проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в области жилищно-коммунального хозяйства» автор приходит к выводу, что условия для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий в сфере ЖКХ в современной России не созданы (недостаточное финансирование, неясность в понимании проходимой в стране муниципальной реформы).

С целью осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления при осуществлении столь значительных полномочий в сфере ЖКХ, федеральные органы и региональные власти в целом вынуждены вмешиваться в сферу компетенции муниципальных образований, что значительно ограничивает самостоятельность последних.

В заключении подводится общий итог исследования, формулируются основные выводы, определяются перспективы правового реформирования отрасли ЖКХ.

Основные положения диссертации опубликованы в двенадцати работах автора

I. В изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Стукалов А.В. Место и роль жилищно-коммунального хозяйства в решении вопросов местного значения органами публичной власти // Административное и муниципальное право. 2011. № 12. С. 5-15. - 1,25 п.л.

2. Стукалов А.В. Компетенция органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства // Административное и муниципальное право. 2010. № 12. С. 30-35. - 0,6 п.л.

3. Стукалов А.В. Правовые аспекты приватизации предприятий жилищно-коммунального хозяйства // Закон и право. 2013. № 2. С. 39 - 42 - 0,4 п.л.

II. В иных рецензируемых научных изданиях:

1. Стукалов А.В. Правовые аспекты полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства и особенности их реализации// Административное право и практика администрирования. 2012. № 1. С. 24-83. - 2 п.л.

2. Стукалов А.В. Общие и специальные полномочия органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства и особенности их реализации в зарубежных странах // Правовая политика и модернизация государственности / Материалы международной научно-практической конференции 13-14 декабря 2012 г. Том 2. Пятигорск: Рекламно-информационное агентство на Кавминводах, 2012. С. 174-178. - 0,5 п.л.

3. Стукалов А.В. Реализация социально-экономических прав граждан в контексте возмещения вреда в Российской Федерации // Законодательство и правоприменение в Северо-Кавказском федеральном округе: история и современность.Сборник научных статей. - В 2-х томах. - Т .1. - Ставрополь, АГРУС. - 2010. - С. 134 - 138. - 0,4 п.л.

4. Стукалов А.В. Модернизация жилищно-коммунального хозяйства как гарантия стабильности конституционного строя Российской Федерации // Материалы Международного молодежного научного форума «Ломоносов-2011». Секция «Юриспруденция». Административное право. - Москва. ISBN 978-5-31703634-8. - DVD-диск.- 0,2 п.л.

5. Стукалов А.В. Конституционно правовое регулирование жилищно-коммунального хозяйства // Проблемы и перспективы социально-экономического реформирования современного государства и общества: Материалы III международной научно-практической конференции 29-30 июня 2011 г. - Москва: «Институт Стратегических Исследований» - 2011- С.-172- 185. - 0,7 п.л.

6. Стукалов А.В. Становление и развитие полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в России // Университетские чтения - 2011. Материалы научно-методических чтений ПГЛУ. - Часть XVII. - Пятигорск: ПГЛУ, 2011.С.136 -140. - 0,3 п.л.

7. Стукалов А.В. Правовые проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства // Государственное строительство и правовая реформа в Северо-Кавказском федеральном округе. Межуниверситетский сборник научных статей студентов, аспирантов и преподавателей. Выпуск I. - Пятигорск: ПГЛУ, 2010. - С. 120 - 125. - 0,4 п.л.

8. Стукалов А.В. Оценка стоимости человеческой жизни в Российской Федерации// Сборник тезисов научных работ Четвертого Всероссийского конкурса молодежи образовательных учреждений и научных организаций за лучшую работу «Моя законотворческая инициатива». - Государственная Дума ФС РФ, НС «Интеграция». Изд-во научной литературы Н.Ф. Бочкаревой, 2009.-- С. 499-500. - 0,2 п.л.

Подписано в печать 21.02.2013 г. Заказ №____

Формат 60х84 1/16. Объем 1,4 п.л. Тираж 100 экз.

Издательство АНО ВПО «Московский гуманитарный университет»

111395, г. Москва, ул. Юности, 5.

Размещено на Allbest.ru

...