Ответственность главы муниципального образования (конституционно-правовой аспект)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ответственность главы муниципального образования (конституционно-правовой аспект)

Специальность 12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право

Артюхов Юрий Сергеевич

Москва - 2012

Диссертационная работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Червонюк Владимир Иванович

Официальные оппоненты:

Ширяев Юрий Егорович, доктор юридических наук, профессор, Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Московский государственный университет технологий и управления им. К.Г. Разумовского, директор департамента региональной политики, заведующий кафедрой государственного и международного права

Мухаметшина Софья Шамилевна, кандидат юридических наук, Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России, оперуполномоченный по особо важным делам

Ведущая организация: федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации

Защита диссертации состоится « 24 » апреля 2012 г. в 11 часов на заседании диссертационного совета Д 203.019.02 по защите докторских и кандидатских диссертаций при Московском университете МВД России (117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, 12).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.

Автореферат разослан «20» марта 2012 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент А.Г. Мамонтов.

Актуальность темы диссертационного исследования. Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации предполагает создание эффективного конституционно-правового механизма ответственности всех публичных властей муниципального уровня. Как отмечается в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г., «процесс децентрализации власти будет сопровождаться усилением политической ответственности руководителей регионов и муниципалитетов за конечные результаты их работы…» Российская газета. 2011. 23 декабря (№ 290). С. 3-4.. Являясь высшим должностным лицом в структуре органов местного самоуправления, а в целом ряде случаев и главой местной администрации, глава муниципального образования обладает значительным властным ресурсом, использование которого должно быть предназначено исключительно для целей обеспечения жизнедеятельности муниципального образования, эффективного решения вопросов местного значения, а в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, и осуществления отдельных государственных полномочий. Обладание главой муниципального образования значительными публично-правовыми полномочиями одновременно предполагает существование действенных охранительно-принудительных средств обеспечения конституционности его действий и решений. С этой точки зрения, публично-правовая ответственность этой категории публичных должностных лиц является составной частью, компонентом их правового статуса. Между тем, вплоть до внесения в 2000 году изменений в ранее действовавшее федеральное законодательство о местном самоуправлении, реальность юридической ответственности как главы муниципального образования, так и иных органов и должностных лиц местного самоуправления, была поставлена под сомнение.

Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагало как значительное количественное увеличение корпуса глав муниципальных образований, так и сохранение их высокого статуса в системе органов местного самоуправления, а равно обусловленное этим обстоятельством наделение их широким кругом полномочий. Одновременно действующее законодательство о местном самоуправлении характеризуется и усовершенствованием мер юридической ответственности, имеющих конституционно-правовую природу, применяемых к главам муниципальных образований, и закреплением принципиально новых охранительно-принудительных средств воздействия.

Необходимость реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ (в ред. Федерального закона от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ) в части закрепления им мер охранительно-принудительного свойства к высшим должностным лицам органов местного самоуправления предопределяют актуальность осмысления и комплексного анализа проблемы ответственности главы муниципального образования в ее конституционно-правовом контексте.

Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы ответственности выборных должностных лиц, осуществляющих властные функции на местах, не были изучены в должной степени в отечественной государствоведческой литературе советского периода. В специальной литературе в большинстве случаев рассматривались различные аспекты уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности в основном физических лиц - граждан; лишь незначительный круг должностных преступлений выступал объектом научного анализа. Ответственность публичных властей и их представителей была выведена за пределы специально-юридического осмысления. Соответственно вопросы конституционной ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления лишь в последнее время стали предметом научно-теоретических изысканий и практической нормотворческой деятельности. В современном государствоведении различные аспекты юридической ответственности, в том числе ответственности главы муниципального образования исследуются в работах С.А. Авакьяна, И.А. Алексеева, К.И. Амирбекова, Г.В. Барабашева, И.Н. Барцица, В.В. Барбина, А.А. Безуглова, А.А. Белкина, К.С. Бельского, Н.А. Бобровой, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, И.В. Гончарова, Ю.П. Еременко, В.М. Жуйкова, М.В. Заднепровской, Т.Д. Зражевской, Ю.В. Земскова, В.В. Игнатенко, М.Н. Карасева, Н.М. Колосовой, А.А. Кондрашева, С.В. Корсаковой, В.А. Кряжкова, М.А. Краснова, Н.Е. Крыловой, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, В.В. Меньшикова, Ж. Миндубаева, И.В. Мухачева, Р.С. Мулукаева, Б.Л. Назарова, Ж.И. Овсепян, Ю.В. Попова, В.В. Пылина, Ф.М. Рудинского, Н.В. Селезнева, А.А. Сергеева, А.В. Серебренниковой, О.А. Степанова, Н.А. Тарасьян, И.Н. Тихоненко, И.А. Умновой, А. Усса, В.И. Фадеева, В.И. Червонюка, О.Г. Шапиева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева, А.Е. Якубова и других.

Вместе с тем, несмотря на значительный интерес, который представляют работы перечисленных авторов, нельзя признать достаточно изученными вопросы ответственности главы муниципального образования в свете реализации норм Федерального закона № 131-ФЗ, внесенных в него в последние годы поправок, касающихся применения принудительных мер к должностным лицам местного самоуправления, осуществляемой правовой политики в части усиления ответственности представителей всех уровней публичной власти, радикализацией в этой связи мер борьбы с коррупцией.

Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере законодательного закрепления и практика применения ответственности к высшим должностным лицам местного самоуправления.

Предмет исследования составляют теоретико-правовые аспекты ответственности главы муниципального образования в части ее конституционно-правового регулирования и применения в Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования - на основе теоретико-правового анализа положений Конституции Российской Федерации и международно - признанных норм и принципов о местном самоуправлении комплексное исследование института конституционной ответственности главы муниципального образования, обоснование на этой основе отличающихся значительной новизной теоретических выводов и обобщений по данной проблеме.

Задачи исследования:

теоретическое обоснование конструкции ответственности главы муниципального образования;

исследование ответственности как элемента правового статуса главы муниципального образования;

характеристика типологии (видов) ответственности главы муниципального образования по российскому законодательству;

анализ конституционно-правовой ответственности как юридической формы (вида) ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

конституционно-правовая характеристика отзыва главы муниципального образования населением;

исследование механизма отрешения главы муниципального образования от должности;

определение конституционно-правовой природы, особенностей законодательной конструкции и квалификации удаления главы муниципального образования в отставку;

осмысление проблемы применения инновационных средств принуждения к главе муниципального образования в контексте опыта зарубежных государств;

разработка рекомендаций по совершенствованию современного российского законодательства в сфере ответственности главы муниципального образования.

Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретическую базу диссертационного исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, относящиеся к теории государства и права, истории государства и права, конституционному, муниципальному и административному праву. Базовые теоретические положения, на основе которых автором были сформулированы и разработаны методологические подходы к исследованию института ответственности главы муниципального образования изложены в трудах ученых, посвященных общей теории и истории государства и права, ученых - конституционалистов: С.А. Авакьяна, С.Н. Бабурина, Н.С. Бондаря, О.Н. Булакова, В.И. Васильева, Н.И. Ветрова, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, Ю.В. Земскова, И.В. Гончарова, К.К. Гасанова, Т.М. Гандилова, А.В. Ендольцевой, Е.М. Ковешникова, А.В. Козлова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, С.С. Маиляна, Н.П. Майлис, В.П. Малахова, Н.А. Михалевой, Р.С. Мулукаева, В.А. Невинского А.М. Осавелюка, В.М. Плескачевского, Н.В. Постового, А.С. Прудникова, Б.А. Страшуна, О.А. Степанова, В.Н. Фадеева, Е.Н. Хазова, А.Г. Чепурного, А.И. Черкасова, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева, Н.Д. Эриашвили и других.

Методологической основой исследования является использование на основе всеобщего и общенаучных методов научного познания спектра специальных и частноправовых методов. Специфика проблемы обусловила широкое применение сравнительно-правового, формально-юридического методов. Составляющей методологии являются использование обобщений практики применения конституционного законодательства, в том числе судебной практики органов конституционного контроля Российской Федерации, результатов проведенных автором контент-анализов муниципального законодательства группы российских регионов по теме исследования.

Эмпирическая основа диссертационного исследования базируется на основе анализа норм действующего Федерального закона № 131-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями); использован опыт правового регулирования ответственности высших должностных лиц местного самоуправления в законодательстве субъектов Федерации, а также муниципальных образований в ряде регионов Российской Федерации. Теоретические выводы диссертации проиллюстрированы статистическими данными, материалами Конституционного Суда Российской Федерации, судебной практики судов общей юрисдикции по проблеме исследования.

Основная гипотеза исследования состоит о том, что неинституционализированный характер механизма конституционной ответственности в системе местного самоуправления обусловлен комплексом разнонаправленных причин методологического порядка: несовершенством законодательства, особенностями формирующейся практики его применения, своеобразием сложившихся доктринальных подходов в оценке данной проблемы; предпосылкой создания непротиворечивой и эффективно работающей конструкции является теоретическая модель конституционной ответственности главы муниципального образования, по своим концептуальным характеристика принципиально отличающаяся от иных видов юридической ответственности.

Научная новизна диссертационной работы обусловлена сформулированными в диссертации целями и задачами, состоит также в том, что представленная диссертация является монографической научной работой, в которой с позиции конституционного права проведен комплексный анализ института ответственности главы муниципального образования. В исследовании представлено концептуальное понимание ответственности главы муниципального образования, обоснована ее органичная связь с правосубъектностью носителей специального правового статуса, уточнено понятие оснований, субъективной стороны и санкций данного вида ответственности. Проведен системный анализ видов конституционной ответственности главы муниципального образования, разработаны предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения в рассматриваемой сфере.

В основу разработанной концепции ответственности главы муниципального образования положены следующие основные идеи и выводы, в которых в концентрированном виде получила отражение научная новизна, сформулированная в положениях, выносимых на защиту:

1. Структурой правового статуса главы муниципального образования охватывается его юридическая ответственность как важнейшее условие функционирования института местного самоуправления и соответственно его природе и конституционно оправданным целям.

2. Все возможные виды юридической ответственности, применяемые к должностным лицам местного самоуправления, можно классифицировать по различным критериям: отраслевой принадлежности; субъектам, инстанциям привлечения; видам, предусмотренных законом санкций. По признаку их принадлежности к «традиционным» и «инновационным» мерам принуждения обособляются два вида: традиционные - уголовно-правовая, административно-правовая, гражданско-правовая; и инновационные, персонифицируемые с конституционной ответственностью.

3. Конституционная ответственность представляет собой комплекс предусмотренных законом охранительно-принудительных юридических средств, применяемых для обеспечения конституционности действий и решений публичных властей и публичных должностных лиц. Являясь по форме муниципально-правовой, ответственность, применяемая к муниципальным органам власти и их должностным лицам, по своему содержанию выступает конституционно-правовой мерой принуждения.

4. Действующее законодательство отличается множественностью нормативных правовых актов, регулирующих институт отзыва глав муниципальных образований, вследствие чего наблюдаются значительные разночтения в определении правовых оснований и порядка применения процедуры отзыва в различных субъектах Федерации. Юридическим механизмом «активирования» данного вида ответственности является принятия Модельного закона субъекта Российской Федерации о порядке отзыва главы муниципального образования, обоснование концептуальных положений и структуры которого представлены в диссертации.

5. Применение санкции об удалении главы муниципального образования в отставку, в соответствии с конституционным смыслом нормы ее закрепляющей, одновременно предполагает наличие в законодательстве эффективных средств противодействия злоупотреблением правом депутатами представительного органа местного самоуправления, инициирующих и применяющих данную санкцию. К таким юридическим средствам следует отнести применение процедуры голосования исключительно с учетом отрицательного мнения населения муниципального образования. С целью юридического признания права удаляемого в отставку главы муниципального образования на судебное обжалование решения об удалении следует дополнить статью 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ темпоральной нормой следующего содержания: «предложение об удалении главы муниципального образования в отставку не может быть внесено ранее, чем через 6 месяцев с момента его избрания и не позднее 6 месяцев до истечения срока полномочий».

6. В условиях необходимости радикального усиления эффективности всех институтов публичной власти, повышения их ответственности, сведения к минимуму случаев совершения ими неконституционных действий целесообразно расширение круга мер конституционно-правовой ответственности, отнеся к таковым и такие инновационные меры, как вынесение предупреждения высшему должностному лицу местного самоуправления, временное отстранение его от должности, применение конституционного штрафа, возможность досрочного прекращения полномочий вследствие недостаточного профессиональной квалификации.

7. Избранный законодателем абстрактный способ изложения нормы в пункте 3 части 1 статьи 74.1 указывает на дискреционный характер полномочий, оставляя тем самым значительный простор для правоприменительного усмотрения в сравнении с казуальным способом конструирования нормативного установления. Следовало бы дополнить содержание анализируемой нормы указанием на то, что оценка деятельности главы муниципального образования должна проводиться как независимыми экспертами, так и с использованием форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении, предусмотренных главой 5 вышеупомянутого Закона. В частности, целесообразно окончательную оценку деятельности высших должностных лиц местного самоуправления согласовывать с учетом мнения населения, которое могло бы быть выявлено во время использования предусмотренного Федеральным законом опроса граждан или конференции, а равно собрания граждан (статьи 29-31).

Теоретическое и практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, для преподавания учебных курсов конституционного и муниципального права, спецкурсов по юридической ответственности, а также для работы над совершенствованием федерального и регионального законодательства, регулирующего вопросы правовой ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления. Основные положения диссертации отражены в публикациях автора, и докладывались на научно-практических конференциях: «Обеспечение прав и свобод личности в современной России» Московский университет МВД России (2006); «Реформы местного самоуправления: проблемы и перспективы» Брянский филиал МосУ МВД России (2006); «Гражданское общество и органы внутренних дел: проблемы, противоречия, формы взаимодействия» Академия управления МВД России (2007); «Некоторые аспекты проведения местных референдумов в России и зарубежных странах» Орловский юридический институт МВД России (2008); «Предложения по совершенствованию федеральных, региональных и муниципальных правовых актов, устанавливающих правовую ответственность главы муниципального образования» Воронежский институт МВД России (2008) и др.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, степень научной разработанности проблемы, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, теоретическая и практическая значимость, апробация результатов проведенного исследования его методологические основы, а также представляются научные положения, выносимые на защиту.

Первая глава диссертации «Конструкция ответственности главы муниципального образования» включает три параграфа.

Первый параграф «Ответственность как элемент правового статуса главы муниципального образования и принцип организации местного самоуправления» посвящен обоснованию ответственности главы муниципального образования в качестве атрибута его правового статуса и фундаментального начала функционирования публичной власти на местах. Потенциально ответственность главы муниципального образования (состояние долженствования) возникает с момента наделения его соответствующим статусом, т.е. с момента приобретения право-дееспособности, наступающей со дня (определенного уставом муниципального образования) вступления глав муниципальных образований в должность. Правоспособность и дееспособность главы муниципального образования являются целевыми и ограничиваются совокупностью полномочий по решению вопросов местного значения. Применение же к главе муниципального образования конкретных мер конституционно-правового воздействия связано с его неправовым поведением, то есть с наличием дополнительного юридического факта - факта совершения правонарушения или иных действий, влекущих по действующему законодательству наступление ответственности. При этом статус главы муниципального образования, а равно производные от этого объем его ответственности, ее формы, инстанции применения и пр. зависят от предусмотренной уставами муниципальных образований модели данного института. «Встроенность» главы муниципального образования в систему муниципальной власти означает, что он обладает родовыми признаками этой власти. Вместе с тем следует иметь в виду, что пусть и своеобразно, но применительно и к организации низового уровня власти действует принцип разделения властей. Соответственно глава муниципального образования занимает самостоятельную «нишу» в системе этой власти, а следовательно, его статус существенно отличается от статуса муниципального служащего и депутата выборного органа власти. Квалификация главы муниципального образования как должностного лица (в его конституционно-правовом значении) принципиально важна, поскольку именно с этим обстоятельством связана возможность оценки его правонарушающих деяний как должностных правонарушений и соответственно применение к нему специальных мер принуждения, предусмотренных нормами уголовного, административного, финансового, экологического законодательства. Таким образом, особенности статуса главы муниципального образования влияют и на условия, и на вид наступления ответственности.

При определении места ответственности в структуре статуса главы муниципального образования подвергается осмыслению позиция, в соответствии с которой главное место в правовом статусе занимают права, обязанности субъекта властных отношений («первый уровень статуса»); остальные элементы (гарантии, ответственность) носят дополнительный, вспомогательный характер, занимают «второй уровень» (М.В. Варлен). Представляется, не совсем правильно относить ответственность к «вспомогательным» элементам статуса субъекта властных отношений. Практика убедительно свидетельствует о том, что отсутствие обязанности в компетенционных нормах или же их юридическая неопределенность почти всегда обращается в действия, причиняющие ущерб общим интересам, охраняемым законом правам и интересам граждан и их объединений. Равным образом и иные гарантии имеют отнюдь не второстепенное значение. Очевидно, что в ходе проводимой в стране административной реформы, предполагающей формирование эффективного государства и связанного с этим принципиально нового стиля поведения и деятельности всех публичных властей это обстоятельство должно приниматься во внимание. По мнению диссертанта, для оценки нормативного содержания правового статуса и определения места в нем ответственности представляет интерес позиция тех исследователей, которые в статусе коллективных субъектов предлагают выделить ряд однопорядковых составляющих: (1) субстанциональную, (2) организационно-деятельностную и (3) обеспечительную (гарантирующую), включающую гарантии и механизмы ее осуществления. Последней составляющей охватывается юридическая ответственность главы муниципального образования как одна из важнейших гарантий не просто осуществления им определенных юридических действий, но как основа функционирования местного самоуправления. Тем самым через институт юридической ответственности обеспечивается и социальная полезность института главы местного самоуправления, и социальная ценность всей системы публичной власти на местах.

С позиции поставленных в исследовании целей и задач принципиально важно оценить природу и содержание того специфического вида ответственности, который в наибольшей мере призван служить юридическим средством охранительно-принудительного свойства, гарантирующим правомерный характер поведения и деятельности должностных лиц местного самоуправления, в том числе и главы муниципального образования. Эта задача решается во втором параграфе «Конституционно-правовая ответственность как юридическая форма (вид) ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления», посвященном анализу юридической природы конституционной ответственности, особенностей ее юридического состава.

При определении сущности конституционной ответственности диссертант присоединяется к обоснованному в специальной литературе выводу о том, что особенность нормативного строения конституционного права обусловливает и самобытность рассматриваемого вида ответственности, которая мало в чем «похожа» на другие виды юридической ответственности (К.Н. Княгинин, В.И. Червонюк). Отмеченная «непохожесть» указывает на наличие в составе конституционного права специального комплекса охранительно-принудительных средств (санкций), которым не располагает ни одна из отраслей национального права. Тем самым предусмотренные Основным законом страны фундаментальные конституционные ценности и приоритеты в том числе обеспечиваются и особым охранительным инструментарием конституционного права.

Соответственно в сравнении с иными видами юридической ответственности конституционная ответственность: выделяется своим назначением и преследуемыми функциями; для конституционной ответственности характерным является применение свойственных гражданско-правовой ответственности охранительно-принудительных средств, например, признание правового акта, действия недействительными, что, несомненно, «роднит» ее с так называемыми санкциями ничтожности в частном праве; основанием конституционной ответственности выступает конституционный деликт с так называемым «усеченным» составом, характеризующийся, в частности, отсутствием в ряде случаев вины и др.

Таким образом, анализ проблемы не позволяет присоединиться к мнению о выделении в системе видов юридической ответственности муниципально-правовой ответственности. Вместе с тем, отстаивая вывод о нецелесообразности признания муниципально-правовой ответственности как еще одного вида юридической ответственности, следует в то же время учитывать сложившиеся в данном вопросе стереотипы. С учетом этого обстоятельства, представляется, что термин «муниципально-правовая ответственность» можно сохранить, но лишь при том условии, что он обозначает тот вид конституционно-правовой ответственности, который применим к органам и должностным лицам местного самоуправления. Иными словами, конституционно-правовая ответственность, применяемая в сфере действия норм и принципов муниципального права, может быть определена как муниципально-правовая ответственность.

В третьем параграфе «Соотношение конституционно-правовой ответственности с иными видами ответственности, применяемых к высшим должностным лицам местного самоуправления», исследуется вопрос о том, насколько актуальны конституционные меры принуждения в сопоставлении с иными видами юридической ответственности (уголовной, административной и др.). В диссертации классификация таких видов юридической ответственности предложена по различным критериям: в зависимости от отраслевой принадлежности (уголовно-правовая, административно-правовая, финансово-правовая и др.); по субъектам, или инстанции, привлечения - ответственность перед населением муниципального образования, перед его представительным органом, ответственность перед государством, ответственность перед физическими и юридическими лицами; применительно к видам санкций, применение которых юридически возможно к указанной категории лиц (в этом случае появляется возможность выделить не только отраслевые, но и внутриотраслевые виды ответственности); по видам принуждения, поскольку в широком смысле законодатель связывает любые меры принуждения с ответственностью главы муниципального образования - меры юридической защиты, меры превентивного характера, меры юридической ответственности.

По мнению автора, все виды юридической ответственности можно сгруппировать по признаку их принадлежности к «традиционным» и инновационным мерам принуждения. На этом основании выделяемые в юридической теории по отраслевому признаку такие виды ответственности, как уголовно-правовая, административная, гражданско-правовая (к таковым относят и дисциплинарную, применимую ко всем муниципальным служащим и не вполне специфичной для главы муниципального образования), видимо, правомерно отнести к традиционным. Инновационным видом ответственности, по мнению диссертанта, является конституционно-правовая ответственность - специализированный вид ответственности, применяемый к властным структурам и их должностным лицам. Между отмеченными двумя видами юридической ответственности существуют принципиальные отличия, несмотря на то, что все они сохраняют родовую принадлежность, являясь разновидностями юридической ответственности.

Очевидно, что «традиционные» виды ответственности при всей их значимости в силу особенностей статуса высшего должностного лица местного самоуправления не способны выступать действенными гарантиями конституционности и одновременно высокой эффективности и социальной полезности его действий и решений. Именно по этой причине в конституционную практику стал входить принципиально новый вид ответственности, получивший название конституционной ответственности. Вместе с тем в диссертации подчеркивается, что конституционно-правовая ответственность не подменяет собой иных видов ответственности, выполняя свое предназначение благодаря тем свойствам, которые имплицитно присущи ей вследствие особенностей нормативного состава конституционного права. В этой связи обращается внимание на то обстоятельство, что нецелевое расходование бюджетных средств, признаваемое Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в качестве одного из оснований для применения мер конституционно-правового принуждения (п. 1 ч. 2 ст. 74.1 и п. 3. ч. 1 ст. 75) , уже содержит в себе признаки уголовного преступления, предусмотренного ст. 285¹ Уголовного кодекса РФ, то есть влечет применение мер уголовной ответственности и, следовательно, является самостоятельным основанием для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (М.А. Липчанская). Кроме того, КоАП РФ предусмотрена ответственность должностных лиц за нецелевое использование бюджетных средств (статья 15.14).

Вторая глава «Юридические формы (виды) конституционной ответственности главы муниципального образования по действующему законодательству» включает четыре параграфа.

Первый параграф «Отзыв главы муниципального образования: проблемы правового регулирования и квалификации» посвящен характеристике отзыва как одной из мер конституционного принуждения, применяемой к главам муниципальных образований.

Диссертант отмечает конструктивные преимущества юридического закрепления отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления в Федеральном законе № 131-ФЗ (ст. 24, 70, 71) в сравнении с ранее действовавшим законодательством, анализирует его природу, юридические основания применения. Последние определяются нормами федерального права, конкретизируются в региональных законах и муниципальных правовых актах, отличаются многообразием квалификационных характеристик, могут быть связаны с нарушением юридических установлений, равно как и иметь место вне таковых.

Своего рода дополнительным критерием, вносящим большую определенность в содержание норм, закрепляющих основания отзыва, являются нормативно определенные условия отзыва - обстоятельства, при наличии которых санкция об отзыве не может применяться. К числу таковых, как показывает анализ, можно отнести: во-первых, содержащиеся в законах субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах темпоральные нормы, устанавливающие юридическую невозможность применения процедуры отзыва в определенные законом сроки; во-вторых, это содержащееся в части 2 статьи 24 Федерального закона № 131-ФЗ положение, предусматривающее в качестве основания отзыва «конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке». Диссертант присоединяется к мнению о том, что потенциально необходимым условием применения процедуры отзыва должно стать также закрепление в нормативных правовых актах обязанности инициаторов отзыва перед внесением предложения о проведении голосования по отзыву проводить опрос общественного мнения, по результатам которого следует решать вопрос о реализации инициативы отзыва. муниципальный законодательство юридический самоуправление

В современных условиях отмечается незначительное количество случаев применения данной санкции непосредственно населением, что, как представляется, не вполне отвечает природе форм непосредственного участия населения в управлении делами общества на низовом уровне власти, не согласуется с природой действительного народовластия. Очевидно, что появление в законодательстве новых видов ответственности не может заменить данного механизма воздействия граждан на властные структуры местной власти.

Проведенный анализ позволил констатировать о множественности нормативных актов, регулирующих институт отзыва глав муниципальных образований, вследствие чего, по мнению автора, наблюдаются значительные разночтения в определении правовых оснований и порядка применения процедуры отзыва в различных субъектах Федерации. Это обстоятельство, а также необходимость придания данной форме прямого волеизъявления граждан действительного конституционного значения обусловливают необходимость разработки и принятия Модельного закона субъекта Российской Федерации о порядке отзыве высших должностных лиц местного самоуправления. Обоснование идеи, структуры и концептуальных правоположений, характеризующих содержание данного закона, представлено в этой части диссертационной работы. Одновременно не утрачивает своей актуальности сформулированные в специальной литературе предложения относительно необходимости принятия федерального закона об отзыве гражданами выборных должностных лиц в Российской Федерации (С.А. Авакьян и др.).

Во втором параграфе «Отрешение главы муниципального образования от должности: правовые основания, механизм применения и процедуры» исследуются юридические основания и порядок принудительного прекращения полномочий главы муниципального образования в форме отрешения его от должности.

Проводимые в стране меры, направленные на укрепление «вертикали» власти, способствовали тому, что в 2000 г. были приняты поправки в Федеральный закон от 28 августа 1995 г., установившие возможность досрочного прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления и отрешение от должности главы муниципального образования органами государственной власти. Федеральный закон от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержал статью 49 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством». Непосредственным основанием для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования являлся зафиксированный в судебном решении факт принятия им противоправного нормативного акта, хотя реализация мер ответственности предполагала еще несколько юридических фактов, в том числе невыполнение предписания компетентного государственного органа власти о необходимости его отмены и реальное причинение вреда. Следовательно, только при наличии сложного юридического факта, или фактического состава, возможно было привести в действие предусмотренную Законом санкцию.

Федеральный закон № 131-ФЗ включил в свою нормативную структуру статью 74 «Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством», в которой предусмотрены юридически определенные основания отрешения главы муниципального образования от должности и действенный процедурно-процессуальный механизм приведения в действие данной санкции. Можно сказать, что введенной законодательной новеллой внесены конструктивные изменения в воспринятую ранее модель местного самоуправления: органы местного самоуправления частично явочным нормативным порядком были встроены в систему всей публичной власти, действующей в Российской Федерации. Тем самым новый нормативный порядок создал принципиально иную модель взаимоотношений между муниципальной и региональной властью. Существовавшие прежде неправовые отношения (отношения, складывающиеся в данной сфере и регулировавшиеся по обыкновению) получили прочное юридическое основание. Специально-юридический анализ конструктивных особенностей данного института представлен в этой части работы.

В третьем параграфе «Удаление главы муниципального образования в отставку» исследуется субинститут удаления главы муниципального образования в отставку.

Федеральным законом от 7 мая 2009 года № 90-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, в связи с чем последний дополнен новой статьей 74.1 «Удаление главы муниципального образования в отставку». Цель нововведения - дополнить перечень принудительных мер новым видом, определяющим активную роль представительного органа власти муниципального образования. Данный вид конституционной ответственности по существу представляет собой ответственность главы муниципального образования перед представительным органом местного самоуправления.

Удаление главы муниципального образования в отставку связано как с его неправомерными, так и неэффективными действиями. Основанием для отправления в отставку руководителя муниципалитета могут быть решения и действия (а также бездействия), повлекшие какие-либо последствия для «жизнедеятельности поселения»; неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, а также если представительный орган власти (депутаты) оценили деятельность главы как неудовлетворительную на основании его ежегодного отчета. Юридические основания удаления главы местного самоуправления в отставку определены частью 1 ст. 74.1 (во взаимосвязи с положениями пунктов 2 и 3 части 1 ст. 75) Закона и их можно свести к двум группам.

К первому основанию удаления в отставку отнесены прежде всего решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, которые повлекли за собой наступление последствий, являющихся согласно пунктов 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Закона от 6 октября 2003 г., основаниями, с которыми данный Закон связывает применение к органам местного самоуправления такого вида принуждения, как временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75).

Второе основание связано с собственно поведением главы муниципального образования и охватывает две составляющие: это, во-первых, неисполнение им в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению возложенных на него законом и уставом муниципального образования полномочий (практика применения данного предписания Закона обнаружила значительные юридические неопределенности данного предписания); во-вторых, это неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ (п. 2 ч.1 ст. 74.1); наконец, в-третьих, еще одно основание удаления в отставку обусловлено неудовлетворительной оценкой деятельности главы муниципального образования представительным органом данного муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования. При этом механизм удаления в отставку главы муниципального образования по данному основанию предполагает дважды подряд в течение двух лет отрицательную оценку его деятельности; это выраженное дважды недоверие представительного органа главе муниципального образования.

По сравнению с проектными нормами Закона, предусматривавших неограниченный (открытый) перечень оснований для удаления главы муниципального образования в отставку (в законопроекте указывалось, что основанием могут служить «иные действия (бездействие), ст. 74.1 содержит «закрытый» перечень обстоятельств, с которыми закон связывает удаление главы муниципального образования в отставку. Тем самым нормы данной статьи приведены в соответствие с правовыми позициями Конституционного Суда, указывающих на недопустимость, в частности, неопределенных оснований отзыва всенародно избранных лиц.

Законодательство предусматривает как основания удаления в отставку, так и закрепляет в своих установлениях процедурный механизм применения данной меры принуждения. Согласно ст. 74.1 (в редакции Федерального закона от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ) такой механизм предполагает: а) процедуры инициирования удаления в отставку; б) определение субъекта инициативы и юридической формы ее реализации; в) процедуры и сроки уведомления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о внесении обращения в представительный орган местного самоуправления; г) учет мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, учитывая оговорку Закона, содержащуюся в п. 5 ст. 74.1; д) процедуры рассмотрения инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации относительно применения данной санкции; е) установление юридической формы инициативы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации об удалении главы муниципального образования в отставку; ж) гарантии прав главы местного самоуправления, удаляемого в отставку; з) форму выражения несогласия главы местного самоуправления об удалении в отставку; и) способ принятия представительным органом муниципального образования решения об удалении главы местного самоуправления в отставку; й) процедуры опубликования решения представительного органа муниципального образования об отставке; к) порядок и сроки повторного рассмотрения представительным органом муниципального образования вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку.

Как видно, Закон не предусматривает для главы муниципального образования права на судебную защиту (право обжаловать решение представительного органа местного самоуправления об удалении главы муниципального образования в отставку), в отличие от порядка отрешения от должности главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта РФ в соответствии со статьей 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В то же время складывающаяся практика свидетельствует о том, что «удаленные» главы муниципальных образований широко пользуются этим правом. Очевидно, что права удаляемого в отставку главы муниципального образования должны быть гарантированы в том числе самой законодательной конструкцией.

Анализ практики функционирования института главы муниципального образования указывает на вошедшую в практику и принявшего форму обыкновения квазиконституционного вида ответственности, сходного с механизмом удаления в отставку: это адресованное главе муниципального образования предложение высшего должностного лица субъекта РФ уйти в отставку. Отмеченное позволяет сделать некоторые предположения. Очевидно, что в подобных случаях добровольная отставка главы муниципального образования как одно из правовых оснований досрочного прекращения его полномочий не имеет места; равно как и применения мер конституционно-правового воздействия (принуждения) применительно к охарактеризованным случаям также нет. В то же время то обстоятельство, что в отмеченных случаях имеет место отставка по принуждению (под давлением), очевидно, не приходится сомневаться. Иными словами, наличие элементов принуждения в «рекомендации» «уйти в отставку», думается, представляет собой не что иное как предупреждение о возможном (вполне реальном) применении к главе муниципальной ответственности такой меры принуждения, как удаление в отставку. Соответственно отмеченное можно охарактеризовать как фактическую меру принуждения, которую можно квалифицировать квазиудалением в отставку - меру юридической ответственности, реализуемой добровольно. Далеко не редкими являются ситуации, когда, используя юридические неопределенности, содержащиеся в ст. 74.1 Федерального Закона от 6 октября 2003 г. (в редакции от 7 февраля 2009 г.), депутаты представительных органов власти предпринимают попытки удалить в отставку «неугодного» им главу муниципального образования. Как представляется, обоснованы опасения (Е. С. Шугрина) также и относительно того, что стало входить в практику удаление глав муниципальных образований в отставку через очень короткий период времени, прошедший с момента их избрания.

Очевидно, что в подобных случаях имеют место злоупотребления правом со стороны депутатов представительных органов власти. На наш взгляд, конструкция института удаления в отставку в этой связи требует соответствующего усовершенствования в плане усиления прав удаляемых в отставку глав муниципальных образований. В этой связи целесообразно внести в ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. положение следующего содержания: «предложение депутатов представительного органа местного самоуправления об удалении главы муниципального образования в отставку не может быть внесено ранее, чем через 6 месяцев с момента его избрания и не позднее 6 месяцев до истечения срока полномочий». Наличие в законодательстве подобного установления, очевидно, будет служить юридическим препятствием неправового поведения членов муниципальной представительной корпорации.

В четвертом параграфе «Проблемы применения инновационных средств принуждения к главе муниципального образования в контексте опыта зарубежных государств» исследуются новые виды принуждения, правомерность применения которых обосновывается в данной части работы.

В частности, одной из форм ответственности главы муниципального образования перед населением уставы признают выражение недоверия к главе муниципального образования. При этом данная форма рассматривается как самостоятельная форма ответственности органов местного самоуправления, отличающаяся от отзыва депутатов. Принципиальное отличие выражения недоверия как самостоятельной меры ответственности перед населением заключается в том, что негативным последствием будет сам факт выражения недоверия, то есть официального признания работы данного института неудовлетворительной (А.А. Уваров). С этой точки зрения обстоятельства, которые лежат в основе отзыва главы местного самоуправления, не тождественны обстоятельствам, которые могут лежать в основе выражения ему недоверия.

Еще одна из возможных форм ответственности - отрицательная оценка отчетов выборных должностных лиц перед населением. Такая форма ответственности в общих чертах была предусмотрена в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. (ч. 5 ст. 36), а более подробно регулировалась уставом муниципального образования. Внесение конституционных поправок в Основной закон страны, прежде всего связанных с установлением конституционной обязанности Федерального правительства ежегодно отчитываться перед Государственной Думой Федерального Собрания РФ, предопределили установление аналогичных обязанностей и в отношении иных органов публичной власти - глав исполнительных органов власти перед законодательным (представительным) органом государственной власти данного субъекта Федерации, глав муниципальных образований перед представительным органом местного самоуправления.

В специальной литературе обращено внимание на возможность применения одной из таких действенных мер, помимо отмеченных, как временное отстранение выборного должностного лица местного самоуправления от должности, которое по своей юридической природе состоит в предусмотренной уставом муниципального образования возможности применения принуждения в форме временного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления в случае неисполнения полномочий либо ненадлежащего исполнения полномочий по вопросам местного значения, совершения иного противоправного деяния. Проведенный контент-анализ учредительных муниципальных правовых актов 250 муниципальных правовых актов показывает, что по своему характеру и правовым последствиям данная мера занимает в системе мер конституционно-правового принуждения как бы промежуточное место между конституционной ответственностью и мерами защиты; в указанном смысле временное отстранение от должности является своего рода превентивной мерой в сравнении с отрешением от должности. Применение данной меры является более простым в сопоставлении с процедурой отрешения от должности и, что важнее всего, такая мера, безусловно, является более мягкой по сравнению с отрешением от должности: по минованию некоторых обстоятельств, связанных с временным отстранением от должности, глава муниципального образования вновь приступает к исполнению своих полномочий без каких-либо ограничений.

В качестве «мягкой» санкции называют еще одну меру ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления - вынесение предупреждения выборному должностному лицу собранием избирателей, заслушавших его сообщение или отчет о проделанной работе. По мнению исследователей, целесообразно конкретизировать нормативное основание применения предупреждения, установив, что оно выносится: а) в случае малозначительности (несущественности) совершенного правонарушения, не причинившего значительный вред (ущерб) избирательной системе; б) при отсутствии оснований для применения иных, более суровых по своему содержанию и последствиям мер конституционно-правовой ответственности; в) в случае если правонарушитель осознал общественную вредность совершенного противоправного деяния и предпринял зависящие от него меры, устранившие либо устраняющие причиненный вред избирательной системе (Г.И. Чеботарев).