Размещено на http://www.allbest.ru/

ФГКОУ ВПО «Санкт-Петербургского университета МВД России»

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Контрольная функция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере города федерального значения Санкт-Петербург)

Специальность: 12.00.02 конституционное право; муниципальное право

Тюльпанов Вадим Альбертович

Санкт-Петербург 2012

Диссертация выполнена на кафедре конституционного и международного права ФГКОУ ВПО «Санкт-Петербургского университета МВД России»

Научный руководитель: Соболь Иван Абрамович - доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации

Официальные оппоненты:

Булаков Олег Николаевич - доктор юридических наук, профессор, ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет» / заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин;

Виноградов Олег Васильевич - кандидат юридических наук, доцент, НОУ ВПО «Санкт-Петербургская юридическая академия» / заведующий кафедрой конституционного и международного права

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет).

Защита состоится « 16 » мая 2012 г. в 11 часов на заседании диссертационного совета Д 203.012.01, созданного на базе ФГКОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет МВД России», по адресу: 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России.

Автореферат разослан 2012 г.

Учёный секретарь диссертационного совета Д 203.012.01 кандидат юридических наук, доцент Н.И. Карчевская.

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Современное состояние развития парламентаризма в России характеризуется значительной активизацией деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти в решении вопросов управления государственными делами, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. При этом немаловажное значение имеют предпринимающиеся в России меры по упрочению и совершенствованию конституционных функций парламентских учреждений. Среди них большое значение имеет функция парламентского контроля, которая в системе разделения властей осуществляется, прежде всего, в отношении формирования и деятельности органов исполнительной власти.

Совершенствование контрольных полномочий парламента - одно из важнейших направлений совершенствования действующей Конституции Российской Федерации, нацеленное на упорядочение взаимоотношений всех ветвей власти, усиление их функций в качестве «противовесов» в системе разделения властей. Проблема осуществления реального парламентского контроля является не только федеральной. Особую актуальность она приобретает на уровне субъектов России. Неразвитость контрольной функции парламента по отношению к исполнительной власти - основной показатель места и роли законодательного органа в системе государственных органов субъекта Российской Федерации См.: Макоев А.В., Хамуков А.В. Институт парламентского контроля над исполнительной властью в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. Юрист, 2005. № 5. С. 7..

В Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. было предложено в уставы и конституции субъектов России включить «статьи о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед местным парламентом по аналогии с Конституцией России» См.: Российская газета. 2009. 13 ноября.. Названное предложение Президента Российской Федерации впоследствии нашло закрепление в федеральном законодательстве См.: Федеральный закон от 29 марта 2010 г. № 29-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5 и 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 2010. 31 марта., а также в конституционном и уставном законодательстве субъектов Российской Федерации См., например: Закон Нижегородской области от 29 апреля 2010 г. № 75-З «О депутатском расследовании Законодательного Собрания Нижегородской области» // Нижегородские новости.- 2010.- № 84..

Однако следует признать, что парламентский контроль в субъектах Российской Федерации пока недостаточно эффективен. Это обусловлено, в частности, отсутствием современного научного фундамента, на который должны опираться региональные законодательные органы в процессе развития необходимых нормативных средств регламентации парламентского контроля. Данное обстоятельство предполагает усиление внимания к рассматриваемой сфере конституционно-правового регулирования общественных отношений, как со стороны органов и должностных лиц государства, так и со стороны представителей научного сообщества.

Указанная проблематика актуальна и для такого субъекта Российской Федерации как город федерального значения Санкт-Петербург. Законодательство Санкт-Петербурга, в части регламентации парламентского контроля, достаточно обширно, но, тем не менее, нуждается в совершенствовании. Направлениями такого развития являются, в частности, детализация законодательного регулирования и расширение форм парламентского контроля.

Степень научной разработанности темы. В отечественной юридической науке в целом, науке конституционного права, в частности, проводились исследования в области общетеоретических проблем государственного контроля и его разновидности - парламентского контроля.

В дореволюционный и советский периоды анализу обозначенных проблем были посвящены научные работы А.С. Алексеева, В.Г. Афанасьева, Г.В. Барабашева, В.М. Гессена, А.В. Горбунова, В.М. Горшнева, Л.Г. Евланова, О.К. Застрожной, А.В. Зиновьева, В.В. Ивановского, И.И. Каткова, А.С. Кожемякова, С.А. Котляревского, Б.С. Крылова, Е.В. Кузьмичёвой, И.Н. Лавриновича, Н.И. Лазаревского, А.Т. Лейзерова, Б.М. Лазарева, А.И. Лукьянова, В.А. Маклакова, В.С. Основина, М.Я. Острогорского, С.М. Сидельникова, Л.Е. Смирнова, К. Соколова, Б.Н. Чичерина, И.Б. Шахова, Е.В. Шориной, П.Г. Щекочихина и др.

Различные аспекты парламентского контроля исследовались современными российскими учёными, такими как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, М.В. Баглай, О.Н. Булаков, О.В. Виноградов, И.В. Гранкин, М.В. Демидов, Ю.А. Дмитриев, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, А.А. Ливеровский, Ж.И. Овсепян, Б.А. Страшун, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин и др.

В настоящее время теоретические и правовые проблемы института парламентского контроля в России и зарубежных странах нашли научное осмысление в диссертационных исследованиях С.В. Бендюриной, Г.Ю. Диваевой, Е.В. Ковряковой, А.И. Козлова, А.А. Корнилаевой, И.Н. Королёвой, А.В. Кузнецова, Е.С. Лапатухиной, М.Ю. Михеевой, И.А. Ракитской, В.К. Стениной, Д.Б. Трошева, А.Б. Яблонской, Е.М. Якимовой и других авторов.

Следует отметить, что, несмотря на наличие большого количества имеющих значительную научную ценность публикаций, посвящённых теоретическим и прикладным вопросам темы настоящей диссертации, эти исследования зачастую носят фрагментарный характер. Отсутствуют работы, в которых проведён углублённый системный анализ наиболее актуальных проблем осуществления контрольной функции законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Лишь отчасти выявлены особенности регионального парламентского контроля в отдельных регионах нашей страны, в т.ч., применительно к Санкт-Петербургу.

Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе комплексного научного анализа положений законодательства и сложившейся современной практики регионального парламентского контроля обосновать пути совершенствования и поиска новых форм осуществления контрольной функции регионального парламента применительно к Санкт-Петербургу.

Основные задачи диссертационного исследования:

- изучить и обобщить научные подходы к исследованию правового содержания контрольной функции органов государства, выделив при этом особенные черты контрольной деятельности на уровне субъекта Федерации;

- предложить и обосновать дефиницию, а также раскрыть сущностное и институциональное содержание контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

- исследовать систему принципов государственного контроля, и в т.ч., парламентского контроля, обосновать авторский подход их классификации;

- установить место и роль контрольной функции в системе функций законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

- исследовать виды и формы регионального парламентского контроля, выявить наиболее эффективные из них с учётом конкретных сфер и задач контрольной деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

- обобщить исторический отечественный и зарубежный опыт осуществления парламентского контроля, а также опыт, накопленный в данной сфере в ряде субъектов Российской Федерации;

- предложить и обосновать комплекс правовых мероприятий, направленных на повышение эффективности парламентского контроля, осуществляемого Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.

Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами конституционного права и иных отраслей права общественные отношения, складывающиеся в сфере осуществления законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации присущей ему контрольной функции.

Предметом диссертационного исследования выступают правовые идеи, результаты научных исследований, посвящённые контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, понятийно-категориальный аппарат, позволяющий наиболее полно осуществлять феноменологическую характеристику конституционно-правового регулирования данной области общественных отношений, а также правовые нормы как федерального, так и регионального уровня, определяющие порядок осуществления, виды и формы регионального парламентского контроля, практика применения этих норм в данной области.

Методологическая основа исследования. В основу работы над диссертацией были положены принципы объективности, последовательности проводимых исследовательских операций, конкретности, критического анализа фактов и явлений. Автор руководствовался диалектическим подходом к изучению объективной реальности, который позволяет рассматривать общественные явления во всем многообразии их сущностных проявлений, взаимосвязанности и развитии с учётом неоднозначного воздействия многочисленных и противоречивых факторов.

В процессе работы над диссертацией применялся ряд общенаучных методов, выбор которых обусловлен особенностями объекта и предмета исследования, а также поставленными целью и задачами. Среди них: системный (использовался при анализе принципов формирования и осуществления контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, выявления места и роли контрольной функции в системе функций регионального парламента, а также в ходе разработки комплекса правовых мероприятий по повышению эффективности реализации этой функции); институциональный (исследование характера отражения важнейших элементов института парламентского контроля, их взаимодействия в совокупности формальных и неформальных норм, которые регулируют данную сферу общественных отношений); исторический (выявление тенденций эволюции парламентского контроля от периода его зарождения в начале ХХ в. по настоящее время); сравнительный (сопоставление конституционно-правовых и иных федеральных и региональных законодательных актов Российской Федерации, зарубежных государств,); факторного и частотного анализа (выявление наиболее эффективных форм парламентского контроля в нашей стране и за рубежом).

В качестве специально-юридических методов познания активно использовались методы формально-юридического анализа, юридической интерпретации правовых концепций и доктрин, правового прогнозирования и др.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных юристов в области теории права и государства, конституционного права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, М.И. Байтина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, У. Беджгота, В.П. Беляева, О.Н. Булакова, Е.С. Буянкиной, В.А. Виноградова, В.М. Горшнева, И.В. Гранкина, С.В. Дагангарова, М.Д. Дадашевой, А.А. Еропкина, А.П. Жукова, И.В. Зайцевой, В.И. Засыпаловой, А.В.Зиновьева, В.Д. Зорькина, Р.Ш. Караева, Н.М. Касаткиной, А.Д. Керимова, Г. Кляйна, Д.А. Ковачева, Е.В. Ковряковой, А.С. Кожемякова, Е.И. Козловой, С.А. Комарова, А.А. Корнилаевой, А.В. Кузнецова, М.М. Курманова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.И. Лафитского, В.О. Лучина, А.В. Малько, Е.Г. Маркеловой, Н.И. Матузова, Л.А. Морозовой, Ю.А. Нисневича, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян, В.С. Основина, А.Н. Пилипенко, О.В. Роньжиной, В.К. Стениной, Б.А. Страшуна, М.С. Студеникиной, А.М. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Трещетенковой, А.Н. Тулаева, Ю.П. Урьяса, Ш.Г. Утарбекова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, А.Б. Яблонской, Е.М. Якимовой и др.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Также в диссертации использованы нормативные правовые акты дореволюционного и советского периода (в частности, Конституция СССР 1936 г. и Конституция СССР 1977 г.).

Сформулированные в диссертационном исследовании выводы и предложения опираются также на судебную практику, в т.ч., на решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, судов общей юрисдикции.

Эмпирическая база исследования. Автором обобщена и подвергнута анализу информация за 1996 - 2011 гг. о деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и законодательных (представительных) органов государственной власти других 28 субъектов Российской Федерации в части осуществления ими контрольной функции. Соискателем изучены отчёты о деятельности Уполномоченных по правам человека за 2008 - 2010 гг. в Санкт-Петербурге и 11 других регионах России, а также обобщённые материалы о деятельности Уполномоченных по правам человека в остальных 39 субъектах Российской Федерации, где этот институт существовал к 2010 г. В процессе исследования анализировались также сведения о деятельности Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга и контрольно-счетных палат 8 субъектов Российской Федерации за 2005 - 2011 гг. Кроме того, использован практический опыт, полученный соискателем в период его деятельности в качестве депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (с 1998 г.), его председателя.

Научная новизна диссертационного исследования. В отличие от ранее проведённых исследований, посвященных вопросам регионального парламентского контроля и рассматривающих лишь отдельные стороны данной проблемы, настоящая диссертация представляет собой одно из первых в отечественной юридической науке монографических исследований, в котором предпринята попытка системного изучения сущностных и содержательных аспектов контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, выявлен генезис данного феномена, определены пути повышения эффективности регионального парламентского контроля.

Научная новизна диссертации также заключается в рассмотрении конкретных проблем осуществления регионального парламентского контроля применительно к одному из субъектов Российской Федерации - городу федерального значения Санкт-Петербургу в сравнении с иными регионами России.

В основе концепции исследования, определившей его методологию, а также внутреннюю логику анализа научных источников, нормативных правовых актов и эмпирического материала, лежит рассмотрение контрольной функции регионального парламента как атрибутивного содержательного компонента деятельности данного органа, которая является условием, способствующим укреплению демократии, основ правового государства, стабильности отношений между ветвями власти в государстве.

Такой концептуальный подход позволил автору:

- на основе сущностного и содержательного анализа контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации показать её особенные черты;

- раскрыть характер взаимосвязей контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с другими функциями последнего;

- обосновать авторский вариант классификации принципов осуществления контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

- уточнить соотношение понятий «виды» и «формы» осуществления контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

- выявить исторические тенденции эволюции конституционно-правового регулирования осуществления контрольной функции представительных органов государственной власти в нашей стране;

- установить специфику правового регулирования парламентского контроля в ряде зарубежных государств, связав эти особенности с разными формами правления и другими значимыми факторами;

- оценить возможности и очерёдность применения систематизированных диссертантом видов и форм парламентского контроля законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Диссертантом на основе исследований теоретического характера, а также анализа достижений парламентов некоторых зарубежных стран и опыта законодательных (представительных) органов государственной власти ряда субъектов Российской Федерации сформирован авторский подход к повышению эффективности регионального парламентского контроля. Им предложен и обоснован комплекс правовых мероприятий, направленных на повышение эффективности контрольной деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Положения, выносимые на защиту.

1. Обоснование авторского варианта дефиниции «контрольная функция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» как одного из основных направлений деятельности регионального парламента, осуществляемого непосредственно и через специально создаваемые им контрольные органы и иные структуры, заключающегося в наблюдении, получении и анализе информации, проверке деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов и должностных лиц, оценке результатов такой деятельности, устранении выявленных недостатков и принятии соответствующих мер правового принуждения.

2. Авторская позиция о структуре системы принципов осуществления контрольной функции регионального парламента, которая складывается из следующих элементов: 1) общие правовые принципы (законность, разделение властей, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, ответственность); 2) частные принципы (эффективность, профессионализм, гласность); 3) специальные принципы осуществления парламентского контроля (независимость, объективность, целесообразность, системность, неотвратимость применения мер принуждения). Доказано, что при нормативно-правовом регулировании контрольной деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и созданных им специальных контрольных органов и структур все вышеуказанные принципы должны получить четкое нормативное закрепление с раскрытием их содержания.

3. Обоснование вывода об атрибутивности контрольной функции регионального парламента, отказ от осуществления которой либо ненадлежащее ее осуществление является фактором, способным повлечь за собой утрату этим органом государственности власти субъекта Российской Федерации своего значения как в сфере законодательствования (контроль за соблюдением и исполнением законов субъектов Российской Федерации), так и в сфере народного представительства (контроль за надлежащим обеспечением прав и законных интересов избирателей).

4. Авторская трактовка эффективности регионального парламентского контроля как определённого свойства данного рода деятельности, которое указывает на то, в какой степени достигнуты цели контроля (закреплённые в федеральном и региональном законодательстве) и, прежде всего, - наиболее полное осуществление органами исполнительной власти возложенных на них полномочий, а также эффективное функционирование этих органов. При этом под критериями эффективности парламентского контроля следует понимать совокупность признаков, на основании которых производится оценка результативности данного рода деятельности. Виды критериев определяются направлениями парламентского контроля. Критериям соответствуют как количественные, так и качественные признаки.

5. Доказано, что основными направлениями повышения эффективности регионального парламентского контроля в Санкт-Петербурге являются: 1) совершенствование непосредственного регионального парламентского контроля; 2) развитие опосредованного регионального парламентского контроля, в т.ч., финансового парламентского контроля, осуществляемого контрольно-счетными палатами субъектов Российской Федерации, а также контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, осуществляемого региональными омбудсменами; 3) внедрение новых форм регионального парламентского контроля.

6. Авторская позиция, заключающаяся в необходимости установления на федеральном уровне нормы, согласно которой по вопросам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, по вопросам ведения субъектов Российской Федерации парламентский запрос законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть адресован не только региональным, но и федеральным органам государственной власти, находящимся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

7. Вывод о том, что важным средством повышения эффективности регионального парламентского контроля в Санкт-Петербурге выступает развитие форм предварительного контроля, в частности, осуществляемая Уполномоченным по правам человека в Санкт-Петербурге экспертиза проектов законов Санкт-Петербурга и проектов нормативных постановлений Правительства Санкт-Петербурга, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Доказано, что в целях обеспечения единства в вопросах правотворчества и правоприменения федеральному законодателю необходимо принять «рамочный» федеральный закон об Уполномоченном по правам ребёнка в Российской Федерации, который должен определить общие вопросы статуса этого должностного лица, его контрольные полномочия.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается, прежде всего, в том, что её положения дополняют разделы науки конституционного права, относящиеся к организации и деятельности парламентских учреждений. Выводы и положения диссертации дополняют разделы теории конституционного права, посвящённые конституционным основам общественного и государственного строя, конституционным основам системы государственной власти субъектов Российской Федерации, соотношению и взаимосвязи конституционного законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, видам и формам конституционного контроля.

Диссертационное исследование расширяет научные представления о системе принципов формирования и осуществления контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, уточняет место и роль контрольной функции в системе функций регионального парламента, выявляет общие тенденции её исторической эволюции и перспектив дальнейшего развития. Понятийный аппарат конституционного права дополнен соискателем рядом авторских уточнений юридических терминов, в т.ч., контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Результаты диссертационного исследования могут иметь значение для дальнейшей теоретической разработки проблем российского парламентаризма, углубления научно-практических исследований проблем становления и развития парламентского контроля в регионах России. Содержащиеся в диссертации теоретические положения, а также рекомендации практического характера целесообразно использовать в процессе подготовки проектов новых нормативных правовых актов и внесения изменений в ныне действующие источники конституционного права. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов конституционного и парламентского права, а также спецкурсов, посвященных проблемам парламентского контроля и организации деятельности законодательной власти.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Основные положения, выводы и рекомендации исследования изложены в научных публикациях соискателя и были апробированы в его выступлениях на: II международной научно-практической конференции «Государственно-правовая политика в Северо-Западном регионе» (Санкт-Петербург, 29 - 30 октября 2010 г.); международной научно-практической конференции «Великие реформы и модернизация России» (Санкт-Петербург, 3 марта 2011 г.); региональной научно-практической конференции «Конституционные основы деятельности органов государства и местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (посвящена памяти профессора А.В. Зиновьева)» (Санкт-Петербург» (Санкт-Петербург, 21 апреля 2011 г.); международной научно-практической конференции адъюнктов и докторантов Санкт-Петербургского университета МВД России «Правоохранительная деятельность органов внутренних дел России и зарубежных государств в контексте современных научных исследований» (Санкт-Петербург, 28 апреля 2011 г.); III международной научно-практической конференции «Государственно-правовая политика в Северо-Западном регионе» (Санкт-Петербург, 27 - 28 октября 2011 г.).

Результаты научных изысканий диссертанта отражены в одиннадцати публикациях. Они используются в учебном процессе Санкт-Петербургского университета МВД России, а также в деятельности Межпарламентской Ассамблеи СНГ (при разработке модельных законодательных актов СНГ) и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (при разработке законодательных актов Санкт-Петербурга).

Структура диссертационной работы определена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и их проектов, списка использованных судебных решений и списка использованной литературы.

Основное содержание работы

Введение содержит обоснование актуальности темы, оценивается степень ее научной разработанности, указываются цель и задачи исследования, его объект и предмет. Соискатель характеризует теоретические и методологические основы осуществленной работы, используемый эмпирический материал, научную новизну, формулирует основные положения, выносимые на защиту, конкретизирует теоретическую и практическую значимость диссертации, приводит сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава - «Теоретические и правовые основы контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» - содержит три параграфа.

В первом параграфе - «Понятие контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и принципы ее осуществления» исследуется категория «контрольная функция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации», а также определяется система принципов осуществления контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Соискатель разделяет мнение теоретиков конституционного права о том, что парламентский контроль представляет собой самостоятельный институт парламентаризма и призван не только обеспечить соблюдение и исполнение принятых парламентом законов, но и осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти, представлять и защищать интересы населения. Сущность парламентского контроля проявляется в том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия. И именно через парламент как орган народного представительства народ осуществляет это право.

Содержание контрольной функции регионального парламента заключается в наблюдении, получении и анализе информации, проверке деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации и иных органов и должностных лиц, оценке законности и эффективности такой деятельности, устранении выявленных недостатков и принятии соответствующих мер юридической ответственности.

С учётом проведённого автором в контексте темы диссертации исследования категорий «функция государства», «функция государственного органа», «контроль», «контрольная функция государственного органа» им предложена дефиниция понятия «контрольная функция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» (см. положение № 1, выносимое на защиту).

Контрольная функция осуществляется парламентами субъектов Российской Федерации (равно как и иными органами государственной власти) в соответствии с определёнными принципами, под которыми следует понимать базовые основополагающие идеи организации и осуществления государственного контроля, обеспечивающие эффективное его осуществление. Анализ действующего федерального и регионального законодательства свидетельствует, что в нём не нашёл конкретного закрепления полный перечень принципов осуществления государственного контроля, в, т.ч. и парламентского. Соискателем с учётом сущностных и содержательных аспектов контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации предложена система принципов, лежащих в основе её реализации, элементами которой являются три группы принципов: общие; частные; специальные. В работе приводятся аргументы в пользу того, что принципы, входящие в данную систему и относящиеся к указанным группам, в целях эффективного осуществления контрольной деятельности регионального парламента и созданных им специальных контрольных органов и структур должны получить четкое нормативное закрепление с раскрытием их содержания.

Во втором параграфе - «Контрольная функция в системе функций законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» контрольная функция рассматривается в системе функций парламента субъекта Российской Федерации.

Среди функций законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, по мнению соискателя, следует выделить: законодательную, представительную и контрольную. Автор осуществил подробный анализ указанных функций, обозначил основные черты, имманентно присущие каждой из них. При этом соискатель обращает внимание на то, что некорректно определять какую-либо одну из указанных функций в качестве основной, поскольку любая функция государственного органа является одним из основных направлений его деятельности. Следовательно, все функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации являются для него основными и характеризующими его в качестве регионального парламента в России.

По мнению соискателя, для более полного раскрытия места контрольной функции среди других функций регионального парламента необходимо исследование видов и форм осуществления этим органом деятельности в области контроля. В диссертации проведён анализ указанных терминов. Обоснован авторский подход к основаниям классификации видов регионального парламентского контроля (исходя из комплекса критериев, ведущими из которых предложены цели и эффективность осуществления контроля). Указано на закономерное соответствие видов и форм рассматриваемого вида контроля.

С учётом этого указывается, что без эффективного контроля за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации законодательная функция регионального парламента во многом утрачивает свое значение, поскольку нет смысла в законах, которые не соблюдаются и не исполняются. Вместе с тем, для того чтобы в рамках представительной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации права и законные интересы избирателей были действительно защищены, необходим парламентский контроль за надлежащим исполнением соответствующими органами и должностными лицами своих обязанностей.

Таким образом, контроль - это важнейшая характеристика деятельности парламента субъекта Российской Федерации, обусловленная особым порядком его формирования, местом в системе разделения властей. Он является неотъемлемым элементом механизма сдержек и противовесов, обеспечивающим надлежащее исполнение органами и должностными лицами своих обязанностей. Без эффективного парламентского контроля иные функции парламента утрачивают свое значение.

В третьем параграфе - «Становление и развитие парламентского контроля в России» представлены основные периоды становления и развития парламентского контроля в нашей стране.

В целях выявления тенденций развития парламентского контроля в России диссертантом осуществлена периодизация этого процесса. По ряду оснований (черты социально-политического строя в стране, реальная роль парламента в обществе, степень развитости его контрольной функции) были выделены три периода - дореволюционный, советский и современный. Каждый из них характеризовался соответствующей нормативно-правовой базой, практикой применения принятых норм, достигаемыми результатами и иными чертами, характеризующими рассматриваемый конкретный временной отрезок.

На протяжении дореволюционного периода первые представительные учреждения России, созданные в соответствии с формирующимися конституционно-правовыми принципами (Государственная Дума, отчасти Государственный Совет), находились на ранней стадии своего развития и имели минимальные контрольные полномочия, характерные для современных парламентов. Отличались они по объему реализации контрольной функции и от законодательных палат западноевропейских представительных учреждений начала ХХ в. Однако, несмотря на это, как в деятельности самой Государственной Думы, так и во взглядах дореволюционных исследователей, четко прослеживалось осознание значимости парламентского контроля и необходимости его расширения и развития.

В советский период принцип разделения властей не признавался, в современном понимании законодательная и исполнительная власть в СССР не разделялись. Согласно ст. 94 Конституции СССР от 5 декабря 1936 г. Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК. 1936. № 283. , органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах являлись Советы депутатов трудящихся. Исполнительную власть осуществлял исполнительный комитет, который входил в структуру Совета. Осуществляя контроль за деятельностью исполкома, Совет был вправе изменить его состав, отменить решения и распоряжения. Ст. 147 Конституции СССР 1977 г. Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 619. применительно к местным Советам народных депутатов, устанавливала, что данные Советы осуществляют контроль за соблюдением законодательства расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координируют и контролируют их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения. В работе отмечается, что на протяжении всего времени советской власти принципы построения системы органов государства и их деятельности не претерпели радикальных изменений. Преобразованиям подвергались лишь формы и виды контроля.

В течение современного периода (последнее десятилетие ХХ в. и начало XXI в.) российский парламентаризм вступил в стадию развития на принципах, закреплённых Конституцией Российской Федерации. Со времени её принятия происходит формирование констиуционно-правовых основ деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, соответствующих запросам современного общества, в т.ч. при осуществлении его контрольной функции. Вместе с тем, региональный парламентский контроль пока осуществляется недостаточно эффективно. В диссертации даётся систематизированный анализ проблем его развития.

По итогам исследования делается вывод о том, что парламентский контроль в России в ХХ и начале ХХI вв. прошел путь от теоретической идеи до функции, прямо закрепленной в Конституции страны. Его содержание и формы осуществления определялись, прежде всего, существовавшим в стране общественно-политическим строем, соответственно, в дореволюционный, советский и современный периоды истории России.

Соискателем отмечается, что исторический опыт становления и развития парламентского контроля в нашей стране должен учитываться при определении направлений совершенствования осуществления контрольной функции современных парламентов субъектов Российской Федерации.

Вторая глава - «Осуществление контрольной функции законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Санкт-Петербурга)» - объединяет три параграфа.

В первом параграфе - «Непосредственный парламентский контроль, осуществляемый Законодательным Собранием Санкт-Петербурга» предложены основные пути совершенствования осуществления контрольной функции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на примере Санкт-Петербурга, в частности, непосредственного регионального парламентского контроля.

К основным формам непосредственного парламентского контроля в субъектах Российской Федерации относятся: 1) выражение региональным парламентом недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, а также иным должностным лицам исполнительной власти субъекта Российской Федерации; 2) выражение недоверия должностным лицам, которых непосредственно назначает (избирает) региональный парламент; 3) направление депутатского и парламентского запросов.

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга используются все перечисленные формы контроля. Так, им выражено недоверие вице-губернатору Санкт-Петербурга - председателю Комитета по управлению городским имуществом Администрации Санкт-Петербурга В.Л. Назарову Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 20 июня 2001 г. N 511 // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2001. № 9. . Соискатель предлагает в Уставе Санкт-Петербурга закрепить норму о том, чтобы вопрос о выражении недоверия вице-губернаторам Санкт-Петербурга рассматривается Законодательным Собранием Санкт-Петербурга по инициативе не менее одной трети от числа избранных депутатов регионального парламента. государство законодательный петебург

Важным контрольным полномочием законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации является право принятия решений о досрочном прекращении полномочий должностных лиц, не относящихся к исполнительной власти, в назначении (избрании) которых он принимал непосредственное участие. В Санкт-Петербурге к таким должностным лицам относятся, например, Уполномоченный по правам человека, Уполномоченный по правам ребёнка. Данное полномочие реализовано, в частности, в 2009 г., когда в связи с совершением действий, несовместимых с государственной должностью, региональный парламент принял Постановление о досрочном прекращении полномочий и освобождении от занимаемой должности Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге И.П. Михайлова Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 21 октября 2009 г. N 469 // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2009. № 27..

За время деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга четвертого созыва (С 21 марта 2007 г. по 29 ноября 2011 г.) депутаты направили Губернатору Санкт-Петербурга 1133 депутатских запроса. Большинство из них касалось вопросов строительства и архитектуры (284 обращения), жилищно-коммунального хозяйства (235 обращений), организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления (99 обращений), транспорта и связи (91 обращение) Итоги деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга четвертого созыва // http://www.assembly.spb.ru/manage..По мнению диссертанта, необходимо внести изменения и дополнения в Устав Санкт-Петербурга и Закон Санкт-Петербурга от 2 июля 1997 г. № 132-42 «О порядке внесения и рассмотрения депутатских запросов» Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 1997. № 8. предусмотрев, чтобы депутатский запрос мог быть направлен не только в адрес Губернатора Санкт-Петербурга, членов Правительства Санкт-Петербурга, иных должностных лиц исполнительной власти Санкт-Петербурга, но и в адрес исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления и организаций, находящихся на территории Санкт-Петербурга. В целях обеспечения эффективности депутатских и паламентских запросов необходимо установить на федеральном и региональном уровне юридическую ответственность (административную, дисциплинарную) в отношении подконтрольных объектов за непредоставление в установленные сроки ответа на запрос, либо предоставление недостоверной информации.

Диссертант полагает, что региональный законодательный орган как публичный субъект, выполняющий публичные функции, вправе обращаться в суд общей юрисдикции не только в порядке конкретного, но и в порядке абстрактного нормоконтроля, то есть независимо от нарушения компетенции данного органа власти и наличия его субъективной заинтересованности в исходе дела. Им предлагается в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации закрепить право законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации обращаться в суд с заявлением о признании правового акта ненормативного характера противоречащим закону.

Во втором параграфе - «Опосредованный региональный парламентский контроль» исследуются вопросы совершенствования осуществления опосредованного регионального парламентского контроля, к формам которого традиционно относится финансовый парламентский контроль, осуществляемый контрольно-счетными палатами субъектов Российской Федерации, а также контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, осуществляемый региональными омбудсменами.

Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга в 2011 г. проведено 129 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, из них - 38 непосредственно контрольные мероприятия Отчёт о работе Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербургаза 2011 год //http://www.ksp.assembly.spb.ru. В диссертации подчёркивается необходимость наделения контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации полномочиями по проведению финансовой экспертизы не только проектов законов субъектов Российской Федерации, но также и проектов подзаконных актов, затрагивающих интересы регионального бюджета. Как представляется соискателю, в Законе Санкт-Петербурга от 26 мая 1995 г. № 57-8 «О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга» Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1995. № 9. с учётом положений Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» Российская газета.- 1995.- № 9 - 10., Федерального закона от 4 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005. следует предусмотреть такие формы реагирования на нарушения в бюджетно-финансовой сфере, как представление и предписание. Помимо установления форм реагирования Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга на нарушения в бюджетно-финансовой сфере, следует предусмотреть административную ответственность за невыполнение представлений и предписаний Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга в установленный срок, а также воспрепятствование деятельности Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга.

За 2010 г. в адрес Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге поступило 1199 письменных обращений граждан Отчёт Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге: Ежегодный доклад за 2010 год. СПб., 2011. С. 6.. При этом число обращений, по которым в результате вмешательства омбудсмена достигнут положительный результат, составляет 58,4 % от количества случаев действительного нарушения законных прав граждан Там же. С. 21.. Соискателем подчёркивается, что закреплённую ст. 5 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации.- 1997. № 9. Ст. 1011. норму, предоставляющую субъектам Российской Федерации право учреждать должность Уполномоченного по правам человека, следует заменить на норму, обязывающую российские регионы учреждать указанный правовой институт. Данное законодательное изменение будет соответствовать ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства.

Диссертант отмечает, что в целях повышения эффективности деятельности как Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге, так и других региональных омбудсменов, следует предусмотреть их право на обращение в суд как форму реагирования на поступившую к ним жалобу. Однако следует иметь в виду, что, согласно п. «о» ст. 71 Конституции России гражданско-процессуальное законодательство находится в ведении Российской Федерации. Соответственно, указанное право региональных Уполномоченных на обращение в суд может быть предусмотрено только на уровне федерального законодательства.

В третьем параграфе - «Проблемные вопросы совершенствования форм регионального парламентского контроля в Санкт-Петербурге» с учетом исторического опыта развития парламентского контроля в России, а также исходя из зарубежного опыта осуществления парламентами контрольной функции диссертантом предложено и обосновано использование таких новых для Санкт-Петербурга форм регионального парламентского контроля, как интерпелляция и парламентское расследование.

Весьма эффективной и перспективной формой регионального парламентского контроля в России может стать интерпелляция, которая заключается в том, что депутаты подают запрос руководителям органа исполнительной власти региона по наиболее важным вопросам, а после ответа следуют прения в парламенте, которые заканчиваются принятием резолюции. По мнению диссертанта, адресатами интерпелляции должны являться Губернатор Санкт-Петербурга и вице-губернаторы Санкт-Петербурга, т.к. именно эти должностные лица отвечают за реализацию государственной политики Санкт-Петербурга, согласно Закону Санкт-Петербурга от 24 июня 2009 г. № 335-66 «О Правительстве Санкт-Петербурга» Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.- 2009. № 18.. Предметом интерпелляции могут быть только вопросы, имеющее значение для всего Санкт-Петербурга. В случае признания ответа на интерпелляцию неудовлетворительным, в законодательстве должна быть предусмотрена возможность для направления повторной интерпелляции по тому же вопросу. Признание неудовлетворительным ответа на повторную интерпелляцию может являться основанием для выражения Законодательным Собранием Санкт-Петербурга недоверия соответствующим должностным лицам.

В настоящее время в Санкт-Петербурге отсутствует законодательство о парламентских (депутатских) расследованиях. При регулировании института парламентского расследования в Санкт-Петербурге, бесспорно, следует учитывать зарубежный опыт, а также имеющееся правовое регулирование данного института на федеральном и региональном уровнях в России.

Исходя из положений «а» п. 4 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, к предметам парламентского расследования в Санкт-Петербурге должны быть отнесены: 1) факты грубого или массового нарушения прав и свобод человека и гражданина на территории Санкт-Петербурга; 2) неисполнение и несоблюдение Устава Санкт-Петербурга и законов Санкт-Петербурга; 3) нарушение бюджетного законодательства Санкт-Петербурга; 4) нарушение установленного порядка распоряжения собственностью Санкт-Петербурга.

С учётом изучения отечественного и зарубежного опыта, диссертант приходит к выводу, что расследование может быть возбуждено по инициативе группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга численностью не менее одной пятой от установленного числа депутатов Законодательного Собрания. Решение о поддержке инициативы проведения парламентского расследования, создании комиссии, проведении парламентского расследования должно оформляться постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. В будущем законодательстве Санкт-Петербурга о парламентском расследовании следует установить административную и дисциплинарную ответственность за неисполнение должностными лицами и гражданами вышеуказанных обязанностей. В диссертационном исследовании автором изложены иные принципиальные вопросы организации и проведения парламентского расследования применительно к Санкт-Петербургу.