Местное самоуправление в системе социальной государственности Российской Федерации

Категории достоинства личности, равенства и справедливости лежат и в основе понимания глубинных связей социальной государственности и местного самоуправления. Уже само государственно-правовое признание местного самоуправления выражает уважение к достоинству коллективной личности - местного сообщества, объединенного равным стремлением людей к справедливому жизнеустройству и благосостоянию, и вместе с тем это позволяет достичь как справедливой социально-территориальной и иной дифференциации, так и индивидуализации политики социального государства.

В параграфе 1.3 «Конституционно-правовые начала российской социальной государственности» природа российской социальной государственности раскрывается как имеющая в нашей стране глубокие социально-философские и правовые корни, что позволяет считать ее конституционное закрепление закономерностью, а не заимствованием.

Социальная государственность выражается в Конституции РФ комплексно, через: 1) высшие идейно-духовные и нравственно-юридические начала конституционного строя (преамбула); 2) сущностные государственно-устройственные моменты и конкретные направления политики государства (ч.1 и 2 ст.7); 3) личностные характеристики, связанные прежде всего с институтом социально-экономических прав (ст.37-41); 4) разграничение предметов ведения и полномочий в социальной сфере между уровнями власти (ст.71, 72, 130, 132); 5) специальные институты реализации социальной политики - социальные службы, учреждения (ч.1 ст.7, ч.1 ст.41, ч.2 и 3 ст.43, ч.2 ст.44); 6) юридисдикционный механизм защиты и преобразования конституционной модели социальной государственности с ключевой ролью в нем Конституционного Суда РФ (ст.46, 118, 120, 125-127); 7) признание составной частью правовой системы России общепризнанных принципов и норм международного права, включая гуманистические стандарты, характерные для современных социальных правовых государств (ч.4 ст.15).

Социальность российской государственности взаимосвязана с другими ее сущностными конституционными характеристиками. Российское социальное государство является правовым, а его правовой строй - строй социального правового государства. Поэтому создание условий для обеспечения свободного развития человека относится к исходным началам социального государства (ч.1 ст.7), а проведение социальной политики, в свою очередь, связано принципами верховенства права и формального равенства (ч.1 ст.1, ч.1 ст.19). Связи социального и демократического начал российской государственности обусловлены уже тем, что социальное государство учреждено народом и служит проявлением его самообязывания. Российская же демократия должна иметь широкую социальную базу, функционировать на основании и в пределах требований гражданского мира и согласия, ради достижения благополучия народа и каждого человека, для процветания страны. Российская социальная государственность предполагает поддержание и развитие экономической свободы как первоосновы самообеспечения человека, притом что экономическая свобода должна получать социально ответственные формы своей реализации. Налицо приверженность Конституции РФ ценностям социально ориентированной рыночной экономики и социальной политики, направленной на самодостаточность человека, укрепление его свободы и социальной ответственности.

Российская социальная государственность, таким образом, обязывает к созданию равных условий и возможностей для свободной самореализации человека, осуществлению справедливого социального выравнивания, гарантированию эффективной защиты от социальных рисков. Она ориентирована на успешную интеграцию человека в трудовую деятельность, повышение уровня и качества его трудового потенциала, обеспечение достойной жизни тем, кто по объективным причинам не в силах достичь этого своим трудом.

Глава 2 «Местное самоуправление в системе основ конституционного строя Российской Федерации как социального государства» определяет исходные конституционно-правовые характеристики обоснования местного самоуправления в системе социальной государственности России.

В параграфе 2.1 «Конституционно-правовая природа местного самоуправления как института российской социальной государственности» осмысливается конституционная сущность местного самоуправления, его место и роль в конституционном строе в свете соотношения с системой социальной государственности и их взаимосвязей.

Конституция РФ, относя местное самоуправление к основам конституционного строя (ст.12, 16), исходит из его интеграции в состав российской государственности в качестве института, который сочетая в себе проявления публичной власти и гражданского общества, призван в едином механизме народовластия осуществлять непосредственное жизнеобеспечение населения по месту жительства. При этом Конституция РФ, в том числе ее ст.12, хотя и содержит категорический запрет замещения местного самоуправления государственным управлением, не препятствует различным формам сотрудничества местного самоуправления и государственной власти для обеспечения свободы и социальной защищенности человека. Местное самоуправление ориентировано на удовлетворение основных жизненно важных потребностей по месту жительства, поэтому неотделимо от реализации конституционной природы российской государственности как социальной. Это предполагает признание и гарантирование самостоятельности населения в решении вопросов обеспечения достойной жизни и свободного развития человека, а также участие местного самоуправления в реализации социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов.

Социальная роль местного самоуправления в системе российской государственности определяется вытекающими из Конституции РФ особенностями его природы, объединяющей государственно-властные (ст.3, 72, 132) и непосредственно-общественные начала (ст.12, 17, 32, 130, 133), власть и свободу. Соответственно решение на местном уровне вопросов жизнеобеспечения населения должно происходить по принципу самостоятельности и в рамках самоуправленческого механизма, на основе широкого использования различных институтов прямой демократии и гармоничного взаимодействия публично-властных (профессионально-представительских) и непосредственно-общественных (добровольческих, самодеятельных) форм удовлетворения социальных запросов людей. Это позволяет выделить наряду с собственно государственной муниципальную социальную политику, которую отличают высокая степенью демократизма, гибкость, динамизм, индивидуализация.

Отправными моментами конституционного обоснования местного самоуправления в системе российской социальной государственности являются: 1) принципы конституционного строя Российской Федерации, предопределяющие социальную и правовую природу уставного строя муниципальных образований (ст.1, 7, 16); 2) общецелевые социально-гуманистические конституционные характеристики местного самоуправления (ст.2, 18); 3) конституционная сущность местного самоуправления, выражающаяся в публично-территориальных началах самоорганизации населения для совместного жизнеобеспечения и развития (ст.12, 130); 4) функционально-правовое содержание местного самоуправления, состоящее в решении вопросов местного значения и тем самым поддержании и обеспечении жизни и деятельности населения (ч.1 ст.130, ч.2 ст.132); 5) личностные характеристики местного самоуправления как института реализации и обеспечения прав человека, прежде всего, социально-экономических (ч.2 и 3 ст.40, ч.1 и 2 ст.41, ч.2 и 3 ст.43 и др.); 6) конституционные институты местного хозяйства, имеющие социально ориентированный характер (ч.2 ст.8, ч.1 ст.130, ч.1 ст.131), а также специальные конституционные институты муниципального жизнеобеспечения (публичного обслуживания), такие как муниципальные учреждения (ч.1 ст. 41, ч.2 и 3 ст.43), муниципальные предприятия (ч.2 и 3 ст.43), муниципальный жилищный фонд (ч.3 ст.40).

В параграфе 2.2 «Социально-экономические права человека как институт муниципальной демократии» анализируются существующие доктринальные и конституционно-правовые характеристики личностных аспектов местного самоуправления, взаимосвязи социально-экономических прав и муниципальной демократии.

Человек является исходным, первичным субъектом права на местное самоуправление и сама муниципальная демократия может рассматриваться как форма его комплексного - публично-политического и социально-хозяйственного самовыражения, специфическим образом обеспечивает реализацию и защиту всей совокупности прав человека по месту жительства. Местное самоуправление как таковое может быть представлено в виде особой формы обеспечения и коллективной реализации фундаментального права человека на достойную жизнь и свободное развитие. Но само право на местное самоуправление не сводимо к сумме конституционных прав, реализуемых по территориальному признаку. Оно имеет самостоятельное значение и определяет обусловленную связью человека с местным сообществом известную модификацию его конституционного статуса под воздействием муниципальных институтов регулятивного и обеспечительно-гарантирующего характера. Речь идет о формировании наряду и в развитие конституционного статуса юридической конструкции муниципально-правового статуса личности, теоретически обоснованной Н.С. Бондарем.

Особое значение в условиях местного самоуправления приобретают социально-экономические права, которые определяют характер и основное содержание муниципальной деятельности, служат предпосылкой и условием полноты реализации муниципальной демократии, формируют личностную основу социально-хозяйственного самоуправления. Укрепление этих прав (как и соответствующих обязанностей) и расширение социально-экономической самостоятельности населения ведут к наполнению институтов местного самоуправления реальным общественным содержанием, делают их востребованными на практике. В этом плане социально-экономические права проявляют себя и как права-гарантии, выполняют обеспечительно-гарантирующую функцию в отношении гражданских и политических прав, которые, в свою очередь, характеризуют степень независимости в принятии решений, меру участия в местном самоуправлении и осуществлении им задач социальной политики. Поскольку социальные позиции людей определяют действенность муниципальной демократии, ее развитие следует увязывать с реализацией программ социально-экономического развития.

Сегодня принципиально важно добиться полноты правового обеспечения местным самоуправлением социально-экономических (как и иных) прав, чему в определенной степени может способствовать внедрение доктрины «право на город». Включая в себя компоненты автономии, безопасности, участия в самоуправлении и социальной защиты, она требует от муниципальных (городских) властей наиболее эффективного в конкретных условиях гарантирования соответствующих, вытекающих из принадлежности человека к местному сообществу, правомочий как системно единых.

В параграфе 2.3 «Самостоятельность местного самоуправления и социальное выравнивание: коллизия и баланс конституционных ценностей» изложены подходы к решению проблемы коллизионного соотношения ценностей, связанных с самостоятельностью местного самоуправления и социально-территориальным выравниванием.

Самостоятельность местного самоуправления имеет не абсолютный, а относительный характер, определяется на основании Конституции РФ и закона, но это не дает оснований для ее сколь угодно широкого ограничения ради иных конституционных целей. В связи с этим критически оценивается позиция, согласно которой принцип самостоятельности решения населением вопросов местного значения выступает лишь средством обеспечения конкретных социальных задач и не имеет в шкале конституционных ценностей большего значения, чем принципы социального государства (А.А. Сергеев).

Идея примата ценностей социального государства перед самостоятельностью местного самоуправления является следствием ложной посылки, согласно которой сущность подобной самостоятельности заключается в основном в организационно-властных моментах, в отличие от ценностей социального государства, которые выводятся из его правозащитного предназначения. В итоге вопрос аксиологической размерности указанных ценностей подменяется вопросом о соотношении прав человека и интересов публичной власти, и предпочтение отдается в пользу первых в силу ст.2 Конституции РФ. Однако местное самоуправление имеет вполне определенное личностное наполнение, поскольку соотносится с конституционно-правовым статусом личности, и право на самостоятельное решение населением вопросов местного значения не может противополагаться другим правам. Самостоятельность же местного самоуправления обладает более глубоким, чем властно-управленческое, содержанием и выражает единство власти и свободы местного сообщества. Ущемление муниципальной самостоятельности приводит к необоснованному ограничению (вплоть до нарушения) муниципальных прав и, вопреки ожиданиям, это может усиливать социально-территориальное неравенство, поскольку население лишается возможности адекватного распределения ресурсов сообразно реальным условиям и потребностям.

Соизмеряя названные ценности, следует придерживаться конституционных принципов равновесия и гармонизации конкурирующих интересов, в силу которых в результате сбалансирования ни одна ценность не может быть умалена. Иное противоречило бы неделимости основ конституционного строя и могло нарушить равно защищаемые конституционные права тех или других категорий граждан (право на местное самоуправление или социально-экономические права). Социальное выравнивание должно происходить не в ущерб, а на основе самостоятельности местного самоуправления, с использованием возможностей достижения справедливого равновесия интересов внутри местного сообщества его самостоятельными усилиями.

Глава 3 «Местное (муниципальное) хозяйство и его социальная ориентация» позволяет соотнести в правовой природе местного хозяйства и основных входящих в его состав институтов социально-направленные и рыночно-экономические начала, раскрыть конституционно обусловленные социальные аспекты экономических отношений местного самоуправления.

В параграфе 3.1 «Муниципальная собственность в составе местного хозяйства: достояние местного сообщества и объект рыночно-экономических отношений» критически оценивается текущее состояние доктрины и законодательных основ местного хозяйства, поскольку социально-служебные конституционные характеристики соответствующих институтов мало разработаны, растворяются в вещно-товарных и иных подобных отношениях, в этой сфере преобладает рыночно-технократический подход. Об этом свидетельствует и отказ законодателя от юридической конструкции местного хозяйства, который не отвечает фактическим самоуправленческим отношениям, размывает один из базовых муниципально-правовых институтов.

Местному хозяйству свойственна диалектика публичного и частного. Частноправовые аспекты связаны прежде всего с равноправным участием муниципальных образований в рыночно-экономических отношениях, а также со способами его организации и ведения, позволяющими считать местное хозяйство совместной деятельностью жителей как ассоциированных участников экономического самоуправления и одновременно конечных получателей хозяйственного результата (муниципальных услуг). Но частное в данном случае неотделимо от публичного, поскольку участие в соответствующих правоотношениях их субъектов носит социально-детерминированный целями местного самоуправления характер и основано на согласовании партикулярных интересов с общими. Ценности экономической свободы и конкуренции, связанные со становлением местного хозяйства, не предопределяют его подчинение примату рыночного принципа, который является инструментально-ограниченным и обусловлен целям наилучшего жизнеобеспечения населения. В то же время частноправовая (гражданско-правовая) правоспособность муниципального образования не может отождествляться с правоспособностью государственных образований, и муниципальное образование не может быть стеснено в экономической (предпринимательской) деятельности, если таковая вызвана целями местного самоуправления. Конституция РФ предполагает сбалансированность местного хозяйства, и его непроизводительная составляющая (сфера обслуживания), связанная в основном с муниципальными учреждениями, должна дополняться и поддерживаться деятельностью муниципальных предприятий, а также хозяйственных организаций с муниципальным участием.

Местное хозяйство предлагается рассматривать как обусловленную конституционным императивом обеспечения достойной жизни и свободного развития человека организованную планомерную и согласованную деятельность муниципальных и иных расположенных на территории муниципального образования хозяйствующих субъектов (предприятий, учреждений, организаций), направленную на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения путем производства и предоставления материальных и нематериальных благ, устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования.

В связи с этим подвергается критике юридическая конструкция экономической основы местного самоуправления, созданная в границах муниципальной собственности. Собственность как таковая в конституционном смысле выражает для местного самоуправления материальную основу реализации прав и обязанностей человека перед местным сообществом, всей системы муниципальной демократии, поэтому местное хозяйство должно включать все значимые для жизнедеятельности населения объекты независимо от их принадлежности к той или иной форме собственности. Этому соответствуют социальные функции местного самоуправления как субъекта непосредственного жизнеобеспечения населения через управление муниципальной собственностью и организатора обеспечения потребностей местных жителей и социально-экономического развития с участием хозяйствующих субъектов иных форм собственности, расположенных на данной территории.

Автор разделяет и развивает обоснованное Н.С. Бондарем, С.А. Зинченко, Т.П. Георгиевой концептуальное понимание муниципальной собственности прежде всего через ее социально-служебную роль, а не сквозь призму имущественных характеристик (как сейчас). Отсюда необходимость ее законодательного оформления как достояния местного сообщества и, соответственно, придание местному сообществу правового статуса исходного и полновластного собственника, обеспечение реальной возможности не только его участия в управлении муниципальной собственностью, но и принятия распорядительных решений в отношении жизненно важных объектов.

В параграфе 3.2 «Социальная функция местного бюджета и налогов (сборов)» обосновывается социальный характер местного бюджета и местных налогов (сборов).

Местный бюджет должен рассматриваться прежде всего в отношении к местному самоуправлению и институционной основе муниципального права. Муниципально-правовые бюджетные отношения возникают и развиваются для целей и в связи с осуществлением муниципальной власти и реализацией права на осуществление местного самоуправления, определяют финансовые условия непосредственного жизнеобеспечения населения, устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Ими должна опосредоваться главным образом мобилизация местным сообществом в демократическом порядке денежных средств для решения вопросов местного самоуправления, поэтому на первый план в понимании местного бюджета выходит социальная функция. Можно говорить о специфичной, муниципально-опосредованной форме бюджетного правопользования (самоуправленческом бюджетно-правовом режиме), непосредственные субъекты которого - местные сообщества, а их члены - его ассоциированные участники. Органы местного самоуправления обеспечивают опосредованную реализацию таких прав, выступают вторичными, производными субъектами.

Таким образом, местный бюджет - это комплексный правовой институт реализации и обеспечения муниципальной власти и права на осуществление местного самоуправления, посредством которого производится планомерное аккумулирование, распределение (перераспределение) и использование централизованного муниципального фонда денежных средств, основным предназначением которого является непосредственное жизнеобеспечение населения, устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования и тем самым создание условий достойной жизни и свободного развития человека по месту жительства. С таким подходом к пониманию местного бюджета должны быть согласованы правовые инструменты, обеспечивающие эффективную реализацию им своих функций. Прежде всего это предполагает необходимость перехода к определению минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований на основе системы государственных минимальных социальных стандартов. Укрепление социальной роли местного бюджета также связано с совершенствованием организационно-финансовых механизмов сбалансирования текущих и стратегических интересов населения, одним из инструментов которого мог бы стать создаваемый при участии государства бюджет развития (бюджетный инвестиционный фонд) с централизацией в нем доли обязательных отчислений от фискальных платежей за использование природных ресурсов. Поскольку местному самоуправлению свойственны объединительные начала и гражданское соучастие в решении общих дел, необходимо восстановить право муниципальных образований создавать целевые внебюджетные фонды.

Социальные характеристики местного налогообложения связаны с перераспределением дохода в пользу социально слабых, стимулированием социально значимой деятельности на территории муниципального образования, созданием финансовых условий реализации приоритетных направлений жизнеобеспечения. Одновременно оно служит основой финансового соучастия жителей в решении вопросов местного самоуправления и характеризуются высокой степенью возвратности в виде муниципальных услуг, что свидетельствует о преобладающей над фискальной его социальной функции.

Основной объем публичных услуг предоставляется человеку по месту жительства, поэтому именно на местном уровне должна быть наиболее развита система сборов, предполагающих, как правило, встречное предоставление. Необходимо восполнить непозволительно долгое отсутствие механизма реализации органами местного самоуправления их конституционного полномочия на установление местных сборов (ч.1 ст.132 Конституции РФ), предусмотреть таковые федеральным законом. К ним могут быть отнесены сборы за предоставление прав на осуществление торговли и размещение рекламы в общественных местах, за организацию уборки и благоустройства территории, мест парковки автотранспорта, мест выгула домашних животных и др.

В параграфе 3.3 «Проблемы повышения социальной эффективности финансово-экономических основ местного самоуправления» производится оценка соответствия ресурсного обеспечения местного самоуправления его социально-функциональной роли, свидетельствующая о неадекватности сложившегося механизма финансового регулирования, который ориентирован в основном на достижение средствами финансовой централизации соподчиненности и подконтрольности местного самоуправления государственной власти. Наблюдаемая практически повсеместно резкая несоразмерность собственных источников доходов муниципальных образований их публичным (социальным) задачам приводит к утрате местным самоуправлением реального значения и провоцирует сужение его компетенции по мотиву недостаточности материально-финансовых средств (доктрина «бюджетного детерминизма»). Но обусловленные конституционно-правовым статусом публичные (социальные) задачи местного самоуправления нельзя увязывать с наличными ресурсами, напротив, ресурсы должны следовать за полномочиями.

Правовой механизм финансово-экономического обеспечения местного самоуправления должен служить главной цели создания условий для комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, что предполагает решение, в частности, следующих задач: 1) обеспечение наполняемости местных бюджетов в основном за счет местных и иных налогов, налоговая база по которым формируется на территории муниципальных образований (в частности, необходимо ускорение введения местного налога на недвижимость на основе ее рыночной оценки, переход к прогрессивной ставке налога на доходы физических лиц с зачислением его в бюджет по месту жительства налогоплательщика, расширение муниципальных регулятивных полномочий в рамках специальных налоговых режимов); 2) формирование во исполнение ст.133 Конституции РФ финансово-правового механизма компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; 3) завершение разграничения государственной собственности на землю, а до этого право на распоряжение земельными участками, собственность на которые не разграничена, следует закрепить за органами всех типов муниципальных образований, включая поселения; 4) расширение сферы хозяйственной самостоятельности муниципальных образований и урегулирование в специальном законе порядка обязательного согласования с ними перераспределения публичной собственности; 5) разумная дифференциация регулирования финансовой деятельности муниципальных образований для обеспечения стимулов экономического развития городов и устойчивости сельских поселений (в частности, нужен специальный федеральный закон о социальном развитии и обустройстве сельских территорий в целях консолидации усилий государства в этом направлении и преодоления противоречий в ведомственных (отраслевых) подходах); 6) корректировка института государственной финансовой помощи в направлении субсидиарного и адресного применения, развитие межмуниципальной финансовой взаимопомощи.

Укреплению финансово-экономических основ местного самоуправления должны сопутствовать меры повышения эффективности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, такие как: а) переход к программно-целевому местному бюджету с привязкой финансового регулирования к планированию социально-экономического развития муниципального образования, притом что иные методы могут использоваться для ресурсно-недостаточных территорий с низким потенциалом развития; б) усиление роли представительного органа в бюджетном процессе; в) распространение государственной оценки эффективности на деятельность органов местного самоуправления поселений с дифференциацией критериев эффективности по типу муниципального образования; г) внедрение комплексной системы мониторинга и оценки эффективности управления социально-экономическим развитием муниципального образования; д) развитие муниципальной статистики с уточнением компетенционных, организационно-процедурных, технологических и иных параметров этого института.

В главе 4 «Регулятивно-правовые основы муниципальной социальной политики» раскрывается специфика муниципального воздействия на социальные отношения, обеспечиваемого социально-экономическими полномочиями органов местного самоуправления, регулятивно-правовым воздействием в социальной сфере, а также муниципальными учреждениями.

В параграфе 4.1 «Социально-экономические полномочия органов местного самоуправления как средство реализации муниципальной социальной политики» предпринят анализ правовой природы социально-экономических полномочий органов местного самоуправления и обосновано, что этот институт: а) характеризует права и обязанности органов местного самоуправления по непосредственному жизнеобеспечению населения; б) выражает предметную определенность местного самоуправления в социальной сфере и пределы ответственности его органов перед населением и государством; в) определяет состав организационно-правовых инструментов решения социальных задач; г) задает динамику функционально-правовому содержанию местного самоуправления в социальной сфере. При этом организационно-управленческие аспекты этого института дополняются личностным началами, поскольку он опосредует реализацию права на осуществление местного самоуправления и одновременно служит специально-целевой юридической формой публично-властного обязывания местного самоуправления гарантировать социально-экономические права человека.

Центральное место среди социально-экономических полномочий органов местного самоуправления занимает осуществление комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Поскольку это полномочие имеет смешанную, муниципально-государственную, предметную сферу реализации, предложения отнести его только к вопросам местного значения или переданным государственным полномочиям неосновательны. Развитие разных по уровню публично-территориальных образований не может происходить обособленно и является объективно взаимосвязанным, поэтому комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований является элементом и основой комплексного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и государства в целом. Неотложной задачей является формирование законодательно-нормативных механизмов взаимодействия уровней публичной власти в области прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития.

В параграфе 4.2 «Особенности муниципального регулятивно-правового воздействия на социальную сферу» раскрывается авторское понимание особого режима регулятивного воздействия местного самоуправления на социальные отношения.

Регулятивно-правовая функция не исчерпывается отражением сложившихся общественных отношений (форм правового поведения), а оказывает и преобразовательное воздействие на них, имеет интеллектуально-волевой характер, поэтому методология правового воздействия, режим правового регулирования, связаны как с предметной сферой реализации, так и с характеристиками субъекта регулирования, его статусом в государственно-правовой системе. Создание под воздействием принципов федерализма и местного самоуправления полисубъектной и многоуровневой системы правового регулирования влечет формирование наряду с федеральным правом регионального и муниципального (местного) права. При этом система права как бы дробиться по субъектному составу, так что право каждого публично-территориального образования служит микромоделью национального права и объединяет отрасли, институты, нормы, работающие в пределах данной территории и обеспечивающие жизнедеятельность публично-территориального образования (подход И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова). Обособление подобных структурно-юридических комплексов служит основой и для модификации характера регулятиво-правового воздействия, поскольку публично-территориальное, в том числе муниципальное, образование реализует свою правотворческую правосубъектность в свойственной именно ему манере, обусловленной его конституционной природой и предназначением.

Конституционное предназначение и статус местного самоуправления предполагает осуществление его субъектами правового регулирования, служащего функцией самоуправления. При этом самоуправленческие отношения находятся в единстве с характеризующими непосредственное жизнеобеспечение населения социальными отношениями, которые складываются между субъектами местного самоуправления и опосредованы муниципальными регулятивно-обеспечительными правовыми средствами. Это позволяет сделать вывод о существовании в системе местного самоуправления предпосылок для определенной трансформации правового воздействия на социальные отношения, которое реализуется за счет формирования комплексных нормативно-правовых образований при существенной интегративной роли в них муниципального права и с характерной для него методологией.

В рамках местного самоуправления социальные задачи решаются в правовом режиме, основанном на сбалансированном сочетании и взаимодействии императивных и диспозитивных начал и обеспечивающем как принудительно-властную организацию распределения (перераспределения) социальных благ в пользу слабозащищенных категорий граждан, так и активизацию, стимулирование и координацию общественных (самодеятельных) форм удовлетворения социальных запросов. Специфика этого режима дополняется тем, что муниципальное регулятивно-правовое воздействие в социальной сфере происходит в основном в порядке организации исполнения и конкретизации действующего законодательства и должно быть ориентировано на дополнительное гарантирование социально-экономических прав. Но это не исключает развивающего и опережающего правового регулирования, в том числе путем признания новых (муниципальных) прав. правовой самоуправление конституционный

В параграфе 4.3 «Муниципальные учреждения как конституционный институт оказания публичных услуг» с использованием предложенных В.Е. Чиркиным методологических подходов раскрывается конституционная природа муниципальных учреждений как публично-правовых с элементами частноправового содержания образований, непосредственно интегрированных в конституционно-правовой механизм реализации местного самоуправления и социально-экономических прав человека.

Основный смысл и предназначение муниципальных учреждений состоит в оказании публичных (муниципальных) услуг населению, которые по своей сути связаны с обеспечением непосредственной реализации конституционных прав граждан путем предоставления на общедоступной, справедливой и равной основе индивидуализированных благ материального (физического) и нематериального характера. Поэтому главенствующими в правовом статусе муниципальных учреждений являются именно общие интересы, польза, благо, а их правовое регулирование должно обеспечивать приоритет социальных целей. Муниципальные образования не могут обладать полной свободой усмотрения в обращении с муниципальными учреждениями и ставить под сомнение саму возможность реализации стоящих перед ними задач; учреждения должны иметь эффективные средства правовой защиты.

Конституционная природа муниципальных учреждений как обязательного института организационно-правового обеспечения реализации социально-экономических прав исключает их упразднение, если они предусмотрены Конституцией РФ или если это приведет к ухудшению социального положения населения. Ликвидация муниципальных учреждений здравоохранения нарушает ч.1 и 2 ст.41 Конституции РФ.

Проводимая реформа бюджетных учреждений (начата в 2010 г.) обнаруживает противоречивость целей бюджетной оптимизации (путем расширения рыночных принципов) и обеспечения равнодоступности публичного обслуживания, создает вопреки предназначению публичных учреждений предпосылки их коммерциализации. Преодоление возникших дефектов предполагает, в частности: 1) формирование четких законодательных критериев дифференциации учреждений по типам с расширением случаев обязательного создания казенных учреждений и введением института межмуниципальных учреждений; 2) отнесение вновь регулятивных полномочий, касающихся муниципальных учреждений, к ведению представительных органов, которые также должны обеспечивать согласование и контроль решений в отношении их правового статуса; 3) определение нормативных принципов формирования муниципальных заданий в целях обеспечения их соответствия реальным потребностям населения на основе выявления и учета мнения самих учреждений и общественности; 4) исключение возможности отказа в предоставлении бесплатных услуг по мотиву недостаточности бюджетного финансирования; 5) утверждение целевых программ развития отдельных категорий муниципальных учреждений и профессиональной переподготовки (повышения квалификации) их работников; 6) установление разрешительного режима для приносящей доход деятельности учреждений путем жесткого увязывания права на ведение ее конкретных видов с прямым дозволением учредителя или закона; 7) закрепление принципов формирования прозрачных и обоснованных тарифов на услуги муниципальных учреждений с использованием публичных слушаний; 8) введение прямого запрета осуществления учреждениями не относящихся к основным видов деятельности в ущерб основным целям; 9) зачисление части прибыли учреждений в местный бюджет.

В главе 5 «Проблемы совершенствования муниципальной социальной политики в современных условиях» исследуются актуальные вопросы развития муниципальных институтов социальной государственности.

В параграфе 5.1 «Муниципально-правовые обязанности личности как фактор развития российской социальной государственности» обосновывается авторская юридическая конструкция муниципально-правовых обязанностей личности, которая системно дополняет юридическую конструкцию муниципально-правового статуса личности и служит важной составляющей субъективно-личностной основы социальной государственности.

Реализация сущности российской государственности как социальной ставит вопрос обеспечения адекватными правовыми средствами солидарности, взаимных прав и обязанностей человека и местного сообщества. При этом местное самоуправление по природе выступает правовой средой, в которой моральные и юридические обязанности, гражданский долг, как равнозначные по своему характеру свободе человека ценности, могут получать наиболее органичное оформление как первооснова муниципального (гражданского) общежития. Правовой формой выражения обязанностей человека перед местным сообществом, выполнение которых служит необходимым условием осуществления прав и свобод человека и публичных интересов, является институт муниципально-правовых обязанностей, вытекающих из принадлежности к местному сообществу. Муниципально-правовые обязанности - это установленные нормами муниципального права для обеспечения прав и законных интересов членов местного сообщества, муниципальных образований и государства в целом виды и меры социально должного поведения, которые выполняются прежде всего добровольно либо на основе применения публично-властного принуждения.

Муниципально-правовые обязанности не сводимы к отраслевой конкретизации основных конституционных обязанностей и характеризуют долженствование, сопутствующее реализации местного самоуправления как конституционной формы народовластия, сочетающей начала добровольности и принудительности, т.е. они имеют самостоятельное значение института муниципального права. Признание таковых не означает противопоставления статусов человека как местного жителя и гражданина, поскольку ими обеспечивается комплексность взаимосвязей человека с народом и укрепляется дух гражданственности, а само гражданство служит основой полноты муниципально-правового статуса человека.

В состав муниципально-правовых обязанностей следует включить: 1) неукоснительное выполнение устава и иных муниципальных правовых актов; 2) добросовестное пользование муниципальными правами, исключающее их осуществление во вред другим и местному сообществу; 3) содействие осуществлению муниципальных прав и решению вопросов местного значения способами и средствами, избранными в пределах закона; 4) ориентацию своей деятельности и собственности на общее благо; 5) несение муниципальных тягот посредством участия в общественной деятельности, уплаты фискальных платежей и т.п.; 6) бережное отношение к своему муниципальному образованию, его облику, муниципальной собственности; 7) сохранение муниципальных объектов исторического и культурного наследия, сбережение местных памятников истории и культуры; 8) сохранение местных природных условий и окружающей среды; 9) защиту муниципального образования, его прав и законных интересов, принципов социальной правовой демократической основ местного строя; 10) соблюдение правил муниципального общежития, выражающих традиционные устои местного сообщества, его социально-нормативный порядок. Правовое регулирование соответствующих обязанностей должно обеспечиваться как федеральным законом (с точки зрения установления общих принципов), так и в особенности на уровне местного нормотворчества.

В параграфе 5.2 «Совершенствование системы муниципальной демократии как средство повышения эффективности социальной политики» раскрывается связь эффективности муниципальной социальной политики с характером и широтой возможностей людей влиять на муниципальное стратегическое планирование и выработку социально-экономических (как и бюджетных) приоритетов, участвовать в решении социальных задач.

Современный этап развития муниципальной демократии характеризуется наличием комплексных проблем, сказывающихся и на качестве социальной политики. Во-первых, до последнего времени происходило снижение роли муниципальных форм прямого народовластия, а именно: а) сужение сферы применения института муниципальных выборов; б) партизация местного самоуправления с установлением гегемонии одной из политических партий, как следствие - его централизация и бюрократизация; в) исключение из предмета прямого волеизъявления населения ключевых вопросов, касающихся устава, изменения границ и преобразования муниципальных образований, управления муниципальной собственностью и др.; г) фактический отказ от института отзыва в связи с расширением пропорциональной избирательной системы. Во-вторых, являющееся базовым поселенческое самоуправление не обрело реальной самостоятельности, находится в административно-политической и финансовой зависимости от районов, что не позволяет решать эффективно вопросы жизнеобеспечения на уровне, наиболее близком к человеку. В-третьих, активность населения - необходимая и обязательная основа самоуправления - слаба и налицо консервация этого состояния.

Преодоление этих и иных дефектов и дисфункций муниципальной демократии требует комплексных мер, таких как: 1) переход к мажоритарной избирательной системе в поселениях с сохранением возможности иной модели в городских округах, муниципальных районах - при условии выдвижения списков кандидатов от различных социальных коллективов в составе местного сообщества; 2) восстановление обязательности явки избирателей для признания муниципальных выборов состоявшимися; 3) введение референдумной формы решения жизненно важных для населения вопросов; 4) внедрение институтов электронной демократии; 5) расширение практики обязательного применения публичных слушаний с приданием им обязывающих свойств путем закрепления участия представителей общественности в принятии решений по итогам слушаний и обязательного создания согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий; 6) универсализация принципа привлечения к подготовке и принятию муниципальных правовых актов категорий граждан, чьи интересы они непосредственно затрагивают; 7) повышение гласности, включая обеспечение доступа широкой общественности к заседаниям органов местного самоуправления, прежде всего представительных; 8) закрепление права населения ставить перед представительным органом вопросы об удалении главы муниципального образования в отставку и о досрочном прекращении полномочий депутата в связи с нарушением обязанностей, предусмотренных законодательством; 9) создание в городских округах и муниципальных районах общественных палат с введением общих принципов их организации и деятельности федеральным законом; 10) согласованная разработка и реализация уровнями власти долгосрочных программ развития территориального общественного самоуправления.

В параграфе 5.3 «Проблемы усиления взаимодействия и разграничения полномочий между уровнями публичной власти в социальной сфере» выявляются существующие проблемы компетенционной основы муниципальной социальной политики и обозначаются пути их преодоления.

Сегодня просматриваются противоречивые тенденции, состоящие, с одной стороны, в сужении собственной социальной компетенции местного самоуправления (за счет ключевых полномочий в области социальной защиты, занятости населения, здравоохранения и проч.), а с другой - в закреплении за его органами в разных формах множества фактически императивных дополнительных социальных обязательств, притом не всегда финансово обеспеченных. Возникающим в связи с этим проявлениям неопределенности в области компетенции сопутствует размытость, противоречивость компетенционного понятийного аппарата, несогласованность правовых актов разной отраслевой принадлежности, появление новых видов полномочий с неясной правовой природой. В принципиальном плане решение подобных проблем связано прежде всего с последовательной реализацией конституционного требования компетенционной определенности, авторское обоснование которого предложено в работе.

Вместе с тем улучшение состояния компетенционной основы муниципальной социальной политики требует принятия следующих приоритетных мер: 1) разумное расширение по принципу субсидиарности вопросов местного значения в части социальной компетенции при одновременном обеспечении сотрудничества муниципальных и государственных органов путем «расщепления» отдельных полномочий (по аналогии со сферой образования); 2) последовательное разграничение вопросов местного самоуправления на обязательные и факультативные в Федеральном законе № 131-ФЗ с введением правила, согласно которому полномочия, установленные иными законами и не относящиеся к вопросам местного значения и переданным государственным полномочиям, могут осуществляться только как добровольные; 3) закрепление за субъектами Российской Федерации права на конкретизацию компетенции муниципальных образований с соблюдением требований федерального законодательства; 4) четкое обозначение в федеральном законе примата компетенции муниципальных образований, определяемой вопросами местного значения, над факультативной, и строгое увязывание их права решать другие вопросы с полным выполнением обязательных задач; 5) расширение договорного сотрудничества местных и региональных органов власти в области социально-экономического развития; 6) укрепление институтов согласования интересов местных и региональных органов власти, в том числе возможен переход к бикамеральному региональному парламенту с формированием одной из палат из представителей муниципальных образований.

Также должны быть ужесточены требования к делегированию государственных социальных полномочий и законодательно закреплены такие принципы, как: а) приоритет разграничения полномочий перед делегированием; б) объективная обоснованность причин делегирования; в) наличие или возможность создания наиболее благоприятных условий для эффективной реализации полномочий на конкретной территории в данных условиях без ущерба для решения вопросов местного значения; г) недопустимость произвольных изменений в системе ранее действовавшего регулирования при запрете снижения уровня гарантирования конституционных прав; д) право заинтересованных субъектов местного самоуправления участвовать в выработке решений о делегировании полномочий; е) возможность передачи на местный уровень отдельных, но не всех или большей части, полномочий по предмету ведения государственного образования; ж) объективная связь передаваемых полномочий с интересами местного населения; з) государственное содействие осуществлению переданных полномочий.

В параграфе 5.4 «Муниципально-частное партнерство как форма решения задач социального государства на местах: состояние и перспективы» исследуются теоретические и практические аспекты муниципально-частного партнерства, его роль в решении социальных задач.

Муниципально-частное партнерство имеет комплексную природу и не исчерпывается сферой частного права. Его можно представить как: 1) обобщающий принцип взаимоотношений органов местного самоуправления и субъектов местного сообщества; 2) управленческое средство (инструмент) решения вопросов местного самоуправления; 3) способ формирования, продвижения и обеспечения реализации гражданских инициатив; 4) своеобразный институт участия граждан в осуществлении местного самоуправления, реализуемый главным образом не публично-властными средствами в социально-культурной, коммунально-бытовой, производственно-хозяйственной областях; 5) определенный правовой режим, объединяющий разные правовые средства на основе методов, характерных для муниципального права, в целях стимуляции деятельности субъектов местного сообщества и повышения эффективности управления. Муниципально-частное партнерство - это основанное на сочетании публичных и частноправовых начал взаимовыгодное равноправное сотрудничество муниципального образования с субъектами частного сектора (гражданами и их объединениями), которое направлено на эффективное жизнеобеспечение населения, создание условий для устойчивого и комплексного развития муниципального образования и осуществляется путем согласованных действий партнеров по реализации социально значимых, инфраструктурных, инновационных проектов, программ и мероприятий. Исходя из этого раскрываются цели, задачи, принципы и формы реализации партнерства, условия, при которых его применение обосновано.

Реализация муниципально-частного партнерства должна быть связана с широким общественным обсуждением, учетом позиций всех сторон и обусловливаться критериями оптимального уровня и способа обеспечения интересов населения и социально-экономической эффективности. Передача в частный сектор муниципальных услуг допустима только при наличии достаточных оснований полагать, что это повысит качество и уровень доступности услуг для населения, но не ради одной цели бюджетной оптимизации (экономии). В любом случае пределом действия рыночного механизма в области оказания публичных услуг выступает утрата ими признака общедоступности.

Самостоятельное законодательное урегулирование должно получить муниципальное партнерство с традиционными религиозными организациями, поскольку их основным предназначением является социальное служение.

В заключении подведены итоги исследования, сформулированы общие выводы, отражающие значимость диссертационного исследования, а также даны наиболее существенные предложения по развитию законодательства.

Основные публикации по теме диссертации