Использование информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти

Размещено на http://www.allbest.ru

Использование информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти

О.М. Северьянова,

советник отдела экономического анализа

Аналитического управления

Аппарата Совета Федерации

Информационное общество характеризуется высоким уровнем развития информационных и телекоммуникационных технологий (далее - ИКТ) и их интенсивным использованием гражданами, бизнесом и органами государственной власти.

При этом основными особенностями и характеристиками информационного общества, по оценкам зарубежных и отечественных исследователей, являются:

обеспечение приоритета информации по сравнению с другими ресурсами;

становление информационной экономики как главной формы развития;

глобальный характер информационных технологий, охват ими всех сфер социальной деятельности человека;

обеспечение информационного единства всей человеческой цивилизации.

В отечественной и зарубежной литературе отмечается также ряд тенденций, связанных с формированием информационного общества, в том числе:

возрастающее влияние на общество средств массовой информации;

возрастающие возможности проникновения в частную жизнь граждан или организаций посредством использования информационных технологий;

усложняющаяся проблема отбора качественной и достоверной информации;

увеличение разрыва между разработчиками и потребителями информационных технологий до стратегически опасной величины;

усиление проблемы адаптации части людей к среде информационного общества.

Очевиден тот факт, что ИКТ совместно с традиционной инфраструктурой (библиотеки, почта и т.д.) играют роль информационной инфраструктуры в современной экономике, производстве и распространении знаний, но это связано с изменением технических и финансовых условий доступа к информационным ресурсам, скорости их передачи и обработки. При этом технологии сами по себе не расширяют сферу доступного знания и не определяют модели его использования.

Следует отметить, что в сфере развития ИКТ произошел эволюционный скачок от отдельных вычислительных машин к компьютерным сетям, что дало новые синергетические информационные возможности, несмотря на то, что функционирование компьютерных сетей влечет дополнительные расходы, например, на обеспечение информационной безопасности. информационный общество международный российский

Отсутствие эффективных механизмов контроля использования и управления доступа к информации, содержащейся в государственных информационных системах, создает угрозу нарушения прав граждан, интересов хозяйствующих субъектов и органов власти, создает угрозы национальной безопасности, связанные с активным несанкционированным использованием, в частности, террористами, сети Интернет и мобильной телефонии для организации скрытых каналов связи и пропаганды своей деятельности, создания сайтов экстремистской и иной противоправной направленности.

Информационные технологии все чаще используются для совершения традиционных преступлений, в частности, хищений, вымогательства и мошенничества; одной из угроз является увеличение количества компьютерных преступлений.

В этой связи обеспечение информационной безопасности, противодействие использованию потенциала информационных технологий в целях угрозы интересам России и граждан Российской Федерации приобретает все большее значение.

Основные направления формирования информационного общества в Российской Федерации определены в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 года.

Следует отметить, что содержание указанной Стратегии в целом соответствует положениям международных стратегических и концептуальных документов. Вместе с тем представляются недостаточно полно освещенными такие направления деятельности, как стандартизация, унификация и обеспечение интероперабельности информационных систем, создание национальной системы надежной идентификации и обеспечение защищенности и юридической значимости электронного взаимодействия, а также кадровое обеспечение в сфере ИКТ.

В последние годы Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и федеральными органами государственной власти (ФОГВ) предприняты существенные усилия для развития ИКТ в стране. В этих целях разработан и принят ряд концептуальных и стратегических документов, реализуются соответствующие государственные и федеральные целевые программы, созданы и функционируют органы по координации усилий, направленных на ускорение развития ИКТ, на данную сферу выделяются значительные финансовые ресурсы.

По оценке Минэкономразвития России, объем рынка информационных технологий в стране в 2010 году составил 565,8 млрд. рублей (103,7% к уровню 2009 года в сопоставимых ценах).

Анализ международного и отечественного опыта развития информационных систем свидетельствует о том, что информатизация не является самоцелью, а выступает лишь средством достижения некоторых базовых эффектов, основными из которых являются эффективность деятельности правительства, а также формирование зрелого информационного общества, включающее реализацию права личности на информацию.

В этом смысле развитие ИКТ в Российской Федерации должно ориентироваться не только на общемировые тенденции в данной сфере, но и обеспечивать реализацию целей и задач государственной политики в стране, учитывать текущие и перспективные социально-экономические процессы.

Стратегией развития информационного общества предусмотрено, что Россия к 2015 году в международных рейтингах по общему уровню развития информационного общества должна войти в число двадцати ведущих стран мира, а по уровню доступности национальной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры для субъектов информационной сферы - в число десяти ведущих стран.

Планом реализации Стратегии развития информационного общества ответственной за достижение целевых значений показателя места Российской Федерации в международных рейтингах доступности национальной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры (в 2010 году - 50-е место, в 2011 году - 33-е место) определена Минкомсвязь России.

Анализ положения России в рейтингах за последние несколько лет показывает крайне негативную динамику. Так, согласно Докладу о глобальных информационных технологиях в 2009-2010 годах Всемирного экономического форума (WEF Global Information Technology Report), no индексу сетевой готовности Россия занимает лишь 80-е место в мире (из 133 стран, входящих в рейтинг), находясь между Тринидадом и Тобаго и Сальвадором. Значение индекса России составляет 3,58, при этом значение индекса Швеции, возглавляющей рейтинг, равно 5,65.

Отчет публикуется с 2002 года, за это время первая двадцатка стран в рейтинге почти не изменилась. Среди стран G20 Россия занимает 18-е место, опережая лишь Аргентину.

В рейтинге индексов сетевой готовности стран СНГ Россию обходят Азербайджанская Республика и Республика Казахстан. Следует отметить негативную динамику значений индекса сетевой готовности России. В рейтинге стран за 2010 год по сравнению с 2009 годом Россия опустилась на 6 пунктов, пропустив вперед такие государства, как Тринидад и Тобаго, Мексика, Гамбия, Кувейт, Сенегал и Доминиканская Республика.

По экспертным оценкам авторов Доклада о глобальных информационных технологиях, Россия опустилась на 80-е место в силу слабых внешних показателей, характеризующих степень расположенности рынка, нормативной базы и инфраструктуры страны к инновациям и развитию ИКТ.

С одной стороны, отмечаются такие сильные черты России, как благоприятная для ИКТ инфраструктура, высокая готовность к применению ИКТ и практическое использование гражданами, высокий уровень образования и научной базы. С другой, слаборазвитый рынок в области ИКТ, запутанная нормативно-законодательная база, слабая готовность правительства к применению ИКТ и практически невысокий уровень использования ИКТ властями в повседневной деятельности не дают возможности России подняться выше занимаемого места в рейтинге.

Структурный анализ значений показателей, влияющих на агрегированный индекс сетевой готовности страны, свидетельствует о крайне низкой готовности власти к применению ИКТ в России.

Так, по степени приоритетности ИКТ для власти Россия занимает 101-е место из 133 возможных, по индикатору «Место ИКТ в планах правительства по повышению конкурентоспособности» - 118-е место, по индикатору «Успехи власти в продвижении использования ИКТ» - 106-е место, по степени влияния использования ИКТ властью на качество государственных услуг - 118-е место и, наконец, по степени использования ИКТ государственными учреждениями Россия находится на уровне показателей самых отсталых африканских государств, занимая 121-е место в рейтинге.

Учитывая изложенное, достижение к 2015 году целевых значений, заявленных в Стратегии развития информационного общества показателей «Уровень развития информационного общества» и «Уровень доступности национальной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры для субъектов информационной сферы» при сохранении существующей динамики представляется проблематичным.

Кроме того, значения целого ряда показателей, приведенных в Докладе о глобальных информационных технологиях в 2009-2010 годах, свидетельствуют о низком уровне готовности России для достижения цели, сформулированной Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым 11 сентября 2008 года на совещании в Кремле, а также в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 года по превращению г. Москвы в крупный международный финансовый центр.

Проблемы нормативного правового регулирования в процессе реализации государственной политики в сфере использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти и предоставления государственных услуг

Процесс реализации государственной политики в сфере информационных технологий в деятельности ФОГВ и порядок предоставления государственных услуг регламентированы федеральными законами, кодексами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами ФОГВ (приказы, распоряжения, административные регламенты и пр.).

Наиболее актуальной проблемой является отсутствие в большинстве нормативных правовых актов положений, предусматривающих возможность предоставления государственной услуги в электронном виде с применением ИКТ, а также наличие ряда юридических ограничений, препятствующих переводу предоставления государственных услуг в электронный вид.

К таким ограничениям, закрепленным в нормативных правовых актах, относятся следующие:

ограничения, устанавливающие необходимость личного взаимодействия органа власти с заявителем;

ограничения, устанавливающие необходимость выдачи результата предоставления услуги в целом или ее отдельной процедуры исключительно на бумажном носителе.

Для отдельных государственных услуг отсутствует объективная возможность обеспечения их предоставления в полном объеме в электронном виде (например, регистрация автомототранспортных средств и прицепов к ним, государственный технический осмотр транспортных средств и т.п.). Для таких услуг регламентируется порядок подачи в электронном виде соответствующих документов и формирования документов, являющихся результатом предоставления государственной услуги в целом и ее отдельных административных действий и процедур, в том числе уведомление, вызов, отказ и т.п.

Проведенный анализ объема необходимых изменений в федеральное законодательство и подзаконные нормативные правовые акты в целях обеспечения реализации предоставления первоочередных 74 государственных услуг в электронном виде, которые предусмотрены Планом перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 года № 1555-р (далее - План перехода), показал следующее.

Общее количество действующих нормативных правовых актов, регламентирующих предоставление 74 государственных услуг, составляет 589 единиц. При этом с целью обеспечения предоставления государственных услуг в электронном виде необходимо внести изменения в 145 нормативных правовых актов, в том числе в 35 федеральных законов Российской Федерации, и 107 подзаконных нормативных правовых актов. Наряду с этим необходимо разработать и ввести в действие 25 новых подзаконных нормативных правовых актов (ведомственные административные регламенты).

Учитывая, что реестр государственных услуг в настоящее время включает в себя более 700 позиций, объем нормативных правовых актов, регламентирующих предоставление государственных услуг, увеличится в несколько раз.

Без проведения огромного объема нормотворческой работы государственные услуги, размещенные на Едином портале государственных услуг, будут обеспечиваться только в части подачи заявлений в соответствии со II-м этапом Плана перехода и представления документов в электронном виде в соответствии с III-м этапом, а реализация IV-гo и завершающего V-гo этапов не будет осуществлена и останется в статусе декларации о намерениях.

Согласно Распоряжению Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 года № 1555-р Минкомсвязь России осуществляет методическое обеспечение реализации услуг, а федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции организуют реализацию Плана, включая осуществление мер, направленных на совершенствование законодательства. Вся эта деятельность находится под контролем Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления.

Важнейшей задачей при реализации государственных услуг в электронном виде является использование электронного межведомственного и межуровневого взаимодействия с учетом обеспечения юридически значимого электронного документооборота.

В целом можно отметить, что нормативное правовое регулирование в целях обеспечения государственной политики в сфере использования информационных технологий в деятельности ФОГВ и предоставления государственных услуг на федеральном, региональном и муниципальном уровнях находится в стадии развития, достаточно далекой от завершения. Очевидно, что требуемый объем нормативного правового регулирования очень велик и не может быть реализован в короткие сроки.

Межведомственный электронный документооборот

В Российской Федерации создана система межведомственного электронного документооборота (МЭДО), оператором головного узла которой является ФСО России. Утверждены технические требования к организации взаимодействия системы межведомственного электронного документооборота с системами электронного документооборота ФОИВ.

В соответствии с положением о системе МЭДО одним из основных принципов МЭДО является «применение участниками МЭДО совместимых технологий, форматов, протоколов информационного взаимодействия и унифицированных программно-технических средств». Однако никаких механизмов стандартизации используемых форматов и протоколов информационного взаимодействия не предусмотрено.

Перечень реквизитов документа, определенный техническими требованиями, не согласован с перечнем реквизитов, определенным Правилами делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, а также с государственным стандартом ГОСТ Р 6.30-2003 «Требования к оформлению документов». Принятый 19 ноября 2010 года государственный стандарт ГОСТ Р 59828-2010 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению» определяет новый формат электронного сообщения, не согласованный ни с одним из вышеперечисленных документов.

Межведомственное электронное взаимодействие

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2007 года № 931, начиная с 1 января 2008 года, необходимо было обеспечить переход федеральных органов исполнительной власти на оказание гражданам и организациям государственных услуг, связанных с обменом сведениями, содержащимися в базах данных других государственных органов, с использованием программно-аппаратных средств и телекоммуникационной инфраструктуры общероссийского государственного информационного центра.

В настоящее время взаимодействие ФОГВ при оказании государственных услуг в электронном виде планируется осуществлять посредством СМЭВ - системы межведомственного электронного взаимодействия, создаваемой в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 года № 697.

Фактически осуществляемое взаимодействие

Счетной палатой Российской Федерации получена информация о 251 случае использования органами государственной власти информационных ресурсов других ОГВ. Только 16 ОГВ сообщили о наличии проблем при использовании информационных ресурсов (Приложение 1). Информация о потребностях ФОГВ в отсутствующих информационных ресурсах представлена в Приложении 2.

По данным Минздравсоцразвития России, при использовании различных общегосударственных информационных ресурсов возникают схожие проблемы, связанные с тем, что используемая информация разнородна по структуре и содержанию, применяются различные принципы классификации и кодирования информации, зачастую дублируется. Указанные проблемы приводят к снижению достоверности и оперативности получения информации.

Решением указанных проблем может стать систематизация и унификация общероссийских информационных ресурсов, направленная на обеспечение интеграции существующих информационных систем и развитие новых на базе формирования единого информационного пространства федеральных органов государственной власти.

Следует отметить, что опыт подобной систематизации информационных ресурсов накоплен при создании федеральной архитектуры США (Federal Enterprise Architecture, FEA), включающей в качестве одного из элементов архитектуру государственных данных.

1 октября 2011 года федеральные органы государственной власти России перешли на межведомственный электронный документооборот. Гражданам больше не придется самостоятельно собирать справки для получения той или иной государственной услуги - необходимыми данными ведомства будут обмениваться напрямую в электронной форме. С 1 июля 2012 года к Системе межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) должны подключиться региональные и муниципальные ведомства.

Однако по результатам первого дня эксплуатации СМЭВ 24 федеральных ведомства продемонстрировали неполную готовность к работе. По данным Мониторинга работ по разработке web-сервисов СМЭВ, который формируется по данным самих федеральных ведомств, у 18 из них полностью отсутствовали одобренные для промышленной эксплуатации сервисы для обмена данными в рамках СМЭВ. Еще у 6 ведомств, среди которых Федеральная налоговая служба России, Пенсионный фонд России, Министерство обороны Российской Федерации и МИД России, сервисы СМЭВ введены в эксплуатацию частично.

Выводы

Действующая законодательная и иная нормативная правовая база, определяющая содержание государственной политики Российской Федерации в области информатизации федеральных органов государственной власти в целом соответствует международным стратегическим и концептуальным документам. Вместе с тем представляются недостаточно полно освещенными такие направления деятельности, как стандартизация, унификация и обеспечение интероперабельности информационных систем, создание национальной системы аутентификации субъектов электронного взаимодействия и обеспечение защищенности и юридической значимости событий электронного взаимодействия, а также кадровое обеспечение в сфере ИКТ.

Нормативное правовое регулирование в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде на федеральном, региональном и муниципальном уровнях находится в стадии формирования. Без проведения значительного объема нормотворческой работы (по оценке Минкомсвязи России, необходима разработка 25 новых и внесение изменений в 145 действующих нормативных правовых актов, в том числе в 35 федеральных законов) государственные услуги, размещенные на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций), будут обеспечиваться только в части подачи заявлений и представления исходных документов в электронном виде, а возможность получения заявителями государственных услуг и исполнения государственных функций в электронном виде останется нереализованной.

Размещено на Allbest.ru