Конституционно-правовые основы регулирования федеративных отношений в Российской Федерации

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством признается руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а соответственно наличие предусмотренной основными законами ряда субъектов должности Председателя Правительства или вице-губернатора, как руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представляется нецелесообразным.

В связи с этим диссертант считает необходимым принять Федеральный закон «О высшем должностном лице (руководителе высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации», определить в нем порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а именно избрание его гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; определить в законе порядок выдвижения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (либо политическими партиями, либо в порядке самовыдвижения). В данном законе необходимо установить основания утраты доверия Президента Российской Федерации (факты коррупции, неисполнение своих обязанностей как главы региона - все эти действия должны быть установлены судом), а также возможность отзыва высшего должностного лица населением субъекта Российской Федерации.

В числе принципов федеративного устройства России - принцип равноправия и самоопределения народов. Гарантии равноправия и самоопределения народов как принципа российского федерализма закреплены и в Конституции Российской Федерации. К конституционным гарантиям равноправия народов относятся: обеспечение национального равноправия (ч. 2 ст. 19), языкового равноправия (ч. 2 ст.26, ч. 3 ст.68), гарантии прав и свобод национальных меньшинств и коренных малочисленных народов (ст. 69, п. «в» ст. 71, п. «б» ст. 72). Конституционные гарантии самоопределения составляют право на национальную самоидентификацию (ч. 1 ст. 26), закрепление материальных основ жизнедеятельности народов (земля, природные ресурсы) (ч. 1 ст. 9), конституционные процедуры образования в составе Российской Федерации нового субъекта и изменение статуса субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66). В юридической науке право на самоопределение традиционно рассматривается, главным образом, с позиций международного права и связывается с содержанием правового статуса такого субъекта, как народ (нация). Международное право не оперирует термином «территориальное самоопределение», но нормативное содержание права народа (а также иных социальных общностей) на самоопределение включает в себя и территориальный аспект, поскольку народ политически самоопределяется всегда на какой-либо конкретной территории. В Российской Федерации в настоящее время самоопределение народов осуществлено в следующих формах: государственное самоуправление в виде республики как субъекта Федерации; автономный округ, автономная область; национально-культурное самоопределение; национальное самоуправление на личностной основе (свобода определять свою национальность).

Что же касается идеи самоопределения народов, вплоть до выхода из состава Российской Федерации, то, по мнению диссертанта, она является утопичной и практически нереализуемой.

Конституция Российской Федерации не устанавливает право выхода субъектов из состава Российской Федерации, в ней имеется положение о том, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы» (ч. 4 ст. 15).

Во втором параграфе - «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации как принцип российского федерализма» отмечается, что разграничение предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти, в частности, между федерацией и ее субъектами, является одной из наиболее сложных и потому до конца неразрешенных проблем федерализма ни на теоретическом, ни на практическом уровне. Размежевание компетенции относится, скорее, к факторам динамики федеративных отношений, ибо непосредственно влияет на систему сдержек и противовесов при разделении властей по вертикали.

Закрепленный в Конституции Российской Федерации механизм разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов допускает построение в Российской Федерации как централизованной, так и децентрализованной модели федерации.

С принятием Конституции Российской Федерации до 2000 года Российская Федерация была децентрализованной федерацией, т.е. федеральный центр допускал некоторую самостоятельность субъектов. Согласно правоустанавливающей практике Конституционного Суда, если федеральный законодатель не принял необходимый закон по предмету совместного ведения, то до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем субъект Федерации вправе самостоятельно осуществлять собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и теми общими принципами, которые предусмотрены Конституцией. После издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области: постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 1996. - № 1..

С 2000 года Российской Федерацией взят курс на централизацию. Законодательство субъектов было приведено в соответствие с федеральным законодательством. Так, изменение порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации является примером централизации.

Автор подчеркивает, что и централизованная, и децентрализованная модель допускается Конституцией Российской Федерации.

В третьем параграфе - «Проблема конституционного равноправия субъектов Российской Федерации» исследуются принцип равноправия субъектов, понятие субъекта Федерации, источники регулирования федеративных отношений.

В юридической литературе встречаются различные трактовки конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации, а также разнообразные подходы к определению понятия «субъект федерации». В одних случаях речь идет лишь о самом субъекте: он рассматривается как государственное образование в составе федерации или ограниченно правоспособное образование, имеющее черты государственности и входящее в единое федеративное государство. В других - понятие «субъект федерации» увязывается с особенностями становления и развития всего федеративного государства.

В Конституции Российской Федерации закреплен именно принцип равноправия субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

В условиях Российского государства, единственного в мире федеративного государства с таким большим количеством субъектов, невозможно говорить о равенстве субъектов, которые отличаются друг от друга как по экономическим, природно-климатическим показателям, так и по географическому расположению и другим характеристикам.

Закрепление в ч. 2 и 3 статьи 68 Конституции Российской Федерации за республиками права устанавливать свои государственные языки, а также гарантированности всем народам права на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития ни в коем случае не должно рассматриваться как нарушение принципа равноправия субъектов. Автор считает, что установление государственных языков и их гарантированность в республиках - это своего рода дань традициям и обычаям народов, проживающих в этих многонациональных республиках.

В третьей главе - «Механизмы совершенствования правового регулирования федеративных отношений» рассмотрены механизмы совершенствования правового регулирования федеративных отношений в Российской Федерации и состоит из двух параграфов.

В первом параграфе - «Основные направления модернизации федеративных отношений в Российской Федерации» исследованы различные аспекты современной структуры России как федерации в теоретическом и практическом плане, рассматриваются существующие проблемы российского федерализма.

Ключевым аспектом, предопределяющим все иное разнообразие федерации, по-прежнему остается структура федерации с точки зрения ее государственно-территориального устройства. Считается, что республики и автономные формирования (автономная область и автономные округа) образованы на национальной основе, в то время как другие субъекты Федерации - края, области, города федерального значения - на территориальной. Такая градация предопределяет определенные различия в статусе субъектов Российской Федерации, образованных на национальной и территориальной основах.

В связи с этим диссертант рассматривает различные мнения ученых и приходит к выводу, что объединение всех субъектов Российской Федерации по территориальному принципу приведет, во-первых, к отказу от признания республик в качестве формы самоопределения народов России в этническом смысле, а во-вторых, к отрицанию многолетних традиций и обычаев народов, проживающих на территориях республик. По мнению автора, объединять республики с другими субъектами ни в коем случае нельзя.

Далее автор уделяет внимание такому приоритетному направлению федеративной реформы, как оптимизация субъектного состава России. В Российской Федерации укрупнение субъектов началось с 2004 г., когда был принят Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Однако в обществе нет единства мнений относительно необходимости укрупнения: с одной стороны, оно гипотетически может способствовать разрушению государственного единства России, представлять угрозу ее безопасности и территориальной целостности, а с другой - напротив, укрепить государственность.

Конституция Российской Федерации в статье 65 содержит исчерпывающий перечень субъектов Федерации, перечисленных в алфавитном порядке по подгруппам, в основе выделения которых лежит разновидовость субъектов. В настоящее время Российская Федерация состоит из 83 субъектов. Взаимодействие с таким количеством «управляемых единиц» малоэффективно как с экономической, так и с управленческой точки зрения, в силу чего существующий подход к формированию субъектного состава в нашей стране нельзя считать оптимальным. Основными целями укрупнения, по мнению диссертанта, являются сокращение количества субъектов Федерации и повышение их «качества».

Одновременно встает вопрос об оптимальном количестве субъектов Федерации. Анализ зарубежного опыта показывает, что в состав современных федераций входит различное число субъектов. Принимая во внимание проблематичность управления как слишком большим, так и слишком малым количеством субъектов федерации, автор считает предпочтительным усредненный подход к количественным характеристикам субъектного состава федеративного государства. Однако нет ясности и в определении приоритетов укрупнения: если ранее в ряду укрупняемых рассматривались только края, области и автономные образования, то сегодня, исходя из норм Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», развивающего в этом смысле конституционные нормы о равноправии субъектов Федерации, объединяться могут любые субъекты, в том числе и республики. Автор считает, что объединение регионов должно быть добровольным, инициатива должна исходить от самих регионов. При этом необходимо тщательное планирование, прогнозирование, мониторинг возможных случаев укрупнения субъектов Федерации, поиск оптимального алгоритма его осуществления, поддержка объединяющихся регионов, законодательное регулирование пределов укрупнения. По мнению диссертанта, на законодательном уровне надо предусмотреть меры федерального сдерживания по ряду случаев укрупнения (например, при превышении максимальных территориальных, демографических и бюджетных показателей). В то же время существует необходимость законодательного закрепления мер федерального протекционизма для некоторых случаев укрупнения (например, при объединении сложносоставных субъектов, при объединении субъекта-донора с дотационным субъектом и т.д.).

Укрупнение субъектов, что немаловажно, должно способствовать:

1) принятию на уровне Федерации программы развития Российской Федерации на ближайшие годы с определением в ней основных тенденций развития федеративных отношений в Российской Федерации, а именно пределов укрупнения субъектов Российской Федерации;

2) созданию условий для развития экономической самостоятельности регионов;

3) обеспечению полного равноправия субъектов относительно друг друга, потому что в результате объединения новые субъекты могут стать экономически, политически и социально превосходящими другие субъекты Российской Федерации.

Второй параграф - «Перспективы развития института ответственности в системе федеративных отношений» преследует цель обосновать и представить в системном виде меры ответственности в системе федеративных отношений.

По мнению автора, разграничение мер федерального вмешательства и конституционной ответственности относится к спорным вопросам теории конституционного права. В частности, существует крайняя позиция, предполагающая, что института федерального вмешательства как самостоятельного феномена не существует вовсе (его заменяют институтом конституционно-правовой ответственности субъекта Федерации как публично-правового образования) и федеральное вмешательство следует рассматривать как самостоятельный институт конституционного права.

Различие между конституционно-правовой ответственностью и федеральным вмешательством автор видит в том, что федеральное вмешательство - это, в основном, меры предупредительного характера, в то время как конституционно-правовая ответственность - это меры наказания за совершение конституционного правонарушения, меры карательного воздействия.

В целях обеспечения государственной целостности Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина российское законодательство предусматривает меры федерального вмешательства. Хотя федеральная Конституция и не содержит нормы, прямо предусматривающей возможность осуществления федерального вмешательства, но ряд ее положений может рассматриваться в качестве конституционно-правовой основы института федерального вмешательства (ч. 2 ст. 87 Конституции РФ, ст. 85 Конституции РФ).

Федеральное вмешательство диссертант определяет как предусмотренные Основным законом государства или федеральным законодательством меры вмешательства центра в дела субъектов Федерации в случае нарушения органами государственной власти субъектов федеральной Конституции или федерального законодательства, выражающегося в принятии нормативных правовых актов, противоречащих федеральной Конституции или федеральному законодательству, нарушении прав и свобод человека и гражданина, возникновении угрозы территориальной целостности, обороны и безопасности Российского государства.

Автору представляется целесообразным принять Федеральный закон «О федеральном вмешательстве в полномочия субъекта Российской Федерации». В данном законе необходимо урегулировать основания привлечения субъектов Российской Федерации к конституционной ответственности и определить меры федерального вмешательства для обеспечения государственной целостности Российской Федерации, верховенства Конституции и федерального законодательства, обеспечения разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Помимо мер политико-правового характера, в данный закон следует включить и различные меры бюджетно-финансового воздействия на субъекты Российской Федераци. Такие меры существуют в некоторых федерациях, в частности, установление обязанности субъекта Федерации, допускавшего систематические нарушения федерального законодательства, перевести все его финансовые активы в финансовые учреждения, указанные федеральными органами власти (Германия); отказ от выплаты субъекту его доли в союзных доходах, компенсаций или субсидий (Швейцария) и т.д.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обосновываются выводы и вносятся предложения по совершенствованию законодательства в сфере регулирования федеративных отношений в Российском государстве.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК

1. Камилова Д.В., Магомедов Ш.Б. Обеспечение государственной целостности в условиях Российской Федерации // Закон и право. 2008. № 7. С. 21-22 (0,1 п.л.).

2. Камилова Д.В. Особенности российского федерализма // Закон и право. 2008. № 9. С. 12 (0,06 п.л.).

3. Камилова Д.В. Конституционно-правовые принципы территориальной организации Российского государства // Известия Дагестанского государственного педагогического университета. Общественные и гуманитарные науки. 2012. № 1 (0,3 п.л.).

Другие научные публикации

1. Камилова Д.В., Магомедов Ш.Б. Становление и развитие российского федерализма // Юридический вестник ДГУ. 2007. №1. С. 91-94 (0,2 п.л.).

2. Камилова Д.В. К вопросу о современном российском федерализме // Юридический вестник ДГУ. 2007. № 2. С. 67-68 (0,1 п.л.).

3. Камилова Д.В., Магомедов Ш.Б. Обеспечение единства системы государственной власти в Российской федерации // Юридический вестник ДГУ. 2007. № 2. С. 76-77 (0,1 п.л.).

4. Камилова Д.В. Государственное устройство Российской Федерации / Даг. гос. ун-т. Махачкала, 2007. 11 с. - Библиогр.: 11 назв. - Рус. Деп. в ИНИОН РАН № 60484. 28.12.2007 (0,8 п.л.).

5. Камилова Д.В., Магомедов Ш.Б. Федеральное вмешательство как средство воздействия на субъекты Российской Федерации // Вестник ДГУ. 2008. № 2. С. 63-68 (0,2 п.л.).

6. Камилова Д.В. Проблема конституционного равноправия субъектов Российской Федерации // 15 лет Конституции Российской Федерации: проблемы теории и практики: материалы всероссийской научно-практической конференции (27-28 ноября, 2008, г.Махачкала). Часть 1. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2008. С. 536-541 (0,2 п.л.).

7. Камилова Д.В. О правовом статусе республик в составе России (на примере Республики Дагестан) // Юридический вестник ДГУ. 2009. № 1. С. 47-49 (0,1 п.л.).

8. Камилова Д.В. Конституционно-правовые основы государственного устройства России // Юридический вестник ДГУ. 2009. № 1. С. 50-53 (0,2 п.л.).

9. Камилова Д.В. Конституционно-правовой статус Республики Дагестан в составе России // Юридический вестник ДГУ. 2009. № 2. С. 73-76 (0,2 п.л.).

10. Камилова Д.В. Понятие федерализма, его генезис // Право и политика: материалы международной научно-практической конференции. Прага, 2009. С. 41-43 (0,3 п.л.).

11. Камилова Д.В. Некоторые аспекты совершенствования института ответственности в сфере федеративных отношений // Современные исследования социальных проблем. 2010. № 2. С. 61-63 (0,3 п.л.).

12. Камилова Д.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации как фактор обеспечения единого правового пространства // Обеспечение единого правового пространства: мониторинг регионального законодательства: материалы всероссийской научно-практической конференции. Махачкала, 2011 (0,4 п.л.).

13. Камилова Д.В. Некоторые аспекты реформирования федеративных отношений в Российской Федерации // Труды молодых ученых ДГУ. Махачкала, 2011. С. 50-54 (0,2 п.л.).

14. Камилова Д.В., Закариев Я.А. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации в механизме обеспечения единого правового пространства на территории России // Юридический вестник ДГУ. 2010. № 1. С. 62-64 (0,2 п.л.).

15. Камилова Д.В. Федерализм как конституционно-правовой феномен // В мире научных открытий: материалы III международной научно-практической конференции. Таганрог, 2012 (0,2 п.л.).

Размещено на Allbest.ru