Конституционно-правовые основы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в бюджетной сфере: вопросы теории и практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Специальность 12.00.02. - конституционное право;

конституционный судебный процесс; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Конституционно-правовые основы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в бюджетной сфере: вопросы теории и практики

Харитонов Илья Константинович

Ростов-на-Дону

2013



Работа выполнена на кафедре

конституционного и административного права

федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Краснодарский университет

Министерства внутренних дел Российской Федерации»

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Курдюк Петр Михайлович

Официальные оппоненты:

Киреева Елена Юрьевна, доктор юридических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ», заведующая кафедрой правового обеспечения государственной и муниципальной службы

Мокина Татьяна Владимировна, кандидат юридических наук, ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный университет», доцент кафедры административного и финансового права

Ведущая организация - Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Северо-Кавказский федеральный университет».

Защита состоится 6 апреля 2013 г. в 10:00 на заседании диссертационного совета Д212.208.26 по юридическим наукам при ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет» по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Максима Горького, 88, ауд. 407.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет».

Автореферат разослан «05» марта 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор И.А. Иванников



ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Последовательное, системно-структурное разграничение ведения между уровнями государственной власти является важнейшим условием слаженного и эффективного функционирования федеративного государства. Интересы российского федерализма требуют полноценного обеспечения государственных полномочий адекватными бюджетными средствами.

Конституция Российской Федерации содержит самую общую схему разграничения полномочий Федерации и ее субъектов в бюджетно-финансовой сфере, что на практике порождает наличие очевидных компетенционных диспропорций бюджетных полномочий органов государственной власти различного уровня. Нормативная конкретизация бюджетных взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов носит несистемный и фрагментарный характер, особенно на стадии их финансового обеспечения. В бюджетном послании Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2013-2015 годах» важнейшей целью поставлена задача завершения работы по распределению полномочий между Федерацией и ее субъектами.

Разграничение полномочий в бюджетной сфере, их перераспределение сводится преимущественно к разделу финансовых средств по видам расходов, а усилия субъектов РФ направлены на максимизацию поступлений финансовых средств из вышестоящего бюджета. Это снижает заинтересованность в увеличении своего бюджетного потенциала и росте собственных бюджетных доходов, препятствует созданию надлежащих условий для правового, инвестиционного, налогового развития территорий. При перераспределении финансовых средств в рамках системы межбюджетных отношений между уровнями бюджетной системы возникают серьезные дисбалансы, подрывающие финансовую стабильность в стране.

Разграничение бюджетных полномочий Российской Федерации и ее субъектов требует выверенного и взвешенного компетенционного подхода, основанного на тщательном анализе законодательства и практики бюджетных взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов.

Это обусловливает необходимость научной разработки рациональных средств финансово-правового наполнения конституционного статуса субъекта Российской Федерации, вытекающего из конституционных требований и основных начал бюджетной политики России, в целях установления единого и сбалансированного подхода в решении вопроса о соотношении бюджетной компетенции Федерации и ее субъектов.

Отсутствие комплексных работ, посвященных исследованию конституционной природы бюджетных полномочий, недостаток внимания к природе компетенции и вопросам ее динамики, т.е. практической реализации в сфере бюджетных отношений, вызывают проблемные вопросы в этой сфере, требующие научной систематизации и надлежащего законодательного регулирования.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования является совокупность правовых отношений между Российской Федерацией и ее субъектами по разграничению полномочий в бюджетной сфере, финансовому обеспечению полномочий Российской Федерации и ее субъектов.

Предмет исследования составляют теоретические и практические вопросы изучения компетенции и конституционного разграничения полномочий, Конституция Российской Федерации, законодательство, иные нормативные правовые акты, регулирующие конституционные основы разграничения полномочий и их детализацию в бюджетной сфере, опыт зарубежных стран. В предмет исследования также входят постановления и определения Конституционного Суда РФ, в которых сформулированы правовые позиции по проблемам, являющимся объектом диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. В ходе анализа работ, чьи авторы рассматривали вопросы бюджетного федерализма, бюджетного регулирования, уделялось внимание как экономической, так и правовой стороне проблемы.

Вопросы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в бюджетной сфере имеют, прежде всего, конституционно-правовую основу своего исследования. Соответственно, важное значение, в том числе общеметодологическое, имели труды теоретиков права, специалистов в области конституционного права (С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, Г.А. Гаджиев, Ю.А. Дмитриев, Т.Д. Зражевская, В.О. Лучин, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, В.С. Нерсесянц, Ж.И. Овсепян, В.А. Ржевский, Ф.М. Рудинский, Ю.И. Скуратов, Б.С. Эбзеев и др.).

Изучением теории компетенции занимаются в основном конституционалисты, которые детально рассматривают отдельные элементы компетенции, ее роль, структуру (И.А. Азовкин, А.В. Безруков, Н.В. Бутусова, Н.В. Витрук, Б.Н. Железнов, О.И. Краснова, Г.А. Ковалева, Н.М. Коркунов, Б.М. Лазарев, И.Г. Никитенко, Е.А. Пименов, Б.А. Страшун, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, А.Н. Чирикина, В.Е. Чиркин, Е.В. Чурсина, А.Н. Чертков, М.А. Шафир).

Вопросы бюджетного федерализма, отдельных сторон его реализации посредством, прежде всего, институтов финансового права изучали В.В. Астахов, Е.С. Алексеева, О.Г. Бежаев, О.В. Болтинова, Т.В. Грицюк, Е.Ю. Гусева, О.Н. Горбунова, А.Н. Данков, В.А. Кирпичников, Ю.Л. Крохина, Г. Крылов, М.В. Карасева, В.Е. Кузнеченкова, А.М. Лавров, Г.Б. Поляк, Г. Петрова, В.Ю. Пенигин, Т.А. Позднякова, Л.И. Пронина, С.А. Романовский, И.В. Рукавишникова, А.В. Улюкаев, В.И. Фадеев, О.И. Фомина, Дж. Хиви, Н.И. Химичева, М. Ходорович, Ю.Г. Швецов и др.

Проблемы детализации конституционных полномочий в иных аспектах текущего законодательства и их обеспечения финансовыми ресурсами рассматривали Р.Г. Абдулатипов, Г.Б. Атаманчук, А.М. Аристов, В.Г. Баев, И.Л. Бачило, И.И. Веремеенко, В.Г. Вишняков, В.Ю. Волков, Н.М. Казанцев, Ю.М. Козлов, Г.Б. Мальцев, А.Ф. Ноздрачев, В.Л. Патрушев, В.А. Пленкин, В.А. Прокошин, В.И. Савин, А.С. Саломаткин, В.А. Спицина, С.С. Собянин, В.Б. Таболин, В.Б. Христенко, Г.Х. Шахназаров, С.В. Шишкин, А.Е. Шуняева, Л.А. Юрганова.

Позитивным явлением в современной науке можно признать исследования ученых, объединивших достижения экономики и права в области бюджетных отношений (О.Г. Агеев, Е.С. Алексеева, Н.Е. Борисова, Е.А. Бирюкова, Е.А. Губарь, Л.Н. Древаль, Ю.В. Другова, Е.Р. Кастель, Ю.А. Колесников, С.В. Королев, Н.С. Миленина, Е.В. Рагулина, С.Ю. Ситникова, Ю.В. Соболевская, Н.Б. Столповская, М.А. Якутова).

Особое внимание автор уделяет анализу правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросам федеративных отношений в России и конституционным основам разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Цель исследования - выработка научно - теоретического подхода к пониманию конституционных основ регулирования разграничения полномочий в бюджетной сфере между Российской Федерацией и ее субъектами с использованием общей теории компетенции и практики реализации полномочий в текущем законодательстве.

Эти цели предопределили постановку и решение следующих задач:

1) рассмотреть конституционные основы правового регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации, изучить их правовую природу, описать конституционную модель бюджетных отношений;

2) проанализировать конституционные принципы разграничения бюджетных полномочий и степень их реализации в действующем законодательстве, обозначить тенденции развития;

3) установить соотношение понятий «компетенция» и «бюджетная компетенция»;

4) определить взаимосвязь и взаимозависимость разграничения компетенции между различными органами власти и распределением финансовых ресурсов между звеньями бюджетной системы Российской Федерации; конституционный бюджетный правовой российский

5) рассмотреть достоинства и недостатки межбюджетных отношений, сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования межбюджетных отношений.

Методологическую основу работы составляет материалистическая диалектика, позволившая установить взаимосвязанность различных социальных процессов в исследуемой сфере. Также применяются исторический и сравнительный методы исследования при рассмотрении становления и развития федеративных начал разграничения полномочий в бюджетной сфере современной России. Использование метода сравнительного анализа дает возможность повысить теоретическую значимость исследования. Проследить этапы реализации конституционных полномочий, гарантии их реализации в бюджетном законодательстве позволил системно-функциональный метод исследования. Статистический метод исследования помог усилить аргументированность выводов, их прикладное значение. Рассмотрение конституционной модели бюджетных отношений, статуса Российской Федерации и ее субъектов происходит с использованием формально-логического метода исследования.

Теоретической основой исследования послужили научные познания в области теории государства и права, особенностей конституционно - правового регулирования, теоретические разработки, относящиеся к сфере межотраслевого регулирования бюджетных отношений. Автором были изучены труды, посвященные теории компетенции, понятию и структуре бюджетной компетенции, за основу взяты трактовки учеными-конституционалистами отдельных вопросов разграничения полномочий и их влияния на федеративный характер отношений в Российской Федерации.

Эмпирическую базу исследования составили аналитические материалы Министерства финансов Российской Федерации и финансовых органов субъектов Федерации, выступления в средствах массовой информации специалистов финансовых органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, аналитические материалы по вопросам межбюджетных отношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, обеспеченности полномочий финансовыми ресурсами, определения и постановления Конституционного Суда Российской Федерации, как органа конституционного контроля, в сфере бюджетных отношений.

Научная новизна исследования. Настоящее исследование является одной из первых работ, где на основании новых нормативных правовых актов и современных доктринальных подходов предпринята попытка комплексного изучения основ разграничения компетенции в Российской Федерации между Федерацией в целом и ее субъектами как одной из сфер воплощения современного государственного устройства России.

Научная новизна нашла выражение в следующих самостоятельных выводах и положениях, выносимых на защиту:

Концептуальные основы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в бюджетной сфере рассматривается с позиций авторского понимания конституционного принципа бюджетного федерализма. При этом бюджетный федерализм предложено рассматривать в нескольких аспектах: а) как составную часть конституционного принципа федерализма, содержание которой составляют организационные, институциональные, функциональные требования в сфере бюджетных отношений; б) как самостоятельный принцип бюджетно-властных отношений, который исходит из принципа кооперативного федерализма, представляющий из себя комплекс правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся при осуществлении деятельности государственных органов по формированию, рассмотрению, утверждению финансовых планов; в) как организационный институт, представляющий деятельность государства в целом и субъектов федерации по обеспечению реализации прав, полномочий и ответственности всех участников бюджетных отношений; г) как основу бюджетной системы, представляющей совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

2. Конституция Российской Федерации, будучи универсальным источником права, служит основой для правового регулирования бюджетных отношений, что реализуется, в частности, через: а) общие конституционные принципы, характеризующие сущность российской государственности, ее социально - экономическую и политическую систему; б) специальные конституционные нормы, касающиеся имущественных отношений с участием государства, включая общие принципы налогообложения и сборов; в) компетенционные институты, предполагающие распределение властных, в том числе соответствующих им бюджетных полномочий между органами одного или различных по уровню публично - правовых образований.

В соответствии с этим конституционная концепция разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами должна получить свое адекватное отражение в системе разграничения бюджетных полномочий, в основу которой должен быть положен принцип бюджетного федерализма.

3. Концептуальное соотношение «конституционной» и «бюджетной» компетенции Российской Федерации и ее субъектов характеризуется тем, что: а) общие конституционные принципы разграничения предметов ведения и полномочий между территориальными уровнями государственной власти предопределяют основные начала формирования отраслевого, в том числе бюджетного, разграничения компетенции государственных органов соответствующих государственных образований; б) конституционная компетенция Российской Федерации и ее субъектов, закрепленная в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации, объективно включает в себя финансово - бюджетные начала, поскольку реализация полномочий в рамках соответствующих предметов ведения неразрывно связана с их финансовым обеспечением; в) бюджетная компетенция может рассматриваться как установленный бюджетным законодательством специально - отраслевой институт реализации конституционной компетенции Российской Федерации и ее субъектов.

4. Механизм реализации компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации основывается на взаимодействии конституционных и бюджетных полномочий. При этом компетенционные требования и бюджетные возможности соответствующих территориальных субъектов предопределяются социальной природой Российской Федерации и ее субъектов (статья 7 Конституции), что получает последующую реализацию в процессе выполнения органами государственной власти каждого уровня (и подведомственных им учреждений) расходных обязательств государственных образований, а также в деятельности уполномоченных государственных органов по формированию и исполнению государственного бюджета на соответствующих уровнях.

5. Разграничение компетенции рассматривается как многоуровневая модель, которая включает в себя вопросы нормативно - правового регулирования и финансового обеспечения.

Основы разграничения компетенции вытекают прежде всего из Конституции Российской Федерации, а потом становятся предметом регулирования текущего законодательства, которое обеспечивает, с одной стороны, формально определенную, четкую фиксацию установленной компетенции соответствующих публично-территориальных образований, а с другой - потенциал, предпосылки развития компетенционных возможностей этих образований в изменяющихся социально-исторических условиях. При этом можно выделить несколько уровней (аспектов) разграничения компетенции, которые включают в себя: а) конституционное установление компетенции государства в целом сообразно форме государственного устройства; б) законодательное урегулирование и тем самым - распределение полномочий центральных и территориальных, общегосударственных и субфедеральных органов государственной власти; в) подзаконная конкретизация нормативно распределенных полномочий в отношении органов государственной власти; г) нормативно-правовая регламентация в соответствии с законом полномочий подведомственных органам государственной власти различных форм (типов) бюджетных учреждений. Разграничение компетенции с необходимостью включает в себя в качестве одной из составляющих распределение финансовых полномочий, адекватных по своему характеру и объему предметным полномочиям. Основная цель такого регулирования состоит в создании условий и согласованного взаимодействия для материального обеспечения реализации функций соответствующего типа и вида субъекта государственной власти.

6. Совершенствование разграничения полномочий между уровнями государственной власти в бюджетной сфере предполагает необходимость разработки и реализации конституционно обусловленной бюджетной федеративной концепции, которая в первую очередь должна конкретизировать бюджетную компетенцию.

Обосновано положение о необходимости разработки и реализации бюджетной федеративной концепции, которая в первую очередь должна конкретизировать бюджетную компетенцию. Это связано с усилением вертикальных взаимосвязей в бюджетной сфере, преобладанием федерального центра в данном институте общественных отношений, что проявляется в следующем: а) расширение общего контроля федеральной государственной власти за деятельностью субъектов; б) установление единых правил бюджетной деятельности; в) создание единых антикоррупционных стандартов; г) финансирование ряда программ на федеральной основе.

7. По мнению автора, в качественном улучшении нуждается регулирование компетенционной основы бюджетной политики, имея в виду: а) расширение в рамках кооперативного федерализма сферы совместных полномочий субъектов и федерации; б) закрепление за субъектами Российской Федерации права уточнять компетенцию органов местного самоуправления в бюджетной сфере; в) введение дополнительных процедур в механизм принятия федеральных законов, регулирующих разграничение полномочий и доходных источников между государством в целом и его субъектами, при том что отступление от таких процедур может стать основанием для оценки соответствующих федеральных законов на соответствие требованиям Конституции РФ; г) формирование законодательной базы, исходя из принципа презумпции компетентности субъектов РФ (ст. 73 Конституции Российской Федерации).

Научно-практическая значимость исследования. В диссертации даны новые трактовки понятия бюджетного федерализма, бюджетной компетенции, определена структура конституционной модели бюджетных отношений. Выявлены механизмы влияния конституционной компетенции на сферу бюджетных отношений и их обратная связь, проанализированы конституционные принципы разграничения компетенции и их реализации в текущем законодательстве. Выявлены системные признаки бюджетного федерализма. Данные наработки могут быть полезны исследователям и законодателю при системной проработке вопросов финансового обеспечения реализации полномочий.

Автором сделаны выводы и сформулированы предложения по системному совершенствованию законодательства, регламентирующего вопросы финансового обеспечения конституционных полномочий в Российской Федерации. В частности, предложено сформулировать в текущем бюджетном законодательстве принципы, которые должны детализировать установленные Конституцией Российской Федерации начала государственного и общественного строительства, четко установить полномочия федеральных органов по правовому регулированию бюджетных полномочий субъектов Федерации. Усовершенствованию взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов будет способствовать ряд указанных мер и средств, направленных на повышение качества и объема бюджетных услуг со стороны субъектов Федерации и на совершенствование межбюджетных отношений. Автор предлагает законодательно закрепить корреляционные полномочия. Это особый вид бюджетных полномочий, который поможет выработать механизм бюджетного регулирования, уменьшит роль трансфертов в межбюджетных отношениях, позволит улучшить систему вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания. Автором выработаны предложения по разграничению расходных и бюджетных полномочий федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов Федерации.

Данное исследование будет интересно работникам федеральных и региональных властей при формировании политики в сфере бюджетных отношений.

Апробация результатов исследования. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, были использованы в учебном процессе Краснодарского университета МВД России, Уральского государственного экономического университета, обсуждались на кафедре конституционного и муниципального права Краснодарского университета МВД России. Автор выступал с докладами по данной теме на научных конференциях (Краснодарский университет МВД России, 2011 г., 2012 г.). По теме исследования был опубликован ряд научных статей, в том числе четыре статьи в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства науки и образования Российской Федерации.

Структура диссертации обусловлена целями исследования. Работа состоит из введения, двух глав, разбитых на 6 параграфов, заключения и библиографии.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Глава I «Конституционные основы правового регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации» содержит три параграфа.

В первом параграфе «Конституционно-правовой принцип бюджетного федерализма как основа правового регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации» бюджетный федерализм рассматривается как конституционно-правовой принцип и основа правового регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации. Конституция России закрепила содержание принципа бюджетного федерализма - исходное начало бюджетной деятельности государства, обеспечивающей сочетание общественных финансовых интересов с интересами субъектов Федерации. При этом определения бюджетного федерализма Конституция Российской Федерации не дает. Поэтому в научной литературе данное понятие трактуется по-разному.

В работе предложено определение бюджетного федерализма как конституционного принципа, содержание которого составляют организационные, институциональные, функциональные требования к общественным отношениям, прежде всего к бюджетным отношениям. Данный принцип детализируется через ряд других конституционных положений, касающихся вопросов государственного и общественного строительства.

При этом бюджетный федерализм взаимосвязан с федерализмом как базовым конституционным принципом, поскольку именно в его содержании заложены теоретические и фундаментальные основы федеративных отношений в России.

В гл. 1 Конституции РФ закрепляется федеративная форма государственного устройства с образованием внутри государства республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов как равноправных субъектов Российской Федерации.

Но между тем отмечается, что российский федерализм - разновидность кооперативного федерализма, в котором присутствует разграничение предметов ведения и полномочий в сфере совместной компетенции. Это определяет особенности формирования отношений между федеральным центром и субъектами РФ, в том числе и в бюджетной сфере.

В практике Конституционного Суда Российской Федерации выработан целый ряд доктринальных положений, касающихся отдельных аспектов федеративных отношений в России.

Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1996 г. № 16-П указывается, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Федерации равноправны. Это выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах в Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда РФ от 15.07. 1996 г. № 16-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996 г. № 4..

Одновременно федерация как форма государственного устройства предполагает стремление ее субъектов к государственно-политическому и социально-экономическому единству при сохранении значительной степени самостоятельности.

Все вышеперечисленное, а также исторические, политические, экономические и социальные факторы оказывают влияние на становление и развитие бюджетного федерализма в России. В работе исследуется опыт зарубежных стран (США, Германии, Канады). Как вариант, в России могут быть апробированы некоторые бюджетные конструкции и бюджетные правила с учетом российской действительности. Так, например, представляется возможным использовать практику США по реализации индикативных планов, использование принципов «финансовой конституции» Германии.

Во втором параграфе «Конституционная модель бюджетных отношений в Российской Федерации» диссертант исходил из того, что Конституцию Российской Федерации необходимо рассматривать как программный документ, в котором четко определены приоритеты, цели и задачи государственного и общественного строительства (основа основ - общечеловеческие ценности, защита материнства и детства, экономическое благополучие). Данное изречение применимо и к регулированию бюджетных отношений.

В работе предпринята попытка воссоздать проекцию модели бюджетных отношений, закрепленную в Конституции Российской Федерации. Автор детализирует модель бюджетных отношений путем анализа конституционных основ с позиции общих и специальных принципов построения бюджетной системы, разграничения бюджетных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

В этом контексте проанализированы три группы норм Конституции:

а) конституционные принципы социально-экономической основы Российской Федерации;

б) конституционные принципы организации бюджетной системы;

в) конституционные принципы разграничения полномочий Федерации и ее субъектов в бюджетной сфере.

В первой группе норм Конституции РФ проведен анализ социально-экономической основы Российского государства. Она охватывает взаимодействие двух важных составляющих: социальной и экономической основы государства. Причем структура данной модели базируется на ряде принципов, которые регламентируют создание рыночной экономики социальной направленности, оказывающей влияние на бюджетную систему Российской Федерации и на бюджетное устройство.

Это прежде всего: установление принципов рыночной экономики, причем с ярко выраженными либеральными признаками; отсутствие социальных обременений у частной собственности; отсутствие ограничений в использовании важнейших объектов собственности; признание высшей ценностью прав и свобод человека; создание благоприятных условий для социального и экономического благополучия общества и человека посредством государственных гарантий.

Вторая группа норм касается конституционных принципов организации бюджетной системы. В данной части работы автор исходил из конституционных положений об организации бюджетной системы по трем уровням власти. Согласно Конституции Российской Федерации все субъекты Российской Федерации имеют равный финансово-правовой статус, основу которого составляет их финансово-бюджетная самостоятельность. В этом аспекте подробно проанализированы конституционные нормы, регулирующие единство бюджетной системы Российской Федерации, и гарантии финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации. Особо подчеркнута важность для бюджетных отношений института прогнозирования и планирования бюджетных доходов и расходов.

Кроме того, в рамках параграфа даны общие характеристики конституционных основ разграничения бюджетных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

В третьем параграфе «Институт компетенции и его роль в конституционном регулировании бюджетных отношений» проведен анализ института компетенции и определена его роль в конституционном регулировании бюджетных отношений в Российской Федерации. Также установлена взаимосвязь между разграничением компетенции в целом и разграничением полномочий в бюджетной сфере.

Рассматриваются подходы представителей разных научных школ на понятие «компетенция». Отмечается, что современных фундаментальных работ, посвященных этому вопросу, неоправданно мало. Основное количество исследований проводилось еще в советское время, причем понятие «компетенция» в них трактовалось неоднозначно.

Автор придерживается понятия компетенции государства как законодательного закрепления: определенных областей общественной жизни, на которые распространяется деятельность государства; нормативно-установленных целей и функций, осуществляемых государством применительно к этим областям; конкретных властных полномочий, необходимых для реализации этих функций.

В науке конституционного права разграничивают понятия «компетенция» и «полномочия». Последние являются элементом компетенции и определяют права (обязанности) субъекта по принятию решений и совершению действий в отношении определенных предметов ведения.

Что касается правового закрепления компетенции, то ее можно рассматривать как комплексный правовой институт, поскольку она первоначально регламентируется конституционными нормами (в части разграничения компетенции), а потом уже выступает как объект регулирования финансового и бюджетного права.

Именно компетенция раньше других правовых категорий реагирует на экономические и социальные изменения в жизнедеятельности государства, служит инструментом государственного регулирования макроэкономических процессов в стране.

Конституция РФ пошла по пути некоторого сужения предметов совместного ведения, отводя Федерации координационную и руководящую роль. Изменения в предметах совместного ведения и пределах правового воздействия на них связаны с новыми акцентами в определении важности того или иного вопроса и с развитием рыночных отношений, требующих срочного и единообразного разрешения накопившихся в этой области проблем.

По мнению автора, процесс реализации компетенции происходит путем взаимного проникновения элементов компетенции: нормативно установленные цели проявляются в разграничении функций и задач между различными уровнями власти, затем в соответствующих полномочиях и формах бюджетного обеспечения, разграниченные в конституции страны предметы ведения трансформируются в расходные обязательства федерации и ее субъектов, а после - в обязательства их государственных органов и подведомственных им учреждений.

Делается вывод, что разграничение бюджетных средств должно происходить в соответствии с конституционными правилами разграничения компетенции, поскольку бюджетные средства выступают материальной основой для реализации государственных функций и полномочий.

Во вторую главу «Реализация конституционных принципов разграничения бюджетных полномочий в современной правовой системе Российской Федерации» включены следующие параграфы: «Конституционные принципы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в бюджетной сфере» (§1), «Реализация конституционных полномочий Российской Федерации и ее субъектов, регулирование их бюджетного обеспечения в текущем законодательстве» (§2), «Проблемы совершенствования правового регулирования межбюджетных отношений» (§3).

В первом параграфе исследуются конституционные принципы разграничения полномочий и основы их детализации в бюджетном законодательстве.

Автор приходит к выводу, что принципы, заложенные в Конституции, при регулировании федеративных отношений должны распространяться на бюджетные отношения, поскольку конституционные нормы первичны по отношению к нормам других отраслей права. Кроме того, конституционное разграничение бюджетных полномочий является важной частью конституционной модели бюджетных отношений.

Диссертант предлагает выделять следующие конституционные принципы разграничения полномочий в бюджетной сфере: 1) приоритет Конституции в установлении бюджетных полномочий; 2) самостоятельность субъектов Федерации при составлении, утверждении и исполнении своих бюджетов; 3) принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов в правовом регулировании бюджетных отношений; 4) принцип единства системы налогообложения; 5) обеспечение гражданам страны равного доступа к государственным и муниципальным услугам; 6) соответствие доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации их расходным обязательствам; 7) участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в принятии законодательства, разграничивающего расходы и доходы их бюджетов; 8) равноправие субъектов Федерации во взаимоотношениях с Федерацией в сфере вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности.

Что касается основ реализации данных принципов в бюджетном законодательстве, то здесь важную роль играет бюджетная компетенция, которая уточняет и наполняет содержанием полномочия Российской Федерации и ее субъектов, особенно в тех сферах отношений, где у них наибольшая ответственность и влияние.

Многие проблемы обусловлены тем, что бюджетная сфера - это емкая, большая по объему область отношений, которая складывается при формировании, распределении и использовании финансовых ресурсов государства, необходимых для реализации функций государственных органов власти.

Полномочия как мера совершения действий и принятия решений находят свое выражение в бюджетных актах и решениях конкретных государственных органов. Бюджетная компетенция во многом повторяет структуру компетенции, закрепленную в Конституции Российской Федерации. Так, устанавливаются исключительная бюджетная компетенция Российской Федерации, исключительная бюджетная компетенция субъектов Федерации, совместная бюджетная компетенция. Юридически данная конструкция оформляется в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Акцентируется внимание на необходимости повышения эффективности использования бюджетных средств, что предполагает повышение ответственности органов государственной власти соответствующего уровня, к компетенции которых относится решение данного вопроса.

В настоящее время предпринимаются шаги по формированию качественно новой модели бюджетных отношений. Сделан вывод о том, что соотношение правовых форм регулирования сферы бюджетных полномочий субъектов Федерации складывается не в пользу федерального закона. Все более значимое место в числе федеральных регуляторов занимают подзаконные нормативные правовые акты, что не совсем оправдано с точки зрения системности и единообразия бюджетного законодательства.

Во втором параграфе рассматривается процесс реализация конституционных полномочий в текущем законодательстве и проблемы их бюджетного обеспечения.

Сама реализация полномочий носит сложный и многоуровневый характер, что обусловлено взаимопроникновением элементов конституционных, бюджетных полномочий Российской Федерации и ее субъектов.

Конституция Российской Федерации закрепляет важные полномочия Российской Федерации и ее субъектов, основы бюджетных полномочий. Бюджетное законодательство, в свою очередь, еще в недостаточной мере соответствует закрепленным в Конституции РФ принципам.

Автор подчеркивает, что наиболее серьезные проблемы выявлены именно на этом уровне процесса реализации конституционных полномочий.

Отсюда следует, что такой обязательный элемент компетенции, как объем полномочий по отраслям ведения, не имеет четкого закрепления в действующем законодательстве. Одна из причин выявленного дисбаланса - отсутствие системной проработки разграничения бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации. На практике возникают ситуации, когда все вопросы в полном объеме ложатся на соответствующий бюджет, включая и организационные, и материально-технические моменты.

Большая часть совместных полномочий финансируется за счет субвенций из федерального бюджета. Поэтому федеральные органы власти самостоятельно определяют объемы финансирования территорий.

В работе делается вывод, что бюджетные полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве разграничены фрагментарно, ориентир задан на финансирование по необходимости.

Следует заметить, что законодатель, понимая уязвимость данного положения, предпринял ряд шагов по реформированию бюджетной сферы. Это проявляется, в частности, в новом порядке организации и финансирования бюджетных услуг. По мнению законодателя, формирование и исполнение федерального бюджета в условиях внедрения новых форм финансового обеспечения услуг, оказываемых федеральными государственными (казенными, бюджетными и автономными) учреждениями, должно повысить эффективность бюджетных расходов.

Одновременно с распределением предельных объемов бюджетных ассигнований по статьям классификации расходов федеральными органами исполнительной власти представлены сводные показатели государственных заданий на трехлетний период и утверждены бюджетные ассигнования, которые доведены до соответствующих государственных учреждений См.: URL: http://www.minfin.ru/ru/; О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010. № 83-ФЗ (в ред. от 30.11.2011) // Собрание законодательства РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.. Организациям будет предоставлено право в рамках заданий определять направления расходования выделенных средств.

На региональном уровне данные положения уже применяются. В работе проанализирован опыт Краснодарского края, интенсивно внедряющего современные методы бюджетного планирования и новые формы деятельности бюджетных учреждений.

В бюджете Краснодарского края уже предусматривается в течение трех последующих лет профинансировать расходы бюджетных общеобразовательных учреждений на выполнение государственных заданий (повышение заработной платы).

В настоящее время реализация социальной политики осуществляется через сеть учреждений социальной защиты населения. Расходы планируются уже с учетом действующего законодательства. Финансирование осуществляется через департамент социальной защиты населения, который обеспечивает выполнение государственных заданий тремя государственными автономными учреждениями, 97 бюджетными учреждениями, 118 казенными учреждениями. Расходы на социально-культурную сферу в Краснодарском крае выросли в 2012 г. на 7,2%. В 2013 году планируется повышение расходов на 9,1 % за счет собственных ресурсов.

Еще один аспект указанной проблемы - передача полномочий субъектам Российской Федерации по ключевым сферам жизнедеятельности.

С принятием нового Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан» ответственность за охрану здоровья граждан закрепляется за субъектами Российской Федерации. Это означает, что все муниципальные лечебные учреждения передаются в собственность субъектов, в том числе традиционно входившие в зону ответственности муниципальных властей служба родовспоможения, скорая помощь и первичная медико-санитарная помощь. При этом за главами регионов остается право делегирования полномочий по управлению здравоохранением муниципалитетам. Но ответственность при таком управленческом решении остается на уровне руководства субъекта Российской Федерации. Повышение уровня ответственности, по нашему мнению, - это большой плюс для отечественного здравоохранения.

Что касается образования, то в настоящее время принят новый закон «Об образовании».

В части дошкольного и дополнительного образования предусмотрена передача соответствующих полномочий с муниципального на региональный уровень. Появилась отдельная статья, которая фиксирует и закрепляет обязательство государства по средней заработной плате всех категорий педагогических работников в сфере общего образования.

В целом принятие нового закона автор рассматривает в увязке с государственной программой развития образования, которая уже существует как проект, обсуждается с другими федеральными органами исполнительной власти. Бюджет, предусмотренный на эти цели, позволит эффективно реализовать новый Закон об образовании.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что в основном реализация конституционных полномочий на уровне субъектов в большей своей массе невозможна без финансового участия федеральных властей, что «вымывает» собственную компетенцию субъектов Российской Федерации и способствует иждивенческим настроениям. Но при этом предпринимаются шаги к преодолению создавшегося дисбаланса.

В третьем параграфе отмечается, что современный этап развития в Российской Федерации взаимоотношений между органами власти всех уровней предполагает дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

У большей части регионов нет еще настоящей заинтересованности в увеличении бюджетного потенциала и росте собственных бюджетных доходов. Как в центре, так и на местах фиксируются факты принятия законов и правовых актов без определения источников финансирования для их реализации. Сложившаяся ситуация в области межбюджетных отношений не устраивает ни центр, ни регионы. Не устраивает эта ситуация и большинство граждан, которые не могут получить ни нужной им бюджетной услуги, ни достойной зарплаты из бюджета за проделанную работу. В системе здравоохранения предпринимаются попытки заменить систему государственного, бюджетного финансирования на частное софинансирование и обязательную систему медицинского страхования. Но если учесть не совсем грамотную политику по использованию средств на местах, сложный законодательный механизм и отсутствие надлежащего контроля, то вполне вероятны такие нежелательные последствия, как удорожание ряда медицинских услуг и затруднения в их получении.

Несмотря на все предпринимаемые властью шаги и увеличение собственной доходной базы субъектов Российской Федерации, исполнение их расходных обязательств в значительной степени зависит от финансовой помощи из федерального бюджета. Финансовое положение, в среднесрочной перспективе характеризуемое рядом рисков, требует пристального внимания со стороны федерального центра и предопределяет необходимость наличия инструментов для их предупреждения или сглаживания негативных последствий.

В то же время действующая система разграничения расходных обязательств между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в отдельных случаях нуждается в корректировке. Речь идет о передаче ответственности за обеспечение предоставления бюджетных услуг на органы власти, способные сделать это наиболее эффективно.

Диссертантом предлагаются следующие направления совершенствования бюджетного обеспечения конституционных полномочий: разработка единого подхода к реализации передаваемых полномочий с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации; определение показателей эффективности исполнения полномочий, финансируемых за счет единой субвенции; установление поэтапного графика отмены федеральных льгот по региональным налогам; регулирование минимальных и максимальных ставок по региональным налогам; расширение полномочий субъектов Российской Федерации за счет закрепления возможностей по использованию, предоставлению, оформлению земельных участков на всей территории субъекта; предоставление свободы субъектам Российской Федерации по сокращению расходов за счет минимизации межбюджетных трансфертов и практики долевого финансирования; ликвидация сложных и длительных согласований при реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации собственной компетенции; наращивание объема и качества бюджетных услуг на уровне субъектов Российской Федерации за счет модернизации текущего бюджетного законодательства.

Сделав выводы, выстроив систему по дальнейшему совершенствованию разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, автор видит в этом возможность укрепления вертикали власти, усиления России через повышение правового статуса ее субъектов.

В заключении автор подводит итоги исследования, формулирует теоретические выводы и практические рекомендации.



ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ИЗЛОЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ ДИССЕРТАНТА

I. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки:

1. Харитонов И.К. Социальное государство: проблемы финансового обеспечения // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2011. № 2. - 0,4 п.л. (С. 100-109).

2. Харитонов И.К. Проблемы реализации компетенции: финансовый аспект // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2011. № 1. - 0,3 п.л. (С. 107-115).

3. Харитонов И.К. Некоторые конституционные и финансовые аспекты федеративных отношений в Российской Федерации // Теория и практика общественного развития. 2012. № 3. - 0,2 п.л. (С. 360-364).

4. Харитонов И.К. Конституционные принципы разграничения бюджетных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в системе бюджетного федерализма // Юристъ-Правоведъ. 2012. № 1. - 0,2 п.л. (С. 99-104).

II. Статьи в иных изданиях:

5. Харитонов И.К. Проблемы разграничения бюджетных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в системе бюджетного федерализма // Вестник Краснодарского университета МВД России. 2011. № 2. - 0,5 п.л. (С. 57-70).

6. Харитонов И.К. Бюджетное регулирование в вопросе укрепления государственных гарантий прав и свобод человека и гражданина // Механизм экономико-правового обеспечения национальной безопасности: опыт, проблемы, перспективы: материалы Междунар. науч.-практ. конф.: в 2 т. - Краснодар: Краснодарский ун-т МВД России, 2011. Т. 2. - 0,3 п.л. (С. 159-166).

7. Харитонов И.К. Конституционная модель бюджетных отношений как основа для развития бюджетного федерализма в России // Механизм экономико-правового обеспечения национальной безопасности: опыт, проблемы, перспективы: коллективная монография. - Краснодар: Изд-во НИИ экономики Южного федерального округа, 2012. - 0,3 п.л. (С. 253-259).

8. Харитонов И.К. Правовая и экономическая концепция федеративных отношений в Конституции России: вопросы финансового обеспечения полномочий // Актуальные вопросы современной науки: материалы II Междунар. науч.-практ. конф. - Краснодар: Академия знаний, 2012. - 0,4 п.л. (С. 232 - 240).

Размещено на Allbest.ru

...