Исполнительная власть в Российской Федерации и федеративных государствах Европы: конституционно-правовое исследование

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Исполнительная власть в Российской Федерации и федеративных государствах Европы: конституционно-правовое исследование

Духновская Зося Анатольевна

Специальность: 12.00.02 - конституционное право;

муниципальное право

Москва - 2012

Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного регулирования экономики и финансов Федерального государственного образовательного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Чепурнова Наталья Михайловна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук

Ляпин Игорь Федорович,

доцент кафедры предпринимательского права Нижегородского государственного университета им. Н.И.Лобачевского;

кандидат юридических наук

Конджакулян Карен Манвелович,

генеральный директор ООО «МДР Консалт и медиация».

Ведущая организация: Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия адвокатуры и нотариата (Институт)».

Защита состоится 30 мая 2012 года в 15.00 часов на заседании Диссертационного совета Д 504.001.04 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном бюджетном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»: 119606, г. Москва, пр-кт Вернадского, д. 84, ауд. 3304.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС.

Автореферат разослан 27 апреля 2012 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета Е.Ю. Киреева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов о месте, роли и перспективах развития системы органов исполнительной власти в Российской Федерации. Она продолжает оставаться одной из наиболее дискуссионных в конституционно-правовой теории и в общественно-политической практике.

Концептуальная основа функционирования системы органов исполнительной власти закладывается в конституциях современных государств. Исполнительная власть определяется как институт государственной власти, обеспечивающий исполнение законов на всей территории государства, управление государственной собственностью, регулирование деятельности рыночных институтов, безопасность общества, обеспечение прав и свобод человека и гражданина. При этом категория «исполнительная власть» представляется достаточно условной, так как деятельность государственных органов исполнительной власти не ограничивается лишь организацией исполнения законов. Глобальной тенденцией развития современных государств является усиление роли государства и органов исполнительной власти в регулировании жизни общества, расширение административного регулирования различных групп общественных отношений. Следствием повышения эффективности государственного управления может стать необоснованное расширение полномочий исполнительной власти. Указанные факторы обусловливают то внимание, которое российская и зарубежная наука конституционного права уделяет изучению места и роли исполнительной власти в механизме современного демократического государства.

С другой стороны, одним из направлений государственного строительства в Российской Федерации может вновь стать закрепление принципов децентрализации, создания полицентрической модели государственного управления с признанием ее преимуществ. Не случайно Президент Российской Федерации в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации 22 декабря 2011 г. указал на необходимость реализации принципа децентрализации в организации системы органов государственной власти, что позволит «… приблизить к людям исполнение важнейших для них функций государства…», в том числе, на «… серьезное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов…», делегирование значительного числа публичных полномочий с федерального на региональный уровень, на усиление политической ответственности руководителей регионов Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. // Российская газета. 2011. 23 декабря.. Все это обусловливает возобновление интереса к исследованию федеративных аспектов организации исполнительной власти.

В то же время, в зарубежных федеративных государствах накоплен обширный опыт организации и функционирования органов исполнительной власти, который, зачастую, недостаточно учитывается в практике государственно-правового реформирования в Российской Федерации. Вместе с тем, сравнительно-правовое исследование имеет свои границы, обусловленные неповторимостью исторических условий в практике формирования государственности в различных странах, а также различием правовых систем. Представляется наиболее целесообразным осуществление сравнительно-правового анализа систем органов исполнительной власти федеративных государств Европы, поскольку в данном случае существует общепризнанная тенденция определенного сближения их государственных и правовых систем на базе общих принципов организации государственной власти.

Комплексное изучение законодательства об организации и полномочиях исполнительной власти в федеративных государствах Европы, их учет при разработке и реализации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также других нормативных правовых актов, регулирующих конституционные основы организации исполнительной власти, взаимодействие и взаимосвязь федеральных и региональных систем исполнительной власти могут и должны сыграть важную роль в укреплении органов власти и управления, совершенствовании их работы и повышении эффективности функционирования.

Степень научной разработанности темы. В российской юридической науке проблемы исполнительной власти, ее системы, организации, осуществления на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации относятся к числу достаточно хорошо исследованных.

Большой вклад в изучение конституционно-правовых вопросов исполнительной власти, ее основных характеристик принадлежит отечественным ученым - С.А. Авакъяну, Г.В. Атаманчуку, Н.А.Богдановой, М.В. Баглаю, Н.В.Витруку, В.В.Гончарову, Б.П. Елисееву, А.Д.Керимову, М.А.Краснову, В.М.Корельскому, В.Н. Кудрявцеву, М.А.Лапиной, Н.А. Михалевой, Ю.А. Тихомирову и др.

Проблемы российского федерализма, взаимоотношений и взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов рассматривались в трудах Р.Г. Абдулатипова, К.В. Арановского, Л.Ф. Болтенковой, Н.М. Добрынина, М.В. Глигич-Золотаревой, С.Д.Князева, И.Ф.Ляпина, Г.Б.Романовского, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Т.Я.Хабриевой и др.

В трудах ряда российских ученых-государствоведов - И.А. Алебастровой, А.А.Арбузкина, В.Б. Евдокимова, М.О.Егоровой, А.Н. Козырина, Г.Н.Княгинина, В.В. Маклакова, А.С. Прудникова, П.И. Савицкого, Б.А. Страшуна, З.М. Черниловского, В.Е. Чиркина, М.А. Штатиной, А.А.Ялбуганова и др. - осуществлен сравнительно-правовой анализ конституционно-правового института исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных государствах.

Особенности конституционно-правовой организации исполнительной власти в Австрийской республике, Королевстве Бельгии, Федеративной Республике Германии, Швейцарской Конфедерации, в т.ч., конституционно-правового закрепления статуса и системы органов исполнительной власти, проблем взаимоотношения и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации рассмотрены в трудах зарубежных ученых - Р. Вальтера, Ф. Дельпере, Й.Иензее, М. Йештадта П.Кирхгофа, Г.Колера, Л.Мадера, Г. Майера, К.Нюсплигера, Т.Отлингера, К. Плоккера, Ф.Ульмана, А. Фосскуле, Г. Холлиса, Г. Шмидта и др.

Вместе с тем, при всем многообразии перечисленные выше научные труды не охватывают всех проблем темы, избранной для диссертационного исследования. В свете возможного реформирования федеративных отношений в Российской Федерации все острее ощущается необходимость проведения комплексного сравнительного исследования системы органов исполнительной власти федеративных государств.

Объектом диссертационного исследования являются системы органов исполнительной власти, сложившиеся в федеративных государствах Западной Европы и Российской Федерации, а также общественные отношения, возникающие в сфере организации и осуществления исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.

Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права Российской Федерации, а также федеративных государств Европы (Австрийской республики, Королевства Бельгии, Федеративной Республики Германии, Швейцарской Конфедерации), закрепляющие институт исполнительной власти. В диссертационном исследовании также проанализированы нормативные положения, регламентирующие статус и полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации, а также проблемы взаимодействия между ними.

Цель диссертационного исследования заключается в осуществлении комплексного сравнительно-правового исследования системы органов исполнительной власти в федеративных государствах Европы (Австрийской республики, Королевства Бельгии, Федеративной Республики Германии, Швейцарской Конфедерации), что позволило определить общие и особенные тенденции ее развития, а также предложить возможные направления использования зарубежного опыта для совершенствования российского законодательства об исполнительной власти.

Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:

- рассмотреть понятие и признаки исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах;

- выявить особенности федеративного устройства Российской Федерации, а также Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии, представитель характеристику моделей федерализма, сложившихся в указанных государствах;

- исследовать конституционно-правовые основы организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях;

- изучить специфику статуса, формирования, полномочий, системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских государствах;

- проанализировать особенности статуса, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах;

- рассмотреть формы взаимодействия органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные идеи отечественных и зарубежных ученых-конституционалистов и исследователей теории и практики федерализма, а также правового положения и системы органов исполнительной власти в современном демократическом правовом государстве, в том числе, С.С. Алексеева, С.Н.Бабурина, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, В.Г. Вишнякова, Ю.А. Дмитриева, Е.И.Козловой, Л.М. Колодкина, Б.П. Кондрашова, О.Е.Кутафина, В.В. Маклакова, Г.В. Мальцева, А.Ф. Ноздрачева, В.И. Новоселова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова и др.

Нормативную правовую базу исследования составили акты конституционного характера (Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный конституционный закон от 10 ноября 1920 г. «Конституция Австрийской республики», Конституция Королевства Бельгии 1831 г. (консолидированный текст 1994 г.), Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г., Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., Конституция Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г.), а также конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции земель Австрийской республики, конституции земель Федеративной Республики Германия, конституции кантонов Швейцарской Конфедерации.

При подготовке диссертационного исследования также были проанализированы законодательные акты, устанавливающие статус и полномочия федеральных правительств, иных федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских федеративных государствах, в том числе, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 23 апреля 2012 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон Австрийской республики 1986 г. «О количестве, полномочиях и учреждении федеральных министерств», специальные законы Королевства Бельгии 1980 г. (в ред. от 1988 г.) «Об институциональных реформах» и 1989 г. «О брюссельских институтах», Федеральный закон Германии от 17 июня 1953 г. (в ред. от 23 октября 2008 г.) «О правовом статусе членов федерального правительства», Регламент федерального правительства Германии от 11 мая 1951 г. (в ред. от 21 ноября 2002 г.), Закон Швейцарской Конфедерации от 21 мая 1997 г. (в ред. от 1 апреля 2012 г.) «Об организации правительства и администрации».

Диссертантом также были рассмотрены нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, земель Австрийской республики и Федеративной Республики Германии, кантонов Швейцарской Конфедерации, закрепляющих правовое положение региональных органов исполнительной власти; подзаконные нормативные правовые акты, изданные главами государств, правительствами Российской Федерации и европейских федеративных государств.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частнонаучных методов - сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический, конкретно-социологический и иные методы.

Особенностью диссертации является сочетание сравнительно-правового и комплексного исследования. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в осуществлении комплексного сравнительно-правового исследования систем органов исполнительной власти в федеративных государствах Европы, что позволило определить общие и особенные тенденции их развития. Диссертантом уточнены понятие и признаки исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах; выявлены особенности федеративного устройства Российской Федерации, а также Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии, а также представлена характеристика моделей федерализма, сложившихся в указанных государствах; исследованы конституционно-правовые основы организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях.

В диссертации также изучены специфика статуса, формирования, полномочий, системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских государствах; проанализированы особенности статуса, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах; рассмотрены формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии.

В научный оборот впервые вводится ряд нормативных и эмпирических источников.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны.

1. Диссертант уточняет определение исполнительной власти в современном демократическом государстве как получившую конституционную институционализацию самостоятельную и независимую ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный и организующий характер, выраженную системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями, главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными методами, предусмотренными законодательством, а также решении иных задач: обеспечение экономического развития государства и регулирование национальной экономики; реализация конституционно-правовых норм, обеспечивающих развитие государственных институтов; обеспечение основных прав и свобод человека; выполнение международно-правовых обязательств государства; реализация государственной политики по обороне и безопасности государства.

2. Установлено, что в федеративном демократическом правовом государстве принцип распределения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов основывается на принципе разделения властей, поскольку оба этих принципа государственности являются следствием реализации идеи правового государства в практике государственного строительства современных федеративных государств и предполагают распределение полномочий по осуществлению государственной власти между органами государственной власти.

Таким образом, в федеративном демократическом государстве теория разделения властей юридически обосновывает распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов, а также построение системы органов исполнительной власти на двух уровнях - федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации. Особенности организации систем органов исполнительной власти в Российской Федерации и федеративных государствах Европы обусловлены спецификой сложившихся в них моделей государственного устройства.

3. Конституционно-правовое регулирование организации исполнительной власти в федеративных государствах, как правило, складывается на двух уровнях - федеральном и региональном (уровне субъектов федерации):

а) по общему правилу, в конституциях федеративных государств учреждаются федеральные органы исполнительной власти общей компетенции, устанавливается их правовой статус, закрепляется право субъектов федерации самостоятельно формировать систему собственных органов исполнительной власти, а также определяются основы разграничения предметов ведения и полномочий между органами.

б) исключение составляют Бельгия, в которой отсутствуют конституционные акты как регионов, так и лингвистических сообществ, а также Российская Федерация, где в специальном федеральном законе установлены основы правового положения и основные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также формы их взаимодействия с Президентом Российской Федерации как главой государства и Правительством Российской Федерации. Наличие такого закона в Российской Федерации свидетельствует о централизованном характере Российской Федерации и централизации исполнительной власти;

в) второй уровень правового регулирования организации и деятельности исполнительной власти составляют конституционные акты субъектов федерации ? конституции земель Австрийской республики, конституции земель Федеративной Республики Германии, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции кантонов Швейцарской Конфедерации, а также региональное законодательство.

4. Особенности модели федерализма, реализованные в конкретном государстве, обусловливают специфические модели организации федеральных систем органов исполнительной власти:

а) построение Бельгии и Швейцарской Конфедерации по национально-территориальному принципу обусловливает необходимость учета при формировании данных правительств государств не только политические предпочтения избирателей, но и национальную принадлежность, а также принадлежность к определенному субъекту федерации;

б) децентрализованный характер федеративного устройства в Швейцарской Конфедерации обусловливает отсутствие территориальных подразделений у федеральных органов исполнительной власти;

в) в Австрии и Германии учреждение территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти осуществляется в тех случаях, когда это прямо предусмотрено их конституциями. Деятельность правительства как органа исполнительной власти общей компетенции, полномочия которого осуществляются на всей территории государства, играет значительную роль в обеспечении государственного единства данных федеративных государств;

в) в Российской Федерации - напротив, расширяются полномочия федеральных органов, увеличивается количество территориальных органов, в этом проявляется усиление централизации системы органов исполнительной власти.

5. Диссертантом установлено, что, как правило (Австрия, Германия, Швейцария), система органов исполнительной власти субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно.

Исключения составляют Бельгия и Российская Федерация. При этом диссертант отмечает значительное влияние, которое институт Президента Российской Федерации оказывал на формирование органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, указывая, что оно может быть оценено как положительно с точки зрения обеспечения государственного единства и эффективности осуществления исполнительной власти, так и отрицательно, с точки зрения излишней централизации исполнительной власти.

Отличительной чертой организации и осуществления исполнительной власти на уровне кантонов Швейцарии является наличие горизонтальных связей между кантональными правительствами и иными органами исполнительной власти, что и обеспечивает ее единство.

6. Полномочия федеральных органов исполнительной власти Австрии и Германии по воздействию на органы исполнительной власти субъектов федерации включают: а) издание общих административных инструкций, основной функцией которых является обеспечение единообразного исполнения федеральных законов; б) надзор за законностью исполнения федеральных законов при ограниченных средствах надзора; в) предоставление полномочий давать конкретные указания по выполнению федеральных законов в особых случаях высшим органам управления земли. При этом если полномочие осуществляется органами исполнительной власти земли по поручению федерации, то указанные формы взаимодействия дополняются также воздействием Федерации на кадровые вопросы и надзором не только за законностью исполнения полномочий, но и за целесообразностью действий органов исполнительной власти субъектов федерации.

Диссертант отмечает, что особенностью взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является включение в данный процесс Президента Российской Федерации, который принимает непосредственное участие в заключении договоров о разграничении полномочий и предметов ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации, контролирует конституционность и законность нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации и приостанавливает действие дефектных актов, а также применяет меры юридической ответственности к высшему должностному лицу субъекта Федерации, который несет ответственность в случае утраты доверия Президента Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы правотворческими и правоприменительными органами государственной власти при совершенствовании системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран».

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного регулирования экономики и финансов Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях диссертанта.

Структура и содержание диссертации. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, официальных документов и научной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

исполнительный власть российский европа

Во Введении обоснована актуальность избранной темы, дана характеристика степени ее научной разработанности, определены объект и предмет, цели и задачи исследования, изложены методологические основы диссертации, раскрыта научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, обоснована теоретическая и практическая значимость диссертационной работы, приведены сведения об апробации полученных результатов.

В первой главе - «Конституционно-правовые характеристики исполнительной власти в Российской Федерации и федеративных государствах Европы» - осуществлено исследование понятия и признаков исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах (§ 1); раскрыты особенности федеративного устройства Российской Федерации, а также Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии, а также представлена характеристика моделей федерализма, сложившихся в указанных государствах (§ 2); рассмотрены особенности конституционно-правового регулирования организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях (§ 3).

В диссертации осуществлено исследование особенностей исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах.

Исполнительная власть - это сложное структурное государственное образование, которое представляет собой совокупность государственных органов, наделенных соответствующими полномочиями.

В юридической науке исполнительную власть принято определять как самостоятельную и независимую ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный и организующий характер, выраженную системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями, главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными методами, предусмотренными законодательством. Исполнительная власть решает и иные основные задачи: а) обеспечение экономического развития государства и регулирование национальной экономики; б) реализация конституционно-правовых норм, обеспечивающих развитие государственных институтов; в) обеспечение основных прав и свобод человека; г) реализация государственной социальной политики; д) выполнение международно-правовых обязательств государства; е) реализация государственной политики по обороне и безопасности государства. Среди основных институционально-правовых признаков исполнительной власти называются такие, как: а) подзаконный характер деятельности органов исполнительной власти; б) вертикальная иерархия системы органов исполнительной власти; в) комплексный характер деятельности исполнительной власти; г) непрерывный характер деятельности органов исполнительной власти; д) предметный характер деятельности исполнительной власти; е) принудительный характер деятельности исполнительной власти.

В современном государстве исполнительная власть носит организующий характер, имеет возможности применять для решения стоящих перед ней задач средства принуждения, должна быть легитимной и легальной. Исполнительная власть носит подзаконный характер, поскольку реализующие ее государственные органы обязаны в своей деятельности руководствоваться исключительно законом. Существенный признак исполнительной власти усматривается и в ее предметном характере, который означает, что в отличие от законодательной и судебной исполнительная власть опирается на людские, материальные, финансовые ресурсы, обеспечивающие функционирование государства, обладает армией, органами безопасности, органами охраны правопорядка, другими государственными органами, обеспечивающими безопасность общества. Исполнительная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, осуществляясь постоянно и везде на всей территории государства.

Таким образом, закрепленный в конституции и реализованный в практике государственного строительства принцип федерализма предопределяет особенности системы органов исполнительной власти как в Российской Федерации, так и в других федеративных государствах. Особенности федеративного устройства государства не могут не отражаться на системе и структуре органов исполнительной власти, их взаимодействии между собой.

В диссертации представлена характеристика конституционных основ федеративного устройства государства как в Российской Федерации, так и в европейских федерациях - в Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии.

На основе анализа норм конституций Австрии, Бельгии, Германии, Российской Федерации и Швейцарской Конфедерации диссертантом выявлены характеристики федеративного государства, общие для всех этих государств: а) разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации; б) автономия (самостоятельность) субъектов федерации при решении вопросов, отнесенных к их ведению; в) существование механизмов участия субъектов в осуществлении государственного управления на федеральном уровне. Вместе с тем, диссертантом выявлены особенности моделей федеративного устройства, сложившиеся в Российской Федерации и европейских федеративных государствах.

Так, модель государственного устройства, сложившаяся в Бельгии, характеризуется следующими чертами: а) построение по национальному принципу, а также центробежный и двухполярный характер; б) наличие в составе государства двух видов субъектов федерации - регионов и лингвистических сообществ; в) сочетание принципов равноправия субъектов федерации и их асимметрии; г) исключительная компетенция федерации и субъектов федерации, а также отсутствие принципа верховенства федерального права.

Диссертантом выявлены также основные черты Швейцарской Конфедерации как федеративного государства: а) децентрализация конфедерации, предполагающая наличие суверенитета кантонов, ограниченного федеральной конституцией; б) субсидиарность при разделении компетенции, полномочий и предметов ведения; в) равноправие кантонов; г) единство государственно-правового пространства, с сохранением национальных, религиозных, культурных и иных традиций кантонов; д) общественное согласие, обусловленное широким использованием институтов прямой демократии.

Диссертантом установлено, что федеративное устройство Австрии и Германии обладает следующими чертами: а) построение по территориальному принципу; б) равноправие субъектов федерации; в) соответствия конституционного порядка в землях закрепленным в федеральных конституциях принципам республиканского демократического и правового государства; г) соподчинение федерации и субъектов федерации, что предполагает относительную централизацию или «унитарность» (М. Йештадт) федераций; д) субсидиарность; е) федеративная верность. Диссертант отмечает, что в настоящее время федеративные отношения в Австрии и Германии развиваются по пути расширения сотрудничества между субъектами федерации, т.е. по пути «кооперативного федерализма».

Диссертантом выявлены также особенности государственного устройства Российской Федерации, закрепленные в Конституции РФ и в федеральном законодательстве: а) государственная целостность и единство системы государственной власти, что в настоящее время привело к значительной централизации федеративных отношений; б) формирование предметов ведения и полномочий субъектов РФ «по остаточному принципу»; в) обеспечение соответствия законодательства и правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному законодательству; г) ассиметричный характер субъектов при условии соблюдения принципа равенства их прав во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Диссертант полагает, что принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти органами государственной власти субъектов федерации и принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную тесно связаны друг с другом. Данные принципы являются следствием реализации идеи правового государства в практике государственного строительства Австрии, Бельгии, Германии, России и Швейцарии. Они предполагают распределение полномочий по осуществлению государственной власти между органами государственной власти. Построение правового государства предполагает разделение полномочий между органами государственной власти как по горизонтали (между законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти), так и по вертикали (между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации). Таким образом, в федеративном демократическом государстве теория разделения властей юридически обосновывает распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.

Диссертант отмечает, что федеративный характер государства предполагает, что государственную власть в нем осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов федерации. Таким образом, федеративный характер государства предполагает сложный характер взаимоотношений между носителями публичной власти и обусловливает децентрализацию государственного управления. В федеративных государствах Европы децентрализация и деконцентрация исполнительной власти являются признанными условиями ее эффективности.

На этой основе диссертантом сделан вывод о том, что особенности федеративного характера организации государственной власти оказывают существенное влияние на организацию исполнительной власти в федеративном государстве.

В диссертации рассмотрены особенности конституционно-правового регулирования исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях. Диссертант отмечает, что наиболее ярким проявлением влияния федеративного характера государственности на систему органов исполнительной власти является закрепление в конституциях федеративных государств наряду с федеральными органами исполнительной власти органов исполнительной власти субъектов федерации, наделенных собственной компетенцией.

Диссертантом установлено, что конституционно-правовое регулирование организации исполнительной власти в федеративных государствах, как правило, складывается на двух уровнях - федеральном и региональном (уровне субъектов федерации). Исключение составляет законодательство Бельгии, в котором отсутствуют конституционные акты как регионов, так и лингвистических сообществ. Полномочия, система органов исполнительной власти федерации и ее субъектов, формы взаимодействия между ними устанавливаются исключительно Конституцией Бельгии и системой федеральных «специальных», «ординарных» и «конституционных» законов, среди которых наиболее важное место занимают специальные законы от 8 августа 1980 г. «Об институциональных реформах», от 12 января 1989 г. «О брюссельских институтах» и от 13 июля 2001 г. «О передаче отдельных полномочий регионам и сообществам», а также ординарные законы от 9 августа 1980 г. «Об институциональных реформах» и от 31 декабря 1983 г. «О реформе государственных институтов власти».

По общему правилу, в конституциях федеративных государств учреждаются федеральные органы исполнительной власти общей компетенции, устанавливается их правовой статус, устанавливается право субъектов федерации самостоятельно формировать систему собственных органов исполнительной власти, а также закрепляются основы разграничения предметов ведения и полномочий между органами.

На уровне законов федерации могут быть установлены:

а) статус и полномочия федеральных органов исполнительной власти общей компетенции - Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации», Закон Швейцарской Конфедерации от 21 мая 1997 г. (в ред. от 1 апреля 2012 г.) «Об организации правительства и администрации». При этом, правовое положение федеральных органов исполнительной власти устанавливается подзаконными актами правительства;

б) статус и правовое положение министерств - Федеральный закон Австрийской республики 1986 г. «О количестве, полномочиях и учреждении федеральных министерств», Федеральный закон Германии от 17 июня 1953 г. (в ред. от 23 октября 2008 г.) «О правовом статусе членов федерального правительства». При этом, взаимодействие между членами федерального правительства Германии устанавливается подзаконным актом - Регламентом федерального правительства Германии от 11 мая 1951 г. (в ред. от 21 ноября 2002 г.).

Уникальным является опыт Российской Федерации, в которой Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 23 апреля 2012 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлены основы правового положения и основные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также формы их взаимодействия с Президентом РФ как главой государства и Правительством РФ. Диссертант предполагает, что наличие такого закона свидетельствует о централизованном характере Российской Федерации и централизации исполнительной власти.

Второй уровень правового регулирования организации и деятельности исполнительной власти составляют конституционные акты субъектов федерации - конституции земель Австрийской республики, конституции земель Федеративной Республики Германии, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции кантонов Швейцарской Конфедерации, а также региональное законодательство. При этом, установлено, что в Российской Федерации а Швейцарской Конфедерации система законодательства субъектов федерации, закрепляющая статус и полномочия органов исполнительной власти субъектов федерации, в основном, «корреспондирует» с системой федерального законодательства. В Австрии, напротив, на уровне земель отсутствует законодательство, закрепляющее статус министерств, но приняты подзаконные акты, устанавливающие регламент земельного правительства, статус губернатора земли, а также территориальных органов управления.

Вторая глава - «Системы органов исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных государствах Европы: конституционно-правовое исследование» ? посвящена исследованию специфики статуса, формирования, полномочий, системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских государствах (§ 1); сравнительно-правовому анализу особенностей правового положения, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах (§ 2); рассмотрению основных направлений взаимодействия органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии (§ 3).

Диссертантом установлено, что федеративный характер государства и, в частности, построение федерации по национальному принципу, может оказывать существенное влияние на порядок формирования федеральных органов исполнительной власти. Так, в Федеральное правительство Бельгии формируется не только с учетом политических предпочтений избирателей, выраженных ими при формировании Палаты представителей, но и принадлежности к лингвистическому сообществу (ст. 99 Конституции Королевства Бельгии). Указанные правила призваны обеспечить формирование правительств, которые будут иметь возможность действовать, основываясь на принципах коллегиальности и консенсуса.

Порядок формирования Федерального совета - правительства Швейцарии в соответствии со сложившимся конституционно-правовым обычаем также формируется не только исходя из представительства политических партий в Федеральной ассамблее, но и с учетом национальной, религиозной и половой принадлежности кандидатов в члены правительства, а также жительства их в определенных кантонах. В нем постоянно представлены 2 крупнейших кантона - Берн и Цюрих, один из западных кантонов с франкоязычным населением, а также женское население страны. Особый порядок формирования правительства Швейцарии, также как и в Бельгии обеспечивает создание органа, который выполняет функции коллективного главы государства, а также способен функционировать на основе принципов коллегиальности и коллективного принятия решений.

Полномочия Федерального совета Швейцарии определены в ст.ст. 180-186 Конституции: а) определение целей и средств правительственной политики; б) выработка финансового плана, составление проекта бюджета, исполнение бюджета; в) ведение иностранных дел, а также представительство Швейцарии в международных отношениях; г) обеспечение внешней безопасности, независимости и нейтралитета Швейцарии, поддержание внутренней безопасности; д) обеспечение взаимодействия между Федерацией и отдельными кантонами.

Органы исполнительной власти специальной компетенции представлены в Швейцарской Конфедерации 7 департаментами федеральной канцелярией, которые имеют исключительно центральный аппарат и не имеют территориальных подразделений в кантонах. При образовании Конфедерации не планировалось создания административного аппарата, а исходили из того, что исполнение федеральных законов будет осуществляться кантонами. Это функциональное разделение (законодательство по вопросам, находящихся в компетенции Конфедерации, осуществляется федеральным органом, а исполнение - кантонами) продолжает успешно функционировать и именуется «исполнительный федерализм».

Организация и деятельность правительства в Австрии и Германии основана на принципах «канцлерской демократии» и самостоятельности министров в сфере полномочий, отнесенных к их ведению.

Однако особенностью реализации данных принципов в Австрии является то, что Федеральное правительство фактически функционирует на основе принципа коллегиальности, что выражается в сложившейся практике единогласного принятия им решений, хотя какие-либо правовые основы для этого отсутствуют. Федеральный канцлер Австрии осуществляет общее руководство Правительством, а также возглавляет Ведомство Федерального канцлера, не занимая «вышестоящего положения» по отношению к федеральным министрам. Согласно Конституции Австрийской республики Правительство осуществляет общее текущее управление государственным механизмом. К его ведению в сфере законодательства отнесены: разработка и предложение законопроектов Национальному совету; представление в Национальный совет проекта закона о государственном бюджете; опротестование законов ландтагов земель; исполнение федеральных законов.

Федеральные министры Австрийской Республики руководят отраслевыми министерствами либо выполняют особые поручения без управления каким-либо министерством. Федеральные министерства в соответствии с законом «О количестве, полномочиях и учреждении федеральных министерств» обязаны обеспечивать выполнение относящихся к компетенции высших органов федерального управления задач, действуя при этом целесообразно, рентабельно, экономично и законно. При этом, создание федеральных органов исполнительной власти в землях допускается только в порядке исключения, для осуществления полномочий, предусмотренных ч. 2 ст. 102 Конституции Австрии или с согласия правительства земли. Если исполнение функций, которые относятся к непрямому федеральному управлению, поручено федеральным органам, в частности, органам федеральной полиции, то федеральные органы при исполнении данных функций подчиняются губернатору земли и связаны его указаниями.

Правительство ФРГ является высшим органом исполнительной власти, его функция которого заключается в осуществлении политического руководства государством. Правительство состоит из Федерального канцлера и федеральных министров (ст. 62), которые вместе образуют кабинет. Федеральному канцлеру ФРГ принадлежат ключевые права по формированию Правительства, определению его структуры, организации и руководству его работой, а также определению основных направлений государственной политики. При этом несмотря на наличие обширных полномочий, весьма значительную роль в практике правительственной деятельности играет фактор коллегиального взаимодействия Федерального канцлера и федеральных министров в условиях административной самостоятельности членов Правительства. А федерация не имеет общих органов управления, которые отвечали бы за решение широкого круга задач, она располагает только специальными органами для специальных сфер деятельности. Правительство ФРГ, таким образом, представляет объединение федеральных министров. Только канцелярия Федерального канцлера имеет определенные функции общего характера - координирование деятельности федеральных министерств.

Федеративный характер государства оказывает воздействие и на организацию федеральных органов исполнительной власти Германии. Положения ст. 83, а также статей, содержащихся в главе VII Основного закона ФРГ, образуют запрет так называемого «смешанного управления», в соответствии с которым принципиально недопустимы «полномочия земель по совместному планированию, управлению и вынесению решений любого типа, если только конституцией не предусмотрена передача Федерации соответствующей компетенции».

Федеральные органы исполнительной власти представлены центральными органами, которые не имеют собственных подчиненных им подразделений. Территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти в ФРГ имеются в тех немногих областях, в которых Основной закон определенно предусматривает многоступенчатую административную структуру или разрешает создание федеральных органов исполнительной власти средней и нижней ступени (ст. 87 Основного закона). Особый случай представляет собой управление финансами. Как федерация, так и отдельные земли имеют собственные органы финансового управления. На средней ступени существует, однако, совместное ведомство Федерации и соответствующей земли - Главная финансовая дирекция, которая руководит финансовым управлением федерации и земли в своем районе.

Система федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации представлена Правительством РФ (ст. 110 Конституции РФ), а также федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами. Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, которое руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, а также в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти могут учреждать в субъектах Российской Федерации свои территориальные подразделения и осуществлять через них свои полномочия. Порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, определяется специальным нормативным актом. Установлено также, что одной из современных тенденций развития системы федеральных органов исполнительной власти является учреждение территориальных органов исполнительной власти в структуре ранее не имевших их федеральных органов исполнительной власти. Подобная организация системы исполнительной власти может привести к тому, что федеральные органы исполнительной власти будут стремиться подменить органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, следствием чего станет дальнейшая централизация системы органов исполнительной власти.

Диссертантом рассмотрены также особенности правового положения, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах.

Диссертант полагает, что учреждение конституциями федеративных государств наряду с федеральными органами исполнительной власти органов исполнительной власти субъектов федерации, наделенных собственной компетенцией является проявлением влияния федеративного характера государственности на систему органов исполнительной власти. В соответствии со ст. 101 Федерального конституционного закона Австрии «Конституция Австрийской республики» от 10 ноября 1920 г. установлено, что исполнительная власть в субъектах федерации осуществляется правительством, которое формируется ландтагом. Анализ конституций земель Австрийской республики, а также регламентов их правительств и постановлений правительств, закрепляющих статус губернаторов земель, позволяет сделать вывод о том, что деятельность земельных правительств основана не на принципе самостоятельности министров, а на принципах коллегиальности и коллективного принятия решений.

Конституция Королевства Бельгии в ст.ст. 39, 121 и 137 учреждает правительства 2-х видов субъектов федерации - правительства языковых сообществ и правительства регионов. При этом, правовой статус, состав и порядок функционирования правительств регионов и языковых сообществ (за исключением Немецкоязычного) определяется Специальным законом от 8 августа 1980 г. о реформировании государственных институтов, правовое положение правительства Немецкоязычного сообщества регулируется ординарным законом (ст.ст. 121-123 Конституции Бельгии). Правительства сообществ и регионов образуются обычно на основе пропорционального представительства от партий, обладающих депутатскими мандатами в советах. По одному из членов исполнительных органов Фламандского и Французского сообществ должны принадлежать к Брюссельскому столичному региону. В Брюссельском регионе исполнительный орган включает в свой состав по 2 представителя от французской и нидерландской языковых групп. Особенностью структуры органа исполнительной власти Брюссельского региона является учреждение коллегий по делам Французского сообщества и по делам Фламандского сообщества, каждая из которых состоит из двух членов, принадлежащих к соответствующе и языковой группе органа исполнительной власти Брюссельского столичного региона. Члены обеих коллегий образуют Объединенную коллегию, которой руководит председатель правительства, обладающий только совещательным голосом.