Местная администрация в системе местного самоуправления в Российской Федерации: вопросы правового регулирования и статуса

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия»

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Местная администрация в системе местного самоуправления в Российской Федерации: вопросы правового регулирования и статуса

Специальность 12.00.02 -- Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

Елькина Александра Вячеславовна

Екатеринбург 2013

Работа выполнена на кафедре конституционного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессорКарасев Анатолий Тиханович

Официальные оппоненты: Соловьев Сергей Геннадьевич, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного, административного и муниципального права ФГБОУ «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет)

Савоськин Александр Владимирович, кандидат юридических наук, доцент, советник заместителя Председателя Уставного Суда Свердловской области

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Пермский государственный национальный исследовательский университет»

Защита состоится «17» октября 2013 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212.283.02 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия», 620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний Ученого совета

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной юридической академии

Автореферат разослан 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор С.Ю. Головина.

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Политическая и правовая реформы в Российской Федерации привели к изменению правового механизма регулирования организации и осуществления местного самоуправления в стране. В современных условиях усиливается интерес как науки, так и практики к вопросам создания оптимальной системы местного самоуправления, обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований, повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Одной из наиболее важных теоретических и практических проблем является обеспечение эффективной организации органов местного самоуправления и прежде всего местной администрации. Именно на местную администрацию как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования законом возложены обязанности по организации и осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, обеспечению повседневной жизнедеятельности населения. В отличие от Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который относил местную администрацию к факультативным органам местного самоуправления, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделил местную администрацию в качестве самостоятельного исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, установив обязательное ее наличие в структуре органов местного самоуправления.

Вместе с тем представляется, что правовой статус этих исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, несущих основную нагрузку по решению вопросов местного значения, на сегодня не в полной мере законодательно урегулирован. Так, предусмотрев самостоятельность местной администрации, законодатель не оговаривает ни направления ее деятельности, ни конкретные вопросы, входящие в круг ее обязанностей. В связи с этим в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований используются различные подходы к определению компетенции исполнительных органов местного самоуправления.

Отсутствие единого подхода к формированию исполнительно-распорядительного органа в муниципальных образованиях приводит к созданию достаточно разветвленных структур местных администраций с большим количеством самостоятельных подразделений, отвечающих за решение конкретных (часто - довольно мелких) задач, что не всегда положительно влияет на эффективность работы всего органа.

Наиболее же слабо федеральный законодатель урегулировал такой важный элемент статуса местной администрации, как ее ответственность. Сегодня ответственность исполнительно-распорядительного органа сводится к ответственности его главы.

Сказанное свидетельствует о необходимости совершенствования организационной структуры местной администрации, повышения эффективности работы ее аппарата, укрепления материально-финансовой основы деятельности местных органов власти, что невозможно без комплексного исследования указанных проблем на основе научных знаний и современной практики местного самоуправления.

Изложенные обстоятельства и предопределили выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности темы исследования. Вопросы организации в России местной власти, а со второй половины XIX века - и местного самоуправления как особого государственно-правового института с соответствующим режимом правового регулирования были объектом пристального анализа дореволюционных ученых и государственных деятелей -В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, Л. А. Велихова, А. Д. Градовского, М. М. Ковалевского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, В. Н. Лешкова, М. И. Свешникова, Б. Н. Чичерина.

В советский период исследованию проблематики, связанной с деятельностью местных органов власти, уделялось большое внимание в трудах С. А. Авакьяна, И. А. Азовкина, Г. В. Барабашева, А. А. Безуглова, В. И. Васильева, Е. И. Козловой, В. А. Кряжкова, Ю. И. Скуратова, В. А. Пертцика, К. Ф. Шеремета и т. д. Различные аспекты управленческой деятельности местных Советов и их органов анализировались в трудах Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, К. С. Бельского, В. Г. Вишнякова, Н. М. Казанцева, Б. М. Лазарева, А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова и др.

Проблематика современного местного самоуправления, в том числе правового статуса отдельных субъектов местного самоуправления, а также органов местного самоуправления обстоятельно исследуется в работах С. А. Авакьяна, Н. С. Бондаря, В. И. Васильева, И. В. Выдрина, Л. П. Волковой, Ю. А. Дмитриева, В. В. Еремяна, А. Р. Еремина, И. В. Захарова, А. Т. Карасева, Е. Ю. Киреевой, А. Н. Кокотова, Е. М. Ковешникова, О. А. Кожевникова, А. В. Колесникова, М. А. Краснова, О. Е. Кутафина, А. Н. Костюкова, А. В. Малько, С. Э. Несмеяновой, И. И. Овчинникова, Н. Л. Пешина, А. Н. Писарева, Н. В. Постового, М. С. Саликова, А. С. Саломаткина, С. Г. Соловьева, Н. С. Тимофеева, А. А. Уварова, В. И. Фадеева, В. Е. Чиркина, Е. С. Шугриной и т. д.

Однако затронутые в этих работах аспекты правового статуса местной администрации освещались их авторами только в той части, в какой это было необходимо для раскрытия тех или иных вопросов соответствующей тематики. Комплексного же исследования проблемы правового регулирования, организации и деятельности местной администрации, ее правового статуса как исполнительно-распорядительного органа муниципального образования с учетом новейшего законодательства не получили.

Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования и функционирования местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), реализации ее правового статуса.

Предмет диссертационного исследования - нормативные правовые акты, регламентирующие основы организации и деятельности местной администрации муниципального образования, ее правовой статус, а также позиции Конституционного Суда Российской Федерации по рассматриваемой проблеме.

Цель диссертационного исследования - комплексное и системное изучение правовых и организационных основ формирования и деятельности местной администрации, уточнение ее правового статуса и его элементного состава, а также выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию ее организации и деятельности.

Реализация поставленной цели предопределила необходимость постановки и решения комплекса следующих взаимосвязанных задач:

определить место исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в структуре органов местного самоуправления;

на основе общей характеристики системы местного самоуправления уточнить ее структуру, показав в ней место местной администрации;

проанализировать историю становления и деятельности местной администрации как исполнительно-распорядительного органа муниципального образования;

исследовать правовые основы статуса местной администрации и раскрыть его содержание;

выявить особенности формирования и деятельности местной администрации муниципального образования;

исследовать компетенцию местной администрации и выявить проблемы ее реализации;

выработать и обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию механизма правового регулирования организации и деятельности местной администрации муниципального образования.

Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные и специальные методы познания: диалектический метод познания правовой действительности, системно-структурный, исторический и формально-логический методы. Кроме того, в работе использовались и специальные правоведческие методы познания: сравнительно-правовой, формально-юридический, историко-правовой и др.

Использование данных методов позволило провести комплексный анализ правового статуса местной администрации, выявить проблемы и тенденции развития законодательства в сфере правового регулирования организации и деятельности местной администрации в муниципальных образованиях.

Теоретическую основу исследования составили взгляды отечественных правоведов в области теории государства и права, конституционного права, административного права, муниципального права. В работе использовались труды: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, В.А. Виноградова, И.В. Выдрина, М.Ю. Дитятковского, И.В. Захарова, А.Т. Карасева, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Н.Е. Колобаевой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.А. Мишина, С.Э Несмеяновой, И.И. Овчинникова, В.Д. Перевалова, Н.Л. Пешина, А.В. Савоськина, М.С. Саликова, С.Г. Соловьева, Б.А. Страшуна, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной, Э.Г. Юдина и других авторов.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства Российской Федерации, уставы муниципальных образований, локальный нормативный материал, постановления и определения Конституционного Суда РФ, нормативные правовые акты Российской Империи и СССР.

Научная новизна исследования обусловлена тем, что диссертация является комплексным научным исследованием места и роли местной администрации в системе местного самоуправления, вопросов правового регулирования ее статуса, проведенного с учетом новейшего законодательства. В нем предпринята попытка системного анализа состояния правового регулирования организации и деятельности местной администрации муниципального образования и уточнения ее места в системе местного самоуправления и соответственно в системе органов местного самоуправления. Предложены правовые механизмы оптимизации правового статуса местной администрации и реализации конституционной модели отечественного местного самоуправления.

В диссертации исследованы современные тенденции развития законодательного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, раскрыты теоретические проблемы правового статуса исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, проанализированы и систематизированы функции местной администрации.

На основе анализа современного законодательства о местном самоуправлении, а также оценки практики его реализации в муниципальных образованиях сформулированы рекомендации и предложения, направленные на совершенствование правового регулирования организации и функционирования местной администрации на современном этапе.

На защиту выносятся следующие положения и выводы:

1. При рассмотрении юридической природы системы местного самоуправления сделан вывод о том, что структурными элементами данной системы выступают: формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципальных образований; органы местного самоуправления; инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении. При этом отмечается, что системе местного самоуправления как устойчивому, но в то же время развивающемуся механизму присущи такие черты, как единство, целостность, самостоятельность и открытость, которые подробно рассмотрены в работе.

2. С учетом того, что органы местного самоуправления являются важным элементом системы местного самоуправления, одной из организационно-правовых форм реализации народовластия, уточнено определение понятия «органы местного самоуправления», под которыми понимаются выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения, не входящие в систему органов государственной власти и осуществляющие свою деятельность в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций. Доказано, что органы местного самоуправления, в свою очередь, также образуют определенную систему и соотносятся с системой местного самоуправления как часть и целое.

3. Анализ процесса развития местного самоуправления в России позволил выделить несколько этапов формирования правового статуса исполнительно-распорядительного органа:

- первый этап (земское и городское самоуправление) - исполнительным органом выступала управа, которая в своей деятельности была подконтрольна представительному органу и государству;

- второй этап (1917 г. - 1990 г.) - исполнительным органом выступал исполнительный комитет, на который возлагалась вся исполнительно-распорядительная деятельность. Советы и их исполкомы были организованы как единая система органов государственной власти и управления;

- третий этап (1993 г. - 1995 г.) - устанавливается приоритет местной администрации во взаимоотношениях с представительным органом муниципального образования, главы местных администраций получают статус глав местного самоуправления;

- четвертый этап (с 6 октября 2003 г. - принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где впервые дано понятие местной администрации, которая наряду с представительным органом и главой муниципального образования вошла в число органов местного самоуправления, чье наличие на территории каждого муниципального образования является обязательным, - по настоящее время).

Таким образом, на развитие и совершенствование правового статуса местной администрации существенное влияние оказали Конституция Российской Федерации 1993 г. и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - также Закон № 131-ФЗ).

4. Обосновано положение о том, что особым структурным элементом в системе местного самоуправления, а также органов местного самоуправления является местная администрация, которая реализует основные полномочия исполнительно-распорядительного характера на территории муниципального образования.

5. Сформулировано авторское определение понятия местной администрации как самостоятельного, обязательно формируемого органа муниципального образования, возглавляемого главой местной администрации на принципах единоначалия и наделенного уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для реализации отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, организующего исполнение решений представительного органа и осуществляющего исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций.

6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет органы местного самоуправления как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». С учетом рассмотрения в работе порядка формирования местной администрации предлагается уточнить положение абз. 11 ч. 1 ст. 2 данного закона, изложив его в следующей редакции: «Органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) формируемые в ином порядке местные органы власти, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».

7. Обосновывается необходимость формирования местной администрации самостоятельно ее главой, с закреплением соответствующего положения в ч. 8 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и предлагаются меры, направленные на оптимизацию структуры местной администрации, в частности создание в администрации крупных организационно-административных блоков, руководители которых будут нести ответственность за реализацию исполнительно-распорядительных полномочий в соответствующих сферах местного хозяйства.

8. Рассматривая юридическую природу правового статуса местной администрации, автор определяет данный статус как закрепленное нормами права положение (место) местной администрации в системе местного самоуправления, характеризующееся совокупностью таких элементов, как: компетенция, гарантии деятельности и ответственность за ненадлежащую реализацию соответствующих полномочий, которые подробно анализируются в работе.

9. Определены основы взаимодействия исполнительно-распорядительного органа с представительным органом муниципального образования, что позволило сделать вывод о единстве местной власти, но реализуемой через различные функции соответствующих органов. Для оптимизации деятельности исполнительно-распорядительного органа при взаимодействии с представительным органом муниципального образования предлагается использовать их регламенты.

10. На основе анализа содержания правового статуса местной администрации обосновывается, что как самостоятельный орган местного самоуправления она должна обладать правом на собственные правовые акты, принимаемые коллегиально, и нести ответственность за их содержание и реализацию. С учетом этого предлагается новое название ст. 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Ответственность главы муниципального образования и местной администрации перед государством», а в самой статье предусмотреть основания и меры ответственности местной администрации.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы и предложения, изложенные и обоснованные в диссертации, предполагающие внесение изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные акты, направлены на совершенствование правового статуса исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Сформулированные в работе теоретические положения о содержании функций исполнительно-распорядительных органов и принципах их деятельности формируют необходимую научную базу для совершенствования структуры местной администрации и оптимизации механизма нормативного регулирования ее правового статуса.

Положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в законотворческой деятельности законодательных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов, а также в практической деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Кроме того, они могут применяться в процессе преподавания учебных дисциплин «Конституционное право Российской Федерации» и «Муниципальное право Российской Федерации».

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, рассмотрена и одобрена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии.

Результаты исследования, выводы и предложения докладывались автором на научно-практических конференциях, отражены в опубликованных научных статьях, в том числе в научных журналах, рекомендованных ВАК РФ. Полученные результаты были внедрены в учебный процесс при проведении занятий по дисциплине «Муниципальное право России» в Уральской государственной юридической академии.

Структура работы определена темой исследования, отраженной в его целях и задачах. Диссертация состоит из введения, двух глав, разбитых на пять параграфов, заключения и списка литературы.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, показана степень изученности соответствующих проблем в научной литературе, определяются предмет, цели и задачи исследования, его методологическая и теоретическая основы, научная новизна и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводится информация об апробации положений, выводов, содержащихся в работе, ее структуре.

Первая глава «Система местного самоуправления в Российской Федерации: общая характеристика» посвящена анализу системы местного самоуправления в Российской Федерации, основных ее элементов и прежде всего органов местного самоуправления, в структуре которых особо выделяется такой орган, как местная администрация.

В первом параграфе на основе сложившихся в науке подходов к пониманию системы в целом отмечается, что в рассмотрении тех или иных проблем применяются как комплексный, так и деятельностный подходы. При этом системный подход используется, когда необходимо выявить структуру и состав системы, а деятельностный - при объяснении закономерностей развития системы через объективированный в определенной форме результат ее действия. Любая система обладает такими свойствами, как совокупность элементного состава; существенные связи между ними; определенная организация и качества (свойства), которые присущи системе в целом (эмерджентность).

В обществе одной из основных его подсистем выступает политическая система, выполняющая различные функции и включающая в себя в качестве одного из элементов местное самоуправление, которое также является системным образованием. В работе под системой местного самоуправления понимается совокупность в рамках муниципального образования организационных форм местного самоуправления, посредством которых обеспечивается решение вопросов местного значения.

В числе признаков системы местного самоуправления представляется возможным назвать следующие:

единство в границах соответствующего муниципального образования, которое основывается на общих демократических принципах организации местного самоуправления с учетом роли местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и иных местных традиций;

целостность, которая обеспечивается связью элементов системы и обуславливает взаимозависимость, взаимодополняемость и даже взаимозаменяемость данных элементов;

четкое выделение элементов системы, к которым относятся формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципального образования, органы местного самоуправления и их деятельность, инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении;

организованность. О ней можно судить по конституционной модели системы, которая придает местному самоуправлению статус особой формы публичной власти, так как каждый из элементов системы имеет отношение либо к государству, либо к гражданскому обществу;

самостоятельность системы, проявляющаяся в самостоятельности принятия населением решений по вопросам местного значения, в наличии организационной обособленности местного самоуправления, а также в ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

открытость системы, означающая возможность адаптации местного самоуправления к окружающей среде. Открытость системы - это организация и структура местного самоуправления, обеспечивающая населению доступность органов местного самоуправления, возможность выбора и получение необходимой информации.

Принципами функционирования системы местного самоуправления являются: самостоятельность решения населением вопросов местного значения, организационное обособление местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц перед населением, многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

Важным элементом системы местного самоуправления являются органы местного самоуправления, которым посвящен второй параграф первой главы. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил органы местного самоуправления как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Диссертант полагает, что в этом определении законодатель, закрепляя основные признаки органов местного самоуправления, упустил из виду признак самостоятельности указанных органов и взаимосвязи их с населением. В работе предлагается уточнить приведенное определение, закрепив, что органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения, не входящие в систему органов государственной власти, осуществляющие свою деятельность в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Определяя признаки и элементы органов местного самоуправления, диссертант приходит к выводу, что система местного самоуправления и система органов местного самоуправления соотносятся как целое и его часть.

Отношения внутри самих органов местного самоуправления и между ними возникают по поводу реализации задач и функций местного самоуправления. Отношения между органами в муниципальных образованиях можно определить как внутрисистемные, поскольку они возникают при самостоятельном формировании управленческих структур в муниципальном образовании, определении системы органов и их взаимодействия, при распределении обязанностей между ними. При этом все они осуществляют публичную власть, на что в свое время обратил внимание Конституционный Суд РФ в Постановлении от 15 января 1998 г. № 3-П по делу о проверке конституционности статей 80, 92-94 Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532., где отмечается, что публичная власть может быть и муниципальной.

Автор подчеркивает, что при реализации публичной власти органы местного самоуправления осуществляют два типа функций: проектную - представляют интересы основного субъекта местного самоуправления, т. е., населения, и программную - по реализации данных интересов. Этим функциям соответствуют и два типа органов: представительные и исполнительные. Причем именно исполнительным органам (прежде всего местной администрации) отводится особое место в системе органов местного самоуправления. Местная администрация является самостоятельным исполнительно-распорядительным органом общей компетенции, подотчетным представительному органу муниципального образования, наделенным уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. муниципальный самоуправление администрация

Вторая глава «Местная администрация муниципального образования в Российской Федерации: общая характеристика» посвящена вопросам правового регулирования организации и деятельности, правовому статусу и структуре местной администрации.

В первом параграфе рассматривается история развития местного самоуправления в России применительно к исполнительным органам местного самоуправления.

Анализ генезиса местного самоуправления в дореволюционной России позволил отметить, что главной задачей органов местной власти являлось удовлетворение первоочередных потребностей населения, а государство следило за тем, чтобы органы местного самоуправления не выходили за эти границы. В основе их деятельности лежали принципы разграничения предметов ведения и ресурсов между уровнями власти (разграничение строилось не по принципу достаточности, а по принципу наивысшей эффективности использования их данным уровнем); передачи органам местного самоуправления относительно широких прав в экономической и хозяйственной сфере (естественно, при сохранении властных полномочий центра). Исполнительным органом являлась земская управа, в которую входили: председатель, несколько членов, секретарь, бухгалтер, кассир, архитектор, архивариус, делопроизводители.

После Октябрьской революции (1917 г.) в России была выстроена новая система местных органов. Возникла и оформилась система съездов Советов и подотчётных Советам и их съездам исполнительных комитетов, комиссий и секций. Советы и их исполкомы были организованы как единая система органов государственного управления с собственной компетенцией.

Первым нормативным актом РСФСР, который установил основные черты организации и общие задачи исполнительного аппарата местных Советов, явилось обращение Народного комиссариата внутренних дел к Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов от 6 января 1918 г. «Об организации местного самоуправления» СУ РСФСР. 1917. № 12. Ст. 179.. Оно сыграло огромную роль в оформлении правового статуса исполнительных органов до принятия первой советской Конституции. В тот же период была принята инструкция Народного комиссариата внутренних дел «О правах и обязанностях Советов» СУ РСФСР. 1917. № 12. Ст. 180., закрепляющая не только полномочия Советов, но и порядок формирования их исполнительного аппарата. В ней было сказано, что «Советы избирают из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет, президиум), на который возлагают проведение в жизнь своих постановлений и всю текущую работу по управлению». Одновременно решались и вопросы об отраслевых структурных подразделениях исполкомов.

В конце 1993 г. указы Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления См., например: Указы Президента РФ от 9 октября 1993 г. №1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления» // САПП РФ. 1993. № 41. Ст. 3944; от 6 октября 1993 г. № 2086 «О реформе местного самоуправления в РФ» //Там же. № 44. Ст. 4182. установили приоритет администрации во взаимоотношениях с представительным органом муниципального образования. Так, главы местных администраций получили статус глав местного самоуправления; глава местного самоуправления председательствовал на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления и являлся главой соответствующей администрации.

Принятый на основе Конституции РФ 1993 г. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не оказал должного внимания проблемам организации исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, не дал формулировки понятия «исполнительный орган местного самоуправления». Это было учтено в Федеральном законе о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который значительно изменил концепцию местного самоуправления с целью приближения органов местного самоуправления к населению. В Законе впервые было сформулировано понятие местной администрации, которая наряду с представительным органом и главой муниципального образования вошла в число органов местного самоуправления, чье наличие на территории каждого муниципального образования является обязательным. Именно на местную администрацию Закон возложил обязанности по организации местного самоуправления на территории муниципального образования, обеспечению повседневной жизнедеятельности населения.

Второй параграф посвящен рассмотрению порядка формирования и структуры местной администрации. Местная администрация как элемент внутренней части системы местного самоуправления является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Кроме того, по мнению диссертанта, она организует исполнение решений представительного органа и осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Российское законодательство закрепляет два способа формирования органов местной власти: выборный и образование представительным органом муниципального образования. Однако ни один из этих способов не применим к местной администрации, в связи с чем в работе предлагается модифицировать положение ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указав в ней: «избираемые непосредственно населением и (или) формируемые в ином порядке местные органы власти».

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования. Вместе с тем с учетом того, что местная администрация находится в подчинении ее главы, более логичным видится положение, когда глава самостоятельно утверждает структуру местной администрации. Поэтому автор вносит предложение об уточнении ч. 8 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой желательно закрепить что «структура местной администрации утверждается главой местной администрации».

В диссертации предлагаются следующие направления реорганизации структуры местной администрации: создание крупных организационно-административных блоков, руководители которых будут нести полную ответственность за реализацию муниципальной политики в соответствующих сферах и достижение ее конечных целей (блоки экономики и финансов, управления муниципальной недвижимостью, городского хозяйства, социальной политики, общественной безопасности и т. п.); использование при построении организационной структуры администрации программно-целевых методов, требующих проведения работы по регламентации деятельности структурных подразделений.

Необходимо также прописать и утвердить в регламенте администрации систему взаимодействия между структурными подразделениями, порядок прохождения управленческих решений и основные административные процессы. Причем при определении структуры местной администрации и распределении полномочий между ее подразделениями требуется исходить из принципов целесообразности; четкого разграничения функциональных блоков; полноты решения вопросов местного значения; результативности, что предусматривает возможность оценки достигаемого результата работы; достаточности обеспечения с предоставлением структурному подразделению для надлежащего выполнения им своих функциональных обязанностей в нужных объемах материального, правового, информационного и других видов обеспечения; системности и взаимосвязи с другими подразделениями; унифицированного подхода к формированию структуры и определению штатной численности органов местного самоуправления.

В третьем параграфе рассматривается правовой статус местной администрации, дается его понятие и анализируется структура.

С учетом выработанных в доктрине общих подходов к определению понятия «правовой статус» под правовым статусом местной администрации понимается ее правовое положение как в системе местного самоуправления, так и в системе органов местного самоуправления.

Автор придерживается позиции, что в структуре правового статуса местной администрации выделяются следующие элементы: компетенция, гарантии деятельности и ответственность.

Компетенция местной администрации муниципального образования - это система полномочий (прав и обязанностей), закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, определяемых вопросами местного значения, решение которых обеспечивает жизнедеятельность и удовлетворение потребностей населения муниципального образования.

Компетенция исполнительно-распорядительного органа выражена либо через полномочия, предоставляемые главе администрации, либо через полномочия местной администрации как коллегиального органа местного самоуправления. Однако Закон № 131-ФЗ не закрепляет ни направления деятельности местной администрации, ни конкретные вопросы, входящие в круг ее обязанностей, в связи с чем единого подхода к определению компетенции исполнительных органов местного самоуправления в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований не сложилось.

Основная функция исполнительно-распорядительного органа -осуществление повседневной управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение правовых актов, принятых населением непосредственно и (или) через представительный орган. Согласно с данной функцией и происходит наделение исполнительных органов муниципальных образований соответствующей компетенцией.

В целях совершенствования взаимодействия местной администрации с представительным органом муниципального образования автор предлагает разработать регламенты, в которых будут отражены такие вопросы, как: основания обязательного взаимодействия представительного и исполнительных органов местного самоуправления при осуществлении ими своих полномочий; формы взаимодействия представительного и исполнительных органов местного самоуправления; процедуры взаимодействия представительного и исполнительных органов местного самоуправления; оформление результатов взаимодействия представительного и исполнительных органов местного самоуправления.

В работе также определены гарантии деятельности местной администрации, в системе которых выделены экономические, политические, правовые и организационные гарантии, предоставляющие администрации возможность осуществлять свои полномочия в полной мере и защищающие ее от возможного произвола со стороны иных органов.

Обстоятельно рассмотрен вопрос об ответственности местной администрации. Законодатель не выделяет отдельно ответственность данного органа местного самоуправления, поскольку решения, по его мнению, принимаются не самой администрацией, а ее главой, который выступает от имени местной исполнительной власти. Администрация при этом выполняет по сути функции аппарата управления, обеспечивающего исполнение полномочий главы администрации.

Автор полагает, что местную администрацию необходимо наделить правом принятия решений и возложить на нее самостоятельную ответственность за их осуществление. В связи с этим он предлагает изменить редакцию названия ст. 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, поименовав ее «Ответственность главы муниципального образования и местной администрации перед государством» и предусмотреть в ней основания и меры ответственности местной администрации.

В заключении подводятся итоги исследования, формулируются обусловленные им теоретические и практические выводы, направленные на совершенствование правового регулирования статуса местной администрации.

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии

1. Елькина А. В. Система местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012. - № 5. - С. 19-21 (0,4 п. л.).

2. Елькина А. В. Элементы конституционно-правового статуса местной администрации // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. -2012. - № 6. - С. 64-65 (0,2 п. л.).

3. Елькина А. В. Особенности конституционно-правовой ответственности местной администрации // Юридические науки. - 2012. - № 3. - С. 21-22 (0,2 п. л.).

4. Карасев А. Т., Елькина А. В. Конституционно-правовой статус местной администрации // Российский юридический журнал. - 2012. - № 3. - С. 109-116 (0,65 п. л.).

5. Карасев А. Т., Елькина А. В. Конституционно-правовая ответственность местной администрации // Проблемы права: международный правовой журнал. - 2012. - № 6. - С. 38-42 (0,2 п. л.).

6. Елькина А. В. Органы местного самоуправления // Вестник Московского университета МВД РФ. 2012. - № 7. - С. 26-29 (0,3 п. л.).

7. Захаров И.В., Елькина А.В. Конституционно-правовой анализ регулирования муниципальных выборов в Российской Федерации // Вопросы управления. - 2013. - № 1. - С. 215-219 (0,4 п. л.).

Статьи, опубликованные в иных изданиях

8. Елькина А. В. Некоторые аспекты конституционно-правовой ответственности должностных лиц местного самоуправления // Проблемы реформирования российской государственности: материалы IV Всероссийской научно-практической конференции студентов и молодых ученых (Екатеринбург, 3-4 декабря 2009 г.). - Екатеринбург: Изд-во УМЦ УПИ, 2010. - С. 292 (0,2 п. л.).

9. Елькина А. В. Конституционно-правовые особенности системы местного самоуправления в Российской Федерации // Проблемы обеспечения, реализации, защиты конституционных прав и свобод человека: материалы Ежегодного регионального форума молодых ученых (Екатеринбург, 12 декабря 2011 г.) / Уральский гуманитарный институт. - Екатеринбург, 2011. - С. 120-126 (0,3 п. л.).

10. Елькина А. В. Элементы системы местного самоуправления // Известия высших учебных заведений. Уральский регион. - 2012. - № 2. - С. 18-21 (0,3 п. л.).

Размещено на Allbest.ru