Парламентское расследование, как форма парламентского контроля в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет)

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Парламентское расследование, как форма парламентского контроля в Российской Федерации

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Федотова Юлия Григорьевна

Челябинск - 2012

Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет).

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Конева Наталья Сергеевна

Официальные оппоненты:

Матейкович Максим Станиславович доктор юридических наук, профессор Тюменский государственный университет, профессор кафедры конституционного и муниципального права

Фартыгин Алексей Леонидович кандидат юридических наук, доцент Челябинский филиал РАНХиГС, заведующий кафедрой юридических дисциплин

Ведущая организация: Алтайский государственный университет

Защита диссертации состоится «31» марта 2012 г. в 11:00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.298.16 ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет) по адресу: 454080, г. Челябинск, ул. Коммуны, д. 149, ауд. 208.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет) по адресу: 454080, г. Челябинск, пр. Ленина, д. 87, корп. 3/д.

Автореферат разослан 2012 года.

Ученый секретарь диссертационного совета О.В. Гречкина.

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Осуществление контрольной функции, присущей всякому парламенту, занимает важное место в деятельности законодательного (представительного) органа. По существу от контрольных полномочий парламента зависит его действительное место в системе государственных органов. Институт парламентских расследований выступает необходимым средством парламентского контроля в странах с любой формой правления, это общеправовой элемент, необходимый для любого государства. Особенностью данной формы парламентского контроля является и то, что парламентские расследования являются действенным элементом механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. Данный институт позволяет законодательному органу не только выявить причины и условия конкретных фактов или обстоятельств, но и осуществить комплексный подход к решению проблемы законодательного регулирования общественных отношений. Итоги парламентского расследования могут быть связаны не только с выявлением и устранением имеющихся нарушений в деятельности подконтрольных субъектов, но и с устранением причин их возникновения.

Конституционное регулирование контрольных полномочий российского парламента не предоставляет достаточных возможностей для осуществления парламентского контроля. Действенным шагом к укреплению контрольной функции стало принятие Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Тем не менее, потребность в таких расследованиях возникла задолго до законодательного урегулирования института, практика проведения парламентских (депутатских) расследований на общефедеральном и региональном уровнях имелась до принятия Закона № 196-ФЗ. Данная практика была обусловлена необходимостью решения проблем, которые не могли быть выявлены и устранены иными государственными органами (выявление причин и условий совершения террористических актов, фактов коррупции, грубых и массовых нарушений прав и свобод человека и гражданина, в частности, на проведение собраний, митингов и демонстраций, и др.). Поэтому в послании Президента РФ Федеральному Собранию 2005 г. рекомендуется не «ввести», а «утвердить» законом процедуру парламентских расследований.

В то же время, есть достаточные основания полагать, что принятый закон не в полной мере способствует повышению качества осуществления законодательной функции и усилению контроля за соблюдением прав человека и деятельностью подконтрольных субъектов, прежде всего, в связи с отсутствием определения понятия парламентского расследования, формированием его предмета по принципу остаточной компетенции, усложненным порядком возбуждения расследований, недостаточным объемом полномочий членов комиссии, наличием возможностей в воспрепятствовании ее работе, недостаточной регламентацией правовых последствий расследований. На общефедеральном уровне отсутствуют рамочные нормы о парламентских расследованиях на уровне субъекта РФ.

В настоящее время не получила должного распространения разработка теоретических и практических вопросов сущности парламентского расследования как формы реализации контрольной функции законодательного органа. В науке конституционного права отсутствуют конституционно-правовые исследования, в которых был бы представлен научный подход к парламентским расследованиям как к форме парламентского контроля и элементу механизма защиты прав и свобод человека и гражданина, что могло бы послужить основой для формулирования предложений по преобразованию механизма правового регулирования парламентских расследований как системы деятельности законодательных органов на федеральном уровне и на уровне субъекта Федерации.

Вышеизложенное свидетельствует об актуальности выбранной темы диссертационного исследования и целесообразности совершенствования института парламентского расследования в России с учетом отечественного и зарубежного опыта расследований в целях повышения эффективности реализации всех функций законодательного органа, становления исследуемого института как действенного механизма защиты гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина.

Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы осуществления парламентского контроля раскрыты в отдельных, комплексных исследованиях С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина, И.В. Гранкина, Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина, А.Н. Кокотова и М.И. Кукушкина, И.М. Степанова и Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина и др. Контрольной функции парламента посвящены работы М.В. Демидова, Е.В. Ковряковой, А.И. Козлова, М.Г. Никитенко, И.П. Паргачевой, А.Е. Постникова, Г.Д. Садовниковой, Е.А. Соломатиной, В.К. Стениной, Ю.А. Тихомирова, А.Н. Шерина и др. Парламентский финансовый контроль исследован М.В. Демидовым, И.П. Окуличем и Д.Н. Усатовым, Д.И. Романовым, А.В. Скоковым и др.

Особенности осуществления парламентского контроля в зарубежных странах раскрыты в трудах А. Авдулова и А. Кулькина, С.П. Александровой, В. Богдэнора, С.Л. Долиновского, Л.С. Жакаевой, М.А. Исаева, А.Д. Керимова, Е.В. Ковряковой, В.И. Лафитского, А.Г. Орлова, В. Попова, М.А. Сапроновой и др., в комплексных исследованиях И.А. Алебастровой, Д.А. Ковачева, М.Н. Лазаревой, В.В. Маклакова, А.А. Мишина, С.В. Пронкина и О.Е. Петруниной, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина и др.

Проблемам института парламентского расследования в Российской Федерации и зарубежных странах уделено внимание А.Ю. Малумова, Г.Ю. Малумова, И.В. Гранкина, А.А. Еропкина, А.П. Зрелова и М.В. Краснова, Ю.Ф. Кваши, И.П. Окулича, Г.Д. Садовниковой, К.В. Суркова, С.Н. Шевердяева, А.В. Шляпникова и А.А. Рождествиной и др. Отдельные проблемы института в теоретическом аспекте, а также практические вопросы проведения парламентских расследований (в частности, формы взаимодействия парламентских комиссий с органами внутренних дел) изложены в диссертационных исследованиях Д.А. Гусарова, А.А. Спиридонова, Д.Б. Трошева, Е.М. Якимовой. Тем не менее, ряд серьезных теоретических проблем остается не решенным, в юридической литературе не получили должного обобщения и осмысления вопросы содержания и функциональной характеристики института парламентского расследования, что создает препятствия для разработки практических рекомендаций, направленных на повышение результативности парламентских расследований. Так, в 2008 г. С.А. Авакьян, исследуя возможные пути изменения баланса властей в России, отметил, что в целях повышения эффективности работы российского парламента, а также усиления его роли следует принципиально изменить Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ».

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации парламентского расследования Федеральным Собранием Российской Федерации.

Предмет исследования - конституционно-правовые и отраслевые нормы, регламентирующие механизм осуществления парламентского расследования, практика проведения парламентских расследований в Российской Федерации.

Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, конституции (уставы) ряда субъектов Российской Федерации, действующее региональное законодательство, регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также ранее действующие нормативные правовые акты СССР и РСФСР.

Эмпирическая база исследования. Проанализирована практика работы комиссий по расследованию, создаваемых Федеральным Собранием РФ и региональными законодательными органами, а также судебная практика, итоговые доклады парламентских комиссий, материалы периодических изданий, иных средств массовой информации, касающиеся инициирования и проведения парламентских (депутатских) расследований, в частности, событий в г. Тбилиси 1989 г., в г. Беслане 2004 г., обстоятельств аварии на Саяно-Шушенской ГЭС 2009 г. В целях разработки предложений по совершенствованию института парламентского расследования в России была проанализирована практика проведения парламентских расследований в зарубежных странах (США, Великобритании и др.).

Цель диссертационного исследования состоит в формулировании научно-теоретических положений, раскрывающих содержание, сущность и предназначение конституционно-правового института парламентского расследования как формы парламентского контроля.

Достижение поставленной цели предопределило необходимость решения следующих задач:

- выявить правовую природу контрольной функции законодательного органа и определить место парламентского расследования в системе деятельности законодательного органа;

- конкретизировать сущность и сформулировать понятие парламентского расследования как формы парламентского контроля;

- провести сравнительный анализ конституционно-правовых основ парламентских расследований в Российской Федерации и зарубежных странах;

- проанализировать особенности правового регулирования института парламентского расследования Федерального Собрания Российской Федерации;

- выявить особенности правового регулирования предмета парламентского расследования Федерального Собрания РФ и определить направления его преобразования;

- провести анализ законодательного регулирования процедуры и практики проведения парламентских расследований Федерального Собрания РФ и сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования парламентского расследования Федерального Собрания Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составляют комплексно применяемые философские, общенаучные и специальные методы познания (диалектико-материалистический, системный, логический, исторический, конкретно-социологический методы исследования и др.). Методы анализа, синтеза использовались при исследовании понятия, предмета, полномочий субъектов парламентского расследования Федерального Собрания РФ, полномочий комиссии по проведению парламентского расследования и правовых последствий его итогов. При выявлении недостатков законодательной регламентации и формулировании предложений, направленных на совершенствование правового регулирования парламентского расследования в России, автором применялись формально-юридический метод и метод сравнительного правоведения.

Научная новизна работы определяется авторским подходом к исследованию института парламентского расследования, заключающимся в комплексном исследовании его, как:

- формы реализации контрольной функции законодательного органа, представляющей собой не только систему действий парламентской следственной комиссии по выяснению причин, условий и последствий определенных фактов и обстоятельств, но и систему мер, применяемых законодательным органом после завершения работы комиссии;

- общеправового элемента, необходимого для государств с любой формой правления, на основании чего представлен критический анализ механизма конституционно-правового регулирования парламентского расследования в Российской Федерации;

- элемента механизма защиты прав и свобод человека и гражданина в целях выявления, глубокого анализа и обобщения причин слабой эффективности парламентских расследований в России.

Научная новизна проявляется также в приведенных в работе выводах, положениях и рекомендациях, направленных на совершенствование сущности и содержания конституционно-правового института парламентского расследования как формы парламентского контроля.

На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны:

1. Предложено авторское определение парламентского расследования, которое сформулировано как форма парламентского контроля, представляющая собой систему действий законодательного органа (его палат), других участников, вовлекаемых в сферу реализации работы парламентской следственной комиссии, осуществляемой в целях выяснения причин, условий и последствий фактов грубых или массовых нарушений прав и свобод человека и гражданина и иных фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для личности, общества и государства, информирования о них общества, применения в случаях и в порядке, предусмотренных законом, мер государственно-правового принуждения и реализации иных полномочий в целях устранения причин, условий и последствий данных фактов и обстоятельств.

2. Обосновано, что результативность деятельности парламентской комиссии по проведению парламентского расследования зависит от следующих факторов:

- нормативного закрепления права (палат) законодательного органа на проведение парламентского расследования;

- наличия механизма привлечения к ответственности за воспрепятствование работе парламентской комиссии;

- механизма освещения итогов парламентского расследования, основанного на принципе необходимости реализации конституционного права каждого на получение информации, и принятия решений по устранению причин, условий и последствий фактов и обстоятельств, ставших основанием для проведения парламентского расследования.

3. В целях разграничения парламентского расследования и иных элементов механизма защиты прав и свобод человека и гражданина предмет парламентского расследования должен отражать специфику рассматриваемого конституционно-правового института, которая проявляется в том, что проведение парламентского расследования позволяет законодательному органу не только применить контрольные полномочия по конкретному факту, но и осуществить комплексный подход к решению проблемы законодательного регулирования соответствующих общественных отношений.

4. Предложено дополнить Федеральный закон № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ» (п. 1 ч. 1 ст. 4) дефиницией «массовые нарушения прав и свобод человека и гражданина». Массовыми являются такие нарушения основных прав и свобод, которые выявляются неоднократно, причина возникновения которых связана с несовершенством правового регулирования конкретных общественных отношений, либо несовершенство правового регулирования препятствует своевременному и эффективному выявлению, предупреждению, пресечению или устранению данных правонарушений.

5. Предмет парламентского расследования (ч. 1 ст. 4 Закона № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ») должен составлять открытый перечень обстоятельств и фактов, имеющих негативные последствия для личности, общества и государства, не ограниченный обстоятельствами, связанными с возникновением или последствиями чрезвычайных ситуаций.

6. Закон № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ» целесообразно дополнить главой, посвященной процедуре выдвижения обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности, что определит возможность проведения парламентского расследования не только как основной формы парламентского контроля, но и как предварительной процедуры, сопутствующей иной форме парламентского контроля.

7. В целях расширения возможностей реализации Федеральным Собранием РФ права на проведение парламентского расследования предлагается изменить нормы Закона № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ», содержанием которых является процедура проведения парламентского расследования Федерального Собрания РФ:

- в ст.ст. 6-9 Закона № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ»: ввести право создания парламентской комиссии палатой Федерального Собрания РФ в случае получения отказа от другой палаты; указать, что часть состава комиссии должна формироваться исходя из профессиональных данных депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации; в число лиц, уполномоченных вносить предложение о проведении парламентского расследования, включить Общественную палату РФ; ввести обязательность указания предмета и целей конкретного парламентского расследования в постановлении палаты;

- в ст. 5 Закона № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ»: срок конкретного парламентского расследования должен устанавливаться постановлением палаты (в пределах течения срока полномочий Государственной Думы); ввести возможность возобновления парламентского расследования, прекращенного ранее;

- в ст. 25 Закона № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ»: указать, что в случае проведения расследования одной палатой парламента утверждения итогового доклада другой палатой не требуется; в случае неутверждения одной из палат итогового доклада парламентского расследования, проведенного палатами совместно, формируется согласительная комиссия; итоговый доклад должен содержать сведения о рассмотренных доказательствах и обстоятельствах; итоговый доклад должен быть доведен до всеобщего сведения с учетом необходимости защиты сведений, составляющих государственную, личную, семейную и иную охраняемую законом тайну в целях обеспечения возможности его признания источником общеизвестного факта на территории Российской Федерации.

8. В целях повышения результативности проведения парламентского расследования необходимо внести изменения в положения нормативных правовых актов, регулирующих полномочия членов парламентской комиссии и правовой статус лиц, привлеченных к участию в парламентском расследовании:

- в ст. 27 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания РФ, ст. 29 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ: ввести пункт, содержащий право члена комиссии давать поручения соответствующим органам о сборе дополнительной, уточняющей, конкретизирующей информации, которой у органа нет, но может быть в силу закона;

- в ст. 287 Уголовного кодекса РФ, ст. 17.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях: конкретизировать механизм привлечения к ответственности лиц, препятствующих осуществлению функций парламентской комиссии (определить условия наступления уголовной или административной ответственности, ввести санкции в отношении граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании);

- в ст. 24 Закона № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ»: закрепить более широкий перечень прав субъектов, привлеченных к участию в парламентском расследовании (расширить право заявлять ходатайства, обеспечить право обращения в комиссию в случае проведения закрытых заседаний парламентской комиссии).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы состоит в изложении научного подхода к парламентскому расследованию как к форме парламентского контроля и элементу механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. Сформулированные положения и предложения, касающиеся определения понятия парламентского расследования, его предмета, типов, субъектного состава, особенностей правового регулирования парламентских расследований Федерального Собрания РФ могут послужить основой для дальнейшего исследования вопросов правового регулирования механизма парламентского расследования в России, а также могут быть использованы в учебном процессе, при написании научных работ.

Практическая значимость исследования выражается как в разработанных с учетом отечественного и зарубежного опыта на основе обобщения и анализа причин слабой эффективности парламентских расследований в России предложениях по совершенствованию правового регулирования института парламентского расследования, так и в возможности использования сделанных выводов в нормотворческой деятельности и правоприменительной практике. Применение теоретических выводов и сформулированных предложений может способствовать совершенствованию действующего российского конституционного законодательства и обогащению практики его реализации.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета, на которой проводилось ее обсуждение и рецензирование. Положения диссертационного исследования выносились на обсуждение на международных, всероссийских, региональных научных конференциях, среди которых «Актуальные вопросы публичного права» (Уральская государственная юридическая академия, г. Екатеринбург, 26-27 октября 2007 г.), «Трансформация политической системы России: проблемы и перспективы» (Российская ассоциация политической науки, г. Москва, 22-23 ноября 2007 г.), «Проблемы и перспективы развития современных правовых систем» (Новгородский государственный университет им. Ярослава Мудрого, г. В. Новгород, 24-25 апреля 2008 г.), «Современное состояние российского законодательства: проблемы и пути совершенствования» (Пермский государственный университет, г. Пермь, 23 октября 2009 г.), «Проблемы правоприменения в современной России» (Омский государственный университет, г. Омск, 19 февраля 2010 г.) и др.

Основные положения диссертации содержатся в опубликованных научных статьях и тезисах докладов.

Материалы исследования используются в учебном процессе юридического факультета Курганского государственного университета при преподавании курсов конституционного права Российской Федерации, конституционного права зарубежных стран, в научной работе студентов.

Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, отражена степень ее научной разработанности, раскрываются объект, предмет, цель и задачи исследования, его методологические основы, определяется правовая основа и эмпирическая база исследования, анализируется научная новизна работы, указываются основные положения, выносимые на защиту, данные о теоретической ценности и практическом значении исследования, а также об апробации результатов работы.

Первая глава «Конституционно-правовой институт парламентского расследования» посвящена исследованию сущности парламентского расследования, определению его понятия и специфических особенностей как формы парламентского контроля. На основе анализа конституционно-правовых основ парламентских расследований в России и зарубежных странах выявляются подходы к правовому регулированию парламентских расследований в странах различных правовых систем и определяются критерии эффективности проведения парламентских расследований.

В первом параграфе первой главы представлено обоснование контрольной функции парламента и проведено исследование особенностей института парламентского расследования среди иных форм парламентского контроля. Диссертант выявил, что контрольная функция вытекает из сущности законодательного и представительного органа. Институт парламентского контроля в большей или меньшей степени присутствует в любой стране, где имеется парламент.

Анализ понятия контроля показывает, что его специфика заключается в возможности не только наблюдать, но и сдерживать и направлять свободные действия, влиять на подконтрольный объект. Контроль законодательной власти рассматривается в трех основных аспектах: как одна из основных функций парламента, то есть вид деятельности; как система мер, обеспечивающих обнаружение негативных явлений и тенденций, проверки законности; как конечный элемент процесса управленческой деятельности, направленный на систематизацию мер предупредительного, исправляющего, пресекающего, а иногда и карательного воздействия. Для определения места парламента в системе государственных органов важное значение имеет его компетенция. На основе анализа правового регулирования форм парламентского контроля сделан вывод о том, что возможности реализации контрольной функции законодательного органа в России ограничены.

Парламентские расследования - один из действенных институтов, с помощью которого законодательная власть может реализовать свои контрольные полномочия. Такие расследования именуются анкетами, а право расследования - анкетным правом. Для этого используются существующие в парламентах комитеты (комиссии) или создаются специальные следственные комитеты (комиссии). Институт парламентского расследования применяется в большинстве стран в случаях массовых нарушений прав человека, в других сложных обстоятельствах. Проведение парламентского расследования позволяет найти решение проблем, с которыми не могут справиться иные государственные органы, что подтверждает практика США, Великобритании.

Институт парламентского расследования позволяет законодательному органу осуществить комплексный подход к решению проблемы законодательного регулирования общественных отношений. Итоги расследований могут быть связаны не только с выявлением и устранением имеющихся нарушений в деятельности подконтрольных субъектов, но и устранением причин их возникновения. Принятие Закона № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ» способствует расширению контрольной функции законодательного органа. Тем не менее, правовое регулирование парламентского расследования нельзя признать совершенным. Действующее законодательство ограничивает возможность инициирования и проведения парламентского расследования, сводит его результаты к нулю.

Таким образом, контрольная функция выступает необходимой функцией парламента. Парламентское расследование является особой формой парламентского контроля, позволяющей реагировать на наиболее острые проблемы. Правовое регулирование контрольной функции законодательного органа в Российской Федерации нельзя признать совершенным. Исследование и определение направлений совершенствования института парламентского расследования в России является необходимым в целях повышения эффективности осуществления всех функций парламента и становления действенного механизма защиты прав и свобод человека, что способствует укреплению основ конституционного строя России.

Во втором параграфе первой главы анализируются основные подходы к определению понятия парламентского расследования, приведено авторское определение парламентского расследования.

В труде Ш.Л. Монтескье «О духе законов» изложены положения, которые можно считать предпосылкой для формирования политико-правовой доктрины о судебных полномочиях законодательного органа. Проведение парламентских расследований - обычная практика в зарубежных странах, являющаяся мощным инструментом контрольной деятельности. Контрольная функция парламента Великобритании исторически послужила основой возникновения законодательной функции; роль проводимых расследований особо подчеркивается по сравнению с министерскими проверками и прочими процедурами. Право проведения парламентских расследований не зафиксировано в Конституции США, поэтому в течение десятилетий велись дебаты о таких расследованиях. В 1945, 1957 гг. Верховный Суд США указал, что полномочия по расследованию являются естественными и необходимыми для реализации законотворческой функции. Странам Латинской Америки характерна значительная слабость законодательной власти. Тем не менее, национальные Конгрессы предпринимают попытки осуществить парламентский контроль за деятельностью правительства. Автор полагает, что конституционное закрепление контрольных полномочий парламентов способствовало такому процессу. Парламентские расследования выступают неотъемлемым инструментом парламентского контроля, который, в свою очередь, является традиционной функцией парламента.

В России потребность в парламентских расследованиях возникла задолго до принятия Федерального закона 2005 г. В России имеется широкая практика парламентских расследований. Примерами могут служить временные комиссии 1994-2001 гг., проведено парламентское расследование событий в г. Беслане 2004 г., чрезвычайной ситуации на Саяно-Шушенской ГЭС 2009 г. Нормативная регламентация парламентских расследований отсутствовала, в связи с чем их эффективность была минимальной, проведение расследований не основывалось на необходимости реализации конституционного права каждого на получение информации.

Не обладая формально правом на проведение расследований, российский законодатель не смог исключить из своей работы практику их проведения. Несмотря на несовершенство правового регулирования института, в отдельных ситуациях проведение парламентского расследования рассматривается как единственный путь эффективного решения ситуации силами государственной власти, например, проблем защиты прав человека в условиях миграционных процессов.

Особенность института парламентского расследования связана с его комплексным характером. Институт сочетает в себе процессуальные и материальные нормы, которые взаимно обуславливают установление фактов, подлежащих расследованию, процедуру реализации полномочий комиссии, правовые последствия расследования. Его особенностью является сочетание императивного и диспозитивного методов правового регулирования, преобладание межотраслевых принципов. Законодательное регулирование парламентских расследований не является совершенным. Правовым актом, выступающим «слабым звеном» в действующем законодательстве, является Федеральный закон № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ».

Для отрасли конституционного права России институт парламентского расследования является относительно новым. С одной стороны, парламентское расследование выступает важнейшей формой (средством) парламентского контроля, формой совместной работы членов палат по контролю над деятельностью исполнительных органов власти, а также над событиями, имеющими первостепенное значение для личности, общества и государства. С другой стороны, это особый вид процессуальной деятельности, разновидность конституционных юридических производств, разновидность процесса сбора, проверки и оценки информации, которая служит исходным материалом для принятия политических решений.

Парламентское расследование представляет собой не только деятельность парламентской комиссии, но и систему мер, применяемых законодательным органом при реализации контрольных полномочий как в процессе работы парламентской комиссии, так и по завершении ее работы. Механизм реализации парламентского расследования урегулирован системой правовых норм, которые могут быть объединены в сложный институт конституционного права. На основе анализа содержания и сущности института автором предложено определение парламентского расследования.

Совершенствование законодательного регулирования парламентских расследований может стать важным фактором для укрепления легитимации государственной власти в России. Несмотря на наличие опыта расследований, а также проблем, разрешение которых представляется наиболее действенным посредством парламентского расследования, правовой механизм проведения расследований нельзя признать безупречным, в связи с чем, требует детального анализа и усовершенствования.

Третий параграф первой главы посвящен особенностям конституционного регулирования парламентского расследования в России и ряде иностранных государств.

Конституционное развитие Франции, Великобритании, Италии, ФРГ показывает, что результативность парламентских расследований зависит от особенностей регулирования данного конституционно-правового института актом высшей юридической силы государства, а также наличия его детального правового регулирования. Отсутствие специальной нормы в Конституции Франции негативно сказалось на деятельности следственных комиссий. Проведение парламентских расследований в Великобритании может быть основано на отдельных актах, поэтому достаточно разнообразна практика в отношении сбора доказательств, обязательности допроса под присягой, значения итогов работы комиссии. Основной закон ФРГ содержит довольно детальные положения по сравнению с конституциями иных стран. При этом отсутствие в Конституции США указания на право Конгресса проводить расследования не стало причиной снижения их эффективности.

Парламентская республика представляет законодательному органу широкий спектр контрольных полномочий (что можно проследить на примере ФРГ). И все же среди стран с такой формой правления можно встретить случаи неэффективной реализации контрольных полномочий в форме парламентских расследований (Италия). В условиях президентской республики парламент может быть более активен в реализации контрольной функции (США), не исключена и слабость законодательного органа (страны Латинской Америки). Безусловным является лишь существование института парламентских расследований в государствах с любой формой правления.

Тождественность компетенций комитета (комиссии) и министерств является важным элементом в организации комитетской и комиссионной системы в парламенте. Основанные по такому принципу комиссии более активны и профессиональны (в США, ФРГ, Великобритании и др.). От решения вопроса об итогах расследований напрямую зависит реальность полномочий парламента по их проведению. В ряде зарубежных стран предусмотрена возможность обращения в суд либо к компетентному органу с требованием о привлечении тех или иных лиц к ответственности.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета палаты образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101 Конституции РФ). Тем самым существование контрольных полномочий признается как само собой разумеющееся, и законодателем конкретизируется, посредством какого органа осуществляется контроль за исполнением федерального бюджета.

Положительное значение ч. 3 ст. 101 Конституции РФ заключается в том, что по существу право на создание специальной комиссии не противоречит правовому статусу российского парламента. В то же время норма ч. 3 ст. 101 Конституции РФ, во-первых, не отражает специальные положения о контрольной деятельности парламента в целом. Во-вторых, остается открытым вопрос о совместном или раздельном создании комитетов и комиссий палатами, не определены ни характер, ни полномочия комиссий. В-третьих, ч. 3 ст. 101 Конституции РФ не характеризует парламентское расследование как средство парламентского контроля, не регулирует столь важные вопросы, касающиеся объема и последствий реализации данной процедуры, не устанавливает гарантий реализации полномочий комиссии.

Опыт внесения поправок в Конституцию РФ показал, что нормой основного закона довольно сложно детализировать и предусмотреть необходимые процедурные вопросы, соблюдая требования емкости и обобщенности конституционных норм. Именно на законодательном уровне необходимо установление предмета парламентского расследования, оснований возбуждения и процедуры расследования, определение мер ответственности за препятствие в реализации полномочий парламентской комиссии и установление правовых последствий проведения расследования.

Во второй главе «Особенности правового регулирования парламентских расследований в Российской Федерации» проводится исследование законодательного закрепления института парламентского расследования Федерального Собрания РФ, раскрываются цели, принципы, предмет, субъектный состав, процедура, гарантии реализации, правовые последствия парламентского расследования в России. На основе анализа практики проведения парламентских расследований выявляются основные направления совершенствования конституционно-правового механизма парламентского расследования Федерального Собрания РФ, а также раскрываются особенности введения института на уровне субъекта РФ и определяются направления его развития.

Первый параграф второй главы посвящен рассмотрению особенностей формирования нормативной основы парламентских расследований в России.

Впервые парламентские расследования получили нормативное закрепление в 1937 г. Учреждение Государственной Думы 1906 г. умалчивало о праве расследований. Несмотря на это, предпринималась попытка расследования обстоятельств Белостокского погрома. Это говорит, с одной стороны, о необходимости применения парламентом процедуры расследования, с другой стороны, о снижении действенности расследований в случае отсутствия качественного нормативно-правового регулирования института, что в целом отражает роль представительного органа в механизме осуществления государственной власти.

Верховный Совет СССР в соответствии с Конституцией СССР 1936 г., а также Верховный Совет РСФСР, согласно Конституции РСФСР 1937 г., могли назначать следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу. Все учреждения и должностные лица были обязаны выполнять требования комиссий. Конституция России 1978 г. устанавливала, что Верховный Совет РСФСР создает, когда сочтет необходимым, следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу. Контроль осуществлялся прежде всего через работу постоянных комиссий. Несмотря на специфику взаимоотношений органов государственной власти, элементы парламентских расследований присутствовали в деятельности представительных органов. Необходимости детального законодательного закрепления процедуры не было в связи с довольно высоким авторитетом представительных органов.

Отдельными нормативными актами предусматривалось участие народного депутата в проверках работы государственных и общественных органов, предприятий и др. Рекомендации постоянных комиссий подлежали обязательному рассмотрению подконтрольными субъектами. О результатах рассмотрения, принятых мерах необходимо было сообщать в установленный срок. Особое внимание уделялось контролю за соблюдением законов.

Институт парламентского расследования был урегулирован и нормативно-правовыми актами, принятыми до вступления в силу Конституции 1993 г. Конституционная реформа не только не лишила парламент полномочий по проведению парламентских расследований, но и укрепила контрольные функции, предоставив данное право обеим палатам.

Попытками введения института парламентского расследования можно считать рассмотрение законопроектов о внесении изменений в Конституцию РФ, проектов федеральных конституционных и федеральных законов. Первый проект закона «О парламентских расследованиях» был принят Государственной Думой в 2003 г. Диссертантом проведен сравнительный анализ положений данного законопроекта и проекта действующего закона.

Действующий Закон «О парламентском расследовании» разработан во исполнение Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2005 г., в котором рекомендуется утвердить процедуру парламентских расследований. Опыт проведения расследований предшествовал нормативному закреплению института. Дальнейшее законодательное регулирование, в свою очередь, повлияло на развитие содержания парламентского расследования.

Таким образом, опыт законодательного регулирования парламентских расследований имелся и в дореволюционный, и в советский периоды развития российского парламентаризма, и в период действия Конституции РФ 1993 г. Тем не менее принятие Закона № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ» заняло довольно продолжительный период времени. Законопроекты предусматривали различные положения, касающиеся ключевых вопросов правового регулирования института. Анализ данных положений позволяет оценить эффективность механизма реализации парламентского расследования.

Во втором параграфе второй главы раскрываются проблемы правового регулирования предмета парламентского расследования Федерального Собрания РФ и определяются направления его преобразования. От решения данного вопроса зависит разграничение контрольных полномочий парламента с контрольными, надзорными полномочиями других уполномоченных органов. При установлении целей, принципов, предмета парламентского расследования законодатель прежде всего обращается к парламентскому расследованию как элементу механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. Защита прав человека является ведущей целью принятия Закона № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ».

Парламентское расследование не подменяет собой дознание, предварительное следствие и судопроизводство; не имеет цель установления виновности в совершении преступления. Расширительное толкование данной нормы может поставить запрет на исследование фактов, входящих в компетенцию правоохранительных органов. Целесообразны конкретизация предмета и изложение целей определенного расследования в постановлении палаты о поддержке инициативы возбуждения расследования (предложения о создании комиссии). Отечественное законодательство имеет такой опыт.

Предметом парламентского расследования являются, прежде всего, факты грубого или массового нарушения гарантированных прав и свобод человека и гражданина. Закон не содержит дефиниции таких нарушений. Понятие массовых нарушений прав человека должно включать такие нарушения основных прав и свобод, которые выявляются неоднократно, причина возникновения данных нарушений связана с несовершенством правового регулирования общественных отношений, либо несовершенство правового регулирования препятствует своевременному и эффективному выявлению, предупреждению, пресечению или устранению данных правонарушений. Именно в таких случаях целесообразно проведение парламентского расследования, в этом проявляется его смысл и назначение. Так, цель осуществления контрольных полномочий Конгресса США сведена к реализации законодательной функции. В 1927, 1929 гг. Верховный Суд США признал, что палаты Конгресса обладают не только полномочиями, прямо предоставленными Конституцией США, но и вспомогательными, которые необходимы и целесообразны для эффективной реализации его функций. парламентский законодательный федеральный

В истории парламентаризма России имеется практика проведения расследований при возникновении негативных последствий для государства без нарушения прав человека. Целесообразно установление открытого перечня обстоятельств, составляющих предмет парламентского расследования, включающего факты, имеющие негативные последствия для государства и общества, не ограниченные обстоятельствами, связанными с возникновением или последствиями чрезвычайных ситуаций.

Предмет парламентского расследования определяется, в сущности, по принципу остаточной компетенции. В число исключений из предмета расследования входит деятельность Президента РФ. Диссертант убежден, что расследование деятельности Президента РФ противоречит Конституции РФ. Тем не менее, деятельность комиссии по выдвижению обвинения против Президента РФ урегулирована регламентом Государственной Думы. Так как выдвижение обвинения является конституционно-правовым институтом, то предпочтительно урегулирование порядка работы комиссии федеральным законом. Закон № 196-ФЗ должен содержать главу, посвященную данной процедуре. Допустимо выделение двух типов расследований: как основной формы парламентского контроля и как предварительной процедуры, сопутствующей иной форме парламентского контроля.

Из предмета парламентского расследования Федерального Собрания РФ исключена деятельность суда по осуществлению правосудия, что соответствует статьям 10, 120 Конституции РФ. Между тем закон обходит молчанием вопрос о том, какое значение для судов и мировых судей имеют факты и обстоятельства, установленные парламентской комиссией. Законодательство допускает правовые механизмы, при реализации которых разрешения дела по существу не происходит. Целесообразно оговорить возможность возобновления парламентского расследования, прекращенного ранее. Зарубежная практика (Великобритании, Польши и др.) показывает, что не редки случаи, когда требуется возобновить парламентское расследование.

Таким образом, правовое регулирование предмета парламентского расследования не отражает специфики данной формы парламентского контроля. Нормы Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ» нуждаются в дополнении и конкретизации.

Третий параграф второй главы посвящен исследованию процедуры парламентского расследования российского парламента и определению направлений ее совершенствования.

В научной работе проанализирован порядок возбуждения парламентского расследования в России и ряде зарубежных стран. Парламентские расследования проводят постоянные либо специально создаваемые комитеты и комиссии. Российский законодатель избрал последнюю модель. Временные комиссии имеют недостатки по сравнению с постоянными, и законом не определены механизмы их преодоления. Парламентское расследование не проводится, если одна из палат не приняла решение о возбуждении расследования. Опыт зарубежных стран показывает целесообразность введения права на формирование комиссии палатой, поддержавшей инициативу проведения парламентского расследования, самостоятельно. Отечественная и зарубежная практика подтверждает необходимость введения нормы, согласно которой часть состава комиссии определяется исходя из профессиональных данных парламентария.

Диссертантом проанализирован порядок работы парламентской комиссии, раскрыты наиболее эффективные методы ее работы. Сделан вывод о необходимости введения норм, устанавливающих гарантии принципа гласности проведения расследования. Результативность расследования напрямую зависит от законодательного определения полномочий комиссии по сбору необходимых сведений. Механизм привлечения к ответственности за препятствие работе комиссии требует усовершенствования. Необходимо введение норм, расширяющих права лиц, привлеченных к участию в расследовании (право заявлять ходатайства должно быть обеспечено не только в пределах опроса, но и на протяжении всего расследования; целесообразно определить более широкий перечень действий, о проведении которых возможно заявить ходатайство). Необходимо введение права члена комиссии давать поручения государственным органам о сборе информации.

На основе анализа правосубъектности лиц, указанных в Законе № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ», выделены группы участников парламентского расследования: палаты Федерального Собрания Российской Федерации - Совет Федерации и Государственная Дума; должностные лица, государственные органы, органы местного самоуправления, действия (бездействие) которых расследуются; граждане и должностные лица, привлеченные с целью предоставления необходимой (необходимых) информации (документов, материалов). Данная классификация позволяет выделить отличия в объеме прав и обязанностей субъектов, а также определить пределы принципа гласности расследования.

Законодательное установление конкретного периода не может являться определяющим критерием продолжительности проведения расследования. Практика парламентских расследований показывает, что более верным является применение положения о том, что расследование должно быть завершено до окончания срока полномочий Государственной Думы.

В работе рассмотрен вопрос о правовых последствиях парламентского расследования. Сформулированы предложения по определению структуры итогового доклада, требований к его содержанию относительно сведений, составляющих государственную тайну, а также личную или семейную тайну. Итоговый доклад должен содержать обоснование выводов комиссии, сведения о рассмотренных доказательствах и обстоятельствах. В итоговом докладе целесообразно не только указание на принятие нормативных правовых актов, но и изложение рекомендаций по совершенствованию актов органов исполнительной власти, локальных актов, предложений о проведении плановых и внеплановых проверок, изложение социально-экономических мероприятий, указание на финансирование целевых программ и др. Итоговый доклад как источник общеизвестного факта на территории Российской Федерации должен быть не только официально опубликован и размещен в сети «Интернет», но и доведен до всеобщего сведения по телевидению и радио, должен быть разослан учреждениям, организациям, деятельность которых связана с расследуемыми фактами. Обстоятельства, установленные комиссией, не будут нуждаться в повторном установлении, судьи смогут оценивать, квалифицировать их самостоятельно.

На основе анализа норм Конституции РФ и учета значимости исследуемого института сделан вывод о целесообразности установления основополагающих положений парламентских (депутатских) расследований законодательных (представительных) органов субъектов РФ в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», а именно принципов проведения расследования, предмета парламентского расследования и правовых последствий его итогов.

Совершенствование процедуры парламентского расследования Федерального Собрания РФ необходимо в целях становления института парламентского расследования как правозащитного механизма.

В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные теоретические и практические выводы.