Нормативно-правовое регулирование местных бюджетов Сибири в период НЭПа

На основании анализа сущности, порядка формирования и исполнения, а также функциональной роли уездных финансов делается вывод о принципиальной нецелесообразности существования данного уровня бюджетной системы. Выдвинутый тезис обосновывается на основе обширного материала, сформированного в ходе практической деятельности органов финансового управления, проявившей существенные проблемы в составлении, исполнении уездных бюджетов и налаживании их взаимодействия как с бюджетами других уровней, так и с администрирующими органами уездов. Обособленность уездов от общей финансовой жизни местных территориальных образований, невыраженный характер полномочий уездных финотделов, значительные злоупотребления с их стороны, а также дублирование отдельных функций позволяют судить о нерациональности выделения уездных бюджетов в качестве самостоятельных финансовых единиц.

В третьем параграфе «Формирование низовых бюджетов» раскрывается структура, организационные основы и динамика развития местных бюджетов основного уровня - городских и волостных.

Низовые бюджеты местных территориальных образований по замыслу законодателя должны были представлять собой наиболее важный элемент финансовой системы местных бюджетов НЭПа. Именно на этом уровне планировалось разместить наиболее значительные ресурсы, отведя вышестоящим бюджетам регулирующую функцию. Создание реальных и самостоятельных волостных и городских финансов по этой причине представляло собой важнейшее направление политики государства.

Автором устанавливается и последовательно раскрывается тесная взаимосвязь между социально-экономическими процессами, происходившими в советской деревне, и динамикой развития волостных финансов. Выводы подтверждаются статистическими и аналитическими данными. Отмечается, в частности, что одной из основных причин неудач в деле организации волостных бюджетов в 1923-1924 гг. явилось отторжение финансовой политики на местах, как частный случай общего противодействия крестьянства государственной власти. В научных источниках отмечается существование такого явления как «крестьянское сопротивление», представляющее собой ответ на лишения, изъятия и притеснения, повсеместно применявшиеся в деревне.

Либерализация государственной политики в отношении крестьянства во второй половине НЭПа приводит к существенным успехам в области волостных (районных) бюджетов. Объем районных бюджетов в целом по СССР увеличился в шесть раз, по Сибири - в три раза.

Финансовые ресурсы, концентрировавшиеся в городах, имели наибольший удельный вес в общем бюджете территориальных образований. Их полноценное включение в состав городских финансов между тем оказывалось не всегда возможным в связи с отсутствием единых реестров муниципализированных объектов, в силу чего актуальной на протяжении всего периода НЭПа являлась деятельность по инвентаризации имущества.

Акцентируется внимание на отсутствии легального определения городских бюджетов и существовании двух подходов к содержанию понятия. Первый основывался на интерпретации городского бюджета как финансовых ресурсов, собираемых в пределах города и расходуемых на нужды городского сообщества, второй сужал понятие до денежных средств, аккумулируемых в коммунальных отделах и предназначенных для содержания коммунальных объектов. Противоречие данных подходов и наличие реальных проблем, связанных с распределением городских финансов, автор соотносит с реальной структурой городского управления. В городах параллельно существовали два учреждения: городские советы и коммунальные отделы. Горсоветы изначально образовывались как органы политической власти, реализующие основные цели и задачи Октябрьской революции, при этом мало занимаясь делами по непосредственному хозяйственному управлению городскими территориями. Коммунальные отделы представляли собой функциональные органы власти, входящие в структуру губернских или уездных исполкомов и выполняющие именно эту функцию. Последние, безусловно, были значительно ближе к самому городскому хозяйству, к потребностям города и принимали основные решения по текущему управлению его делами. Городские финансы при этом находились в распоряжении коммунального отдела, не допускающего вмешательства горсовета в их распределение, что создавало ситуацию конфронтации между данными структурами, осложняя тем самым организацию бюджетов городов.

Третья глава «Нормативно-правовое регулирование структуры местных бюджетов Сибири в 1921-1930 гг.» посвящена анализу нормативно-правового регулирования местных финансов Сибири в разрезе формирования их доходной и расходной части.

В первом параграфе «Нормативно-правовое регулирование доходов местных бюджетов» производится анализ видов, сущности, динамики и соотношения доходных источников местных бюджетов, а также основных проблем и тенденций в их нормативном регулировании.

В работе детально рассматривается каждый вид дохода с определением его места в общей структуре бюджета и описанием особенностей поступления. Прослеживается его эволюция.

Для рассмотрения сущности местных доходов применяется их классификация по характеру источника поступления на налоговые и неналоговые доходы. Делается вывод о доминировании налоговых источников в структуре бюджетов всех уровней, что оценивается как существенная проблема рассматриваемого периода. В таких условиях налоговое регулирование имеет определяющее значение для всех местных бюджетов, нивелируя необходимость развития собственной ресурсной базы региона.

Существенные различия в финансовом потенциале различных территорий Сибири обуславливают необходимость разработки и применения механизмов бюджетной коррекции. В качестве способа экономического выравнивания в период НЭПа используется институт регулирующих доходов. Автором делается вывод о крайней неэффективности данного инструмента и о его деструктивной роли в экономике в целом и в становлении местных бюджетов в частном. Сопоставление рассматриваемого института с системой бюджетного и финансового законодательства РФ позволяет констатировать, что он не воспринят современным правом. Это, по мнению автора, несомненная заслуга законодателя. Существующий негативный опыт применения механизма регулирующих доходов предопределяет доктринальную несостоятельность позиции о его эффективности и прогрессивности. С учетом этих тезисов автор рассматривает предложения о внесении изменений в действующее бюджетное законодательство и дает ему оценку.

В завершение параграфа автором производится статистический обзор динамики изменения доходной части местных бюджетов в рамках рассматриваемого периода.

Во втором параграфе «Нормативно-правовое регулирование расходов местных бюджетов» выделяются типы расходов местных бюджетов, рассматриваются их сущность, место в общей структуре, оцениваются динамика изменения и особенности нормативно-правового регулирования.

Важность исследования вопроса бюджетных расходов обосновывается автором в том числе тем, что оценка направлений затрат позволяет сделать вывод о характере удовлетворяемых за счет местных средств потребностей, месте данных бюджетов в системе финансового регулирования. Расходы местных бюджетов в некотором смысле определяют социальный смысл их существования.

Проводится анализ всех расходов, передаваемых на местный уровень, рассматриваются их история и генезис.

Разделение местных расходов по видам позволяет определить основные направления финансовых потоков и тенденции их изменения. Первое место в общем объеме занимали социально-культурные затраты, затем - затраты на народное хозяйство, и, наконец, на третьем месте располагались административные расходы. Отмечается несоразмерная величина последних. В Сибири они образовывали порядка 30% всей сметы. Возникновение этой проблемы небезосновательно связывалось с бюрократизацией аппарата управления, которая очень часто рассматривалась как неотъемлемый атрибут советской системы. По этой причине сокращение административных расходов к середине 1920-х гг. превратилось в официальную установку, проводимую на всех уровнях. По существу единственным способом борьбы с бюрократизмом являлось сокращение штата, выполнявшееся необдуманно и непросчитанно. В результате возник острый недостаток кадров местных органов, который незамедлительно привел к нарушению основных механизмов их работы и невозможности осуществления необходимых функций.

Предполагается, что больший экономический эффект в плане сокращения административных расходов мог быть достигнут путем последовательной работы в области пресечения злоупотреблений со стороны государственных служащих, организации надлежащего контроля за исполнением бюджетных смет и усиления финансовой дисциплины на местах. Это представляло значительную важность в связи с особым социальным характером местных бюджетов, расходы которых в первую очередь составляли затраты на здравоохранение, народное образование, социальное обеспечение, охрану общественного порядка и культурно-просветительные мероприятия.

В заключении определены общие результаты проведенной работы и сформулированы главные теоретические выводы, а также намечены направления дальнейшего научного исследования проблемы.

Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в следующих научных публикациях автора

В рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ:

1.1. Данилов, И.Б. Проблема финансовой несамостоятельности местных бюджетов в период НЭПа / И.Б. Данилов // Вестник Омского университета. Сер. Право. 2011. № 4 (29). С. 72-78. 0,7 п.л.

1.2. Данилов, И.Б. Проблемы построения системы местных бюджетов Сибири в период НЭПа в разрезе ее вертикальной структуры / И.Б. Данилов // Налоги. 2012. № 6. С. 21-25. 0,5 п.л.

1.3. Данилов, И.Б. Формирование волостных бюджетов в период НЭПа: законодательство и практика реализации / И.Б. Данилов // Вестник Омского университета. Сер. Право. 2013. № 2. С. 34-39. 0,5 п.л.

В иных изданиях:

2.1. Данилов, И.Б. Нормативно-правовое регулирование доходов местных бюджетов в период НЭПа / И.Б. Данилов // Право и его реализация в XXI веке (г. Саратов, 29-30 сентября 2011 г.). Саратов: ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». 2011. С. 17-18. 0,2 п.л.

2.2. Данилов, И.Б. Проблемы образования местных бюджетов Сибири в 1921-1923 гг. / И.Б. Данилов // Государственное и муниципальное управление в Сибири: состояние и перспективы (г. Новосибирск, 16-17 декабря 2011 г.).Новосибирск: СибАГС. 2012. С. 105-108. 0,2 п.л.

2.3. Данилов, И.Б. Развитие местных бюджетов Сибири в середине НЭПа / И.Б. Данилов // Актуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности в Российской Федерации (г. Иркутск, 13-14 апреля 2012 г.). Иркутск: Иркутский государственный университет. 2012. С. 16-18. 0,1 п.л.

Размещено на Allbest.ru