Конституционно-правовые основы организации местного самоуправления в Республике Таджикистан

Глава третья диссертации «Компетенция местного самоуправления», состоящая из трех параграфов, посвящена анализу проблем, связанных с определением предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, разграничением полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, а также вопросам наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В первом параграфе третьей главы «Понятие, состав и структура компетенции органов местного самоуправления» проанализированы основные проблемы местного самоуправления по решению вопросов местного значения и исполнения отдельных государственных полномочий, которыми могут быть наделены органы местного самоуправления.

В диссертации отмечено, что современная юридическая наука и законодательство Республики Таджикистан содержат множество взаимосвязанных понятий, формирующих теоретические основы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Среди них: «полномочия», «компетенция», «предметы ведения», «вопросы местного значения». Одной из исследовательских задач является выявление системных связей между ними и формулирование основных различий. В этой связи диссертантом рассмотрены основные лингвистические, юридические и законодательные подходы к толкованию указанных выше понятий.

Результаты анализа ст. 10, 11, 12, 13, 14, 17, 20, 21, 22, 23 Закона № 549 от 2009 г. показывают, что понятия вопросы местного значения и государственные полномочия не достаточно четко разграничены. Кроме того, понимая под вопросами местного значения вопросы, составляющие полномочия органов местного самоуправления, полного представления об их количестве (перечне) составить невозможно. По мнению диссертанта, вопросы местного значения следует выделить, закрепив их полный перечень. Это не противопоставление интересов государства и интересов местного населения, а вопрос поиска баланса между ними.

Важно подчеркнуть, что эффективная реализация компетенции во многом зависит от правовой основы организации и деятельности местного самоуправления. Поскольку местное нормотворчество играет важную роль в реализации компетенции местного самоуправления, оно выделено в самостоятельное направление деятельности местного самоуправления по осуществлению его компетенции.

Определяя предметы ведения и полномочия как собственные, делегированные, договорные и совместные автор обращает внимание на еще одну их разновидность - инициативные. Инициативная компетенция предусматривает право органов самоуправления принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других местных органов власти. Это приводит к выводу о том, что истина не столько в определении вопросов местного значения и полномочиях, сколько в характере отношений местного самоуправления и государства, определяющих локальность и целевую направленность - обеспечение жизнедеятельности местного населения.

При закреплении компетенции в Республике Таджикистан используется принцип «позитивного» регулирования: объем полномочий устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Согласно ст. 10 Закона № 549 «Полномочиями джамоата в сфере организации его деятельности» наделяются органы самоуправления поселков и сел. Кроме указанных полномочий им предоставляется право решения других вопросов, предусмотренных нормативными правовыми актами. Органы местного самоуправления, таким образом, вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом. В противном случае такие действия могут быть признаны противозаконными, совершенными органами местного самоуправления с превышением полномочий. Такой порядок установлен также в законодательстве некоторых странах с англосаксонской моделью (например, США, Великобритания), отдельных странах СНГ (Туркменистан, Узбекистан).

На примере опыта некоторых государств, использующих принцип негативного формирования компетенции местного самоуправления, диссертант указывает на необходимость применения данного принципа в законодательстве Таджикистана. Тем самым джамоатам, органам самоуправления поселков и сел, будут предоставлены более широкие права по решению вопросов, затрагивающих местные интересы населения.

Во втором параграфе второй главы «Разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления» рассматриваются порядок и формы разграничения полномочия между органами государственной власти и местного самоуправления.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления является одной из важнейших в деле формирования законодательных основ деятельности местных органов власти, поскольку территориальная организация и система местного самоуправления напрямую зависят от того круга вопросов, которые они призваны решать. Регулирование общественных отношений, осуществляемое муниципальными правовыми актами, финансирование расходов из местного бюджета возможно только в пределах компетенции местного самоуправления. Это разграничение проходит по предметам ведения, по полномочиям и интересам.

В работе указывается, что четко определенные и разграниченные в законе полномочия и предметы ведения позволяют установить пределы деятельности, рамки ответственности, отчетности и подконтрольности органов местного самоуправления и органов государственной власти, а также проанализировать действия таких органов власти с точки зрения их соответствия нормам закона и права.

На основе анализа законодательства Республики Таджикистан, Российской Федерации и других зарубежных стран диссертантом выделены следующие критерии разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления:

- эквивалентность в соотношении функций, полномочий и ответственности;

- учет функционального значения органов государственной власти и местного самоуправления;

- учет финансово-материального положения органов государственной власти и местного самоуправления;

- недопустимость дублирования полномочий органов государственной и муниципальной власти;

- учет эффективной реализации полномочий: то, что может быть хорошо сделано на одном уровне власти (с учетом особенностей, обстоятельств места и времени), не должно передаваться для решения на другой уровень власти;

- передача полномочий на уровень, максимально приближенный к населению.

Компетенция джамоатов поселков и сел, предусмотренных Законом Республики Таджикистан «Об органах самоуправления в поселках и сел», включает вопросы местного (вопросы местного значения, предусмотренные ст. 13) и государственного (отдельные государственные полномочия, возлагаемые на органы самоуправления поселков и сел в соответствии со ст. 14) значения. Поскольку вопросы местного значения одновременно имеют государственное значение, их закрепление осуществляется государством.

На практике иногда сложно выделить сугубо местные функции, поскольку многие из них вытекают из задач, поставленных центральной властью. Реализуемые органами местного самоуправления полномочия имеют местное значение лишь в том плане, что они осуществляются на конкретной территории соответствующими субъектами местного самоуправления. На деле же большинство решаемых местными властями вопросов есть лишь продолжение на определенной территории государственной политики в конкретных сферах (образование, здравоохранение, экология, социальное обеспечение и т.п.). Не случайно в Пояснительном докладе Совета Европы к Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г. отмечается, что однозначно определить, какими именно вопросами должны заниматься местные власти, вообще невозможно. Ведь в действительности большинство решаемых ими проблем имеют как местное, так и общенациональное звучание, и ограничение компетенции местных органов преимущественно локальными вопросами означало бы отведение местному самоуправлению сугубо второстепенной роли.

Автор приходит к выводу, что для совершенствования компетенции местного самоуправления должны быть созданы гарантии соблюдения справедливого баланса между делегированными и собственными полномочиями и ресурсами, необходимыми для их осуществления.

В диссертации со ссылкой на работы ведущих специалистов в области муниципального права указывается, что современное государственное устройство, предполагающее рассмотрение местного самоуправления в качестве одной из форм народовластия, существующей наряду с государством, вовсе не предполагает передачи органам местного самоуправления всех вопросов, требующих местного уровня решения. Часть из них государство может сохранить за собой. Критерии, определяющие содержание вопросов местного значения, могут использоваться и для определения вопросов, решаемых государством на местном уровне. Другое дело, что государство вправе избрать способ такого решения: либо непосредственно (через местные органы государственной власти на местах), либо делегировать их органам местного самоуправления.

В третьем параграфе второй главы «Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» отмечается, что такое наделение выступает одним из самых эффективных форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

В данной части работы автором проведен анализ указанной формы взаимодействия государственных и муниципальных органов, определено понятие «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», выявлено его соотношение с понятиями «делегирование полномочий», «передача полномочий» и «возлагаемые полномочия».

Диссертантом отмечено, что разработка законодательного механизма наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления представляет собой достаточно сложную для юридической науки проблему и требует анализа и рассмотрения ряда серьезных вопросов, разрешение которых во многом зависит от общих тенденций государственного строительства Республики Таджикистан. Во-первых, для исполнения переданных государственных полномочий необходимо ресурсное обеспечение, которым зачастую органы государственной власти не располагают и, следовательно, руководствуются отнюдь не целесообразностью такой передачи, а скорее несостоятельностью исполнения данной функции. Во-вторых, с учетом ресурсных возможностей и важности любой государственной функции необходимо наличие эффективных механизмов контроля, которых в функциональном арсенале органов государственной власти явно недостаточно.

В работе особое внимание уделено анализу ст. 6, 7, 14 Закона № 549, в которых предусмотрен порядок финансирования отдельных государственных полномочий, выполняемых джамоатами. Автором рассмотрены принципы передачи государственных полномочий и процедурные вопросы, которые играют важную роль в их реализации, поскольку на практике может возникнуть ряд проблем, связанных с передачей финансовых или материальных ресурсов органам местного самоуправления, со своевременным реагированием органов государственной власти на нарушения, которые допускают органы местного самоуправления при реализации государственных полномочий. И от того, насколько четко в законодательстве сформулирована процедурная норма, напрямую подчас зависит реализация переданных государственных полномочий.

Позитивной новеллой Закона № 549 является то, что наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями осуществляется как путем принятия специального закона, так и путем заключения договора. Однако в настоящее время договорный порядок наделения государственных полномочий джамоатов не может быть эффективно использован: сфера делегированных полномочий неопределенна; процедура их передачи, принципы и формы передачи им материальных средств для их реализации законодательством не предусмотрены.

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет решить ряд актуальных государственных задач, а именно:

- содействие децентрализации государственной власти и развитию самоуправленческих начал в жизни общества;

- обеспечение участия народа в осуществлении властных полномочий;

- повышение эффективности решений разных вопросов местными сообществами и отдельными гражданами;

- осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, принятием и осуществлением административных решений, способствующих реализации задач местного значения.

В заключении подводятся итоги исследования, формулируются теоретические выводы и практические рекомендации, являющиеся его результатами.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ НАШЛИ ОТРАЖЕНИЕ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА

Учебники и учебные пособия, курс лекций:

1. Мухторов К.Т. Компетенция органов местного самоуправления в Республике Таджикистан / Учебное пособие. Худжанд: Андеша, 2011. 11 п.л. (авторский текст 4,6 п.л.).

Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Российской Федерации:

2. Мухторов К.Т. Законодательство Республики Таджикистан о компетенции органов местного самоуправления // Известия Академии наук Республики Таджикистан. Серия.: Философии и право. 2010. № 3. 0,5 п.л.

3. Мухторов К.Т. Реализация конституционного права граждан на местное самоуправление // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 10. 0,6 п.л.

4. Мухторов К.Т. Тенденция развития конституционно-правовых основ местного самоуправления на современном этапе // Вестник Таджикского государственного университета права, бизнеса и политики. Худжанд, 2011. № 3 (47). 0,8 п.л.

5. Мухторов К.Т. Особенности территориальной организации местного самоуправления в Республике Таджикистан // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 1. 0,8 п.л.

6. Мухторов К.Т. Правовые вопросы построения оптимальной системы местного самоуправления в Республике Таджикистан // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 3. 0,7 п.л.

Работы, опубликованные в иных научных изданиях:

7. Мухторов К.Т. Государственная поддержка местного самоуправления в Республике Таджикистан / Материалы научной конференции посвященной году арийской цивилизации, 2700 - летию города Куляба и 15 - летию государственной независимости Республики Таджикистан (Материалы научной конференции, на таджикском языке). Худжанд, 2006. 0,2 п.л.

8. Мухторов К.Т. Некоторые вопросы совершенствования местного самоуправления в Республики Таджикистан / Материалы научной конференции посвященной году арийской цивилизации, 2700 - летию города Куляба и 15 - летию государственной независимости Республики Таджикистан (Материалы научной конференции, на таджикском языке). Худжанд, 2006. 0,3 п.л.

9. Мухторов К.Т. Проблемы совершенствования компетенции органов местного самоуправления в Республики Таджикистан // Вестник Таджикского государственного университета права, бизнеса и политики. Худжанд, 2008. № 4. 0,5 п.л.

10. Мухторов К.Т. Система и структура местного самоуправления в Республике Таджикистан // Государство и право. Душанбе, 2009. № 2. 0,9 п.л.

Размещено на Allbest.ru