Конституционно-правовые гарантии защиты и покровительства Российской Федерацией граждан, находящихся за ее пределами

Размещено на http://www.allbest.ru/

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ГАРАНТИИ

ЗАЩИТЫ И ПОКРОВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ ГРАЖДАН, НАХОДЯЩИХСЯ ЗА ЕЕ ПРЕДЕЛАМИ

Волченко Анастасия Владимировна

Белгород 2012

Диссертация выполнена в Федеральном государственном автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Белгородский государственный национальный исследовательский университет»

Научный руководитель Мархгейм Марина Васильевна доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты Астафичев Павел Александрович доктор юридических наук, профессор / ФГБОУ ВПО «Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс», заведующий кафедрой конституционного и муниципального права

Велиева Джамила Сейфаддин кызы доктор юридических наук, профессор / «Поволжский институт им. П.А. Столыпина» - филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ», заведующая кафедрой конституционного и международного права

Ведущая организация ФГАОУ ВПО «Балтийский федеральный университет им. И. Канта»

Защита состоится 30 мая 2012 г. в 13 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.015.07 при Белгородском государственном университете по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Белгородского государственного университета.

Ученый секретарь диссертационного совета Нифанов А.Н.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

правовой гарантия защита гражданин

Актуальность темы диссертационного исследования определена двумя принципиальными обстоятельствами. С одной стороны, распад СССР обусловил одномоментное изменение статуса граждан, объективно оказавшихся в новом суверенном государстве, что в силу правопреемства наложило на Россию соответствующие обязательства. С другой, - российские граждане ввиду появления правовых условий для реализации конституционного права свободно выезжать за пределы страны и беспрепятственно в нее возвращаться активно включились в различного рода трансграничные передвижения.

При этом зарубежные государства, исходя из собственных резонов, по-разному формировали политико-правовые условия для иностранцев, находящихся на их территории. Как известно, для граждан России этот режим оказался особенно пристрастным, поскольку неоднозначно складывались и продолжают развиваться межгосударственные отношения.

С учетом приведенных обстоятельств, а также в соответствии с конституционным положением о государственных гарантиях защиты и покровительства гражданам за границей (ч. 2 ст. 61), Российской Федерации потребовалось не только легальное определение своей политики в этой сфере, но и ее системное обновление. Помимо этого востребованным остается адекватное реагирование на нарушения прав российских граждан за рубежом, не игнорируя общепризнанных принципов и норм международного права.

Практика показывает, что нарушения прав и свобод российских граждан за границей во многом опосредованы страной происхождения и связаны с дискриминационными проявлениями по языковому, религиозному, национальному и иным признакам в контексте их претензий на самореализацию в различных сферах общественных отношений. В силу конституционных обязанностей, адресованных Российской Федерации, признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина вообще (ст. 2), а также гарантировать их покровительство и защиту за границей, государство призвано формировать необходимую совокупность условий, средств и факторов, позитивно влияющих на осуществление данных императивов. Определенные шаги в данной сфере российским государством сделаны. Они сопряжены, с тем, проживает или пребывает российский гражданин за границей. В первом случае принимаются меры к дальнейшей адаптации российских граждан в иностранном государстве или к переселению в Россию. Во втором, - исходят из цели (обучение, трудовая деятельность, туризм, получение услуг) их нахождения за границей. Вместе с тем, вызовы, связанные с продолжающимися нарушениями прав и свобод российских граждан за рубежом и несовершенством их защиты со стороны публичных структур, вкупе с подвижной геополитической ситуацией требуют от Российской Федерации концептуально поддержанной адекватной реакции юридического, институционального и процессуального толка.

Исходя из изложенного, а также в связи с отсутствием современных научных разработок, посвященных, защите и покровительству граждан, находящихся за пределами Российской Федерации, осуществлен выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности заявленной темы обусловлена значимостью дальнейшего развития системы конституционных гарантий защиты и покровительства Российской Федерацией своих граждан за рубежом.

Среди ученых, исследующих проблемы прав и свобод человека и гражданина, следует отметить Н. В. Витрука, Л. Д. Воеводина, В. Е. Гулиева, Е. В. Клинову, А. И. Лепёшкина, Е. А. Лукашеву, Д. И. Луковскую, Г. В. Мальцева, М. В. Мархгейм, В. А. Патюлина, Ф. М. Рудинского, К. Б. Толкачёва, А. Г. Хабибуллина и др.

Многообразные подходы к содержательной интерпретации понятий, связанных с проблемой исследования, отражены в работах С. Н. Бочаровой, В. П. Волжанина, О. В. Воробьева, Л. Н. Галенской, С. Г. Гончаровой, В. Б. Евдокимова, О. В. Иванова, С. В. Калашникова, А. В. Коровникова, Е. А. Коровниковой, И. А. Ледях, Н. С. Колесовой, Н. С. Малеина, Б. Н. Мезрина, И. И. Михайленко, А. С. Мордовец, А. Е. Новиковой, В. И. Радченко, И. В. Ростовщикова, Т. В. Синюковой, О. А. Снежко, А. В. Стремоухова, Е. Е. Тонкова, В. П. Федорина, Л. Н. Федоровой, В. Д. Хилинского и др.

Некоторые вопросы защиты и покровительства граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами были рассмотрены Л. Н. Бардиным. А. А. Батяевым, Ф. П. Васильевым, А. М. Дроздовой, Д. В. Петуховым, Е. Г. Царенковой, В. А. Яковлевым и др.

Большинство названных авторов исследовали вопросы защиты и покровительства российских граждан за границей в контексте соотечественников и государственной политики в отношении данной категории лиц. Однако, конституционно-правовые гарантии защиты и покровительства Российской Федерацией своих граждан, находящихся за пределами страны, не выступали предметом самостоятельного диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования выступили общественные отношения, складывающиеся по поводу установления и реализации конституционно-правовых гарантий государственной защиты и покровительства российских граждан за границей.

Предмет диссертационного исследования составила совокупность конституционно значимых и иных норм, определяющих гарантии государственной защиты и покровительства российских граждан за границей.

Целью диссертационной работы явилось конституционно-правовое исследование защиты и покровительства российских граждан, находящихся за границей, в связи с реализацией публичных гарантий и с учетом межгосударственной деятельности Российской Федерации.

Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:

- характеристика конституционно-правовой стратегии защиты и покровительства Российской Федерацией граждан, находящихся за ее пределами;

- определение конституционно-правового содержания защиты и покровительства Россией своих граждан, находящихся за пределами государства;

- обобщение зарубежного опыта конституционно-правового регулирования защиты и покровительства государствами своих граждан за рубежом;

- исследование внутригосударственных публичных гарантий защиты и покровительства Российской Федерацией своих граждан, находящихся за ее пределами;

- выявление роли Уполномоченного по правам человека в защите граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами;

- характеристика участия России в формировании межгосударственных правовых гарантий гражданам, находящихся за пределами страны;

- формулирование предложений, направленных на совершенствование государственных гарантий защиты и покровительства российских граждан, находящихся за границей.

Методологическая основа исследования представлена совокупностью научных методов, позволяющих достичь теоретических результатов в процессе исследования и сделать соответствующие научные выводы.

Среди них определяющее значение имели системный, анализа и синтеза общенаучные методы.

С помощью формально-юридического и лингво-юридического методов на основе правил юридической техники и формальной логики детально проанализирован и обобщен связанный с темой диссертации обширный правовой материал, а также обосновано авторское представление о содержании защиты и покровительства Россией своих граждан, находящихся за границей, с учетом гарантий данного направления государственной деятельности.

Использование сравнительно-правового метода вкупе с методом конкретного социально-правового исследования позволило отразить как российский, так и зарубежный опыт конституционного регулирования защиты и покровительства государствами своих граждан, находящихся за границей.

Для решения задач диссертационного исследования привлечены также методы структурно-функционального анализа, статистические и социологические методы.

Использование названных методов позволило раскрыть заявленные объект и предмет диссертационного исследования в целостности и всесторонности.

Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована с учетом научных исследований, посвященных правам и свободам человека, гарантиям их реализации в современной России с учетом особенностей, характерных для заявленной категории граждан.

Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с исследуемой темой, и позволивший сохранить преемственность развития конституционно-правовой науки. В том числе привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как С. А. Авакьян, П. В. Анисимов, П. А. Астафичев, Н. А. Богданова, Г. А. Борисов, С. Б. Глушаченко, В. А. Карташкина, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, Н. С. Малеин, Н. Н. Олейник, Е. Д. Проценко, И. В. Ростовщиков, В. Н. Самсонов, Ю. Н. Старилов и др.

Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные конституционные законы (от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»); федеральные законы (от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», от 6 марта 2001 г. № 21-ФЗ «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации», от 5 июля 2010 г. № 154-ФЗ «Консульский устав Российской Федерации»); законы (от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», от 18 октября 1991 г. № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий», от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»); подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента, постановления Правительства), имеющие отношение к государственным гарантиям защиты и покровительства российских граждан за рубежом.

Для обобщения зарубежного опыта конституционного регулирования отношений, касающихся защиты и покровительства граждан за границей, использовались конституции и конституционные акты федеративных, унитарных государств и стран СНГ.

Эмпирической базой диссертационного исследования охвачены статистические материалы и данные социологических опросов, касающиеся защиты и покровительства Российской Федерацией своих граждан, находящихся за границей.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в:

- авторской интерпретации содержания современной конституционно-правовой стратегии государственной защиты и покровительства российских граждан за границей и выделении ее статусно-определяющего, телеологически-опосредованного и гарантийно-институционального направлений;

- предложении расширить традиционное понимание защиты и покровительства граждан за границей, включив в него а) субъективное конституционное право гражданина на защиту и покровительство со стороны государства, б) право Российской Федерации по отношению к другим государствам осуществлять защиту и покровительство;

- типизации гарантий защиты и покровительства по правовой природе - внутригосударственные и международные - и характеристике их разновидностей.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Основываясь на теоретических и конституционно-правовых положениях, исследовании нормативных правовых актов, автором осуществлена интерпретация содержания современной конституционно-правовой стратегии государственной защиты и покровительства российских граждан за границей. По мнению диссертанта, данное содержание опосредовано конституционной обязанностью России защищать своих граждан, конкретизировано государственной гарантией применительно к гражданам за границей и формализовано в сопряженных с этим правовых актах федеральных публичных органов.

В диссертации раскрыто, что содержание современной конституционно-правовой стратегии государственной защиты и покровительства российских граждан за границей охватывает следующие направления:

- статусно-определяющее (связано с установлением правового положения российских граждан за границей);

- телеологически-опосредованное (связано с характером проживания и целью пребывания российских граждан за границей);

- гарантийно-институциональное (связано с установлением публичных субъектов, включенных в защиту и покровительство российских граждан за границей, и их соответствующих полномочий).

2. Анализ доктринальных и конституционно-отраслевых позиций, касающихся защиты и покровительства российских граждан за границей, позволил расширить понимание данного правового феномена. Наряду с такими традиционно выделяемыми подходами к характеристике защиты и покровительства граждан за границей, как конституционно значимый принцип и обязанность государства по отношению к гражданам, автором диссертации предложено его понимать в качестве субъективного конституционного права гражданина пользоваться защитой и покровительством своего государства за границей, а также права Российской Федерации по отношению к другим государствам осуществлять такие защиту и покровительство.

Основываясь на этом, диссертантом предложено рассматривать защиту и покровительство граждан за границей в качестве комплексного правового института, объединяющего соответствующие конституционно-правовые и международно-правовые нормы.

3. Обращение к зарубежному опыту конституционного закрепления нормы о защите и покровительстве в отношении граждан за границей, систематизированного по трем фокусным группам (федеративные, унитарные, страны СНГ) государств, позволило выявить, что:

- для основных законов федеративных государств (Австрия, Бельгия, Германия, Индия, Канада) не характерно прямое закрепление рассматриваемой нормы; косвенно она представлена в преамбуле Конституции Аргентины;

- для конституций унитарных государств характерна вариативность, выражающаяся в:

- использовании терминов «защита» (Албания, Венгрия, Латвия), «покровительство» (Польша), «помощь» (Албания);

- определении адресатов - граждане (Албания, Венгрия, Польша), лица, имеющие паспорт государства (Латвия) - деятельности государства;

- формулировании как права граждан (Венгрия, Польша) и как гарантии со стороны государства (Албания, Латвия);

- отсутствии соответствующей нормы (Греция, Испания, Италия, Литва).

- для учредительных актов стран СНГ характерно формулирование, приближенное к российскому варианту ч. 2 ст. 61 Конституции; в Украине (ст. 25 Конституции) употреблено слово «забота» вместо «покровительства»; в Армении соответствующая норма отсутствует.

4. Основываясь на выводах конституционно-правовой доктрины и положениях юридических источников, диссертант, исходя из критерия правовой природы гарантий защиты и покровительства российских граждан за границей, предложил их типизацию. По мнению автора, все такие гарантии относятся к одному из двух - внутригосударственные и международные - типов и представлены институциональными и правовыми разновидностями. Первые являются конституционными, охватывают федеральный публичный уровень, в котором превалируют глава государства и органы исполнительной власти. При этом признанная правозащитная роль судов нивелирована. Вторые - производны от взаимокорреспондирующего права государств осуществлять защиту и покровительство на территории друг друга.

5. В контексте участия России в формировании межгосударственных гарантий защиты и покровительства граждан за границей автором диссертации уточнено, что такие гарантии:

- имеют преимущественно форму «гарантии-нормы»;

- не получили до настоящего времени универсальной регламентации в части, касающейся вопросов правового статуса иностранцев;

- отражены в международных договорах о сотрудничестве государств в обеспечении прав человека и о правовой помощи;

- обеспечиваются национальными государственными органами.

6. В диссертации обосновано, что совершенствованию гарантий защиты и покровительства российских граждан за рубежом будут способствовать:

- включение в ежегодные послания Президента России Федеральному Собранию положений, конкретизирующих меры, направленные на реализацию конституционной обязанности государства осуществлять защиту и покровительство российских граждан за границей;

- обязательное включение отдельной рубрикой в ежегодные доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации информации, связанной с защитой и покровительством российских граждан за границей;

- подготовка Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации специального доклада по проблемам нарушения родительских прав российских граждан, состоящих в браке с иностранцами и проживающих за границей;

- ежегодная индексация выплат студентам, аспирантам и стажерам, направленным на обучение и стажировку в страны, с которыми у Российской Федерации заключены соответствующие международные договоры;

Теоретическая значимость исследования определена необходимостью развития конституционно-правовой доктрины, касающейся защиты и покровительства российских граждан за границей, и совершенствования законодательных и институциональных гарантий в данной сфере. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных разработок в области конституционного права.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования результаты, сделанные обобщения, выводы и сформулированные практические предложения могут быть использованы в нормотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов в связи с правозащитной деятельностью Российской Федерации в отношении ее граждан, находящихся за границей.

Материалы исследования могут применяться в учебном процессе в хо-де преподавания конституционного права России и зарубежных стран, государствоведения, а также специальных курсов, связанных с правами человека.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в порядке обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета НИУ «БелГУ», а также в процессе участия в международных, всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях.

Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого представлены в девяти научных публикациях общим объемом около 4 п.л.

Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и задачами, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, определены объект и предмет исследования, изложены цель и задачи, дана характеристика его методологической базы, указаны теоретическая, правовая, эмпирическая основы, представлена научная новизна исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов научных изысканий, обозначена структура диссертации.

В первой главе - «Конституционно-правовая концепция защиты и покровительства Российской Федерацией граждан, находящихся за ее пределами» - дана характеристика конституционно-правовой стратегии защиты и покровительства Российской Федерацией граждан, находящихся за ее пределами (§ 1); определено конституционно-правовое содержание защиты и покровительства Россией граждан, находящихся за рубежом (§ 2); обобщен зарубежный опыт конституционно-правового закрепления защиты и покровительства государствами граждан за границей (§ 3).

Понимая конституционно-правовую стратегию защиты и покровительства Российской Федерацией граждан, находящихся за ее пределами, как совокупность мер юридического, организационного и процессуального характера, предназначенных для достижения соответствующих актуальных и обращенных в будущее целей, автор диссертации подчеркнул, что исходным посылом формирования такой стратегии стала конституционная норма ч. 2 ст. 61, устанавливающая гарантию защиты и покровительства, исходящую от Российской Федерации и адресованную ее гражданам за границей.

Ввиду особой важности реализации указанного положения, оно получило свое дальнейшее законодательное отражение и конкретизацию в федеральном законодательстве, посредством определения государственной политики в отношении соответствующей категории граждан, правового статуса таких граждан, а также публичных структур, включенных в защиту и покровительство российских граждан за границей.

Важными, по мнению диссертанта, являются также указы Президента Российской Федерации и постановления федерального Правительства, связанные с регулированием данной сферы общественных отношений. Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г. № 1497 «Об утверждении Положения о Посольстве Российской Федерации» данные органы осуществляют защиту прав и интересов граждан и юридических лиц России в государствах их пребывания с учетом законодательства данных государств.

В 2006 г. указами Президента Российской Федерации в целях создания дополнительных условий для обеспечения добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утверждена соответствующая Государственная программа, а также межведомственная Комиссия по ее реализации. Позже были приняты указы Президента, касающиеся детализации некоторых вопросов деятельности указанной Межведомственной комиссии, а также ее председателя.

Рассматриваемым комплексом проблем, связанных с защитой и покровительством граждан Российской Федерации, находящихся за рубежом, занимается и федеральное Правительство. Еще в 1994 г. им были утверждены меры по поддержке соотечественников за рубежом.

В последующих постановлениях Правительства Российской Федерации: регулируется порядок финансирования субъектов России, включенных в Государственную программу поддержки соотечественников; определяются условия и процедуры работы с соотечественниками, проживающими за рубежом и желающими добровольно переселиться в Российскую Федерацию; устанавливаются выплаты единовременного пособия на обустройство участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников; утверждается план мероприятий по информационному обеспечению Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2010-2012 гг. и др. Действуют и иные подзаконные нормативные правовые акты, регламентирующие правоотношения данной сферы.

Далее автором, исходя из различных целей выезда российских граждан из страны, охарактеризована соответствующая правовая основа.

Одной из целей пребывания российских граждан за границей может выступать (и выступает) трудоустройство.

Россия по сравнению с другими государствами включилась в миграцию трудовых ресурсов со значительным опозданием, так как во время существования СССР границы для миграционных потоков были закрыты. Право выезжать, работать и жить за границей было предоставлено в 1991 г. Законом СССР «О порядке выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР».

Труд российских граждан на территории иностранных государств может применяться вследствие возникновения трудовых правоотношений на основании либо положений нашего трудового права, либо трудового контракта, заключаемого с иностранным работодателем.

Порядок привлечения российских граждан для работы в ближнем и дальнем зарубежье регулируется Законом РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации». Процедура въезда в иностранное государство определяется законодательством этой страны.

Российские граждане могут трудоустроиться за границей не только через посреднические организации, но и самостоятельно в силу ч. 2 ст. 27 Конституции России, согласно которой они могут свободно выезжать за пределы страны и беспрепятственно в нее возвращаться. Для получения работы за границей российскому гражданину необходимо согласие на его трудоустройство. Оно реализуется как минимум в трех документах: разрешении на право въезда в иностранное государство; разрешении на работу, выданном Министерством труда и социального развития либо аналогичными организациями принимающей страны; виде на жительство, за которым необходимо обратиться в соответствующие органы государства-работодателя. Кроме этого иностранные государства вправе требовать оформления и иных документов.

Наряду с самостоятельным поиском работы за пределами нашего государства и трудоустройством через посреднические организации есть еще один вариант трудоустройства - на основе соответствующих международных соглашений при содействии Федеральной миграционной службы.

Пребывание российских граждан за границей может быть связано с получением образования в иностранных учебных заведениях. Право на образование возведено в России на конституционный уровень (ч. 1 ст. 43). Для обеспечения реального действия конституционных норм относительно образования приняты нормативные акты, конкретизирующие нормы основного законодательства. При этом получение образования за границей не может быть реализовано без согласия принимающего государства.

В декабре 1995 г. был издан Указ Президента Российской Федерации «О материальной поддержке российских студентов, аспирантов и стажеров, обучающихся за рубежом». В данном документе предусмотрено положение о решении вопросов обеспечения названных лиц, направляемых за рубеж, надлежащими материальными условиями пребывания и обучения (стажировки) на основе международных договоров о сотрудничестве в области образования. Несмотря на существенное изменение ситуации и потребностей, за последние 16 лет данный документ не актуализировался и не принималось иных аналогичных документов. По мнению диссертанта, целесообразна ежегодная актуализация названного акта и индексирование доплат студентам, аспирантам и стажерам, направленным на обучение и стажировку в страны, с которыми у России заключены соответствующие международные договоры.

Особую группу российских граждан, находящихся за границей, составляют пенсионеры. Одной из проблем, с которой сталкивались граждане России пенсионного возраста, является проблема получения пенсии.

Конституционное право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности и т.д. закреплено в ч. 1 ст. 39 Конституции Российской Федерации. Государственные пенсии и социальные пособия, согласно п. 2 ст. 39 Конституции, устанавливаются законом, который закрепляет единую систему государственных пенсий в Российской Федерации. Основным критерием дифференциации условий и норм пенсионного обеспечения признается труд и его результаты. Отмечено, что применительно к рассматриваемой категории граждан указанное конституционное положение нашло конкретизацию в Федеральном законе от 6 марта 2001 г. № 21-ФЗ «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации».

Порядок выплаты государственных пенсий в соответствии с указанным нормативным актом устанавливается Правительством Российской Федерации по согласованию с Пенсионным фондом Российской Федерации.

В качестве вывода автором представлена интерпретация содержания современной конституционно-правовой стратегии защиты и покровительства Российской Федерацией граждан, находящихся за ее пределами. Оно опосредовано конституционной обязанностью России защищать своих граждан, конкретизировано государственной гарантией в отношении граждан за границей и формализовано в сопряженных с этим правовых актах федеральных публичных органов.

Содержание современной конституционно-правовой стратегии государственной защиты и покровительства российских граждан за границей охватывает следующие направления: статусно-определяющее (связано с установлением правового положения российских граждан за границей); телеологически-опосредованное (связано с характером проживания и целью пребывания российских граждан за границей); гарантийно-институциональное (связано с установлением круга публичных субъектов и их полномочий в контексте защиты и покровительства российских граждан за границей).

Далее исследовательское внимание было сосредоточено на статусных особенностях конституционной формулировки ч. 2 ст. 61, а также содержании ее основных терминов.

По мнению большинства ученых-конституционалистов, сформулированное положение ч. 2 ст. 61 Конституции Российской Федерации о защите и покровительстве российских граждан за пределами государства, представляет собой «принцип», который, будучи универсальной научной категорией, составляют основу данного вида юридической деятельности государства.

Далее, исходя из анализа ч. 2 ст. 7 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», сделан вывод о закреплении «обязанности», адресованной дипломатическим представительствам и консульским учреждениям России, обеспечивать своим гражданам, находящимся за рубежом, покровительство и защиту. По мнению автора, это дает основание интерпретировать положение ч. 2 ст. 61 Конституции Российской Федерации как обязанность. В данной связи отмечено, что в любом демократическом современном государстве особая роль в защите прав граждан отводится именно государству. Не является исключением в данной связи и Конституция Российской Федерации 1993 г., которая в ст. 2 закрепила признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина в качестве единственной четко сформулированной обязанности государства.

Дальнейшая логика исследования связана с рассмотрением российских граждан постоянно проживающих за границей в контексте соотечественников, что прямо зафиксировано в ст. 1 Федерального закона от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом». В этой связи автором обращено внимание на соотношение терминов «поддержка» и «защита». которые являются близкими по значению, но не тождественными. В первом случае речь идет о том, чтобы «служить подпорой, укрепой, подпирать, не дать рушиться, держать в прежнем виде». Во втором - «оберегать, охранять, оборонять, отстаивать, заступаться, не давать в обиду». Защита предполагает осуществление более активных действий. В ч. 2 ст. 61 Конституции России, а также в Федеральном законе от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» использован также термин «покровительство», которое в словаре Д.Н. Ушакова раскрывается как заступничество, защита, оказываемая влиятельным или сильным слабому, протекция; особые благоприятные условия, создаваемые для чего-нибудь (чаще в экономической или промышленной деятельности).

Таким образом, исходя из первого значения защита и покровительство - явления тождественные и тогда в Конституции России при формулировании ч. 2 ст. 61 нарушены правила юридической техники. Но, по мнению диссертанта, более правильным будет определение покровительства в качестве особых благоприятных условий, создаваемых для чего-нибудь.

Далее отмечено, что права гражданина обусловлены неотъемлемым «первичным» правом человека на гражданство. В аспекте прав гражданина гражданство - это особый юридический статус лица. Юридическое признание получает государственная идентичность лица внутри страны и за рубежом, и лицо наделяется в полном объеме правами и обязанностями, предусмотренными в законодательстве данного государства. Институт гражданства предполагает активное содействие государства в реализации индивидом своих прав. На человека распространяется суверенитет государства, он пользуется его защитой и может принимать участие в управлении делами государства.

Понимая под конституционными правами и свободами закрепленные в Конституции и гарантированные государством возможности, позволяющие каждому человеку и гражданину свободно и самостоятельно пользоваться предоставленными ему социальными благами в личных и в общественных интересах, их можно рассматривать с двух позиций: как часть прав человека вообще и как совокупность конституционно-правовых норм.

Одной из основных задач объективного (позитивного) права является установление субъектов (обладателей) права. В частности, Конституция Российской Федерации гласит, что каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией (ч. 2 ст. 6). Субъектом почти всех провозглашенных в гл. 2 Конституции России прав и свобод является каждый гражданин.

Отмечено, что включение комплекса прав во вторую главу Конституции Российской Федерации определяет их как основные, базовые права человека и гражданина. Следовательно, положение о субъективности конституционных прав относимо к формулировке ч. 2 ст. 61 Конституции России.

Далее в рамках данной части работы обращено внимание на ч. 2 ст. 1 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 (ред. от 1 июля 2011 г.) «О вынужденных переселенцах». Вынужденным переселенцем может быть признан, как правило, гражданин Российской Федерации, покинувший место своего постоянного жительства на территории Российской Федерации либо, что встречается гораздо реже, на территории другого государства. Таким образом, с оговорками, предусмотренными законодательно, данную категорию граждан автор также включил как подпадающих под государственные гарантии защиты и покровительства.

В целом, исследование доктринальных и конституционно-отраслевых подходов позволило уточнить содержание защиты и покровительства Российской Федерацией своих граждан, находящихся за пределами ее территории. Таковое является: конституционно значимым принципом, организующим и упорядочивающим правоотношения заявленной сферы; обязанностью государства по отношению к гражданам; субъективным конституционным правом гражданина Российской Федерации пользоваться защитой и покровительством своего государства за границей; правом Российской Федерации по отношению к другим государствам осуществлять защиту и покровительство.

В диссертации также обосновано, что защиту и покровительство граждан за границей можно рассматривать в качестве комплексного правового института, объединяющего соответствующие конституционно-правовые и международно-правовые нормы.

Зарубежный опыт конституционного закрепления нормы о защите и покровительстве в отношении граждан за границей систематизирован по трем фокусным группам. Это федеративные и унитарные государства, а также страны СНГ. Автору диссертации удалось выявить, что для основных законов таких федеративных государств, как Австрия, Бельгия, Германия, Индия, Канада не характерно прямое закрепление рассматриваемой нормы; косвенно она представлена в преамбуле Конституции Аргентины.

Для конституций унитарных государств характерен вариативный подход. Это, помимо прочего, выражается в терминологическом разнообразии. Так, в Венгрии, Латвии используется слово «защита», в Польше - «покровительство», в Албании - и «защита», и «помощь». Наличествуют различия в определении адресатов деятельности государства: в Албании, Венгрии, Польше - это граждане, в Латвии - лица, имеющие паспорт государства. Помимо этого данного рода правоотношения в Венгрии и Польше закрепляются как права граждан, а в Албании и Литве - как гарантии государства.

В конституциях унитарных Греции, Испании, Италии, Литве соответствующие нормы отсутствуют.

Для учредительных актов стран СНГ характерно формулирование, приближенное положению ч. 2 ст. 61 Конституции России с некоторыми лексическими нюансами. Так, в ст. 25 Конституции Украины употреблено слово «забота» вместо «покровительства». Выявлено, что только в Конституции Армении норма о защите и покровительстве в отношении граждан за границей отсутствует.

В главе второй - «Типы публичных гарантий защиты и покровительства Российской Федерацией граждан, находящихся за ее пределами», - исследованы внутригосударственные публичные гарантии защиты и покровительства Российской Федерацией своих граждан, находящихся за ее пределами (§ 1); выявлена роль Уполномоченного по правам человека в защите и покровительстве российских граждан за границей (§ 2); рассмотрено участие России в формировании межгосударственных гарантий защиты и покровительства граждан, находящихся за рубежом (§ 3).

Автором отмечено, что современный этап развития российского общества характеризуется определенным совершенствованием системы обеспечения и защиты прав и свобод личности. Последние могут превратиться в пустые декларации, если их осуществление не будет материально и юридически гарантировано. Оцениваться же они должны по реальным гарантиям.

Тезис о наличии разветвленной системы гарантий в обществе признается всеми исследователями: традиционно их делят на две категории - общие и специальные гарантии. В качестве первых выступают «экономические, политические, идеологические и организационные условия и предпосылки, обеспечивающие фактическую возможность реализации прав граждан», т.е. это так называемые материальные условия и факторы. Ко вторым относятся специальные или юридические гарантии, выступающие как правовые средства и способы реализации прав человека: именно они обеспечивают правомерное и полноценное использование прав и свобод, а в случае посягательств и нарушений - их защиту.

Заявленная в исследовании гарантия государственной защиты и покровительства российских граждан за границей является конституционной ввиду источника ее закрепления.

Отличительной особенностью рассматриваемой конституционной гарантии ч. 2 ст. 61 является то, что международные обязательства и государственные обязанности взаимно обусловлены и в большинстве случаев тесно взаимосвязаны. В связи с этим уточнено, что объем прав и свобод, зафиксированный в Конституции Российской Федерации, соответствует международным обязательствам России и международным стандартам, а по некоторым обязательствам в сфере прав человека наше государство превзошло уровень требований, установленный в международных документах.

Дальнейшее исследование осуществлено с учетом типового деления конституционной гарантии ч. 2 ст. 61 на внутригосударственную и межгосударственную составляющие.

Государственное гарантирование защиты осуществляется с учетом ч. 1 ст. 11 Конституции Российской Федерации - Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и другими федеральными органами исполнительной власти, судами Российской Федерации.

Автором раскрыты гарантные возможности главы государства в связи с рассматриваемой проблематикой. Сделан вывод о целесообразности включения в ежегодные послания Президента России Федеральному Собранию положений, конкретизирующих меры, направленные на реализацию конституционной обязанности государства осуществлять защиту и покровительство российских граждан за границей. Далее уделено внимание анализу так называемой правозащитной инфраструктуры главы государства. Установлено, что в деятельность по защите и покровительству в отношении российских граждан за границей включены Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, а также Межведомственная комиссия по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. В диссертации охарактеризована их соответствующая деятельность.

Обращение к исследованию структуры палат Федерального Собрания показало, что ни в одной из них нет специального комитета или комиссии, деятельность которых была бы обращена к защите и покровительству российских граждан за границей. Однако, совокупность нормативных правовых актов, принятых российским парламентом и имеющим отношение к рассматриваемым правоотношениям, можно рассматривать как отдельный правозащитный вклад.

Как показало исследование, наибольшая правозащитная нагрузка в обеспечении государственных гарантий в отношении российских граждан за границей лежит на федеральных органах исполнительной власти. Это выражается, в частности, в издании Правительством Российской Федерации постановлений и распоряжений, касающихся гарантирования Россией защиты и покровительства граждан, находящихся за ее пределами.

В структуру федерального Правительства входит Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом (далее - ПКДСР), которая в определенной части занимается вопросами защиты граждан России, находящихся за ее пределами.

Основной объем работы по защите прав российских граждан за границей выполняется Министерством иностранных дел Российской Федерации, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями России в иностранных государствах. Посольства Российской Федерации осуществляют защиту прав и интересов граждан и юридических лиц России в государствах их пребывания, с учетом законодательства данных государств в соответствии с Положением о Посольстве Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г.

Особое внимание в диссертации уделено Федеральному агентству по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (далее - Россотрудничество). Оно было создано в 6 сентября 2008 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 1315. В своей деятельности данное агентство подведомственно Министерству иностранных дел Российской Федерации.

В настоящее время в 74 странах мира функционируют 83 подразделения Россотрудничества, в том числе 58 российских центров науки и культуры. В территориальном плане деятельность Россотрудничества прежде всего ориентирована на государства-участники Содружества Независимых Государств, а в субъектном - на соотечественников за рубежом.

Координация взаимодействия осуществляется в рамках Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом, в двустороннем порядке - с Департаментом по работе с соотечественниками за рубежом МИД России, министерствами и ведомствами, профильными комитетами Государственной Думы и Совета Федерации, администрациями субъектов Российской Федерации.

Отмечено, что для защиты прав соотечественников за рубежом могут применяться Вооруженные Силы Российской Федерации. Однако это возможно только с учетом требований п. «г» ст. 102 Конституции Российской Федерации и норм международного права.

В целях защиты законных интересов граждан за границей организован Всемирный конгресс соотечественников, который проводится не реже одного раза в три года. Он является высшим представительным органом, обеспечивающим взаимодействие соотечественников с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. В период между всемирными конгрессами соотечественников могут проводиться всемирные конференции соотечественников.

В период между всемирными конгрессами соотечественников и всемирными конференциями соотечественников представительство интересов соотечественников в органах государственной власти Российской Федерации и органах государственной власти субъектов Российской Федерации, координацию деятельности координационных советов соотечественников в государствах их проживания обеспечивает Всемирный координационный совет российских соотечественников, который является органом Всемирного конгресса соотечественников.

Кроме того, при федеральных органах государственной власти (в частности, в ФМС России) и органах государственной власти субъектов Российской Федерации могут создаваться представительные общественно-консультативные органы - советы (комиссии) соотечественников.

Таким образом, содержательно гарантии государственной защиты и покровительства российских граждан за границей являются конституционными; охватывают внутригосударственный публичный уровень, а также международный; представлены институциональными и правовыми разновидностями; в эти отношения включены такие публичные институты, как глава государства и органы исполнительной власти, которые действуют в рамках своих полномочий. Диссертантом также сделан вывод, что роль судов, как универсальных и признанных правозащитных структур в деле защиты прав российских граждан за границей нивелирована.

Далее в целях выявления роли Уполномоченного по правам человека в защите граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами, диссертантом были проанализированы его ежегодные доклады в период с 2000 г. по 2010 г. Результаты показали, что в трех из них (2001 г., 2003 г., 2010 г.) не содержится раздела, посвященного заявленной проблеме. В целом же российский омбудсмен в своих докладах раскрыл исследуемые вопросы через такие рубрики как: «защита прав граждан России за рубежом» (2005, 2006, 2009 гг.), «права российских граждан за границей» (2004 г.); «международная деятельность» (2002, 2007, 2008 гг.). В докладе 2000 г. была обособлена тематика «Беженцы и вынужденные переселенцы. Лица, ищущие убежище на территории Российской Федерации. Соотечественники». Однако ее содержание напрямую не касается защиты российских граждан, находящихся за границей. Применительно к исследованию в указанном докладе может быть полезна только информация о соотечественниках.

Главная проблема, с которой сталкивается российский омбудсмен на заявленном участке работы, состоит в том, что у российских граждан, проживающих за границей, нередко есть и гражданство страны проживания. При отсутствии между Россией и страной их проживания соглашения об урегулировании вопросов двойного гражданства все лица этой категории в соответствии с международными нормами рассматриваются исключительно как граждане страны проживания. В таких случаях правовых оснований для выступления в защиту российских граждан, проживающих или временно пребывающих в стране второго гражданства, у России не имеется. Однако с точки зрения ее членства в современном международном сообществе сохраняются основания апеллировать к справедливости и гуманизму.

В целом обращения российских граждан, проживающих на постсоветском пространстве, чаще всего связаны с нерешенными социально-экономическими проблемами, такими, как невозможность получения выплат по трудовым увечьям или погашения задолженности по заработной плате со стороны обанкротившихся государственных предприятий этих стран, компенсации по вкладам, хранившимся в отделениях Сбербанка СССР бывших советских республик.

Уполномоченный по правам человека в связи с нарушениями прав российских граждан за рубежом обращается в компетентные публичные органы, которые в целом адекватно на это реагируют, но в отдельных случаях проявлялась волокита и формализм.

Исходя из осуществленного анализа отечественного законодательства, а также ежегодных докладов Уполномоченного по правам человека на предмет его участия в защите российских граждан, находящихся за рубежом, отмечена востребованность данного правозащитного института у граждан, поскольку использование им всего комплекса полномочий способствует их защите за границей.

По мнению диссертанта, необходимо обязательное включение и обособление в отдельной рубрике ежегодных докладов Уполномоченного по правам человека информации, связанной исключительно с правами рассматриваемой категории граждан, поскольку в рубрике «Международное сотрудничество» сложно отграничить действия российского омбудсмена в обозначенных направлениях Целесообразна также подготовка Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации специального доклада по проблемам нарушения родительских прав российских граждан, состоящих в браке с иностранцами.

Исследуя участие России в формировании межгосударственных (международных) гарантий защиты и покровительства граждан за границей, автор диссертации выявил, что они имеют преимущественно форму «гарантии-нормы». При целесообразности принятия до сих пор отсутствуют международные акты, содержащие универсальную регламентацию вопросов правового статуса иностранцев.

В диссертации показано, что основными источниками рассматриваемой сферы являются международные договоры и соглашения о сотрудничестве государств в обеспечении прав человека, о правовой помощи и о выдаче. При этом специфика институциональных гарантий состоит в том, что их представителями являются национальные государственные органы (правоохранительные, дипломатические), а не надгосударственные структуры.

...