Конституционно-правовой статус высшего должностного лица муниципального образования в Российской Федерации (на примере Уральского федерального округа)

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы исследования. Построение демократического правового государства предполагает наличие эффективно функционирующей системы местного самоуправления. Местное самоуправление как форма народовластия одновременно является одной из основ конституционного строя и рассматривается в качестве демократического способа социального управления обществом.

Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем Послании к Федеральному Собранию в 2008 г. отметил, что «созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию «сверху») демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях… нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства», а без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти невозможно. Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, призваны обеспечить достойный социально-экономический уровень жизни и защиту совместных интересов населения, проживающего на определенной территории.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливая четкую структуру органов местного самоуправления, определил наличие в ней следующих избираемых лиц: высшего должностного лица муниципального образования - главу муниципального образования; депутата, выборного должностного лица, члена выборного органа местного самоуправления. Между тем, конституционно-правовой статус высшего должностного лица муниципального образования представляет несомненный интерес, поскольку успешность проводимой современной муниципальной реформы во многом зависит от эффективности деятельности местной власти и, в частности, высшего должностного лица муниципального образования, которое по своей природе является представителем интересов населения муниципального образования.

Происходит постоянная модернизация институтов местного самоуправления, в том числе и высшего должностного лица муниципального образования. За последние четыре года Федеральный закон № 131-ФЗ был дополнен нормами, устанавливающими обязательную отчетность главы муниципального образования перед представительными органами, введен институт удаления в отставку главы муниципального образования, а также внесены другие изменения, дополняющие и уточняющие положения норм, устанавливающих основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования и регулирующих основы его конституционно-правового статуса.

Вместе с тем, следует отметить, что регулирование федеральным законодателем основных элементов конституционно-правового статуса высшего должностного лица муниципального образования породило достаточное количество противоречий в нормотворческой деятельности муниципальных образований в силу того, что часть вопросов, касающихся порядка избрания, основания и процедуры конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица муниципального образования, его правовых гарантий не получила должного законодательного урегулирования. Нормы действующего законодательства закрепили достаточное количество новелл, разрешения которых требует как теория, так и практика нормотворческой деятельности представительных органов муниципальных образований как в целом в Российской Федерации, так и в пределах Уральского федерального округа. Отсюда и важность комплексного конституционно-правового анализа вопросов, раскрывающих те или иные стороны конституционно-правового статуса высшего должностного лица муниципального образования, на основе которых возможно было бы предложить меры по совершенствованию данного статуса.

Степень научной разработанности. Анализ научной литературы по теме исследования свидетельствует о том, что интерес к природе конституционно-правового статуса выборных лиц местного самоуправления, в том числе и выборного должностного лица, в научной и юридической литературе не иссякает.

При подготовке диссертационного исследования были использованы труды отечественных ученых-правоведов, исследовавших становление и развитие местного самоуправления в различные исторические периоды. Это труды: С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, Л.А. Велихова, И.В. Выдрина, Н.А. Игнатюка, В.О. Ключевского, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Н.М. Коркунова, В.И. Крусса, В.А. Лебедева, Т.Е. Новицкой, А.В. Павлушкина, К.А. Пажитнова, Ю.В. Пуздрача, Н.С. Тимофеева, В.И. Фадеева, И.О. Чистякова, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной, Ю.Л. Шульженко и многих других.

Проблемам правового статуса выборных лиц местного самоуправления свое внимание уделяли такие ученые, как: И.А. Алексеев, Н.А. Боброва, Н.С. Бондарь, Г.В. Барабашев, А.В. Безруков, М.В. Варлен, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, Ю.Н. Еременко, А.В. Зиновьев, Т.Д. Зражевская, А.Т. Карасев, В.С. Кашо, С.Д. Князев, Е.И. Козлова, А.А. Кондрашев, Б.М. Лазарев, В.О. Лучин, М.М. Мокеев, В.В. Невинский, М.И. Пискотина, Л.А. Ревенко, Ф.М. Рудинский, В.В. Таболин, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Г.Н. Чеботарев, Н.Н. Черногор, В.Е. Чиркин, Д.Т. Шон и другие.

Процессам становления и развития местного самоуправления, появления высшего должностного лица местного самоуправления в России и на Урале посвящены работы Е.Ю. Апкаримовой, И.В. Выдрина, С.В. Голиковой, К.И. Зубкова, Н.А. Миненко, В.А. Нардовой, И.В. Побережникова.

Отдельные аспекты правового статуса высшего должностного лица муниципального образования нашли свое отражение в работах: Л.С. Амусовой, К.И. Амирбекова, Н.И. Ерохина, А.М. Кононова, С.Г. Копысовой, Е.М. Заболоцких, Л.Е. Лаптевой, О.П. Личичана, И.И. Макарова, А.Н. Сагиндыковой, Т.В. Слюсаренко, С.Г. Соловьева, М.С. Трофимова, С.Е. Чаннова, Е.С. Шугриной и других.

Следует отметить, что близкие по тематике имеющиеся исследования были построены на анализе Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в начальный период его действия и освещали проблемы правового статуса высшего должностного лица муниципального образования в период действия редакции указанных законов. Между тем, необходимо учитывать, что законодательство о местном самоуправлении динамично, поэтому происходит постоянная модернизации институтов местного самоуправления, которая не может не находить своего отражения в нормах действующего законодательства. Соответственно, происходит и постоянное наполнение Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормами, которые вносят изменения в сложившиеся механизмы правового регулирования конституционно-правового статуса высшего должностного лица муниципального образования. Все это и вызывает необходимость его дальнейшего исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе возникновения и реализации конституционно-правового статуса высшего должностного лица муниципального образования в Российской Федерации (на примере Уральского федерального округа).

Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие конституционно-правовой статус высшего должностного лица муниципального образования. Предметная направленность определяется выделением и изучением в рамках заявленной темы норм конституционного, муниципального, а также норм иных отраслей, содержащих предписания, раскрывающие содержание определенных элементов конституционно-правового статуса высшего должностного лица муниципального образования.

Цели и задачи исследования. Целью работы является комплексное исследование конституционно-правового статуса главы муниципального образования в Российской Федерации, анализ актуальных проблем, связанных с порядком замещения, полномочиями, ответственностью главы муниципального образования в современной действительности.

Достижение указанной цели предопределило необходимость решения следующих задач:

исследовать этапы становления и развития местного самоуправления и формирования института высшего должностного лица в России и на Урале;

определить место и роль высшего должностного лица муниципального образования в системе органов местного самоуправления на основе анализа действующих моделей организации муниципального аппарата в Уральском федеральном округе; выявить определенные закономерности их изменения в муниципальных образованиях;

раскрыть понятие, структуру и юридическую природу конституционно-правового статуса высшего должностного лица муниципального образования, содержание его отдельных структурных элементов; выявить пробелы их правового регулирования в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, в нормотворческой деятельности муниципальных образований Уральского федерального округа; сформулировать соответствующие предложения по их совершенствованию;

исследовать существующие способы порядка замещения должности высшего должностного лица муниципального образования; выявить особенности избирательного процесса в муниципальных образованиях Уральского федерального округа, проблемы правового регулирования механизма замещения должности;

определить механизм и рассмотреть меры конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица муниципального образования; сформулировать предложения по их совершенствованию.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания, а также совокупность общенаучных методов, среди которых можно выделить общелогические: (анализ, синтез, индукцию, дедукцию), методы теоретического уровня (конкретно-историчес-кий, системного анализа), специальные методы научного познания (сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический и др.).

Использование указанных методов позволило осуществить комплексный анализ конституционно-правового статуса высшего должностного лица муниципального образования, выявить проблемы и тенденции современного развития законодательства как в целом в области местного самоуправления в Российской Федерации, так и в сфере регулирования соответствующего статуса.

Теоретическую основу исследования составляют труды ведущих ученых по проблемам конституционного, муниципального и иных отраслей права. Среди них труды: С.А. Авакьяна, Ю.Г. Арзамасова, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Н.А. Богдановой, И.В. Выдрина, Ю.В. Герасименко, И.Г. Дудко, В.Д. Зорькина, А.Т. Карасева, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Н.М. Колосовой, С.Д. Князева, И.А. Кравца, В.И. Крусса, В.А. Лебедева, В.Л. Лютцера, Н.Л. Пешина, А.Е. Постникова, С.А. Пунтуса, Н.С. Тимофеева, А.А. Уварова, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной и других.

Правовая и эмпирическая основа исследования. Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, федеральных судов, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, муниципальные нормативные правовые акты. В работе анализировалось и использовалось также дореволюционное российское и советское законодательство.

Эмпирическую базу исследования составляют материалы научных дискуссий, статистические данные, документы практической деятельности органов местного самоуправления, иные справочные и обзорно-аналитические материалы, отражающие практику деятельности главы муниципального образования.

Научная новизна диссертационной работы обусловлена тем, что она представляет собой комплексное исследование конституционно-правового статуса главы муниципального образования на примере Уральского федерального округа применительно к современной ситуации развития законодательства о местном самоуправлении. В диссертации выявлены имеющиеся пробелы и противоречия нормам федерального законодательства о местном самоуправлении в действующих нормативных правовых актах муниципальных образований Уральского федерального округа, регулирующих содержание основных элементов конституционно-правового статуса высшего должностного лица муниципального образования, что позволило сформулировать ряд предложений, направленных на устранение существующих юридических коллизий.

Научная новизна выражается в следующих основных положениях, выносимых на защиту:

1. Рассматривая юридическую природу конституционно-правового статуса высшего должностного лица муниципального образования, автор приходит к мнению, что конституционно-правовой статус высшего должностного лица муниципального образования является базовым, включающим в себя отдельные структурные элементы других статусов и других должностных лиц: главы администрации или (и) председателя представительного органа. С учетом этого, полагаем, что конституционно-правовой статус главы муниципального образования, являясь производным от конституционно-правового статуса гражданина, представляет собой закрепленное нормами конституционного права положение (место) главы в системе конституционно-правовых отношений, определяемое совокупностью прав и обязанностей, гарантий и ответственностью за ненадлежащее выполнение своих полномочий, которые глава приобретает при вступлении на свою должность.

2. Не подвергая сомнению утверждение о том, что к числу мер социального характера для высшего должностного лица муниципального образования относятся гарантии трудовой деятельности, в работе выявляется неточность имеющихся в нормативных правовых актов субъектов и уставах муниципальных образований положений, свидетельствующих о наличии трудовых отношений между главой муниципального образования и муниципальным образованием.

3. Положения уставов муниципальных образований, определяющие круг участников, обладающих активным избирательным правом на выборах главы муниципального образования, не включают положения о праве иностранных граждан участвовать в избирательном процессе. В этой связи высказываются предложения о целесообразности приведения формулировок норм уставов муниципальных образований, определяющих круг субъектов, реализующих активное избирательное право, в соответствие с федеральными законами № 131-ФЗ, № 67-ФЗ, № 115-ФЗ.

4. Принимая во внимание тот факт, что круг полномочий главы муниципального образования регулируется Федеральным законом № 131-ФЗ, порядок закрепления полномочий главы муниципального образований в уставах муниципальных образований имеет свою четко выраженную иерархию: на первом месте обозначены полномочия главы как высшего должностного лица муниципального образования; затем - полномочия, связанные с конкретной занимаемой должностью и, наконец, иные полномочия.

5. Применение норм избирательного права в отношении вновь избранного населением главы муниципального образования выявляет отсутствие регламентированного механизма досрочного прекращения его полномочий в ситуации пересчета голосов избирателей. Решением указанной проблемы может стать законодательное закрепление в ч. 6 ст. 36 такого основания досрочного прекращение полномочий главы муниципального образования, как «признание судом муниципальных выборов, на которых он был избран главой муниципального образования, несостоявшимися и отмены результатов выборов».

6. В законодательстве отсутствует фактическое отличие конституционно-правового статуса главы муниципального образования от конституционно-правового статуса депутата представительного органа. Для того чтобы разрешить указанную ситуацию, предлагается дополнить ст. 40 ч. 12 Федерального закона № 131-ФЗ положением следующего содержания: «Применение мер ответственности к главе муниципального образования, избранного из состава представительного органа, в соответствии со ст. 71, 74, 74.1 влечет за собой утрату высшим должностным лицом статуса депутата представительного органа, из состава которого он был избран».

7. Учитывая имеющееся неравенство глав муниципальных образований при установлении в уставах муниципальных образований правовых гарантий их отзыва, в работе обосновывается необходимость закрепления в Федеральном законе № 131-ФЗ в качестве гарантии неприкосновенности конкретного срока, в течение которого глава не может быть отозван населением. С этой целью предлагается дополнить положения ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ нормой следующего содержания: «Глава муниципального образования не может быть отозван в течение одного года с момента вступления в должность».

8. В целях конкретизации досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица муниципального образования предлагается унифицировать перечень ограничений, запретов и обязанностей для главы муниципального образования, несоблюдение которых является основанием удаления его в отставку в соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ, дополнив, соответственно, ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость исследования обусловлена ее новизной и заключается в том, что сформулированные в нем выводы и предложения, изложенные и обоснованные в диссертации, направлены на совершенствование Федерального законодательства, законов субъектов, уставов муниципальных образований и иных нормативных правовых актов, регулирующих конституционно-правовой статус высшего должностного лица муниципального образования, а соответственно, и на повышение качества и эффективности его деятельности.

Практическая значимость диссертации предопределена тем, что содержащиеся в работе выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования действующего законодательства в области местного самоуправления, нормативных правовых актов муниципальных образований, устанавливающих механизмы замещения должности высшего должностного лица муниципального образования, регулирования его полномочий, оснований и порядка применения мер ответственности. Материалы диссертационного исследования могут найти свое применение при преподавании дисциплины «Муниципальное право России», при подготовке научных и практических рекомендаций преподавателями, аспирантами.

Обоснованность и достоверность полученных результатов обуславливаются примененной теоретической, практической, информационной базой исследования. В работе использовались нормативные правовые акты СССР, РСФСР, РФ, решения Конституционного Суда РФ, законодательные акты субъектов Уральского федерального округа по вопросам организации местного самоуправления, избирательного процесса, правового статуса высшего должностного лица муниципального образования, нормативные правовые акты муниципальных образований Уральского федерального округа, правовые акты представительных органов муниципальных образований, высших должностных лиц муниципальных образований, теоретические положения, содержащиеся в трудах ученых.

Апробация результатов диссертации. Диссертация выполнена, рассмотрена и одобрена на кафедре конституционного права Уральского юридического института МВД России. Результаты исследования, выводы и предложения автора докладывались на научно-практических конференциях, а также нашли свое отражение в подготовленных и опубликованных автором научных статьях. Полученные результаты были внедрены в учебный процесс при чтении лекций по дисциплине «Муниципальное право России» в Уральском юридическом институте МВД России. Материалы диссертационного исследования использовались в подготовке проектов решений Уставного Суда Свердловской области по отдельным вопросам местного самоуправления, в том числе и конституционно-правового статуса высшего должностного лица муниципального образования.

1. Становление и общая характеристика конституционно-правового статуса высшего должностного лица муниципального образования

муниципальный должностной самоуправление конституционный

Дается авторская периодизация становления и развития института высшего должностного лица муниципального образования в России и на Урале. В зависимости от модели организации муниципальной власти определяется место высшего должностного лица в каждой из них, анализируется содержание основных элементов конституционно-правового статуса высшего должностного лица муниципального образования с указанием проблемных аспектов их реализации.

В первом параграфе «Становление института высшего должностного лица муниципального образования в России и на Урале» рассматривается развитие местного самоуправления и становление института высшего должностного лица в России и на Урале. С этой целью в работе выделяются и анализируются семь этапов данного процесса.

На первом этапе (конец XVIII века до нач. 60-х гг. XIX века) для управления казенными сборами и городскими повинностями в городах учреждается должность бурмистра - начальника города. В XVIII веке, в Екатерининскую эпоху, вследствие ослабления сословно-выборных начал в городах вводится должность «городского головы», председателя городской и шестигласной думы, представителя всего города.

Второй этап (с 60-х годов XIX века - до 1917 г.) - это период Земской (1864 г., 1892 г.) и Городской реформ (1870 г., 1892 г.). Положение 1870 г. наделяло городского голову значительными властными полномочиями, которые он реализовывал в исполнительном и распорядительном органах, действовавших под его началом, а также устанавливало ответственность главы. На Урале городская реформа в первую очередь затронула такие города, как Оренбург, Вятку, Уфу, Пермь, Ирбит, Екатеринбург, Чердынь. «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1890 г., предусматривая иной порядок формирования земских учреждений, устанавливало государственный контроль над волеизъявлением земств. «Городовое Положение» 1892 г. значительно трансформировало статус городского головы, определяя более жесткий порядок замещения должности; приравнивая выборных должностных лиц городского самоуправления к правительственным чиновникам.

Третий этап (с начала 1917 г. - до нач. 90-х гг. ХХ века) - советский период в местном самоуправлении, который сопровождался разрастанием системы Советов, повсеместной ликвидацией губернских, уездных и волостных собраний и управ, в городах создавались новые органы самоуправления - Советы рабочих депутатов (Советы народных депутатов и их исполкомы во главе с председателем исполкома).

Четвертый (апрель 1990 г. - декабрь 1993 г.) и пятый этапы (декабрь 1993 г. - июль 1995 г.) сопровождаются принятием ряда законов о местном самоуправлении, среди которых особое место в регулировании правового статуса должностных лиц занимают закон от 24 октября 1991 г. № 1803-1 «О выборах главы администрации» и указ Президента РСФСР № 239 «О порядке назначения глав администраций», установившие порядок назначения глав администраций всех уровней власти. Изданные в период поэтапной конституционной реформы с 1993 по 1995 гг. нормативные правовые акты существенно трансформируют статус главы администрации. Вводится в оборот понятие «глава местного самоуправления», который избирается населением на двухлетний срок; глава местного самоуправления соединяет в себе еще два статуса: председателя представительного органа и главы соответствующей администрации. Качественно меняется взаимоотношение представительного органа и главы местного самоуправления в пользу последнего.

Шестой этап - август 1995 г. - 2002 г. - это принятие и вступление в силу Федерального закона № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отмечается, что должность главы муниципального образования, даже если он и не являлся обязательным органом местного самоуправления, в большинстве муниципальных образований Урала, тем не менее, присутствовала. В 90-х годах стала преобладать такая модель организации муниципальной власти, как выборный «сильный глава» - опытный «хозяйственник-управленец».

Седьмой этап - с октября 2003 г. сопровождается принятием и вступлением в силу Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который достаточно подробно регулирует основы конституционно-правового статуса высшего должностного лица муниципального образования, определяя его уже в качестве обязательного элемента в структуре органов местного самоуправления.

Вместе с тем, полагаем, что, Федеральный закон № 131-ФЗ от 2003 г. не учитывает всех проблем, возникающих в практике реализации высшим должностным лицом муниципального образования основных элементов его конституционно-правового статуса, что дает повод для возникновения правовых коллизий, которые возможно устранить только в процессе совершенствования действующего законодательства.

Во втором параграфе «Конституционно-правовой статус высшего должностного лица муниципального образования: понятие, элементы, особенности» рассматриваются основополагающие правовые категории «статус», «правовой статус», «конституционно-правовой статус», «конституционный статус», выделяются структурные элементы конституционно-правового статуса высшего должностного лица муниципального образования; выявляются проблемы и особенности реализации отдельных структурных элементов конституционно-правового статуса главой муниципального образования.

По мнению автора, категории «правовой статус» и «статус» следует соотносить как часть и целое, определяя статус как фактическое реальное положение субъекта в системе общественных отношений, а «правовой статус» - как часть фактического статуса, урегулированного правовыми нормами. Придерживаясь позиции Н.В. Витрука, диссертант определяет правовой статус главы муниципального образования как построенный на общем правовом статусе специальный статус гражданина, закрепленный в соответствующих правовых нормах.

В работе отмечается, что «конституционный статус» субъекта ограничен совокупностью норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, в отличие от «конституционно-правового статуса», содержание которого отражено в иных нормативных актах - федеральных законах, уставах (конституциях), законах субъектов Российской Федерации, действующих на основе Конституции РФ и т.д.

Указывается, что в науке не сложилось единого мнения о содержательном наполнении конституционно-правового статуса главы муниципального образования. Вместе с тем, представляется целесообразным выделить его следующие основные элементы: место в структуре органов местного самоуправления, права и обязанности, гарантии и ответственность.

Применительно к конституционно-правовому статусу высшего должностного лица муниципального образования достаточно актуальным является вопрос о требованиях, предъявляемых к кандидатам на должность. В настоящее время не предусматривается каких-либо дополнительных требований к главе муниципального образования, за исключением трех: наличие у кандидата на должность гражданства РФ, обладания избирательным правом, достижение определенного возраста.

Останавливаясь на отдельных структурных элементах правового статуса главы муниципального образования, автор особое внимание уделяет гарантиям и основаниям досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Вся совокупность гарантий главы муниципального образования подразделяется на несколько групп: организационные, юридические, социальные и информационные гарантии. Отмечается, что более детальное закрепление перечисленные меры обеспечения деятельности главы муниципального образования получили в законах субъектов и уставах муниципальных образований. В то же время, действующее конституционное и трудовое законодательство не содержат однозначных ответов на вопрос, существуют ли трудовые отношения у высшего должностного лица, который подробно рассматривается в работе.

В диссертации раскрываются и отдельные основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

В целях более четкой регламентации таких оснований предлагается внести в Федеральный закон № 131-ФЗ ряд изменений, а именно: дополнить положения п. 10 ч. 6 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ нормой, раскрывающей содержание понятия «стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия».

В третьем параграфе «Высшее должностное лицо муниципального образования в системе органов местного самоуправления» рассматриваются применяемые в Уральском федеральном округе модели организации аппарата муниципальной власти и конкретное положение высшего должностного лица в них.

Муниципальные органы, являющиеся целостной системой, включают в себя такие структурные элементы, как представительный орган, исполнительно-распорядительный (местная администрация), а также высшее должное лицо муниципального образования.

В Уральском федеральном округе действуют несколько моделей организации аппарата местной власти; наиболее распространенное деление основано на функциональном предназначении органов местного самоуправления в зависимости от способа их формирования и численности муниципального образования, типа муниципального образования.

Выделяя положительные и отрицательные черты моделей функционирования муниципального аппарата, автор в работе особое внимание уделяет месту высшего должностного лица в каждой из них. При этом наиболее оптимальной моделью, предназначенной для существования в крупных муниципальных образованиях, признается та, в которой высшее должностное лицо избирается населением и возглавляет местную администрацию, о чем, в первую очередь, свидетельствуют исторические процессы развития и функционирования органов местного самоуправления в России и на Урале. В то же время отмечается, что при всей привлекательности этой модели в настоящее время в городах Уральского федерального округа тенденция такова, что многие муниципальные образования отказываются от указанной модели. Например, соответствующие изменения, в соответствии с которыми в настоящее время глава города избирается из состава представительного органа, были внесены в Устав муниципального образования г. Челябинск.

2. Характеристика основных элементов конституционно-правового статуса высшего должностного лица: вопросы теории и практики

Посвящена исследованию дискуссионных вопросов, связанных с порядком замещения должности главы муниципального образования, реализацией им собственных полномочий, применением к главе муниципального образования отдельных мер конституционно-правовой ответственности.

В первом параграфе «Порядок замещения должности высшего должностного лица муниципального образования» исследуется механизм замещения должности главы муниципального образования в Уральском федеральном округе.

Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах (прямое избрание) или из состава представительного органа (косвенное избрание или «опосредованное представительство»). При этом, количество избирательных систем, используемых в УрФО при прямом избрании главы муниципального образования, сводится лишь к одной - мажоритарной системе относительного большинства.

Останавливаясь более подробно на таком этапе избирательной кампании кандидата на должность главы муниципального образования, как выдвижение и регистрация кандидата, в работе отмечается, что в уставах муниципальных образований не в полной мере разрешен вопрос о круге субъектов, обладающих активным избирательным правом. Речь идет об иностранных гражданах, постоянно проживающих на территории муниципального образования и имеющих возможность реализовывать свое избирательное право на основе заключенных между Российской Федерацией и государством их гражданства международных договоров.

Наиболее ответственным этапом избирательной кампании кандидата на выборную должность является предвыборная агитация, поскольку, как правило, именно в этот период по заявлению избирательной комиссии судом может быть принято решение об отмене регистрации кандидата на выборную должность. В качестве оснований при принятии такого решения чаще всего, выступают: неоднократное использование преимущества своего положения, нарушение правил предвыборной агитации.

Автор придерживается позиции, согласно которой назначение глав муниципальных образований высшими должностными лицами субъектов противоречит нормам Федерального закона № 131-ФЗ и нарушает положения Конституции Российской Федерации. Кроме того, внесение в 2009 г. в Федеральный закон нормы 74.1 «Удаление главы муниципального образования в отставку» усилило степень ответственности главы местного самоуправления. Высшее должностное лицо субъекта получило «рычаг» воздействия на главу муниципального образования.

В научной литературе существует точка зрения, согласно которой одно и то же лицо не должно занимать должность главы муниципального образования более двух сроков подряд (по аналогии с порядком нахождения на посту главы государства) (А.М. Кононов, Н.И. Ерохин). Такая позиция более чем оправданна, поскольку позволяет благоприятно влиять на кадровую политику в муниципальном образовании. Тем не менее, указанная идея какого-либо законодательного закрепления не получила, и как факт, положение о возможном нахождении в должности главы муниципального образования одного и того же лица более чем два срока подряд присутствует в тексте уставов ряда муниципальных образований (например, г. Шадринск).

В работе обращается внимание на то, что в Федеральном законодательстве отсутствует четко регламентированный механизм прекращения полномочий вновь избранного лица на должность главы муниципального образования в ситуации, когда он приступил к исполнению своих полномочий, а затем, в результате пересчета голосов, избранным на должность признается иное лицо. В этой связи вносятся предложения, направленные на совершенствование нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие правовые отношения.

Во втором параграфе «Полномочия высшего должностного лица муниципального образования: особенности и проблемы их реализации» рассматриваются виды полномочий и особенности их реализации высшим должностным лицом муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования рассматриваются как совокупность его прав и обязанностей.

Уставами муниципальных образований полномочия главы закрепляются в следующем порядке: вначале обозначены его полномочия как высшего должностного лица муниципального образования; затем - полномочия в связи с занимаемой должностью в органе местного самоуправления, а третью группу полномочий уставы относят к категории иных полномочий.

В работе все полномочия в зависимости от того или иного основания объединяются в различные группы. Так, например, в зависимости от места, занимаемого высшим должностным лицом в органе местного самоуправления, наряду с общими полномочиями выделяют и специальные, которые могут носить эксклюзивный характер и существовать только в зависимости от принадлежности к тому или иному муниципальному органу.

Анализируя уставы муниципальных образований, устанавливающие порядок деятельности главы муниципального образования в представительном органе, автор выделяет ряд полномочий главы по организации деятельности представительного органа, в совокупности которых называются: руководство представительным органом; осуществление контроля за исполнением решений представительного органа; принятие мер по обеспечению гласности в деятельности представительного органа, осуществление контроля за обеспечением доступа к его информации; издание в пределах своих полномочий правовых актов по вопросам организации деятельности представительного органа; осуществление организации работы над проектами плана нормотворческой деятельности представительного органа; оказание содействия депутатам в осуществлении ими своих полномочий; утверждение сметы расходов по финансовому обеспечению деятельности представительного органа и его аппарата; координация нормотворческой деятельности представительного органа и другие.

Определенную особенность имеют полномочия главы муниципального образования в тех случаях, когда он исполняет полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования является «связующим звеном» между исполнительно-распорядительным органом и представительным. Как лицо, возглавляющее местную администрацию, он: разрабатывает и представляет на утверждение представительного органа структуру администрации; вносит на рассмотрение представительного органа проекты муниципальных правовых актов, предусматривающих установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств городского бюджета, либо дает по ним заключения и другие полномочия.

В третьем параграфе «Конституционно-правовая ответственность высшего должностного лица муниципального образования» исследованию подвергается порядок реализации в отношении главы муниципального образования таких мер конституционно-правовой ответственности, как отзыв и удаление в отставку.

Анализируются различные точки зрения на природу муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц. В этой связи выделяются четыре подхода к определению отраслевой принадлежности ответственности, которую несут органы местного самоуправления и должностные лица перед населением, государством, физическими и юридическими лицами в системе местного самоуправления. Первый базируется на разграничении муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности (Е.С. Шугрина). Суть второго подхода состоит в том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством является конституционно-правовой (Н.С. Бондарь). Сторонники третьего подхода ответственность органов и должностных лиц перед населением и государством объединяют в публично-правовую ответственность (Е.М. Заболоцких). Суть четвертого подхода выражена в том, что муниципально-правовая ответственность рассматривается в контексте муниципальной ответственности, являющейся комплексным видом юридический ответственности, урегулированной нормами муниципального права. При этом ответственность органов и должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами рассматривается как вид муниципальной ответственности (В.С. Кашо).

До настоящего времени в науке не сложилось единого подхода к определению отраслевой принадлежности ответственности выборных должностных лиц и органов местного самоуправления. Не отрицая возможного существования муниципально-правовой ответственности, наличие которой просматривается в таком виде ответственности, как отзыв, диссертант в работе придерживается позиции, согласно которой ответственность высшего должностного лица муниципального образования перед населением и государством является конституционно-правовой.

В работе также отмечается, что федеральный законодатель, не раскрывая основания и процедуру отзыва, передает право их регламентации на местный уровень. Среди наиболее распространенных оснований отзыва - неисполнение главой муниципального образования своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами, а именно систематическое уклонение главы: от осуществления должностных обязанностей; отчетов перед избирателями; рассмотрения обращений граждан.

На основании части 5 статьи 36 Федерального закона № 131, определяющей, что глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению, уставом муниципального образования может быть предусмотрена норма, устанавливающая обязанность для главы выступать перед населением с отчетами о проделанной работе в период своей деятельности.

Статья 9 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закрепляет обязанность органов, должностных лиц рассматривать обращения граждан в установленные законом сроки и принимать по ним решения. За нарушение порядка и сроков обращения граждан орган или должностное лицо несут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации. Поэтому следует признать справедливым закрепление в качестве одного из оснований для отзыва главы муниципального образования уклонение от рассмотрения обращений и личного приема граждан.

С учетом того, что в ряде уставов муниципальных образований присутствует норма, устанавливающая «гарантию неприкосновенности» высшего должностного лица, которая позволяет не применять процедуру отзыва до истечения указанного в ней срока, предлагается унифицировать данную норму, чтобы уравнять правовое положение всех глав муниципальных образований, путем внесения соответствующих изменений в ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ.

Автор останавливается и на таком основании досрочного прекращения полномочий, как удаление в отставку главы муниципального образования. Анализ соответствующей статьи Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. позволяет говорить о том, что действующая конструкция правовой нормы требует серьезной доработки по следующим основаниям.

Во-первых, одно из оснований удаления в отставку по п. 1 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ является самостоятельным составом преступления, предусмотренным уголовным законодательством Российской Федерации, что уже само по себе является основанием для досрочного прекращения полномочий.

Во-вторых, в законах субъектов, регулирующих основы правового положения высшего должностного лица субъекта РФ, например, в Челябинской области, среди полномочий губернатора в сфере взаимодействия с органами местного самоуправления закреплено издание им правового акта об отрешении от должности глав муниципальных образований Челябинской области, тогда как в случае удаления в отставку юридическая природа обращения в представительный орган муниципального образования не определена.

В-третьих, сам факт фигурирования главы субъекта РФ в этой процедуре ставит вопрос о легальности участия региональных органов государственной власти в делах местного самоуправления, что вряд ли оправданно.

И, наконец, ввиду отсутствия четкой регламентации основания ответственности, предусмотренного п. 4 ч. 2 ст. 74.1, обосновывается необходимость закрепления в ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ единого перечня ограничений, запретов и обязанностей, являющихся основанием досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, примерная структура которого представлена в приложении к диссертации.

В заключении подведены итоги проведенного исследования, сформулированы основные теоретические и практические выводы, предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования статуса высшего должностного лица муниципального образования, практической реализации его элементов.

Литература

1. Михеева С.Н. Удаление главы муниципального образования в отставку: практика регионального применения: / С.Н. Михеева // Вестник Московского университета МВД России. - 2010. - № 12. - С. 127-132 (0,5 п. л.).

2. Иванова Н.А., Михеева С.Н. Проблема правопонимания термина «должностное лицо органа местного самоуправления» в процессе изучения уголовного права и на практике: / Н.А. Иванова, С.Н. Михеева // Право и образование. - 2011. - № 7. - С. 167-176 (0,45 п. л. / 0,2 п. л.).

3. Михеева С.Н. Особенности правового статуса городского головы по «Городовому Положению» 1870 и 1892 гг.: / С.Н. Михеева // Дни науки. Российское право: инновационные направления научных исследований: материалы научной конференции. - Екатеринбург: Уральский гуманитарный институт, 2010. - С. 116-118 (0,2 п. л.).

4. Михеева С.Н. Особенности правового статуса главы местного самоуправления в зарубежных странах (на примере США и Франции): / С.Н. Михеева // Экономика и право: история, современность, перспективы развития: сборник научных трудов. - Екатеринбург: Уральский финансово-юридический институт, 2010. - Вып. 5. - С. 276-280 (0,2 п. л.).

5. Михеева С.Н. Некоторые особенности механизма выборов главы муниципального образования в Российской Федерации: / С.Н. Михеева // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел: сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. - Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2010. - С. 89-91 (0,12 п. л.).

6. Михеева С.Н. К вопросу становления института выборных органов и должностных лиц в России в X-XVIII вв.: / С.Н. Михеева // Проблемы науки конституционного и административного права: сборник научных трудов. - Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2011. - С. 96-101 (0,47 п. л.).

7. Михеева С.Н. Об ограничениях, запретах и обязанностях, установленных в отношении главы муниципального образования правовыми актами в сфере противодействия коррупции: / С.Н. Михеева // Правоохранительные органы: теория и практика. - 2011. - № 2. - С. 6-9 (0,3 п. л.).

8. Михеева С.Н. К вопросу о гарантиях высшего должностного лица муниципального образования в Уральском федеральном округе: / С.Н. Михеева // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел: сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. - Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2011. - С. 44-47 (0,2 п. л.).

Размещено на Allbest.ru