Формування ефективного законодавства у сфері адміністративного нагляду органів виконавчої влади щодо забезпечення безпеки життєдіяльності населення: окремі наукові підходи

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФОРМУВАННЯ ЕФЕКТИВНОГО ЗАКОНОДАВСТВА У СФЕРІ АДМІНІСТРАТИВНОГО НАГЛЯДУ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ЩОДО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ БЕЗПЕКИ ЖИТТЄДІЯЛЬНОСТІ НАСЕЛЕННЯ: ОКРЕМІ НАУКОВІ ПІДХОДИ

Денисова А.В.

Постановка проблеми. Змінами до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 03.11.2016 № 1726-УІІІ [1], які набули чинності 01.01.2017 року, було передбачено лібералізацію системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Зокрема, перелік основних принципів державного нагляду (контролю) було доповнено такими принципами як гарантування прав та законних інтересів кожного суб'єкта господарювання; неприпустимості проведення перевірок суб'єктів господарювання за безпідставними заявами; невтручання органу державного нагляду (контролю) у діяльність суб'єкта господарювання, якщо вона здійснюється у межах закону; відповідальності органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб'єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства, порушення прав та законних інтересів суб'єкта господарювання; презумпції правомірності діяльності суб'єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акту, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов'язків суб'єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); орієнтованості державного нагляду (контролю) на запобігання правопорушенням у сфері господарської діяльності; недопущення встановлення планових показників чи будь-якого іншого планування щодо притягнення суб'єктів господарювання до відповідальності та застосування до них санкцій; здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності. Зміни стосувались, у тому числі - періодичності здійснення планових заходів держаного нагляду (контролю). Так, відповідно до ч. 2 ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» планові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органом державного нагляду (контролю) за діяльністю суб'єктів господарювання, яка віднесена: до високого ступеня ризику - не частіше одного разу на два роки; до середнього ступеня ризику - не частіше одного разу на три роки; до незначного ступеня ризику - не частіше одного разу на п'ять років. Разом з тим, необхідне приведення у відповідність постанов Кабінету Міністрів України, якими визначено періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) за суб'єктами господарювання, залежно від ступеня ризику, що передбачає проведення насамперед їх моніторингу.

Єдиний підхід щодо характеристики адміністративної правосуб'єктності суб'єктів адміністративного нагляду у сфері забезпечення безпеки життєдіяльності населення має враховувати призначення та ключові риси адміністративного нагляду. Призначенням адміністративного нагляду у цій сфері є охорона і захист прав громадян та юридичних осіб, запобігання порушень загальнообов'язкових правил, встановлених і закріплених чинним законодавством з метою гарантування безпечного для проживання та здійснення професійної діяльності середовища.

Ступінь розробленості проблеми. Питання формування ефективного законодавства у сфері адміністративного нагляду щодо забезпечення безпеки життєдіяльності населення безпосередньо пов'язана із загальнотеоретичними проблемами розвитку науки адміністративного права і процесу. У цій царині ґрунтовні напрацювання представлені у роботах В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, В.М. Гаращука, Ю.П. Битяка, В.К. Колпакова, О.В. Кузьменко, А.О. Селіванова, М.М. Тищенко, О.І. Харитонової та інших.

Мета статті полягає в обґрунтуванні наукового підходу, спрямованому на формування ефективного законодавства у сфері адміністративного нагляду органів виконавчої влади щодо забезпечення безпеки життєдіяльності населення.

Виклад основного матеріалу. Законом України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24.02.1994 № 4004-ХІІ [2] не передбачено різниці між середовищем, безпечним для проживання людини і середовищем, безпечним для здійснення професійної діяльності. Вказаним Законом уведене єдине поняття «середовище життєдіяльності людини» як сукупність об'єктів, явищ і факторів навколишнього середовища (природного і штучно створеного), що безпосередньо оточують людину і визначають умови її проживання, харчування, праці, відпочинку, навчання, виховання тощо (ст. 1). Виділене призначення адміністративного нагляду надає можливість вказати про двоєдину його мету, що поєднує превенцію і правову охорону, що здійснюють уповноважені органи державної виконавчої влади у межах компетенції.

Вказана теза про двоєдину мету адміністративного нагляду у сфері забезпечення безпеки життєдіяльності населення ґрунтується не тільки на теоретичних припущеннях, а й на чинних нормативних приписах, якими регламентовано правовий режим здійснення певних видів нагляду. Зокрема, метою державного санітарно-епідеміологічного нагляду визначене запобігання, виявлення та припинення порушень санітарного законодавства (п. 3 Положення про державний санітарно- епідеміологічний нагляд в Україні, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 22.06.1999 № 8358/1999 [3]). Щодо контролю у сфері поводження з відходами, відповідна мета випливає з норми ст. 5 Закону України «Про відходи» від 05.03.1998 № 187/98-ВР [4]. Вказаною нормою визначено, що державна політика у сфері поводження з відходами ґрунтується на принципах пріоритетного захисту навколишнього природного середовища та здоров'я людини від негативного впливу відходів, забезпечення ощадливого використання матеріально-сировинних та енергетичних ресурсів, науково обґрунтоване узгодження екологічних, економічних та соціальних інтересів суспільства щодо утворення та використання відходів з метою забезпечення його сталого розвитку.

Відповідно ст. 22 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» від 08.02.1995 № 39/95-ВР [5] державний нагляд за дотриманням законодавства, умов документів дозвільного характеру, норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки, вимог фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання, обліку та контролю ядерних матеріалів та інших джерел іонізуючого випромінювання, включаючи примусові заходи (державний нагляд) є складовою державного регулювання безпеки використання ядерної енергії. Відповідно мета такого державного нагляду випливає зі спрямованості державного регулювання безпеки використання ядерної енергії - забезпечення безпеки людини, навколишнього природного середовища, ядерних установок та джерел іонізуючого випромінювання. Вказане означає, що державний нагляд у сфері використання ядерної енергії має здійснюватися у межах право забезпечувального спрямування державного регулювання, що передбачає здійснення усіх функцій адміністративного нагляду: превентивну, правоохоронну, пра- возахисну, інформаційну. Здійснення таких функцій забезпечено компетенцією державних інспекторів з ядерної та радіаційної безпеки, які, відповідно до ст. 25 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» від 08.02.1995 № 39/95-ВР, мають право застосовувати не тільки заходи попередження, а й припинення порушень правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки. Зокрема, відповідно абзацу п'ятого частини третьої ст. 25 у редакції Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» від 16.10.2012 р. № 5460-УІ, такі заходи як припинення чи зупинення експлуатації підприємств, установ, організацій, ядерних установок, об'єктів з перероблення уранових руд та призначених для поводження з радіоактивними відходами, установок із джерелами іонізуючого випромінювання у разі порушення ними вимог ядерної та радіаційної безпеки або неспроможності дотримання цих вимог. До заходів попередження слід віднести, зокрема, обмеження у вказаній сфері.

Пріоритетність правозахисної спрямованості державної політики у сфері поводження з радіоактивними відходами визначена ст. 3 Закону України «Про поводження з радіоактивними відходами» від 30.06.1995 № 255/95- ВР [6]. Про правоохоронну та правозахисну

спрямованість діяльності органів державного ринкового нагляду слід відзначити стосовно гарантування безпечності нехарчової продукції, відповідно ст. 1 Закону України «Про загальну безпечність нехарчової продукції» від 02.12.2010 № 2736-УІ [7], якою встановлено, що забезпечення безпечності продукції - комплекс заходів, що вживаються виробниками, розповсюджувачами, органами державного ринкового нагляду з метою забезпечення відповідності продукції, що введена в обіг на ринку України, загальній вимозі щодо безпечності нехарчової продукції.

Кодексом цивільного захисту України від 02.10.2012 № 5403-УІ [8] мету державного нагляду (контролю) прямо не встановлено, натомість передбачено, що з питань цивільного захисту державний нагляд (контроль) стосується визначення стану додержання та виконання вимог законодавства у певних сферах - техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами (ст. 47).

У Законі України «Про відходи» від 05.03.1998 № 187/98-ВР [4] взагалі не вказується про нагляд, натомість зазначено про моніторинг (Розділ V) та контроль у сфері поводження з відходами (ст. 37). Однією з причин такого стану правової визначеності спрямованості контролю та нагляду у сфері поводження з відходами виступає полісуб'єктність відносин у вказаній сфері, враховуючи, що до суб'єктів віднесено: 1) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища; 2) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення; 3) інші уповноважені органи виконавчої влади у сфері поводження з відходами (Розділ IV).

Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 № 1264-ХІІ [9] замість мети встановлено завдання контролю. Однак Розділ VIII вказаного Закону називається «Контроль і нагляд у галузі охорони навколишнього природного середовища». Завдання контролю полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами (ст. 34 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 № 1264-ХИ). Суб'єктна складова контрольно-наглядових відносин представлена: а) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, а також виконавчими органами сільських, селищних, міських рад (державний контроль, відповідно ч. 1 ст. 35 зазначеного Закону); б) громадськими інспекторами з охорони довкілля, положення про які затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища (громадський контроль, відповідно ч. 1 ст. 36 зазначеного Закону).

Висновки

Проведене дослідження особливостей закріплення у чинному законодавстві мети адміністративного нагляду у певних сферах забезпечення життєдіяльності населення свідчить про легалізацію переважно триєдиної мети такого виду нагляду - поєднання превенції, правоохоронної та правозахисної спрямованості. Поряд із цим у деяких нормативно-правових актах потребують додаткового врегулювання загальні питання щодо здійснення контролю та нагляду у певних сферах життєдіяльності населення, починаючи з виділення та закріплення цих функцій та мети здійснення відповідних заходів. Специфіка кожного підвиду адміністративного нагляду у сфері забезпечення життєдіяльності населення визначає пріоритетність або паритет вказаних напрямків у закріпленні мети нагляду. Такі особливості визначені характером впливу на стан безпеки середовища життєдіяльності людини певних факторів - біологічних, хімічних, фізичних, соціальних, природних. При цьому міра і ступінь шкідливості такого впливу безпосередньо впливають на мету певного підвиду адміністративного нагляду та встановлення надалі заходів і засобів гарантування безпечного середовища. Разом з тим, слід вказати про необхідність формування дієвих гарантій запобігання порушень вимог чинного законодавства у тих сферах життєдіяльності населення, що піддані адміністративному нагляду, що дозволить не допустити такі порушення, створить необхідні умови забезпечення правопорядку. Слід виділити проблему фрагментарності встановлення у чинному законодавстві кола суб'єктів адміністративного нагляду у сфері забезпечення життєдіяльності населення і наділення їх відповідними повноваженнями щодо здійснення нагляду. Насамперед, слід звернути увагу на ту обставину, що у чинному законодавстві фактично відсутнє виділення компетенції щодо здійснення нагляду та її розмежування із компетенцією щодо здійснення контролю. Можливо такий стан справ із правовою визначеністю контрольно-наглядових повноважень обумовлений рухомою межею між відповідними функціями, проте переважно превентивний характер нагляду обумовлює необхідність додаткового урегулювання відповідних повноважень суб'єктів його здійснення, що створить належні умови запобігання порушенням у різних сферах життєдіяльності населення.

законодавство адміністративний нагляд виконавчий

Література

1. Про внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності: Закон України від 03.11.20І6 № 1726-УПІ // Відомості Верховної Ради України. - 2017. - № 4. - ст. 36.

2. Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення: Закон України від 24.02.1994 року № 4О04-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 27. - Ст. 218

3. Про затвердження Положення про державний санітарно-епідеміологічний нагляд в Україні: Постанова Кабінету Міністрів України від 22.06.1999 № 8358/1999 // Офіційний вісник України. - 1999. - № 25. - ст. 1178.

4. Про відходи: Закон України від 05.03.1998 № 187/98- ВР // Офіційний вісник України. - 1998. - № 13. - ст. 483

5. Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку: Закон України від 08.02.1995 № 39/95-Вр // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 12. - ст. 81.

6. Про поводження з радіоактивними відходами: Закон України від 30.06.1995 № 255/95-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 27. - ст. 198.

7. Про загальну безпечність нехарчової продукції: Закон України від 02.12.2010 № 2736-УІ // Офіційний вісник України. - 2010. - № 101. - ст. 3603

8. Кодекс цивільного захисту України від 02.10.2012 № 5403-УІ // Офіційний вісник України, 2012, № 89 (30.11.2012), ст. 3589.

9. Про охорону навколишнього природного середовища: Закон України від 25.06.1991 № 1264-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 41. - ст. 546.

Размещено на Allbest.ru