Державний ветеринарний нагляд: запровадження нової парадигми

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет біоресурсів і природокористування України

Білоцерківський національний аграрний університет

ДЕРЖАВНИЙ ВЕТЕРИНАРНИЙ НАГЛЯД: ЗАПРОВАДЖЕННЯ НОВОЇ ПАРАДИГМИ

Курило В.І., д. ю. н., професор, заслужений юрист України,

завідувач кафедри адміністративного та фінансового права

Ярмоленко Ю.В., к. ю. н., доцент

кафедри цивільно-правових дисциплін

Анотація

державний ветеринарний нагляд інституційний

Розкрито сутність та зміст державного ветеринарного нагляду як окремої функції держави. Досліджено основні складові елементи системи державного ветеринарного нагляду. Проведено аналіз інституційної складової державного ветеринарного нагляду. Розроблені пропозиції щодо оптимізації системи органів державного ветеринарного нагляду. Розкрито сутність та зміст організаційної складової державного ветеринарного нагляду. Проаналізовано організаційний механізм реалізації державного ветеринарного нагляду в Україні.

Ключові слова: ветеринарна медицина, державний ветеринарний нагляд, інституційна складова, організаційний механізм, державно-управлінський вплив.

Аннотация

Раскрыта сущность и содержание государственного ветеринарного надзора как отдельной функции государства. Исследованы основные составляющие элементы системы государственного ветеринарного надзора. Проведен анализ институциональной составляющей государственного ветеринарного надзора. Разработаны предложения по оптимизации системы органов государственного ветеринарного надзора. Раскрыта сущность и содержание организационной составляющей государственного ветеринарного надзора. Проанализирован организационный механизм реализации государственного ветеринарного надзора в Украине

Ключевые слова: ветеринарная медицина, государственный ветеринарный надзор, институциональная составляющая, организационный механизм, государственно-управленческое воздействие.

Annotation

Kurylo V.I., Iarmolenko Yu.V STATE VETERINARY SUPERVISION: INTRODUCTION OF A NEW PARADIGM

It was disclosed the essence and content of state veterinary supervision as a separate function of the state. The main components of the system of state veterinary supervision were identified. Also it was made the analysis of the institutional component of the state veterinary supervision. The main direction of optimization of the system of state veterinary supervision bodies were proposed. The essence and content of the organizational component of state veterinary supervision were revealed. It was made the analysis of the organizational mechanism of implementation of state veterinary supervision in Ukraine.

Key words: veterinary medicine, state veterinary supervision, institutional component, organizational mechanism, state-management influence

Постановка проблеми

Сучасна система організації державного ветеринарного нагляду в Україні, яка фактично запозичена з радянської моделі та є її продовженням, вимагає зміни та вдосконалення. Виникає питання стосовно дієвості організаційних механізмів реалізації такого контролю, ефективності системи у цілому та можливих шляхів її вдосконалення у контексті відповідності принципів її побудови європейським стандартам. Справа у тому, що інтеграція України в ЄС, яка є стратегічним орієнтиром майбутнього, вимагає суттєвих змін у системі державного управління та організації багатьох контролюючих та наглядових функцій держави. Ветеринарний нагляд є одним із напрямків, який потребує вдосконалення у силу об'єктивних обставин, оскільки стосується не лише безпеки населення та ступеню захисту тваринного світу від епізоотій, але ще й важливим елементом торговельних відносин України. Мова йде про обов'язковий ветеринарний нагляд щодо продукції тваринного походження, експортером якої є Україна. Таким чином, проблема пошуку шляхів вдосконалення існуючої системи організаційного забезпечення та механізмів державного ветеринарного нагляду набуває неабиякої актуальності.

Ступінь розробленості проблеми

Проблематика вдосконалення системи державного ветеринарного нагляду знайшла своє відображення у працях багатьох вчених, зокрема таких як В.В. Довгань, В.М. Горжеєв, А.О. Єльченко, Ю.В. Чабанова та інші.

Мета статті

Не дивлячись на достатню увагу з боку науковців, існує потреба подальшого дослідження потенційних шляхів та напрямків вдосконалення державного ветеринарного нагляду в Україні, зокрема щодо зміни самого доктринального підходу до його організації, у тому числі на засадах використання найкращих напрацювань досвіду ЄС.

Виклад основного матеріалу

Державний ветеринарний нагляд є важливою сферою державно-управлінського впливу з багатьох причин - починаючи від реалізації державної функції по створенню безпечних умов життєдіяльності та закінчуючи виконанням зобов'язань, взятих на себе Україною за міжнародно-правовими актами та договорами, згоду на виконання яких дала Верховна Рада України, або учасником яких є держава Україна. Важливість нагляду у сфері ветеринарії та фітосанітарії пояснюється і тим, що продукція тваринного та рослинного походження займає на сьогодні левову частку у споживчому кошику населення будь-якої країни. Саме з цих позицій держава повинна постійно вдосконалювати систему заходів ветеринарного нагляду, однак вдосконалення повинно ґрунтуватися і на низці принципів, ключовими з яких є раціоналізація ресурсного забезпечення, деконцентрація та децентралізація повноважень, дієвість та оперативність заходів. Побудована на таких принципах система державного ветеринарного нагляду відповідатиме не лише вимогам ефективного використання бюджетного фінансування в умовах його обмеженості, але і суттєво розширюватиме доступ приватного сектора у цю сферу, стимулюватиме державно-приватне партнерство, що, у свою чергу, зменшуватиме корупційні прояви у системі.

Власне сама потреба реформування державного ветеринарного нагляду виходить із декількох причин:

- інтеграція України в єдиний європейський ринок, що вимагає побудови системи державного управління, виходячи із вимог та стандартів запроваджених в ЄС;

- інтенсифікація міжнародної торговельної діяльності України на нових ринках, що вимагає нового рівня якості ветеринарного нагляду з метою забезпечення високої якості вітчизняної продовольчої продукції;

- перебудова системи державного управління з метою подолання корупційних проявів, що є необхідною передумовою для подальшої інтеграції України в ЄС;

- необхідність інтенсифікації господарських відносин з приводу виробництва та продажу продовольчої продукції тваринного походження, що може бути забезпечено шляхом скорочення контрольно-наглядових процедур за умови підвищення рівня їх якості.

Отже, державний ветеринарний нагляд є сферою державно-управлінського впливу, яка потребує реформування, при цьому виходячи з загальної парадигми самого концепту «нагляд».

Так, як зазначає Ю.П Битяк, «нагляд має на меті виявлення і попередження правопорушень, усунення їхніх наслідків і притягнення винних до відповідальності, без права втручатися в оперативну та господарську діяльність піднаглядних об'єктів, зміни чи скасування актів управління» [1, с. 224]. Фактично, нагляд - це безперервна активність державних органів у тій чи іншій сфері з метою виявлення відхилень у діяльності суб'єктів господарювання від встановлених законодавчо визначених процедур з метою запобігання негативним наслідкам для економічного життя країни.

Відповідно ж до Закону України «Про ветеринарну медицину» державний ветеринарно-санітарний нагляд - це функції, що виконуються державними інспекторами ветеринарної медицини та/або уповноваженими лікарями ветеринарної медицини і полягають у періодичній перевірці дотримання вимог чинного законодавства у галузі ветеринарної медицини [2]. Тобто законодавець визначає, що державний ветеринарний нагляд - це функція посадових осіб та відповідних державних інстанцій з моніторингу стану дотримання законодавства у сфері ветеринарної медицини.

Загалом аналіз наведеної законодавчої дефініції дає змогу встановити, що система державного ветеринарного нагляду представлена двома складовими:

- інституційною підсистемою, яка представлена сукупністю уповноважених державою органів та інституцій, а також державними службовцями, що покликані виконувати функцію держави в означеній сфері;

- організаційним механізмом, який розкривається через сукупність процедур та функцій, що реалізуються безпосередньо елементами інституційної підсистеми та спрямовані на виконання цілей державного ветеринарного нагляду.

Обидві складові забезпечуються відповідною нормативно-правовою базою, що складається із сукупності законодавчих та підза- конних нормативно-правових актів, сфера дії яких прямо або опосередковано стосується забезпечення практичної реалізації державного ветеринарного нагляду. До таких нормативно-правових актів доцільно віднести зокрема:

- Закон України «Про ветеринарну медицину» від 25.06.1992 № 2498-ХІІ, який визначає загальні засади організації функціонування органів ветеринарної медицини в Україні, функції, механізми та засоби реалізації державної політики у сфері ветеринарної медицини [2];

- Закон України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» від 23.12.1997 № 771/97-ВР, яким «регулюються відносини між органами виконавчої влади, операторами ринку харчових продуктів та споживачами харчових продуктів і визначає порядок забезпечення безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, що виробляються, перебувають в обігу, ввозяться (пересилаються) на митну територію України та/або вивозяться (пересилаються) з неї» [6];

- Указ Президента України «Про затвердження Положення про Державну ветеринарну та фітосанітарну службу України», яким закріплюється статус цієї служби, і зокрема визначається, що «Державна ветеринарна та фітосанітарна служба України (далі - Держветфітослужба України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якої спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у галузі ветеринарної медицини, безпечності харчових продуктів, сферах карантину та захисту рослин, охорони прав на сорти рослин, державного нагляду (контролю) за племінною справою у тваринництві» [4];

- Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів» 02.09.2015 р. № 667 (далі - Постанова № 667), відповідно до якої «Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (далі - Держпродспоживслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства та який реалізує державну політику у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, карантину та захисту рослин, ідентифікації та реєстрації тварин тощо» [5];

- Наказ Головного державного інспектора ветеринарної медицини України «Про затвердження Положення про державний ветеринарний нагляд та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання щодо забою тварин, перероблення, зберігання, транспортування й реалізації продукції тваринного походження» № 45 від 01.09.2000 (далі - Наказ № 45), яким зокрема визначається, що «Державний ветеринарно-санітарний нагляд та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання щодо забою тварин, перероблення, зберігання, транспортування й реалізації продукції тваринного походження (сировини, продовольчої сировини, продуктів, у тому числі харчових) здійснюються відповідно до законів України у сфері ветеринарної медицини та безпеки і якості продуктів харчування» [3].

Таким чином, можна зробити висновок, що наведені вище нормативно-правові акти визначають загальні засади та принципи здійснення державного ветеринарного нагляду, але законодавець об'єднує в єдине ціле нагляд та контроль. Нами ж пропонується ці категорії розмежувати у силу того, що нагляд, як нами було встановлено вище - це функція постійного моніторингу, у той час як контроль є строковим і обмеженим у часі та проводиться із певною періодичністю. Крім того, важливо звернути увагу і на необхідність перегляду Наказу № 45 у контексті інституцій- ного забезпечення державного ветеринарного нагляду. Відповідно до п. 1.2 Наказу № 45 його здійснюють органи державного управління, а саме Державний департамент ветеринарної медицини Міністерства аграрної політики України. Однак на сьогодні у складі Мінагрополітики такого департаменту немає. Натомість функціонують дві спеціальні Державні служби, які у різних обсягах виконують функції державного ветеринарного нагляду. Загалом, говорячи про його інституційну складову доцільно представити її схематично наступним чином (рис. 1).

Рис. 1 Інституційна складова державного ветеринарного нагляду

Таким чином, аналізуючи наведені вище нормативно-правові акти та враховуючи необхідність раціонального використання державних ресурсів та бюджетних коштів, можна прийти до логічного висновку стосовно доцільності об'єднання обох центральних органів виконавчої влади, що здійснюють функцію держави у сфері ветеринарного нагляду або ж повністю відділити функцію ветеринарного нагляду від Держпродспоживслужби. Останнє вбачається більш практичним з точки зору неповного обсягу завдань та функцій, що покладені державою на Держпродспоживслужбу. Саме тому, такі напрямки реалізації державної політики як у галузях: ветеринарної медицини; карантину та захисту рослин; ідентифікації та реєстрації тварин; ринкового нагляду у межах сфери своєї відповідальності, насінництва та розсадництва (у частині сертифікації насіння і садивного матеріалу), - які відповідно до п. 1 Постанови № 667 належать Держпродспоживслужбі, слід виключити із цього пункту, зокрема і тому, що вони входять у компетенцію Держветфітослужби України.

Таке остаточне розмежування дасть змогу:

- по-перше, чітко визначити центральний орган виконавчої влади, який повністю одноосібно відповідає за реалізацію державного ветеринарного нагляду, що суттєво підвищить ефективність та дієвість такого нагляду;

- по-друге, створити єдиний центр прийняття рішень та відповідальності за державним ветеринарним наглядом;

- по-третє, дасть змогу сконцентрувати в єдиній установі функції з притягнення до відповідальності винних за порушення законодавства у сфері ветеринарної медицини, попередження епізоотій тощо.

Що ж стосується організаційної підсистеми державного ветеринарного нагляду, то тут слід звернути увагу, що відповідно до Положення про Державну ветеринарну та фітосанітарну службу України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 № 464/2011 проведення «державного ветеринарно-санітарного нагляду за здоров'ям тварин, безпечністю та якістю всіх харчових продуктів, неїстівних продуктів тваринного походження, кормів та інших товарів, охорони території України від занесення збудників особливо небезпечних хвороб» [4] є одним з основних завдань Держветфітослужби України.

Крім того, аналіз наведеного вище Указу Президента України дає змогу виокремити низку більш деталізованих повноважень Держветфітослужби України саме у сфері державного ветеринарного нагляду, а саме:

- «розробка пропозицій щодо формування державної політики у галузі ветеринарної медицини, нагляду за племінною справою у тваринництві;

- реалізація ветеринарно-санітарних заходів, заходів з метою охорони території України від занесення особливо небезпечних збудників хвороб, включених до списку МЕБ, з територій інших держав або карантинних зон;

- аналіз причини виникнення інфекційних та інших хвороб, недугів тварин і розробка рекомендацій щодо їх ліквідації та профілактики;

- забезпечення режиму карантину у разі виникнення заразних хвороб тварин, виконання карантинних та інших ветеринарно-санітарних заходів в інфікованій та буферній зонах, а у разі необхідності - у зоні спостереження;

- визначення ветеринарно-санітарного статусу України та відповідних зон у межах її території, ветеринарно-санітарний стан потужностей (об'єктів), що використовуються для виробництва товарів;

- організація роботи з проведення аналізу ризику та здійснення управлінням ризиком хвороб тварин тощо» [4].

Стосовно основних засад реалізації Дер- жветфітослужбою України покладених на неї функцій слід зауважити на тому, що Закон України «Про ветеринарну медицину» закріплює основні категорії посадових осіб, які здійснюють державний ветеринарно-санітарний нагляд, а також визначає права та обов'язки державних інспекторів ветеринарної медицини, які здійснюють державний ветеринарний нагляд.

Таблиця 1

Деталізація, призначення та зміст основних напрямів здійснення державного ветеринарного нагляду у відповідності до норм Закону України «Про ветеринарну медицину» [2]

Окремо слід звернути увагу на те, що Закон України «Про ветеринарну медицину» (далі - Закон) визначає і основні напрямки та сфери державного ветеринарного нагляду (табл. 1).

Сам організаційний механізм державного ветеринарного нагляду відповідно до Наказу № 45 розкривається через діяльність державних інспекторів ветеринарної медицини районів, міст, міст Києва і Севастополя, областей, Автономної Республіки Крим. Вони організовують та координують діяльність служб ветеринарної медицини підприємств та організацій незалежно від форми власності та здійснюють постійний моніторинг епізоотичної ситуації, стану якості продуктів тваринного походження, умов утримання та процесу перероблення тварин тощо. При цьому такий моніторинг здійснюється як у лабораторних умовах, так і на підприємствах з метою обстеження та виявлення можливих ризикогенних факторів тощо.

Разом з тим, аналізуючи норми Наказу № 45 можна прийти до висновку, що механізм контролю невіддільний від механізму моніторингу. Насправді така ситуація суттєво зменшує ефективність контрольних та наглядових заходів, оскільки втрачається та оперативність, яка притаманна нагляду, як окремій функції державного управління.

Крім того, поєднуючи організаційні, координаційні та контрольні функції державні інспектори ветеринарної медицини замикають на собі великий обсяг повноважень, не притаманних наглядовій інстанції. Вирішення такої проблеми відбувається шляхом залучення державних та недержавних експертних організацій та установ, які проводять лабораторні обстеження та дослідження зразків тканин тварин та продукції тваринного походження, відібраних державними інспекторами ветеринарної медицини. Таким чином, наглядова функція цих інспекторів зводиться лише до перевірки умов тримання, забою, переробки тощо тварин, а також у дотриманні вимог при відбиранні зразків біологічного матеріалу тварин тощо.

При цьому, враховуючи обов'язковість отримання суб'єктами господарювання сертифікатів, підтверджень та інших дозвільних документів на продаж, постачання чи експорт продукції тваринного походження або самих тварин, то доцільно мінімізувати витрати державного бюджету на забезпечення діяльності найнижчого рівня ієрархії державних інспекторів ветеринарної медицини запропонувавши районування регіонів і створення відповідних ветеринарних округів, до складу яких би входили декілька районів або декілька об'єднаних територіальних громад на субрегіональному рівні. У свою чергу процес відбирання зразків біологічного матеріалу тварин та їх лабораторне обстеження доцільно передати на рівень сертифікованих суб'єктів державної або недержавної форми власності, послуги яких оплачувалися би безпосередньо суб'єктами господарювання.

Висновки

Підсумовуючи результати дослідження сутності та змісту державного ветеринарного нагляду доцільно зробити наступні висновки:

По-перше, державний ветеринарний нагляд - це специфічна функція держави у сфері ветеринарної медицини, яка реалізується через інституційну та організаційну підсистему відповідної системи державного ветеринарного нагляду. Так, інституційну складову становлять органи державного управління на рівні центральних органів виконавчої влади, що підпорядковуються, зокрема, Мінагрополітики України: Держветфітослужбою України та Держпродспоживслужбою. У свою чергу, на рівні регіонів та окремих територій, функції державного ветеринарного нагляду реалізовуються їх структурними підрозділами та державними інспекторами ветеринарної медицини й уповноваженими лікарями ветеринарної медицини.

По-друге, доведено необхідність оптимізувати склад державних органів у сфері державного ветеринарного нагляду шляхом передачі всіх повноважень в означеній сфері від Держпродспоживслужби до Держветфітослужби України. Така концентрація функцій дасть змогу більш ефективно розробляти та впроваджувати функції державного ветеринарного нагляду на практиці.

По-третє, сучасний стан організаційного механізму реалізації державного ветеринарного нагляду полягає у постійному, але вибірковому, оперативному моніторингу стану умов утримання тварин, поводження з ними, а також дослідження та експертизи біологічних зразків та тканин тварин, умов забою та переробки тощо. При цьому встановлено, що держава не розділяє на практиці контрольні та наглядові функції, поєднуючи їх, що послаблює ефективність таких заходів у силу різності природи контролю та нагляду як окремих державно-управлінських функцій.

Саме тому з метою оптимізації функції державного ветеринарного нагляду пропонується: по-перше, розмежувати наглядові та моніторингові функції (що здійснюються постійно) від функцій контролю, який здійснюється вибірково та з певними проміжками часу. По-друге, пропонується збільшити районування територій відповідальності структурних підрозділів Держветфітослужби України та державних інспекторів ветеринарної медицини й уповноважених лікарів ветеринарної медицини, створивши на субрегіональному рівні ветеринарні округи, які б містили декілька районів або декілька об'єднаних територіальних громад.

По-третє, пропонується передати повноваження з відбору та лабораторних досліджень за якістю продукції тваринного походження до спеціалізованих державних або приватних установ та організацій, концентрувавши за Держветфітослужбою України повноваження з моніторингу дотримання законодавства у сфері ветеринарної медицини та дотримання умов і вимог до процедури вказаного вище відбору і лабораторного обстеження. Крім того, за Держветфітослужбою України необхідно залишити повноваження по нагляду за умовами утримання тварин, їх забою та перероблення, а також повноваження у сфері дослідження епізоотичної ситуації і виконання режимних (у тому числі карантинних) заходів.

Ці заходи суттєво підвищать ефективність і оперативність державного ветеринарного нагляду, дадуть змогу оптимізувати витрати державних, зокрема бюджетних ресурсів, на утримання інституційної підсистеми його проведення.

Література

1. Адміністративне право України: [підруч. для юрид. вузів і фак.] / за ред. Ю.П. Битяка. Х.: Право, 2000. 520 с.

2. Про ветеринарну медицину: Закон України від 25.06.1992 № 2498-ХІІ. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2498-12/.

3. Про затвердження Положення про державний ветеринарний нагляд та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання щодо забою тварин, переробки, зберігання, транспортування й реалізації продукції тваринного походження: Наказ Головного державного інспектору ветеринарної медицини України № 45 від 01.09.2000. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/z0760-00.

4. Про затвердження Положення про Державну ветеринарну та фітосанітарну службу України: Указ Президента України від 13.04.2011 № 464/2011. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/464/2011.

5. Про затвердження Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів: Постанова Кабінету Міністрів України 02.09.2015 р. № 667. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/464/2011.

6. Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів: Закон України від 23.12.1997 № 771/97-ВР. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/771/97-вр/.~Результат_ впровадження^С^.

Размещено на Allbest.ru