Зупинення операцій з бюджетними коштами як інструмент адміністративно-правового впливу держави на порушників бюджетного законодавства

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

У кожній державі центральною ланкою її фінансової системи виступає бюджетна система, що складається з державного бюджету та бюджетів місцевих територіальних громад. У забезпеченні функціонування держави та місцевих громад головна роль належить бюджетам, оскільки за рахунок бюджетних надходжень формують відповідні грошові фонди, що фінансово забезпечують виконання державних завдань і функцій, функціонування органів державної влади.

Правовий аналіз бюджетних відносин передбачає два аспекти їхніх досліджень: регулювання фінансово-економічних відносин та вплив адміністративних важелів. Як фінансово-економічна категорія бюджет є «централізованим грошовим фондом, який акумулюється на рівні певного утворення (держави або територіальної громади) та яким розпоряджається відповідний орган державної влади» [1, с. 99]. Як виключно правова категорія бюджет «становить собою правовий акт, основний фінансовий план створення, розподілу і використання централізованого грошового фонду держави або територіальної громади» [2, с. 92].

Особливістю бюджетних відносин є вплив адміністративно-правового регулювання бюджетного процесу, тому що в бюджетних відносинах певні коригування обов'язково мають місце як на стадії розробки проекту бюджету, так на стадії його виконання.

З цього приводу О.М. Горбунова зазначає, що категорія бюджету охоплює сукупність економічних відносин, які пов'язані з формуванням, розподілом, використанням певних централізованих грошових фондів фінансування завдань державних адміністративно-територіальних утворень і виконання функцій відповідних органів влади [3, с. 100]. Забезпечення виконання таких функцій неможливе без застосування заходів та інструментів адміністративно-правового впливу, одним з яких є визначений Бюджетним кодексом України (надалі - БК України) процес зупинення операцій із бюджетними коштами.

Дослідження особливостей адміністративно-правового регулювання бюджетних відносин у сучасній правовій науці здійснено під час вивчення загальної фінансово-правової проблематики такими відомими вітчизняними науковцями, як: Є.О. Алісов, Л.К. Воронова, О.О. Дмитрик, Е.С. Дмитренко, А.Т. Ковальчук, І.Є. Криницький, В.І. Курило, М.П. Кучерявенко, В.В. Левкович, О.А. Лукашев, О.А. Музика-Стефанчук, В.В. Мушенок, П.С. Пацурківський, В.П. Печу- ляк, В.Д. Чернадчук та ін.

Однак у переважній більшості праць вищезазначених науковців здійснено дослідження правового регулювання бюджетних відносин та оподаткування як фіскального процесу в контексті дослідження особливостей усієї системи оподаткування, або дослідження присвячені проблемам правового регулювання та управління бюджетним процесом в Україні. Зазначаємо, що на сьогодні у правовій науці практично відсутні спеціальні дослідження, предметом яких є аналіз адміністративно-правових аспектів нормативно-правового регулювання фіскальної функції держави, що й викликало авторську зацікавленість у даній проблематиці.

Метою статті є аналіз нормативно-правового регулювання процесу зупинення операцій із бюджетними коштами як інструменту адміністративного впливу держави на порушників бюджетного законодавства та надання пропозицій щодо удосконалення даного процесу.

На початку викладу результатів авторського дослідження однієї зі складових частин фіскальної функції держави зазначимо, що дослідження даної проблематики має глибоке історичне коріння. Адже про важливість адміністративно-правового регулювання бюджетних відносин ще у ХІХ столітті писав видатний учений В.О. Лебедєв, який зазначав, що бюджет має бути відображенням усього руху фінансового управління держави, тобто він має містити в суворій системі всі потреби і всі кошти для їхнього покриття [4].

Правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства у нашій державі визначаються БК України, який містить також важелі адміністративно-правового впливу на регулювання відносин, що виникають «у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу» (стаття 1) [5].

БК України містить главу 18 (Відповідальність та заходи впливу за вчинені порушення бюджетного законодавства), в якій урегульовано: визначення поняття «порушення бюджетного законодавства» як порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання; запропоновано перелік видів порушень; визначено застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства [5].

Слід звернути увагу, що аналіз статті І18 (Застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства) БК України дає можливість визначити та розмістити в певній послідовності, залежності від наслідків впливу на порушника заходи адміністративного впливу держави на порушників бюджетного законодавства:

- попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення такого порушення, яке може застосовуватися уповноваженими учасниками бюджетного процесу на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства;

- застосування адміністративних та фінансових заходів впливу за порушення бюджетного законодавства, яке приймається Міністерством фінансів України, органами Казначейства України, органами державного фінансового контролю, місцевими фінансовими органами, головними розпорядниками бюджетних коштів у межах встановлених їм повноважень на підставі протоколу про порушення бюджетного законодавства або акта ревізії та доданих до них матеріалів [5].

У межах даного дослідження окрему увагу необхідно звернути на адміністративно-правові засади такого заходу адміністративного впливу держави на порушників бюджетного законодавства, як зупинення операцій з бюджетними коштами. Дана норма закріплена у статті 120 БК України та полягає у зупиненні будь-яких операцій зі здійснення платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства на строк до 30 днів у межах поточного бюджетного періоду, якщо інше не передбачено законом [5].

Правовий механізм зупинення операцій з бюджетними коштами визначено Кабінетом Міністрів України у постанові від 19 січня 2011 р. № 21 «Про затвердження Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами [6] та змінено постановою Кабінету Міністрів України № 950 від 14.12.2016 р. [7]. бюджетний правовий державний

Здійснення правової характеристики Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами надало можливість проаналізувати правовий механізм та особливості використання адміністративного впливу на порушників бюджетного законодавства, встановити як переваги, так і недоліки, які притаманні даному державному правовому процесу та його правовому регулюванню у вітчизняній нормативній системі.

Отже, розпорядчим актом Кабінету Міністрів України визначено механізм застосування Міністерством фінансів України, органами Державної казначейської служби (надалі органи ДКС), Держаної аудиторської служби, місцевими фінансовими органами, головними розпорядниками бюджетних коштів, тобто уповноваженим органом, у межах наданих їм повноважень до розпорядників чи одержувачів бюджетних такого заходу впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами.

У короткому тлумаченні дана адміністративна процедура полягає в тому, що зупинення операцій з бюджетними коштами застосовується в разі виявлення факту порушення вимог бюджетного законодавства і полягає у зупиненні будь-яких операцій зі здійснення платежів з рахунків розпорядників чи одержувачів. Наслідком державного адміністративно-правового регулювання на факт порушення бюджетного законодавства є відповідним чином оформлений уповноваженою особою протокол про вчинення діяння, яке містить ознаки правопорушення, передбаченого бюджетним законодавством, та визнається офіційним документом. Факт порушення вимог бюджетного законодавства може бути також зафіксований в акті ревізії контролюючого органу [6].

Узагальнимо, що норма статті 120 БК України про притягнення до відповідальності шляхом зупинення операцій з бюджетними коштами знайшла свою процесуальну деталізацію в акті Кабінету Міністрів України. Постанова «Про затвердження Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами [6] та змінами [7] містить чітко визначений адміністративний процесуальний порядок притягнення до відповідальності та наслідки такого притягнення. На нашу думку, в межах дослідження проблематики фіскального впливу держави на суб'єктів фінансових правовідносин є доцільним охарактеризувати даний порядок, розподіливши його за стадіями:

1. На підставі протоколу про бюджетне порушення або акта ревізії уповноважений орган приймає розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами. Це означає, що зупиненню підлягають операції з бюджетними коштами на рахунках розпорядників чи одержувачів за бюджетною програмою, за якою виявлено порушення вимог бюджетного законодавства. Водночас не підлягають зупиненню операції щодо: сплати податків, зборів, податкових плат, єдиного соціального внеску; виконання рішень органів, яким відповідно до закону надано право стягнення коштів; здійснення захищених видатків.

2. Розпорядження про зупинення операцій підписується керівником (заступником керівника) уповноваженого органу, скріплюється печаткою, реєструється та надається уповноваженій особі: органу ДКС, в якому відкрито рахунки розпорядника чи одержувача, що порушив вимоги бюджетного законодавства; розпорядника чи одержувача, що порушив вимоги бюджетного законодавства; відповідного розпорядника бюджетних коштів вищого рівня або фінансового органу (в разі зупинення операцій з коштами місцевого бюджету).

3. Орган ДКС після надходження розпорядження про зупинення операцій зупиняє операції на відповідних рахунках. Платіжні доручення, подані розпорядником чи одержувачем для здійснення платежів із рахунків, на яких зупинені операції з бюджетними коштами, повертаються без виконання разом із попередженням про неналежне виконання вимог бюджетного законодавства.

4. Підставою для відновлення операцій на рахунках розпорядників чи одержувачів є прийняття уповноваженим органом розпорядження про відновлення операцій з бюджетними коштами або закінчення строку зупинення операцій. Розпорядження про відновлення операцій приймає орган, який прийняв розпорядження їх зупинення, за умови усунення порушення вимог бюджетного законодавства та надсилає його органу ДКС, в якому відкрито рахунки, за якими зупинено операції з бюджетними коштами. Після надходження розпорядження про відновлення операцій з бюджетними коштами або закінчення строку орган ДКС відновлює операції з бюджетними коштами відповідного розпорядника чи одержувача [6].

Запропонований механізм покарання недобросовісних розпорядників чи отримувачів бюджетних коштів є, за нашим переконанням, притягненням до адміністративної відповідальності у вигляді позбавлення спеціального права (користування бюджетними коштами) (стаття 24) [8]. Згідно з п. 22 статті 92 Конституції України: «виключно законами України визначаються діяння, які є адміністративними правопорушеннями та відповідальність за них [9].

Невідповідність норм Конституції України та актів, що регулюють порядок зупинення операцій з бюджетними коштами, є очевидною та довготривалою. Вперше такий порядок був запропонований ще постановою Кабінету Міністрів України «Про механізм зупинення операцій з бюджетними коштами від 28 жовтня 2002 р. № 1627 [10]. Однак дана постанова передбачала, що «у разі виявлення уповноваженими органами, визначеними частиною першою статті 118 Бюджетного кодексу України, бюджетного правопорушення до розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів застосовується механізм зупинення операцій з бюджетними коштами у порядку, встановленому Державним казначейством України» [10]. Проте правовий механізм процесу зупинення операцій з бюджетними коштами був затверджений Кабінетом Міністрів України як «вищим органом у системі органів виконавчої влади» [9] лише у 2011 році.

Визначення актом Кабінету Міністрів України Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами [6], на нашу думку, не відповідає як Конституції України, так і сучасним публічно-правовим тенденціям розвитку вітчизняної нормативно-правової системи. Адже як зазначають вітчизняні науковці, однією з ключових передумов подальшого правового регулювання національної фінансової, зокрема податкової та бюджетної, системи держави має стати сформований дієвий механізм забезпечення грошово-фінансової стабільності в умовах відкритості економіки та глобалізації фінансових ризиків» [11, с. 117].

Слід також зазначити, що чинний Порядок зупинення операцій з бюджетними коштами містить певні юридичні вади та дефекти процедури нормативного регулювання притягнення до відповідальності порушників бюджетного законодавства.

Розпорядження про зупинення або відновлення операцій, що надійшли до органу ДКС протягом операційного часу, виконуються в день надходження, а ті, що надійшли після закінчення операційного часу, протягом наступного робочого дня.

На нашу думку, з метою усунення виникнення різного роду неправомірних дій з бюджетними коштами та захисту законних прав їх одержувачів розпорядження про зупинення або відновлення операцій, що надійшли після закінчення операційного часу, виконуються в першу чергу на початку наступного робочого дня.

Відновлення операцій з бюджетними коштами не позбавляє уповноважені органи права повторного застосування такого заходу впливу за порушення вимог бюджетного законодавства, як зупинення операцій з бюджетними коштами до тих же розпорядників чи одержувачів у разі не усунення або вчинення зазначених порушень у подальшому.

Дана норма Порядку містить юридичний дефект у частині надання права повторного зупинення операцій з бюджетними коштами у разі не усунення таких порушень. Адже наявність (не усунення) порушення є передумовою лише зупинення операцій та в жодному разі не веде до їх відновлення.

Окремим недоліком статті 124 БК України та, відповідно, Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами є той факт, що розпорядження про зупинення операцій може бути оскаржене. Однак таке оскарження не зупиняє виконання зазначеного рішення [5]. Така норма БК України прямо порушує права та законні інтереси добросовісних розпорядників чи одержувачів бюджетних коштів у разі неправомірного застосування до них такого заходу адміністративного впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами.

Чинний адміністративно-правовий порядок притягнення до відповідальності за порушення бюджетного законодавства, запропонований БК України та постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами» [6] і змінами до неї [7], не сформував дієвий механізм забезпечення грошово-фінансової стабільності нашої держави. Зокрема, підлягає скасуванню п. 2 статті 124 БК України, який містить неправомірну норму про те, що оскарження рішення про застосування заходу впливу за порушення бюджетного законодавства не зупиняє виконання зазначеного рішення. Адже правове забезпечення уникнення бюджетних ризиків на сьогодні є досить актуальною проблемою, успішне вирішення якої повинно бути здійснено, базуючись на виважених дозволах і заборонах, які, в першу чергу, повинні захищати користувачів бюджетних коштів та давати їм право ефективного захисту незаконно порушених прав та інтересів.

Посилаючись на власні результати дослідження за проблематикою адміністративно-правових засад фіскальної ролі держави та на позицію В.В. Коваленка, який зазначає, що глибоке теоретичне розуміння та наукова інтерпретація, що базуються на міждисциплінарних засадах, відкривають широкі перспективи системного розуміння реалій у фінансовій сфері та, як наслідок - своєчасне передбачення кризових явищ [12, с. 6], пропонуємо норми Порядку зупинення операцій з бюджетними коштами як нормативно-правове регулювання відповідальності у сфері бюджетних відносин включити нормами глави 18 БК України, що дасть можливість окремо визначати як матеріальні, так і процесуальні норми в законодавчому акті, відповідно до приписів Конституції України, та посилить наукову позицію про межі адміністративної та фінансової відповідальності за порушення норм фінансового законодавства.

Література

1. Бех Г.В. Фінансове право: [підручник] / Г.В. Бех, О.О. Дмитрик, І.Є. Криницький ; за ред. М.П. Кучерявенка. - К.: Юрінком Інтер, 2006. - 320 с.

2. Мушенок В.В. Improvement of legal regulation revenues local budgets. / В.В. Мушенок // Зовнішня торгівля: економіка, фінанси, право. - 2017. - № 3. - С. 90-98.

3. Финансовое право: [учебник] / под. ред. О.Н. Горбуновой. - М.: Юристъ, 1996. - 245 с.

4. Лебедев В.А. Финансовое право: [учебник] / В.А. Лебедев. - М.: Статут, 2000. - 348 с.

5. Бюджетний кодекс України: Закон від 08.07.2010 р. № 2456-VI // Відомості Верховної Ради України (ВВР). - 2010. - № 50-51. - ст. 572.

6. Порядок зупинення операцій з бюджетними коштами: Затв. постановою Кабінету Міністрів України від 19 січня 2011 р. № 21.

7. Про внесення змін до деяких актів Кабінету міністрів України: Постанова від 14.12.2016 р. № 950.

8. Кодекс України про адміністративні правопорушення: Закон від 07.12.1984 р. № 8073-X.

9. Конституція України: Закон від 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР. // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1996. - № 30.- ст. 141.

10. Про механізм зупинення операцій з бюджетними коштами: Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2002 р. № 1627.

11. Курило В.І. Податкові ризики сільськогосподарського виробництва Україні: фінансово-правова характеристика: [монографія] / В.І. Курило, В.В. Мушенок, О.С. Риженко. - ніжин, НДУ ім. М. Гоголя. - 2017. - 191 с.

12. Коваленко В.В. Фінансові ризики та шляхи їх мінімізації: правовий аспект: [монографія] / В.В. Коваленко; за ред. д-ра юрид. наук А.Т. Ковальчука. - К.: Знання, 2011. - 319.

Размещено на Allbest.ru