Эволюция законодательства о выборах в органы городского самоуправления и его влияние на развитие системы управления городами в Российской Империи (на примере губернских и уездных городов Центрального Черноземья)

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Эволюция законодательства о выборах в органы городского самоуправления и его влияние на развитие системы управления городами в Российской Империи (на примере губернских и уездных городов Центрального Черноземья)

БОЧАРОВ Александр Владимирович

12.00.01- теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

Белгород - 2011

Диссертация выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Белгородский государственный университет»

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор

Сафронова Елена Викторовна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Некрасов Евгений Ефимович

кандидат юридических наук, доцент

Красников Виктор Викторович

Ведущая организация:

ГОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина»

Защита состоится 4 марта 2011 г. в 15.00 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.015.07 при Белгородском государственном университете по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Белгородского государственного университета.

Автореферат разослан 3 февраля 2011 г.

Ученый секретарь

совета Д 212.015.07 Нифанов А.Н.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется тем, что политико-правовые процессы, происходящие в современной России, вызывают неослабевающий интерес ученых различных областей знания - юристов, политологов, социологов и историков. Новым импульсом к изучению вопросов местного самоуправления послужило принятие в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступил в силу в полном объеме 1 января 2009 года.

Современная наука истории и теории государства и права, сравнивая действующее в Российской Федерации законодательство и преобразования в области местного самоуправления в Российской империи, позволяет получить положительные результаты в изучении механизма функционирования системы самоуправления и ее отдельных элементов. На наш взгляд, опыт городского самоуправления представляет наибольший интерес для современной системы права, так как в урбанизированном обществе очень остро стоит проблема эффективного управления городскими поселениями. Подробное изучение процесса изменения законодательной базы и результатов реализации реформ позволяет строить достоверные модели и прогнозы для изменения современного законодательства в этой сфере.

При формировании системы местного самоуправления особенно важным является процесс выбора представителей в органы управления городом. Нормы права должны эффективно отражать политику государства в данной области и препятствовать проникновению в органы власти недостаточно квалифицированных или недобросовестных лиц. Особую роль для понимания местного городского самоуправления имеет местный аспект, включающий в себя географическое положение, экономическое развитие, исторические и социокультурные традиции конкретного региона.

Изучение динамики развития норм права в области местного городского управления на примере реформ, осуществленных с момента возникновения Российской империи до начала XX века, наглядно иллюстрирует не только осознание государственными органами необходимости развития законодательства, но и изменение качества юридической техники этих норм. При этом изменялась как структура документов и подача нормативного материала, так и предмет ведения и содержания трех основных элементов системы городского самоуправления:

- формирование представительных органов;

- деятельность представительных органов городского самоуправления;

- деятельность исполнительных органов власти.

На наш взгляд, особого внимания заслуживает первый элемент из перечисленных выше - формирование представительных органов городской власти, поскольку деятельность остальных элементов системы управления зависит от того, кто именно будет осуществлять полномочия по управлению городом в предусмотренных законом пределах. Поэтому тщательная проработка законодательства о выборах предоставляет наиболее полную возможность для эффективной реализации местного городского самоуправления. Последовательное изучение развития законодательства о выборах в местные городские органы власти позволяет выделить наиболее важные и значимые аспекты процедуры формирования органов местного самоуправления, а также учесть опыт реализации норм права в современном законодательстве.

Степень научной разработанности темы исследования. Изучение проблемы городского самоуправления в Российской империи началось еще в конце XIX века. После принятия Городового положения 1870 года интерес научного сообщества к данной сфере значительно возрос, что привело к появлению трудов выдающихся дореволюционных ученых, таких как: А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, И.И. Дитятин, Н.И. Лазаревский, К.А. Пажитнов, Г.И. Шрейдер и др.

Их работы являлись отражением процесса реформирования механизма управления городами и для нашего исследования выступали скорее эмпирической базой.

В советский период, при функционировании совершенно новой системы управления на местах, опыт правового регулирования местного (в том числе и городского) самоуправления, основанный на дореволюционных принципах (разделение властей, финансово-экономическая самостоятельность, а главное, цензовый подход к формированию органов власти), перестал представлять интерес для советских правоведов. Советские ученые (Л.А. Велихов, Н.П. Ерошкин, Н.С. Каржанский, В.М. Кручковская, П.Ф. Наумов, В.В. Погосский, А.Л. Шеффер и др.) сосредотачивали свое внимание преимущественно на научной обоснованности новой модели городского управления, основанной на марксистско-ленинском понимании устройства власти.

Значительный вклад в исследование городского самоуправления второй половины XIX века внесли труды В.А. Нардовой, появившиеся в 80-х годах XX века. Однако ее работы затрагивали лишь процессы, происходившие в самоуправлении в эпоху «великих реформ», не касаясь проблем правоприменительной практики на местах.

Нарастающая демократизация общества и постепенное формирование правового государства, в том числе принятие ряда законов о местном самоуправлении, заметно отразились на увеличении интереса отечественных исследователей к данной проблематике. Это особенно заметно в работах В.А. Золотова, Н.И. Емельянова, Л.А. Ереминой, А.В. Летягина и др. Они стали проводить новые исторические исследования городского самоуправления во второй половине XIX века, где особое внимание было уделено исследованию специфики деятельности городских общественных учреждений в различных регионах России.

Представители отечественной юридической мысли (Н.С. Бондарь, В.В. Еремян, В.Г. Игнатов, П.Я. Лаптева, Г.А. Медведева, Л.Ф. Писарькова, А.К. Семенов, М.В. Федоров, Л.Е. Циткилов, А.И. Черкасов, и др.) также обратились к исследованию дореволюционного опыта законодательного регулирования местного (в том числе и городского) самоуправления.

На современном этапе развития науки необходимо отметить особый вклад Е.Е. Некрасова в разработку проблемы эволюции местного самоуправления и его взаимоотношений с органами государственной власти, чьи труды дали значительный толчок развитию данной тематики и послужили основой для дальнейших исследований.

Среди последних научно-исследовательских работ правоведов, посвященных нормативно-правовому регулированию деятельности пореформенных городских общественных учреждений, можно назвать работы Р.Ф. Асанова, В.Д. Гончарова, А.А. Диденко, И.В. Дойникова, В.В. Красникова, Л.Е. Лаптевой, В.А. Малхозова, Н.А. Синькевича, Е.Г. Соловьевой, И.А. Чичеровой, Е.Н. Щендригина, С.В. Щербакова и др.

Необходимо отметить, что исчерпывающему формально-юридическому анализу законодательства о городском самоуправлении второй половины XIX века в указанных работах препятствовали либо обращение к политической оценке функционирования городских общественных учреждений пореформенной России, либо слишком узкие хронологические рамки исследования, либо большая степень обобщения деятельности городского самоуправления без рассмотрения примеров конкретного региона.

Оценив степень исследования данной проблематики, следует отметить недостаточную степень разработанности, которая проявилась:

- в узких хронологических рамках исследований, посвященных эволюции местного самоуправления;

- в недостаточном анализе специфики правоприменительной практики городового положения на региональном уровне, в частности в Центральном Черноземье;

- в разработке большинства исследований в рамках традиционной концепции «контрреформ»;

- в отсутствии работ, посвященных эволюции законодательства о выборах в органы городского самоуправления и его влиянию на развитие системы управления городами в Российской империи.

В связи с этим, научный интерес представляют предпосылки реформирования, а также становление и развитие законодательства о выборах в органы городского самоуправления Российской империи.

В качестве объекта исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере городского самоуправления в Российской империи и в процессе их правового регулирования.

Предмет исследования - нормативно-правовые акты, регулирующие процесс выборов в органы городского самоуправления, и практика их реализации на региональном уровне.

Целью данного исследования является анализ эволюции процессов законодательства о выборах в органы местного городского самоуправления и оценка его эффективности на примере реализации нормативных актов в Центрально-Черноземном регионе Российской империи.

Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:

1) анализ понятийно-категориального аппарата, используемого в сфере муниципального права, и детерминация понятий «местное управление» и «местное самоуправление» с акцентом на синхронном и диахронном сравнении;

2) выявление периодизации развития системы местного управления и самоуправления в городах Российской империи;

3) определение влияния развития юридической техники в нормативных актах Российской империи на эффективность работы органов местного городского самоуправления;

4) исследование практики применения законодательства о выборах в органы местного городского самоуправления на основе архивных материалов делопроизводства и переписки присутствия по городским и земским делам Воронежской, Курской, Орловской и Тамбовской губерний;

5) анализ практики использования «упрощенного» порядка для внедрения городского самоуправления в уездных городах Центрально-Черноземного региона в конце XIX века;

6) выявление причин и условий интеграции органов городского самоуправления в систему российского губернского управления в конце XIX века. Определение основных факторов, повлиявших на содержание, характер и направление эволюции норм права, посвященных вопросам выборов в органы местного городского самоуправления;

7) установление степени зависимости нормативного регулирования от уровня развития, структуры и доминирующей политики государственных органов власти с целью определения возможности использования имеющегося отечественного опыта организации местного городского самоуправления для совершенствования существующей системы местного самоуправления.

При определении хронологических рамок исследования мы исходили из того, что законодательное регулирование местного городского самоуправления появилось только в период существования Российской империи, а именно, после выхода первого централизованного акта в этой области - «Регламента городового магистрата» от 16 января 1721 года. Исследование эволюционных процессов законодательного регулирования наиболее целесообразно проводить в рамках одной формы государства, что позволило установить конечную точку хронологических рамок - конец XIX века, так как после 1892 года значительных изменений в законодательстве о городском самоуправлении не наблюдается.

Территориальные границы исследования определены территорией Центрального Черноземного края. В процессе исследования учитывалось, что на протяжении указанного периода Российская империя представляла собой государство с сельскохозяйственным уклоном в экономике. Поэтому развитие городского самоуправления и выборов в него имело свою специфику. Особый интерес вызывает изучение практики применения выборного законодательства в условиях изменения не только социальной структуры города, но и основных источников дохода таких населенных пунктов (от центров торговли сельскохозяйственной продукцией до промышленных и торговых объединений). В настоящее время под названием Центрально-Черноземная область, или Центрально-Черноземный район, или Центрально-Черноземная полоса, подразумевают Центрально-Черноземный экономический район, названный так по преобладающему типу почвы, который включает в себя Белгородскую, Воронежскую, Курскую, Липецкую и Тамбовскую области. Однако до 1917 года данная территория, в большинстве своем, принадлежала четырем основным стабильным административно-территориальным образованиям: Курской, Воронежской, Орловской и Тамбовской губерниям.

Методологическая база исследования. В ходе проведения исследования автором использовались общий диалектический и частно-научные методы познания, такие как: формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический, логический и метод структурного анализа при условии комплексного подхода к выявленным проблемам. Это позволило рассмотреть эволюцию городского самоуправления в России и определить периоды активности законодательного регулирования разработок в сфере городского самоуправления.

Теоретические основы исследования. Изучение истории государственного управления Российской империи и определение правового положения городских органов самоуправления поставили перед автором ряд вопросов, касающихся научного определения и трактовки таких понятий, как «местное самоуправление», «городское самоуправление», «городское поселение» и т.д., что вызвало необходимость изучения работ по теории государства и права и истории государственного управления (Г.А. Борисов, С.Б. Глушаченко, И.А. Исаев, В.П. Касаткин, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, В.С. Нерсесянц, Н.Н. Олейник, Е.Д. Проценко, Е.Е. Тонков, В.И. Фадеев, О.И. Чистяков и др), а так же по конституционному (государственному) и муниципальному праву (П.А. Астафичев, М.В. Баглай, Н.В. Витрук, О.Е. Кутафин, М.В. Мархгейм, А.Н. Нифанов, В.Н. Самсонов, Ю.Н. Старилов, В.Е Чиркин и др.).

Источниковая база исследования основывается, прежде всего, на нормативных документах и документах официального делопроизводства:

1. Законодательные акты, официально опубликованные в Полном собрании законов Российской империи (издание первое, второе и третье) и Своде законов Российской империи издания 1830-1906 гг.:

- закрепляющие и регламентирующие деятельность органов городского общественного управления;

- регулирующие вопросы правового статуса отдельных категорий граждан при участии в выборах в органы местного городского самоуправления;

- определяющие экономические отношения городского хозяйства.

2. Материалы официального делопроизводства, представленные документами:

- Российского государственного исторического архива (фонд 1287 «Материалы переписки Хозяйственного департамента МВД»);

- Государственного архива Белгородской области (фонд 3 «Белгородский городовой магистрат», фонд 22 «Белгородская городская управа»);

- Государственного архива Воронежской области (фонд 19 «Воронежская городская управа», фонд 21 «Воронежское губернское по городским и земским делам присутствие»);

- Государственного архива Курской области (фонд 1589 «Курское губернское по городским делам присутствие», фонд 48 «Курская городская дума»);

- Государственного архива Липецкой области (фонд 14 «Липецкая городская дума»);

- Государственного архива Орловской области (фонд 2 «Орловское губернское по земским и городским делам присутствие», фонд 893 «Орловское губернское по городским делам присутствие», фонд 593 «Орловская городская дума», фонд 705 «Дмитровская городская дума»);

- Государственного архива Тамбовской области (фонд 157 «Козловская городская дума», фонд 899 «Моршанская городская дума», фонд 16 «Тамбовская городская дума», фонд 24 «Тамбовское губернское по городским и земским делам присутствие»).

Интересными и немаловажными для нашего исследования являются также оценки законодательства по городскому самоуправлению, данные очевидцами и общественными деятелями во второй половине XIX в. в научных и публицистических трудах, в том числе на страницах периодической печати (А.Т. Болотов, А.А. Головачев, Д.Д. Семенов, А.И. Новиков и др.).

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые в отечественной правовой науке предпринято комплексное исследование эволюции законодательства о выборах в органы городского самоуправления и его влияние на развитие системы управления городами Российской империи.

Более конкретно научная новизна проявилась в том, что в нем:

- выявлена взаимосвязь между качеством нормативной базы, регулировавшей процесс выборов в органы городской самоуправления, и качеством их решений;

- уточнен понятийный аппарат, использовавшийся в XVIII-XIX вв.;

- вводится и обосновывается новая периодизация законодательства о выборах в органы городского самоуправления;

- вводятся в научный оборот некоторые архивные материалы, а также дается новая интерпретация известных документов, что способствует развитию историко-правовой науки.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Сравнительный анализ юридических терминов, используемых для обозначения органов местного управления в городах в XVIII-XIX вв. («власть магистратская», «градское общество», «городское правление», «общественное управление», «городское общественное управление»), позволил провести более точное разграничение понятий, а также соотнести их с современными формулировками, закрепленными в ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Исследование особенности формирования, степени участия местного населения, правового статуса местного самоуправления и интегрированности в систему государственных органов позволило сделать выводы об эволюционных процессах в данной сфере.

2. На основе анализа нормотворческой и правоприменительной активности в данной сфере предлагается авторская периодизация эволюции местного городского самоуправления:

1) 1721-1785 гг. - период зарождения законодательного регулирования общественных отношений, связанных с управлением городским поселением; формирование и развития «магистратской» модели городского самоуправления, характеризующейся широким спектром обязанностей городских магистратов, включая судебные и правоохранительные;

2) 1785-1800 гг. - введение «сословной» (квазибельгийской) модели городского управления, сопровождающейся декларативной свободой «градского общества» в узко ограниченных рамках «городского хозяйства» при усилении государственной власти на местах;

3) 1800-1801 гг. - попытка создания «дуалистической» модели городского управления, особенностью которой явилось формирование органов городской власти (городских магистратов и ратуш) через избрание населением и назначение Сенатом;

4) 1801-1821 гг. - восстановление «сословной» модели сословного городского управления, период приостановки усилий, направленных на правовое совершенствование данного института;

5) 1821-1846 гг. - период попыток внедрения «прусской» и «французской» моделей городского самоуправления, проявившихся в активном изучении опыта западноевропейских стран, разработке на его основе проектов нормативных актов, представлении их в Государственный Совет и апробации их на городском управлении Санкт-Петербурга и Москвы;

6) 1846-1870 гг. - период подготовки реформирования «сословной» модели местного самоуправления, характеризующийся усилением подготовительной части нормотворческой деятельности, проведением широкого обсуждения законопроекта Городового положения среди представителей городского общества и губернских чиновников;

7) 1870-1892 гг. - период комплексного реформирования системы отношений в области городского управления, введения «буржуазной» модели городского самоуправления, характеризующейся переходом от сословного принципа формирования органов городского самоуправления к имущественно-налоговому (цензовому);

8) 1892-1917 гг. - период совершенствования системы городского самоуправления, развития качества юридической техники нормативно-правовых актов, введения дифференцированного подхода к внедрению Городового положения; формирования «государственно-буржуазной» («германской») модели, проявившейся в ужесточении цензовой политики и контроля за деятельностью органов городского самоуправления.

Эволюционные процессы в области законодательства о выборах в органы городского самоуправления носили в большинстве своем последовательный характер и неизменно сопровождались качественным ростом уровня юридической техники.

3. Выявлена корреляция между качеством нормативной базы, регулировавшей процесс выборов в органы городского самоуправления, и качеством их решений, что позволило сделать вывод о значительном влиянии данного аспекта на эффективность городского самоуправления. Основные причины формирования и развития законодательства о выборах в органы местного городского управления и самоуправления определяются значительным влиянием, оказываемым процессом выборов на состав представительных органов городской власти, а вместе с тем и на систему городского управления в целом.

4. Реформу городского самоуправления 1892 года нельзя считать «контрреформой», так как реформа носила не столько административный, сколько правовой характер и выражалась в улучшении качества юридических норм, усилении юридической связи исполнительных органов городского самоуправления и губернских органов государственной власти. Более строгий контроль со стороны государства после проведения реформы способствовал гармонизации деятельности исполнительных органов власти, а система подчинения как решениям городской думы, так и губернским властям значительно сокращала случаи коррупции. Это привело к фактической интеграции органов исполнительной власти городского самоуправления в систему органов государственного губернского правления.

5. Особенности социально-экономического развития Центрально-Черноземного региона в XVIII-XIX веках (преимущественно сельскохозяйственный тип экономического развития в небольших городах; активный рост торговых отношений в губернских центрах; внедрение предприятий тяжелой промышленности; большая доля купеческого сословия в городском обществе, столкновение интересов представителей «старого» купечества и «новожилов»; родовой («клановый») характер социально-экономических отношений), позволивших сделать вывод об их значительном влиянии на практическую реализацию законодательства о городском самоуправлении. Для Центрально-Черноземного региона характерен более высокий уровень абсентеизма среди представителей привилегированного сословия, что влияло на состав представительных органов городского самоуправления.

6. Обнаружен существовавший в конце XIX века, дифференцированный подход внедрения нормативно-правовых актов о местном самоуправлении на основе анализа социально-экономического состояния городского поселения, который способствовал более точному исполнению норм и как, следствие, повышал эффективность системы городского управления в целом. В небольших городских поселениях отсутствовала необходимость в регулировании тех общественных отношений, которые свойственны крупным городам. Это привело к появлению «упрощенного» порядка городского самоуправления, такая форма реализации местного самоуправления отражала зависимость процедуры выборов, численности и состава органов городской власти от социально-экономического развития города.

7. Установлен позитивный, не учтенный современным законодателем опыт, применение которого в современных условиях не лишено смысла. Участие в выборах в городские органы власти представителей юридических лиц, государственных и общественных учреждений позволяло не только наиболее полно реализовывать их право на самоуправление, но соответствовало интересам города, устанавливая положительную обратную связь между представителями административного аппарата и предприятиями города.

Теоретическая значимость исследования выражается в том, что разработанные и обоснованные в диссертации положения, исследующие эволюцию законодательства о выборах в органы городского самоуправления могут быть использованы для дальнейших доктринальных и методологических исследований в области совершенствования местного самоуправления с учетом позитивного опыта предшествующих поколений. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области истории отечественного государства и права, муниципального права.

Практическая значимость исследования. Материалы и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в преподавании курсов: истории политических и правовых учений, истории государства и права, а также при проведении научных исследований. Опыт организации и законодательного регулирования местного самоуправления, рассмотренный в диссертации, может быть использован в процессе совершенствования современного законодательства о местном самоуправлении.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Белгородского государственного университета.

Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в 10 научных статьях общим объемом более 4,2 п.л. Результаты диссертационного исследования сообщались на международных («Запад-Россия-Восток: параллели правовых культур» (май 2007 г., Елец), «Право и правоприменение: история, проблемы, тенденции, перспективы» (январь 2008 г., Липецк), «Российское право на современном этапе» (апрель 2009 г., Ростов-на-Дону), «Федеральный закон ''Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ'': проблемы реализации и пути их решения» (октябрь 2010 г., Елец)) и всероссийских научно-практических конференциях.

Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации; дается характеристика степени ее разработанности; устанавливаются объект и предмет исследования, определяются его цели и задачи; описывается источниковая база; формулируются положения, выносимые на защиту; обозначается практическая значимость работы и дается информация о результатах ее апробации.

Первая глава - «Законодательство о выборах и система городского управления в губернских и уездных городах Российской империи с 1721 по 1892 гг.» - состоит из четырех параграфов и посвящена анализу начального этапа формирования законодательства о выборах в органы местного городского самоуправления Российской империи, общей характеристике эволюции правового регулирования в данной сфере общественных отношений. В диссертации дается оценка качественных изменений в юридической технике документов и проработанность законодательства в отношении формирования и деятельности избираемых органов общественного городского управления; проводится анализ материалов архивного делопроизводства Воронежской, Курской, Орловской и Тамбовской губерний, посвященных практике реализации законодательства о выборах в органы городского самоуправления; выявляются проблемы, с которыми приходилось сталкиваться как губернской администрации, так и городским органам управления при формировании городского самоуправления.

В первом параграфе - «Генезис отечественного законодательства о выборах в органы городского самоуправления» - на основе диахронного сравнения рассматриваются основные подходы к определению местного самоуправления; дается соотношение терминологической базы, используемой в дореволюционном и современном периодах для обозначения данного явления; анализируются различные точки зрения на проблему генезиса законодательного регулирования; выявляются этапы его развития.

В диссертации отмечается, что еще в дореволюционной отечественной науке возникла дискуссия о соотношении понятий «местное самоуправление» и «местное управление», которая вылилась в формирование двух основных теорий местного самоуправления «общинной», или «общественной», и «государственной».

Основные начала общественной теории самоуправления получили свое обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова. Их исследования базировались на теориях бельгийских и французских ученых, таких, как Гербер, Арене, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер, которые считали, что община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский, основывавшихся на теоретических разработках Л. Штейна и Р. Гнейста. Основа этой теории состоит в том, что самоуправление - одна из форм организации местного государственного управления. В отличие от государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.

Диссертант пришел к выводу, что современная наука и законодательство исходят из «государственной» теории самоуправления и идут по пути разграничения понятий «местное самоуправление» и «местное управление». При этом термин «местный» и «муниципальный», а также образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении. В дореволюционных актах термин «местное» (муниципальное) самоуправление» не употреблялся. Использовались понятия «власть магистратская», «градское общество», «городское правление», «общественное управление», «городское общественное управление», которые, по сути тождественны современному понятию «местное городское самоуправление».

В диссертации отмечается, что дискуссионной проблемой выступает и проблема времени возникновения законодательного регулирования и периодизация развития местного городского самоуправления. Некоторые исследователи связывают возникновение законодательного регулирования местного городского самоуправления с «Жалованной грамотой на права и выгоды Российской империи» 1785 г., другие - с появлением Городового положения 1870 г.

Диссертант считает, что начало законодательного регулирования городского самоуправления приходится на петровскую эпоху. Однако не разделяет точку зрения, что началом активного правового регулирования в данной отрасли следует считать серию указов Петра I 1699 г. «Об учреждении бурмистрской палаты для ведомства всяких расправных дел», «Об учреждении в городах земских изб для ведомства всяких расправных дел» и «О выборе гостям и гостиным сотням бурмистров из всех слобод по одному». По мнению автора, функции бурмистерских палат были намного уже не только современного понятия «местного самоуправления», но и чуть более поздней «власти магистратской», поскольку деятельность бурмистерской палаты в большей степени сосредотачивалась на контроле за сбором повинностей с купцов и промышленников. Гораздо больше, по мнению автора диссертации, соответствует современной трактовке местного самоуправления введенный чуть позднее, в 1721 г., Регламент главного магистрата. Несмотря на декларативный характер данного документа, он стал первым документом, содержащим основные понятия и установившим общие принципы работы органов местного самоуправления.

В диссертации приводится авторская периодизация развития местного городского самоуправления, нашедшая свое отражение в положениях, выносимых на защиту.

Во втором параграфе - «Проблемы развития нормативно-правового регулирования городского самоуправления в XIX веке» - анализируются предпосылки реформирования системы местного городского самоуправления в XIX в.; рассматриваются основные проекты преобразований в данной сфере; дается общая характеристика масштабного реформирования, проведенного в 1870 г.

Диссертант полагает, что основными предпосылками реформирования стали:

- недостаточный уровень развития нормативно-правового регулирования отношений в сфере городского самоуправления, выразившийся в отсутствии специального акта, подробно регулировавшего правовое положение самоуправления в городе и его статус по отношению к государственным органам;

- стремление государственных органов власти способствовать появлению более активного местного населения вместе с передачей ему обязанностей по благоустройству и поддержанию экономического благосостояния городских поселений;

- крайне низкая динамика развития городов при повышении уровня индустриализации общества, что усиливало общую отсталость как в экономическом, так и в политическом плане.

Основными попытками преобразования местного городского самоуправления, по мнению диссертанта, были предпринятые в 1801, 1821, 1846, 1862, 1870 и 1892 гг. преобразования в данной сфере.

В 1801 г. по инициативе императора Павла I возник проект реформирования на основе ратгаузов, которое закончилось вместе со смертью императора.

В 1821 году министром внутренних дел В.П. Кочубеем был предложен проект «бессословного» местного управления, который был апробирован в Москве и Санкт-Петербурге. Во всероссийском масштабе его внедрение было признано Государственным Советом «несвоевременным».

В 1846 г. была проведена реформа общественного управления в Санкт-Петербурге, которая несущественно отличалась от положений Жалованной грамоты городам 1785 г., сохранив сословный характер и увеличив административную «опеку» над городским самоуправлением.

Началом пристального внимания властей к сфере местного городского самоуправления диссертант считает 1859 год, когда в МВД был поднят вопрос о необходимости коренного реформирования столичного городского управления, а также возможном внедрении местных учреждений в других городах Российской империи. В марте 1862 года в поручении императора правительству содержалось требование о безотлагательном принятии мер по улучшению работы общественного управления во всех городах Российской империи. С этого времени работа по подготовке реформы местного самоуправления стала проводиться наиболее активно.

Главными достоинствами реформы городского самоуправления 1870 года следует признать:

- проведение преобразования во всероссийском масштабе;

- всестороннее обсуждение проекта Городового положения с привлечением представителей общества;

- подготовленность и последовательность проведения реформирования, предусматривавшего утверждение списка городов, участвовавших в реформе;

- всесословный характер преобразований, позволивший существенно расширить круг избирателей, а введенный имущественно-налоговый ценз позволил повысить престиж крупных налогоплательщиков;

- детальное регулирование выборного процесса и четкое определение функциональных обязанностей органов городского общественного управления существенно улучшили качество правового регулирования в данной сфере.

Основными же недостатками данной реформы являлись:

- неизбежная в силу малого опыта слабая подготовленность местных государственных органов, контролировавших деятельность городского самоуправления;

- недостаточная комплексная проработанность нормативных актов, посвященных местному городскому самоуправлению;

- слабое правосознание городского населения и отсутствие квалифицированных кадров органов местного самоуправления.

В третьем параграфе - «Практическая реализация выборного законодательства в губернских и уездных городах Центрального Черноземья» - исследуется опыт практической реализации Городового положения 1870 года в условиях переходной экономики Центрального Черноземья; проводится правовой анализ норм, посвященных организации и проведению выборов в органы городского самоуправления; дается характеристика основных способов преодоления правовых коллизий и пробелов в данной сфере на уровне губернского правления; исследуется опыт взаимодействия городских органов власти и губернского присутствия в процессе организации выборов.

Автор отмечает, что предусмотренное Положением создание специального органа (Городского избирательного собрания), имеющего одну единственную функцию, которая использовалась раз в четыре года (в период проведения выборов), вызывала необоснованное усложнение структуры городского самоуправления.

Диссертант склонен считать, что отсутствие должного уровня содействия со стороны аппарата губернатора, а именно, незначительная активность разъяснительного и нормативного характера, могло стать одной из причин большого числа нарушений, выявленных в ходе применения Городового положения 1870 года в Центральном Черноземье. Отсутствие единообразной, хотя бы в пределах одной губернии, политики по отношению к формированию списков избирателей, исключение отдельных категорий лиц из этих списков, способ опубликования и процедуры избрания гласных привели к резко возросшей нагрузке на губернское по городским и земским делам присутствие, вынужденное подтверждать или опротестовывать решения городских избирательных комиссий.

Тем не менее, автор признает, что изменения законодательства о выборах в органы городского самоуправления, введенные Городовым положением 1870 года, в значительной степени способствовали развитию института городского самоуправления в целом.

В ходе исследования практики реализации выборного законодательства в губернских и уездных городах Центрального Черноземья диссертант пришел к следующим основным выводам:

- наличие специфических факторов развития экономико-политической модели городского общества в Центрально-Черноземном регионе выражалось в отличных от общеимперских показателей репрезентативности сословий на выборах в органы городского самоуправления, что привело к повышению уровня абсентеизма среди дворян;

- недостаточный уровень подзаконного регулирования и слабая активность аппарата губернатора в значительной степени осложняли внедрение новой модели формирования органов городского самоуправления;

- использование имущественно-налогового ценза при организации выборного процесса, зависящего от данных местных городских органов управления, затрудняло разбирательство споров о допуске лиц к участию в выборах. городской самоуправление губернский законодательство

Кроме того, необходимо подчеркнуть традиционно консервативную по отношению к социально-политическим преобразованиям реакцию населения Центрального Черноземья, что, в конечном счете, обуславливало различие в темпах внедрения Городового положения 1870 года в губернских и уездных городах.

В четвертом параграфе - «Органы местного городского самоуправления в городах Центрального Черноземья» - исследуется влияние реформы городского общественного управления 1870 года на деятельность законодательных и исполнительных органов городского самоуправления в Центральном Черноземье; анализируется соотношение норм Городового положения и практической деятельности органов городской власти и указывается на слабую регламентацию деятельности представительных органов власти, что приводило к многочисленным злоупотреблениям в экономической деятельности городских дум. Оценивая степень нормативно-правового регулирования деятельности городских дум и управ, автор делает вывод об имевшийся в Городовом положении 1870 года асимметрии в отношении регламентации деятельности этих органов городского самоуправления. Выявленные пробелы в законодательстве (отсутствие ответственности гласных за посещение собраний и должного контроля за принимаемыми городскими думами решениями, недостаточное антикоррупционное регулирование) приводили к чрезмерному вмешательству со стороны надзорных органов (губернского по городским и земским делам присутствия и губернатора). Подчинение городских управ исключительно решениям городской думы оказывало негативное влияние на взаимоотношение этих органов с представителями государственных органов власти в городах. В диссертации делается вывод о недостаточном участии государственных органов в проведении реформы городского самоуправления и необходимости проведения дальнейшего реформирования данной отрасли. Вместе с тем, указывается на возросший уровень финансового бремени органов городского самоуправления, приводившего к значительному увеличению расходной части бюджета, в то же время расширенный список источников дохода был актуален только для более крупных городов. Отсутствие дифференцированного подхода к распределению обязанностей приводило к систематическому «откладыванию» городскими думами решений о благоустройстве города в целях выполнения, прежде всего, обязанностей перед государством.

Таким образом, несмотря на коренной характер преобразования реформы 1870 года, совокупность недостатков правового регулирования деятельности органов городского самоуправления и процесса формирования их с помощью выборного механизма не позволили получить нужный государству результат. Выявленные в ходе практической реализации Городового положения пробелы в законодательстве и недочеты в деятельности государственных и местных органов нуждались в корректировке.

Вторая глава - «Изменение законодательства о выборах в органы городского самоуправления в конце XIX века и его влияние на развитие системы управления городами» - состоит из трех параграфов и посвящена исследованию процесса реформирования законодательства о выборах в органы городского самоуправления в конце XIX века. Реформирование городского самоуправления в этот период времени породило много критики со стороны последователей «общинной» теории местного самоуправления, которая не допускала ограничения свободы местного самоуправления со стороны государства. Наиболее активным противником городской реформы конца XIX века выступал Г.И. Шрейдер, который ввел в научный оборот термин «контрреформа» по отношению к преобразованиям 90-х годов. Проведенный анализ нормативно-правовых актов, регулировавших городское самоуправление, показал преемственность правовых традиций Городовых положений 1870 и 1892 гг., а также, несомненно, более высокий уровень юридической техники последней, позволивший более качественно отрегулировать общественные отношения в данной сфере.

В первом параграфе - «Реформа системы местного городского самоуправления в конце XIX века» - исследуются предпосылки и условия проведения реформы городского самоуправления 1892 года; анализируются проработанность и обоснованность внесения изменений в законодательство о городском самоуправлении; дается подробная характеристика структуры Городового положения 1892 г. На основе анализа текстов Городовых положений 1870 и 1892 гг. автор пришел к выводу о последовательном характере преобразований в сфере городского самоуправления, направленных:

- во-первых, на гармонизацию механизма правового регулирования местного городского самоуправления;

- во-вторых, на совершенствование юридической техники, устранение пробелов и неясностей в законодательстве;

- в-третьих, на позитивную интеграцию нормативно-правового регулирования местного самоуправления в систему законодательства Российской империи в целом.

Таким образом, выводы, к которым пришел автор исследования, опровергают теории об исключительно политическом характере реформы местного городского самоуправления 1892 г.

Во втором параграфе - «Изменение законодательства о выборах и практическая его реализация» - исследуются нормы Городового положения 1892 года, посвященные избирательному процессу в органы городского самоуправления; указывается на закрепление основных положений, касавшихся прав граждан и юридических лиц на участие в выборах в органы городского самоуправления; анализируются основные причины «усиления» цензовой политики. В диссертации делается вывод о «естественном» (в рамках действовавшего законодательства) стремлении провести более тщательный отбор кандидатов в органы городского самоуправления и определяются основные коллизии норм права, выявленные в ходе практической реализации реформирования местного городского самоуправления. В работе дается подробный анализ упрощенного порядка выборов в органы местного самоуправления, исследуется концепция дифференцированного подхода к местному самоуправлению в зависимости от численности и экономического состояния городского поселения и делается вывод о многоплановости регулирования избирательного процесса при формировании представительных органов городского самоуправления. Автор пришел к выводу, что отсутствие в российской правовой традиции XIX века различия между активным и пассивным избирательным правом привело к увеличению использования цензового механизма как средства для повышения качественного уровня депутатов представительных органов городского самоуправления.

В третьем параграфе - «Интеграция органов городского самоуправления в систему российского губернского управления в конце XIX века» - проводится оценка деятельности избирательных собраний, анализируется взаимосвязь между реформированием законодательства о выборах в органы городского самоуправления и повышением качества решений городских дум Центрального Черноземья после принятия Городового положения 1892 года. Доказывается, что более детальная регламентация деятельности избирательных собраний и система цензовых ограничений позволили более эффективно формировать представительные органы городской власти, а это, в свою очередь, повлекло за собой повышение качества издаваемых ими нормативных актов. Кроме того, учитывая принципы формирования исполнительных органов власти, более высокие требования к кандидатам на должности гласных создали возможность для повышения статуса членов городских управ. В работе исследуется механизм взаимодействия органов местного городского самоуправления (городских управ) и губернских органов государственной власти и делается вывод о возросшей после 1892 года интеграции исполнительных органов местного самоуправления в систему российского губернского управления. При этом члены городских управ, получившие статус государственных чиновников, могли более эффективно взаимодействовать с представителями государственных органов в городских поселениях, а возросшая их ответственность позволила более эффективно бороться с коррупцией. Такое положение давало возможность как реализовывать право местного городского общества на самоуправление, так и сохранить обязанность губернатора нести ответственность за состояние дел в каждом городе вверенной ему губернии. Диссертант пришел к выводу о наличии положительного исторического опыта городского самоуправления и возможности его исследования для более полной интеграции органов местного самоуправления в единую вертикаль власти в государстве в настоящее время.

В заключении диссертации подводится общий итог исследования, формулируются основные выводы, а также намечаются перспективы дальнейшей работы по данной проблеме.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ИЗЛОЖЕНЫ В 10 ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА ОБЩИМ ОБЪЕМОМ БОЛЕЕ 4,2 П.Л., В Т.Ч.

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:

1. Бочаров, А.В. Городовое положение 1892 года: революционная контрреформа или правовое совершенствование [Текст]/ А.В. Бочаров //Закон и право М., 2008, № 4. С. 119-120.

2. Бочаров, А.В. Особенности упрощенного порядка управления городскими муниципальными органами власти в Российской Империи [Текст]/ А.В. Бочаров //Закон и право М., 2008, № 12. С. 119-120.

3. Бочаров, А.В. Особенности регулирования деятельности исполнительных органов городского самоуправления (период после проведения реформы 1892 года) [Текст]/ А.В. Бочаров //Закон и право М., 2009, № 9. С. 119-120.

Статьи, опубликованные в других научных изданиях:

4. Бочаров, А.В. Сравнительный анализ систем местного муниципального управления во второй половине XIX века [Текст]/ А.В. Бочаров // Материалы международной научно-практической конференции «Запад-Россия-Восток: параллели правовых культур». - Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2007. С.225-228.

5. Бочаров, А.В. Основные этапы эволюции городского самоуправления в Российской империи [Текст]/ А.В. Бочаров // Вестник Елецкого Государственного университета. Серия: «Право» №15. - Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2007. С. 18-21.

6. Бочаров, А.В. Общие проблемы избирательной системы местного городского самоуправления в Российской империи во второй половине XIX века [Текст]/ А.В. Бочаров // Вестник Орловского Государственного университета. Серия: «Новые гуманитарные исследования» №1 (1) январь март, 2008 г. С. 217-221.

7. Бочаров, А.В. Общие проблемы исполнительных органов власти местного городского самоуправления в Российской Империи во второй половине XIX века [Текст]/ А.В. Бочаров //Сборник научных трудов. Материалы второй международной научно-практической конференции. Секция: «Право». 9 января 2008 года. Специальный выпуск. - Липецк: ЛГТУ, 2008. С. 18-23.

8. Бочаров, А.В. Нарушения законодательства при проведении выборов в местные городские органы власти во второй половине девятнадцатого века [Текст]/ А.В. Бочаров // Право и правоприменение: история, проблемы, тенденции, перспективы. Сборник научных трудов. Липецк: ЛГТУ, 2009. С.18-22.

9. Бочаров, А.В. Предпосылки реформирования системы местного городского самоуправления в Российской империи в конце XIX века [Текст]/ А.В. Бочаров // Сборник научных трудов. Материалы четвертой международной научно-практической конференции. Секция: «Право». 25 марта 2010/С.Л. Никонович, науч. ред. - Тамбов-Липецк: Изд-во Першина Р.В., 2010. С. 37-42.

10. Бочаров, А.В. Дифференцированный подход в законодательстве о выборах в органы местного городского управления в конце XIX века в Российской империи и упрощенный порядок введения Городового положения 1892 года [Текст]/ А.В. Бочаров // Сборник научных трудов. Материалы четвертой международной научно-практической конференции. Секция: «Право». 25 марта 2010/С.Л. Никонович, науч. ред. - Тамбов-Липецк: Изд-во Першина Р.В., 2010. С. 42-49.

...