Правовые формы межмуниципального сотрудничества в современной России

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

ЮРЧЕНКО Виктория Александровна

Белгород 2011

Диссертация выполнена в Федеральном государственном автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Белгородский государственный национальный исследовательский университет»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, Мархгейм Марина Васильевна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Прокошин Василий Алексеевич

кандидат юридических наук Переверзев Евгений Анатольевич

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Орловская региональная академия государственной службы»

Защита состоится 25 июня 2011 г. в 14.00 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.015.07 при Белгородском государственном университете по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Белгородского государственного национального исследовательского университета.

Автореферат разослан 24 мая 2011 г.

Ученый секретарь

совета Д 212.015.07 Нифанов А.Н.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена значимостью местного самоуправления в реализации задач современного конституционного строительства, в том числе посредством развития правовых форм межмуниципального сотрудничества. Являясь новой возможностью самовыражения органов местного самоуправления, межмуниципальное сотрудничество способствует оптимизации решения вопросов местного значения и защиты их общих интересов.

Установление Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормы об обязательном создании в каждом субъекте Российской Федерации Совета муниципальных образований результативно сказалось на данном процессе: только два субъекта - Чеченская Республика и Республика Ингушетия - остаются пока за его рамками. Предусмотренные для органов местного самоуправления инициативные формы межмуниципального сотрудничества привносят дополнительный импульс в поиск наиболее адекватных механизмов для совместного решения вопросов местного значения. Однако при всей значимости и привлекательности такого взаимодействия его формы не отличаются видовым многообразием, что актуализирует исследование концептуальных и юридических возможностей осуществлять межмуниципальное сотрудничество. Взвешенно организованное взаимодействие способствует повышению эффективности оказания муниципальных услуг, основанных на получении максимальных выгод от имеющихся ресурсов и достижении определенных задач управления с учетом надлежащего планирования и координации. Одновременно совместное принятие решений на уровне нескольких муниципальных образований поддерживает демократические принципы управления.

При всем комплексе задач, реально или вероятностно решаемых организациями межмуниципального сотрудничества, в научных исследованиях они не рассматриваются как институциональный элемент системы местного самоуправления. Отсутствует также достаточная ясность в понимании правовой природы межмуниципальных объединений. Остаются неопределенными перспективы развития инициативных форм такого взаимодействия, в том числе в связи с приграничным сотрудничеством органов местного самоуправления.

Эти и ряд других вопросов требуют специальной разработки в доктринальном, муниципально-отраслевом и практическом планах, в том числе в связи с проблемой формирования общероссийской, межрегиональной и региональной систем поддержки местного самоуправления.

Научное осмысление и разработка юридических форм сотрудничества органов местного самоуправления, помимо прочего, может послужить оптимизации делегирования разноуровневых полномочий, стимулированию совместного ведения дел, повышению финансовой эффективности органов местного самоуправления, усилению их роли в общей системе публичной власти.

Вышеизложенное и обусловило выбор темы диссертационной работы, центральным научно-исследовательским вопросом которой является понимание современного состояния межмуниципального сотрудничества в России, выявление его тенденций, исследование форм функционирования с точки зрения эффективности и демократии.

Степень научной разработанности темы диссертации. Вопросы местного самоуправления нашли отражение в трудах выдающихся деятелей дореволюционной России, ученых, специалистов в области государствоведения: А. И. Васильчикова, С. Ю. Витте, В. М. Гессена, Л. В. Дашкевича, А. Михайловского, А. И. Новикова, М. И. Свешникова, М. М. Сперанского и др. Ценность их трудов определяется тем, что сложные теоретические вопросы разрабатывались ими применительно к конкретным условиям Российского государства. Их разработки сохраняют актуальность и в настоящее время.

Правовая природа местного самоуправления исследовалась в трудах И. T. Андреевского, Н. И. Арефа, Л. В. Велихова, Б. Б. Веселовского, А. Д. Градовского, А. А. Клопова, Н. М. Коркунова, С. А. Корфа, Н. И. Лазаревского, O. K. Нотовича и других отечественных государствоведов.

80-90-е гг. XX в. характеризуются повышением интереса ученых-юристов к местному самоуправлению и управлению в России. Среди активно публикующихся в рамках данной проблематики авторов С. А. Авакьян, Г. В. Атаманчук, Г. В. Барабашев, И. Л. Бачило, Ю. А. Веденеев, О. Е. Кутафин, Б. М. Лазарев, А. Ф. Ноздрачев, В. А. Прокошин, М. М. Рассолов, А. Я. Слива и др.

В современной литературе широкий спектр проблем местного самоуправления анализируется в работах А.А. Акмаловой, Н. А. Антоновой, П. А. Астафичева, Г. В. Барабашева, Н. С. Бондаря, В.И. Бутова, Т. М. Бялкиной, В. И. Васильева, И. В. Выдрина, М. Ю. Дитятковского, Н. А. Емельянова, В. В. Еремяна, А. А. Замотаева, Е. Ю. Киреевой, А. Н. Кокотова, Н. М. Колосовой, Е. М. Ковешникова, М. А. Краснова, Е. А. Незнамовой, А. Н. Нифанова, Л. А. Нудненко, И. И. Овчинникова, А. Н. Писарева, Н. В. Постового, А. С. Прудникова, С. В. Пылина, В. В. Таболина, В. И. Фадеева, Н. Н. Черногора, К. Ф. Шеремета, А. Н. Широкого, Е. С. Шугриной и др.

Отдельные теоретические и практические аспекты межмуниципального сотрудничества стали предметом анализа таких отечественных ученых, как С.Е. Авилов, А.В. Агулярная, И.В. Бабичев, Р.В. Бабун, Н.А. Власенко, А.Г. Воронин, Н.М. Горбунов, В.А. Горожанин, Е.В. Гриценко, Н.В. Колосов, Н.И. Миронова, И.И. Половцев, А.И. Попов, А.А. Саломаткин. Особо следует отметить диссертационное исследование А.С. Серебренниковой «Государственно-правовые проблемы межмуниципального сотрудничества: сравнительный анализ».

Среди зарубежных правоведов стоит отметить работы таких ученых, как М. Буржоль (M. Bourjol), Г. Хеберлайн (H.Heberlein), Р. Хальст (R. Hulst), А. Монтфорт (A. van Montfort), А. Нортон (A.Norton) и др.

Вместе с тем, несмотря на неослабевающий интерес юристов-исследователей к проблемам, отражающим весь спектр муниципально-правовых отношений, работ, посвященных специальному научному осмыслению правовых форм межмуниципального сотрудничества в современной России нет. При этом вызовы современности ставят перед юридической наукой новые исследовательские задачи, требующие теоретического анализа идей и практики межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации.

Объектом исследования явились общественные отношения, складывающиеся по поводу взаимодействия муниципальных образований и их участия в межмуниципальном сотрудничестве.

Предметом исследования выступили юридические нормы, учреждающие и регламентирующие организацию и осуществление сотрудничества муниципальных образований в условиях современного муниципального строительства.

Цель диссертационного исследования заключалась в комплексном анализе правовых форм межмуниципального сотрудничества в России с учетом задач политико-правовой модернизации.

Заявленная цель достигнута путем решения следующих задач:

- выявление конституционной природы права муниципальных образований на объединение;

- исследование отраслевой институционализации межмуниципального взаимодействия;

- анализ генезиса межмуниципального сотрудничества в России;

- рассмотрение зарубежной практики коммунальной кооперации;

- характеристика общефедеральных организаций межмуниципального сотрудничества;

- раскрытие особенностей функционирования межрегиональных моделей муниципальной интеграции;

- характеристика ассоциаций муниципальных образований субъектов Российской Федерации;

- разработка предложений по совершенствованию правового регулирования и практики межмуниципального сотрудничества в современной России.

Методологическая основа диссертационного исследования сформирована, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволившего не только рассмотреть процессы, характерные для формирования и функционирования местного самоуправления, во взаимосвязи и взаимозависимости, но и оценить эффективность реализации правовых норм, функционирования внутригосударственных публичных (Российской Федерации и ее субъектов) и социальных (институтов гражданского общества) структур, принимающих участие в муниципальном строительстве России. муниципальный конституционный сотрудничество интеграция

В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализ и синтез, логический, др.), специально-гносеологических (лингво-юридический, структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методов.

Характер исследования потребовал привлечения ряда социологических (моделирование, экстраполяция, контент-анализ) и статистических (классификация, корреляция) методов познания, что способствовало иллюстрированию теоретических позиций конкретными примерами из современной российской и зарубежной практики.

Использованный диссертантом методологический инструментарий дал возможность комплексно проанализировать, обобщить и классифицировать правовые формы межмуниципального сотрудничества.

Теоретическая основа диссертационного исследования потребовала привлечения научной литературы по философии, истории, общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам - конституционному, муниципальному, административному, иному праву таких авторов, как А. С. Автономов, И. А. Азовкина, С. С. Алексеев, М. В. Баглай, И. Н. Барциц, Н. А. Богданова, Г. А. Борисов, Н. В. Витрук, Б. Н. Габричидзе, Г. А. Гаджиев, Ю. А. Дмитриев, Т. Д. Зражевская, В. П. Касаткин, Д. А. Керимов, Е. И. Козлова, Е. И. Колюшин, Г. Н. Комкова, С. А. Комаров, В. А. Кряжков, О. Е. Кутафин, Б. М. Лазарев, Л. Г. Лаптева, В. В. Маклаков, Г. В. Мальцев, М. В. Мархгейм, Н. А. Михалева, А. В. Мицкевич, В. С. Нерсесянц, С. Э. Несмеянова, А. Е. Постников, В. Н. Самсонов, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, Е. Е. Тонков, Б. Н. Топорнин, В. А. Туманов, И. А. Умнова, Т. Я. Хабриева, В. Е. Чиркин, Б. С. Эбзеев и др.

Правовую основу диссертационного исследования составили: конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации); федеральные законы (от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»; от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; от 21 июля 2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»; от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.); законы субъектов Российской Федерации; подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; акты органов местного самоуправления).

Проанализированы правовые позиции, высказанные Конституционным Судом Российской Федерации, по общим вопросам организации местного самоуправления в России.

Привлечены также соответствующие международные акты (Европейская Хартия местного самоуправления, Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ «О принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества») и законодательство ряда зарубежных государств.

Эмпирическая основа диссертационной работы охватывает аналитические материалы Министерства регионального развития Российской Федерации, касающиеся вопросов осуществления реформы местного самоуправления с 2003 г. по настоящее время, материалы заседаний и рекомендаций Общероссийского Конгресса муниципальных образований, Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации. Рассмотрены также проекты ряда федеральных законов, законов субъектов Федерации и муниципальных правовых актов.

Помимо этого уделено внимание итоговым решениям Конституционного Суда Российской Федерации в части, касающейся исследуемой проблематики.

Научная новизна диссертационной работы обусловлена тем, что она является комплексным научным исследованием современных проблем межмуниципального сотрудничества с учетом развития и совершенствования его форм.

Конкретно научная новизна проявляется в

- авторской трактовке межмуниципального сотрудничества и раскрытии его комплексной правовой природы;

- обосновании современного межмуниципального сотрудничества в качестве инструмента осуществления местного самоуправления;

- выявлении критериев и осуществлении классификации форм межмуниципального сотрудничества;

- выделении и характеристике этапов развития форм межмуниципального сотрудничества в России;

- выводе о расширительной интерпретации современных межмуниципальных сообществ в зарубежных странах;

- обосновании целесообразности рассматривать создание Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации в качестве права муниципальных образований;

- формулировании предложений, направленных на совершенствование правовых форм межмуниципального сотрудничества.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Исходя из проведенного анализа научной литературы и правовых источников, предложена авторская трактовка межмуниципального сотрудничества. Оно представляет собой конституционно детерминированный, законодательно обусловленный, договорно формализованный способ взаимодействия органов местного самоуправления, осуществляемый в императивном и инициативном порядке в целях выражения и защиты интересов муниципальных образований.

Раскрыта комплексная правовая природа межмуниципального сотрудничества. Зарождаясь в плоскости конституционного права, она получает институционализацию в муниципально-правовой сфере и детализируется в иных отраслевых форматах публичного и частноправового свойства.

2. Диссертантом обосновано, что в современных условиях межмуниципальное сотрудничество выступает одним из инструментов осуществления местного самоуправления, проявляющимся в совместных действиях органов самоуправления различных муниципальных образований.

Исходя из базового принципа многообразия форм осуществления местного самоуправления, сделан вывод о проецировании плюрализма способов внутренней самоорганизации местного самоуправления, на внешнюю деятельность муниципальных образований. Указанное многообразие касается, прежде всего, форм, видов и целей организации межмуниципального взаимодействия.

3. Межмуниципальное сотрудничество институционально объективируется в совместной межтерриториальной организации, имеющей существенное видовое многообразие. В диссертации предложено осуществлять их классификацию по следующим основаниям:

- по степени формализации (формальные и неформальные);

- по волевому критерию (императивные и инициативные);

- по правовой природе (публичные, частные, смешанные);

- по организационному обособлению (институционные и ситуационные);

- по целям создания (многоцелевые и одноцелевые);

- по функциональной опосредованности (политические и компетенционные);

- по методу взаимодействия (координационные и иерархические).

4. Осуществленный в диссертации анализ опыта и перспектив развития в России форм межмуниципального сотрудничества позволил выделить и охарактеризовать следующие его этапы:

- стихийный - 1991-1993 гг. (отличается отсутствием нормативных оснований деятельности и опыта функционирования, избыточной политизированностью и пилотным характером);

- конституционно-опосредованный - 1994-2003 гг. (отличается возведением местного самоуправления в ранг основ конституционного строя, правовой формализацией и реальной институционализацией межмуниципального сотрудничества);

- императивный - 2004 г. - по н. вр. (отличается обязательностью создания Совета муниципальных образований в каждом субъекте Федерации, повсеместностью, наличием правовых основ взаимодействия органов государственной власти с Советами муниципальных образований);

- инициативно-вариативный (перспективный) (отличается возможностью появления новых форм межмуниципального взаимодействия, наиболее адекватных потребностям и интересам муниципальных образований).

5. Основываясь на исследовании зарубежного опыта межмуниципальной кооперации, диссертант сделал вывод о сложившейся в науке и практике расширительной интерпретации современных межмуниципальных сообществ. Они рассматриваются в качестве самостоятельного публичного уровня власти даже при отсутствии их политической независимости. Аккумулируя интересы различных муниципальных образований, межмуниципальные сообщества артикулируют их на формализованном публичном уровне.

Раскрыто также, что межмуниципальное сотрудничество в исследованных странах Европы строится, как правило, на основе добровольности. Однако, в случаях, установленных законодательно, сотрудничество является обязательным. Это касается сферы безопасности, оказания пожарной и скорой помощи, а также защиты общественных интересов.

6. Диссертантом приведены доводы в пользу того, что создание Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации целесообразно рассматривать как право, а не обязанность муниципальных образований. Этому способствует закрепленная в Конституции Российской Федерации организационная обособленность местного самоуправления, преимущественно инициативное межмуниципальное сотрудничество, его договорное оформление. Подчеркнуто, что при таком подходе будет сохраняться ценность муниципальной автономии и развиваться инициатива муниципальных образований к такого рода взаимодействию, поскольку органы местного самоуправления, оставаясь независимыми, смогут по собственной воле, а не в силу обязанности, использовать ресурс взаимного сотрудничества.

7. Для совершенствования правовых форм межмуниципального сотрудничества целесообразно в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включить:

- определение межмуниципального сотрудничества, восполнив наличествующий дефинитивный пробел;

- расширенный перечень форм, видов и целей организации межмуниципального взаимодействия, предусмотрев это и в законах субъектов Российской Федерации;

- предметоведческий критерий императивного межмуниципального взаимодействия.

Необходимо также осуществить унификацию законодательной конкретизации взаимных прав и обязанностей органов государственной власти и межмуниципальной ассоциации путем внесения дополнений в соответствующие акты субъектов Российской Федерации.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы развивают и дополняют понятийный аппарат, сопутствующий научным представлениям о системе местного самоуправления, способствуют созданию оптимальной модели межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации на современном этапе.

Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в этой области. Сформулированные автором теоретические выводы могут быть использованы для дальнейшей научной и научно-методической разработки вопросов совершенствования законодательства, закрепляющего право муниципальных образований на объединение.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что выводы и предложения, сформулированные в нем, могут быть также использованы в правотворческой деятельности при разработке правовых актов и в правоприменительной деятельности. Результаты проведенного исследования могут быть полезны при подготовке учебно-методических материалов по конституционному праву Российской Федерации и зарубежных стран, муниципальному праву Российской Федерации, государствоведению, спецкурсам по актуальным проблемам конституционного и муниципального права России.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в ходе обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры международного права и государствоведения Белгородского государственного национального исследовательского университета.

Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого нашли свое отражение в научных публикациях автора, в выступлениях на международных, всероссийских, межрегиональных и региональных научных, научно-практических конференциях.

Структура диссертационного исследования и его содержание подчинены обозначенным целям и задачам, которые и определили логику изложения. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении определена актуальность и степень разработанности проблематики исследования, поставлена цель и задачи, а также обозначен объект, предмет и методология исследования, сформулированы научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, а также основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава - «Юридические параметры межмуниципального сотрудничества в современной России» - состоит из двух параграфов и посвящена исследованию теоретико-методологических оснований межмуниципального сотрудничества в современной России, определению содержания понятия «межмуниципального сотрудничества» в русле конституционных положений.

В первом параграфе - «Конституционный формат права муниципальных образований на объединение» - рассмотрено конституционное содержание права муниципальных образований на объединение, выявлен уровень разработанности форм и принципов межмуниципального сотрудничества российской и европейской юридической наукой.

Исходной в правовой основе межмуниципальной интеграции является Конституция Российской Федерации. В ней закрепляются общие принципы создания и функционирования межмуниципальных объединений, с учетом вытекающих из статьи 12 особенностей взаимодействия местного самоуправления и государства. Анализ специальных законов, регулирующих межмуниципальное сотрудничество, автор провел с учетом их дифференциации на законы, регулирующие общие вопросы местного самоуправления и те, которые посвящены только вопросам объединений муниципальных образований.

Автор обратил внимание на различное использование Конституцией Российской Федерации термина «объединение», отметив, что право на объединение в его конституционном формате распространяет свое действие на все негосударственные коллективные образования физических и (или) юридических лиц. Это позволило сделать вывод, что создание ассоциаций муниципальных образований, равно как и хозяйственных обществ и товариществ связано с реализацией конституционного права на объединение опосредованно.

В отличие от российской модели, в зарубежной практике объединения муниципальных образований, как сами муниципальные образования и иные муниципальные учреждения обладают правами юридического лица публичного права. В России ассоциации муниципальных образований отличаются от ассоциаций коммерческих и некоммерческих организаций, предусмотренных гражданским законодательством, так как участники межмуниципальных объединений не являются юридическими лицами. Российские советы (ассоциации муниципальных образований) - это некоммерческие объединения, которые организованы в рамках публичного права.

Право местных сообществ на сотрудничество при осуществлении их полномочий рассмотрена как возможность вступления в ассоциации с другими территориальными корпорациями для осуществления задач представляющих общий интерес. Автор отмечает, что европейский опыт сотрудничества связан, прежде всего, с экономической целесообразностью или возможностью реализовать проект, используя совместные ресурсы. При этом сотрудничество предусматривает три территориальные модели - между собой внутри одной страны, в рамках ассоциаций местных властей, и с органами местного самоуправления в других странах.

Автором выявлены и охарактеризованы основания межмуниципального сотрудничества в России, в их числе необходимость координации деятельности муниципальных образований; сотрудничество для решения каких-либо вопросов местного и межтерриториального значения; установление взаимодействия с органами государственной власти.

На этом основании диссертантом определены цели межмуниципальных отношений, которые состоят в:

- осуществлении прав граждан на местное самоуправление;

- организации взаимодействия органов местного самоуправления;

- выражении и защите общих интересов муниципальных образований;

- обеспечении взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти разного уровня;

- объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для эффективного решения решении вопросов местного значения;

- взаимном контроле и ответственности органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Автором подчеркнуто различие в принципах построения межмуниципальной кооперации в России, где в соответствии со ст. 66 Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено обязательное создание Совета муниципальных образований в каждом субъекте Федерации (принцип императивности) и в большинстве стран западной Европы, с предусмотренным нормативным запретом для государства на принуждение к сотрудничеству и вмешательство в дела местного самоуправления (принцип добровольности).

В данном разделе исследования диссертантом определены критерии, выбора оптимальной формы межмуниципальной интеграции. К ним отнесены:

- цель и задачи объединения муниципальных образований;

- размеры инвестиций и текущих расходов межмуниципальных организаций;

- потенциал участвующих в сотрудничестве муниципалитетов;

- зависимость налогового законодательства и правовой формы организации;

- негосударственный характер организации;

- степень свободы в создании и деятельности организации;

- степень ответственности.

Взятые в совокупности данные элементы при эффективном использовании позволят сформировать инновационные модели межмуниципального сотрудничества в современных российских условиях публично-правовой модернизации.

Во втором параграфе - «Отраслевая институционализация межмуниципального взаимодействия» - исследована правовая природа межмуниципальных объединений и их место в системе межмуниципального сотрудничества.

Диссертантом выделены различные аспекты межмуниципального взаимодействия. Первый относится к структуре совместных органов, где проанализированы юридически определенные способы использования муниципалитетами механизмов сотрудничества с соседними территориями местного самоуправления. При этом отмечено, что местные органы власти могут расширить субъектный состав сотрудничества, то есть соглашения о сотрудничестве могут носить как строго межмуниципальный, так и смешанный характер (публичного или публично-частного характера). Второй аспект, на который обращено внимание, касается задач, связанных с межмуниципальным сотрудничеством. Автором выделены оперативные и координационные задачи, различные по степени воздействия на местные власти. Оперативные задачи относятся к совместному оказанию коммунальных услуг, координационные - к регулированию местной политики по рациональному распределению ресурсов и затрат с учетом местных условий.

Межмуниципальные объединения подразделяются на те, которым могут быть переданы полномочия по осуществлению местного самоуправления (публично-правовая организация) и те, которым полномочия не передаются (ассоциации муниципалитетов как частно-правовая форма). Могут также создаваться юридически самостоятельные межмуниципальные предприятия (в форме закрытого акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью), то есть смешанный публично-частный тип компании с частным капиталом.

Совместное сотрудничество муниципалитетов в определенных законом случаях реализуется посредством создания постоянно действующих организаций, которым муниципалитеты ставят конкретные задачи и делегируют полномочия для их решения. Создание постоянной межмуниципальной организации предусматривает концентрацию принятия решений и объединение усилий в деятельности, прежде осуществляемой отдельными муниципалитетами по решению вопросов местного значения. При этом в постоянных межмуниципальных органах проявляется действие институциональных механизмов и повышается степень организационной интеграции.

Автором выделены и охарактеризованы принципы деятельности межмуниципальных объединений, прямо или косвенно закрепленные в нормативной форме, к которым отнесены: добровольность, автономия местного самоуправления, солидарность, надзор представителей муниципальных образований за деятельностью объединений.

При рассмотрении форм межмуниципального сотрудничества, предусмотренных действующим российским законодательством, отмечены неопределенность создания и деятельности некоммерческих организаций с участием муниципальных образований, порядка внесения муниципального имущества при формировании организаций и контрольных полномочий органов местного самоуправления за его целевым использованием. По мнению автора требует уточнения правосубъектность муниципальных образований и их органов в вопросах учреждения хозяйственных обществ и формирования имущественных взносов при их учреждении.

В главе второй - «Отечественный и зарубежный опыт межмуниципального ассоциирования» - автором исследовано возникновение межмуниципального взаимодействия в России, определена диалектика межмуниципальной интеграции, проанализирован зарубежный опыт коммунальной кооперации.

В первом параграфе - «Генезис межмуниципального взаимодействия в России» - исследовано развитие межмуниципального сотрудничества в России с момента создания первых ассоциаций и союзов местных властей в конце 80-х годов прошлого столетия по настоящее время. В этой связи автором выделены и охарактеризованы четыре периода в эволюции межмуниципального взаимодействия России: стихийный (1991 - 1994); - конституционно-опосредованный (1994 - 2003); - императивный (2003 - по н. вр.); - инициативно-вариативный (перспективный).

Феномен появления горизонтальных форм межмуниципального сотрудничества в период «перестройки» автором рассмотрен с позиций начавшегося процесса формирования местного самоуправления вообще и отдельных проявлений межмуниципального взаимодействия в частности.

После стихийного периода - периода становления межмуниципальной интеграции в России, следует отметить и положительные тенденции. Межмуниципальным организациям после 1993 года удалось сохранить большинство местных лидеров и направить наработанный ими опыт на закрепление основных принципов самоуправления в практике России. Итогом стало появление в Конституции Российской Федерации ряда статей, декларирующих признание и гарантии местного самоуправления как неотъемлемого права граждан, как действенного института народовластия. Появление этих статей в Конституции повлекло последующую разработку проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Конституционно-опосредованный период характеризуется созданием важнейшей правовой основой процесса становления и развития новой системы местного самоуправления - Конституция России 1993 года, которая признает местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя и неотъемлемым условием осуществления народом принадлежащей ему власти, и специального закона о местном самоуправлении.

Императивный период, последовавший после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусмотрел в зависимости от целей и организационно-правового содержания, осуществление межмуниципального сотрудничества в форме образования советов и объединений муниципальных образований; создания межмуниципальных организаций; заключения договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности.

Инициативно-вариативный (перспективный) период видится, как в регулировании на основе Федерального закона № 131-ФЗ, основных механизмов межмуниципального сотрудничества, которые могут быть использованы не только для совместного решения вопросов, представляющих общий интерес, но и в оптимизации расходов местных бюджетов, более эффективном использовании не значительных материальных и кадровых ресурсов. Поэтому будущее развитие межмуниципальной кооперации связано с инициативой самих муниципальных образований в создании горизонтальных вариантов сотрудничества.

Второй параграф - «Зарубежная практика коммунальной кооперации» - посвящен рассмотрению опыта межмуниципального взаимодействия отдельных европейских государств, различий в его регулировании с учетом особенностей правовых систем.

Автором отмечено, что в европейских странах межмуниципальное сотрудничество представляет собой явление, возникшее вместе с самими муниципалитетами. Существуют различные механизмы в отношении управления совместными институтами, их ответственность перед демократически избранными местными советами.

Межмуниципальное сотрудничество - широко распространенный институт в Европе. Большинство стран применяет формы смешанного частно-публичного партнерства. Во Франции существуют смешанные формы межмуниципального сотрудничества в виде синдикатов (syndicats mixtes). В Германии, Италии, Великобритании также присутствуют смешанные публично-частные объединения (Regionalkonferenzen). В некоторых странах (Финляндия, Бельгия, Нидерланды, Германия) смешанные формы сотрудничества действуют как постоянные организации, в которые входят представители муниципалитетов, общественности, правительства. Особенностью Фландрии и Нидерланд является то, что в них межмуниципальное сотрудничество относится к обязанностям местного самоуправления.

В большинстве стран основные принципы межмуниципальной кооперации построены на автономии в управлении и добровольном членстве.

Совместная администрация или постоянная организация представляет собой наиболее институциализированную форму сотрудничества в Европейских странах. Это подразумевает интеграцию действий отдельных муниципалитетов в новой организации, которой они совместно управляют.

Сравнительное исследование межмуниципального сотрудничества показывает, что это - широко распространенное явление, которое необходимо оценивать по некоторым критериям: состав, задачи, степень институционализации (institutionalisation), полномочия в принятии решений и демократическая легитимация (legitimisation). Анализ показывает, что совместные меры по созданию постоянной организации не заменяют существующих юридических лиц, но создают более или менее институциализированную связь между этими юридическими лицами.

Проделанный анализ, позволил диссертанту сделать вывод, что развитие межмуниципального сотрудничества в Европейских государствах является результатом того, что существующая административная система не в состоянии справиться с возрастающими функциональными взаимозависимостями. При этом вертикальное сотрудничество в предоставлении услуг между муниципалитетами и региональной или центральной администрацией, имеет тенденцию нарушать местную автономию, и подлинную децентрализацию. Таким образом, межмуниципальные объединения, созданные на добровольной основе имеют более положительный результат сотрудничества, чем объединения, созданные в обязательном порядке.

В третьей главе - «Система межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации» - исследованы предусмотренные законодательством модели межмуниципального сотрудничества в России, в связи с чем проанализированы особенности воплощения различных форм межмуниципального сотрудничества: создание межмуниципальных организаций, заключение договоров, учреждение совместных координационных органов муниципальных образований.

В первом параграфе - «Общефедеральные организации межмуниципального сотрудничества» - сделана характеристика возникновения, развития и современного состояния функционирования общефедеральных организаций межмуниципального сотрудничества. Диссертантом исследован правовой статус Конгресса муниципальных образований Российской Федерации (ассоциация ассоциаций), который охарактеризован и как институт межмуниципального сотрудничества; и как институт муниципального представительства (особенно в отношении Общероссийского конгресса муниципальных образований).

По уровню представительства автором выделены союзы и ассоциации, объединяющие муниципальные образования в целом и объединяющие только отдельные органы местного самоуправления.

В работе определены функции, принципы и порядок создания объединений, в том числе на примере существующих сегодня. Автором выделены и охарактеризованы основные принципы современного межмуниципального сотрудничества на федеральном уровне. К ним отнесены:

- принцип всеобщности, означающий всероссийский характер сотрудничества муниципальных образований;

- принцип системности, предполагающий выстраивание иерархической системы советов муниципальных образований, которую на федеральном уровне возглавляет ОКМО;

- принцип обязательности, связанный с требованиями Федерального закона № 131 - Ф3, предусмотревшего необходимость создания совета муниципальных образований в каждом субъекте Федерации.

В параграфе подчеркнуто, что созданные муниципальными образованиями на общероссийском уровне организации, способствуют усилению влияния представительных органов местного самоуправления на политику государства по отношению к местному самоуправлению в целом, и на решение практических вопросов организации местного самоуправления в российских муниципальных образованиях.

Во втором параграфе - «Межрегиональные модели муниципальной интеграции» - автором исследованы проблемы ассоциаций, являющихся добровольными межрегиональными организациями муниципального взаимодействия. Названы и охарактеризованы функционирующие в этом территориальном пространстве организации, определена их внутренняя структура, цели и задачи, правовые основы деятельности.

Автором подчеркнуто, что межрегиональные организации были и остаются основным связующим звеном между федеральной властью и органами местного самоуправления, в частности именно они стали инициаторами создания Общероссийского конгресса муниципальных образований. Межрегиональные ассоциации муниципальных образований прошли этапы исторического развития, относящиеся, как к нормативно-правовому закреплению и признанию, так и трансформации традиционных форм организации работы на информационно-коммуникативные формы осуществления взаимодействия. При этом диссертантом сделан вывод, что существующая институциональная структура межрегиональных ассоциаций в основном помогает им достигать целей, которые реализуются вследствие активного обмена опытом. Это, в свою очередь, усиливает влияние межрегиональных организаций на процесс формирования муниципального законодательства Российской Федерации ее субъектов и создает организационные условия для более эффективного управления в муниципальных образованиях.

В третьем параграфе - «Ассоциации муниципальных образований субъектов Федерации» - рассмотрены вопросы организации и функционирования межмуниципальных объединений в субъектах Российской Федерации. Создание таких некоммерческих организаций является императивным, что является доводом в пользу их публично-правовой природы, с другой стороны их функционирование подчинено нормам частноправового (гражданского) законодательства.

В Гражданском кодексе Российской Федерации и Федеральном законе «О некоммерческих организациях» указывается на добровольность членства в некоммерческой организации, отсюда следует сделать вывод, что членство муниципальных образований в региональном совете - добровольное. Наряду с этим муниципальные образования вправе входить в разные объединения, как на различных уровнях, так и в рамках одного.

Отдельное внимание в работе уделено анализу законов, регулирующих взаимодействие между региональными органами государственной власти и советами муниципальных образований, принятых в большинстве субъектов Российской Федерации. При этом выявлено, что вместе с региональными законами в некоторых субъектах принимаются соглашения о сотрудничестве, которые в ряду публично-правовых договоров, относятся к ненормативным договорам.

Автором отмечено, что соглашения о взаимодействии органов государственной власти субъектов Федерации с советом (ассоциацией) по своему предмету относятся к административному договору о сотрудничестве между формально равноправными субъектами (о совместной работе, обмене информацией и т.д.). Подобные договоры следует отличать от гражданско-правовых, в, частности, договоров о совместной деятельности (ст. 1041 ГК Российской Федерации). Цели административных договоров скорее публично-правовые, нежели частноправовые. Хотя и в публичном, и в частном праве наличествуют всеобщие (общественные) и частные (индивидуалистические) интересы.

Диссертантом подчеркнуто, что в принятых субъектами Федерации законах цель не обозначена, а предмет регулирования фактически сводится к установлению полномочий органов государственной власти субъекта Федерации по взаимодействию с советом (ассоциацией) муниципальных образований. Такой подход значительно обедняет равенство сторон означенного взаимодействия.

Часть 4 ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает лишь внутригосударственные межмуниципальные договоры и соглашения, относящиеся к межмуниципальному сотрудничеству. Вместе с тем, поскольку муниципальные образования не ограничены в праве взаимодействия с любыми иными субъектами, то договоры с ними, как форма такого взаимодействия, не требуют прямого разрешения в законодательстве, чтобы считаться легитимными. Это позволяет автору сделать вывод, что договоры ассоциаций, заключение которых прямо не предусмотрено законодательством, должны признаваться легитимными, так как направлены на реализацию прав местного самоуправления. Диссертантом отмечено, что данные договоры по своему содержанию могут быть лишь ненормативными, заключаемыми для координации совместной деятельности, объединения усилий в поиске и выработке оптимальных вариантов решения вопросов местного и межмуниципального значения. Какого-либо перераспределения властных функций, создания органов или организаций, заключения соглашений о взаимодействии быть не должно.

Анализ ряда законов субъектов Федерации «О взаимодействии…» позволил выделить и охарактеризовать принципы сотрудничества органов государственной власти субъекта Федерации с соответствующей Ассоциацией. Это принципы: сотрудничества и партнерства; гласности; ответственности; невмешательства органов государственной власти в деятельность ассоциации. Данные принципы с незначительными интерпретациями установлены во всех принятых субфедеральных законах.

Исследование форм взаимодействия ассоциаций с региональными органами государственной власти, закрепленных в законах субъектов Федерации либо заключаемых соглашениях, дало основания диссертанту выделить его основные направления. Помимо оказания организационной помощи и методической поддержки нормативно определяются обязанности органов государственной власти региона в части уведомления о проведении заседаний и принятых на них решениях. В отдельных статьях закрепляется статус, порядок назначения, права и обязанности полномочных представителей органа региональной власти в Совете муниципальных образований и наоборот.

В работе особо отмечено, что одним из положительных результатов принятия проанализированных законов, явилась возможность проведения Советами муниципальных образований экспертизы проектов правовых актов, касающихся вопросов местного самоуправления, а также финансовой или экономической поддержки Ассоциаций. В то же время, в законах некоторых субъектов Федерации данные нормы опущены.

В данной структурной части исследования, резюмируя различные формы поддержки Советов муниципальных образований региональными органами государственной власти, диссертант указывает на устанавливаемые принципы, формы и способы осуществления взаимодействия по различным направлениям деятельности - правовому, организационно-методическому, информационному и другим.

Особого внимания, по мнению автора работы, требуют вопросы участия Совета в подготовке проектов бюджета субъекта Федерации, законов, программ, иных нормативных актов субъекта Федерации по вопросам местного самоуправления, с обязательным предоставлением по этим вопросам экспертных заключений и материалов с изложением и обоснованием позиции Совета. При этом подчеркнуто, что предоставление отчетов и иной аналитической информации о деятельности муниципальных образований в качестве обязанности ассоциации приводит к двойному контролю организации перед своими членами и органами региональной власти, что не совсем оправданно с учетом добровольной природы некоммерческой организации.

Автором приведены дополнительные аргументы в пользу того, что со стороны органов государственной власти субъектов Федерации необходимо:

- закрепление обязанности информирования советов муниципальных образований о текущей деятельности;

- включение представителей Совета в состав рабочих групп для рассмотрения вопросов, влияющих на положение и развитие муниципальных образований;

- обеспечение механизмов учета позиции Совета при законопроектной деятельности с установленной ответственностью.

Еще одним важным положением во всех законах, по мнению автора, должен стать пункт о предоставлении Совету муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации.

В завершении автором подчеркнуто, что для эффективного межмуниципального сотрудничества (так же как и для местного самоуправления в целом) требуются определенные гарантии. Во-первых, гарантии и поддержка со стороны государства в виде установления правовых и институциональных механизмов, позволяющих муниципальным ассоциациям, реализовывать свои цели и функции, а во-вторых, - развитие собственного внутриорганизационного потенциала ассоциаций.

В заключении сделаны выводы и сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования и практики применения межмуниципального сотрудничества с целью защиты интересов муниципальных образований и решения вопросов местного значения.

Основные положения диссертации изложены в 5 публикациях автора общим объемом более 3 п.л., в т.ч.

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:

1. Юрченко, В. А. Межмуниципальное сотрудничество: диалектика возможного и должного [Текст] / В.А. Юрченко // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2010. № 5. 0,5 п.л.

Иные научные публикации

2. Юрченко, В. А. Правовая природа межмуниципальных организаций: российская модель и зарубежная практика [Текст] / В.А. Юрченко // Государственное и муниципальное строительство в конституционном измерении: Материалы всероссийской научно-практической конференции (Белгород, 11-12 декабря 2009 г.). Белгород, 2009. 0,8 п.л.

3. Юрченко, В. А. Зарубежный опыт коммунальной кооперации: общее и особенное [Текст] / В.А. Юрченко // Право и государство в условиях модернизации: конституционные параметры и современная практика: Материалы межрегиональной научно-практической конференции (май, 2010). Белгород, 2010. 0,8 п.л.

4. Юрченко, В. А. Правовые формы взаимодействия Советов муниципальных образований и органов государственной власти субъектов Российской Федерации [Текст] / В.А. Юрченко // Актуальные проблемы государственного строительства в современной России: Материалы межвузовской научной конференции (февраль, 2011). Белгород, 2011. 0,5 п.л.

5. Юрченко, В. А. Конституционный формат межмуниципального сотрудничества: современное состояние и перспективы [Текст] / В.А. Юрченко // Местное самоуправление: история и современность: Материалы международной научно-практической конференции. Белгород, 2011. 0,5 п.л.

Размещено на Allbest.ru

...