Конституционно-правовой статус сложносоставного субъекта Российской Федерации (на примере Камчатского края)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Академия управления МВД России

Конституционно-правовой статус сложносоставного субъекта Российской Федерации (на примере Камчатского края)

соискатель Степанов Алексей Германович

Понятие «статус» является одним из базовых в юридической науке, поскольку позволяет определить природу и место субъектов права в системе общественных отношений, их права и обязанности по отношению к другим субъектам. Статус в конституционном праве имеет несколько воплощений в зависимости от роли, которую он играет в обозначении и фиксировании состояния участников конституционно-правовых отношений и подходов к его характеристикам. Но в любом своем проявлении конституционно-правовой статус обладает качествами устойчивости, относительного постоянства, внутренней согласованности и системообразующий значимости^[1].

Очевидно, что в приложении к конституционным проблемам федерализма и государственного строительства вопрос о содержании понятия «статус субъекта Российской Федерации», играет важную роль не только для юридической теории, но и для политической практики. При этом конкретные задачи подчас требуют не только возвращаться к теоретическим «азам» федерализма, но и пересматривать привычный методологический инструментарий.

Проблеме правового статуса субъектов Российской Федерации посвящены работы целого ряда ученых-юристов и специалистов: Авакьяна С.А., Иванова В.В., Карапетян Л.М., Курашвили К.Т., Лебедева А.Н., Максимова К.Н., Михалевой Н.А., Пустогарова В.В., Умновой И.А., Чернова С.Н., Чиркина В.Е. и др. В последнее время тема правового статуса субъектов федеративного государства привлекает внимание и достаточно крупных политических деятелей. Показательна, например, книга мэра города Москвы Лужкова Ю.М. «Путь к эффективному государству», которая выдержала уже два издания. Следовательно, в целом рассматриваемая тема разработана достаточно основательно. И, как показывает анализ, положительные результаты дает та методология, которая проблему правового статуса субъекта Федерации рассматривает в развитии; с ясным различением вопросов, относящихся к праву и к факту; с выделением общего, особенного и единичного (индивидуального, уникального) в субъекте Федерации и в его правовом статусе. Определенный конструктив имеет подход, когда при анализе различают субъект и не субъект федерации.

Проблемы начались с первой же статьи - о терминах, используемых в законе. Действительно, а что конкретно следует понимать под «изменением статуса субъекта Российской Федерации»? Известно, что Конституция Российской Федерации не определяет содержание этого понятия. Она лишь устанавливает основные требования к процедуре: согласно ч. 5 ст. 66 Конституции России «Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом». То есть, в целом понятно как можно изменить статус субъекта, но не совсем понятно, что конкретно можно изменять.

Если мы говорим об изменении статуса, означает ли это, что речь идет о переходе от одной «формы» субъекта Федерации к другой: например, область «превращается» в республику? Если «да», то, что такое «республика», «область», «край», «автономный округ», «автономная область» и «город федерального значения»? Это разные по статусу субъекты Российской Федерации или «разновидности» единого статуса субъекта Федерации? конституционный правовой федеральный региональный

Можно ли выстроить эти «разные виды» в иерархическом порядке, как это делает ряд исследователей: от «низшего статуса» автономного округа в составе области или края, до «высшего статуса» республики (в скобках - «государства»). Причем, к примеру, Ирина Анатольевна Умнова в своей монографии «Конституционные основы современного российского федерализма» даже республику не считает «венцом творения». Автор отводит ей место последней ступени на эволюционном пути развития некоей территории (административно-территориальной единицы) к статусу «полноценного субъекта Федерации».

Если отвлечься от этих дарвиновских игр со «статусами территорий», то возникает другой вопрос: а возможно ли изменение каких-либо отдельных «элементов статуса» без изменения «формы» конкретного субъекта Федерации? Каковы допустимые пределы этих изменений? Могут ли изменения оказаться настолько существенными, что конкретная область или республика потеряет соответствующие признаки субъекта Федерации, превратится в «не-субъект»?

Условно говоря, изменение размеров территории - это изменение статуса субъекта? Очевидно, нет. Но, с другой стороны, территория субъекта может, гипотетически, стать настолько мала, что с точки зрения «пешеходной доступности»^[2], это будет уже уровень «муниципального образования».

Или взять такой «субстанциональный» элемент субъекта Федерации, как население. Очевидно, что изменения в численности населения не влияют на статус субъекта: равноправными субъектами являются и город федерального значения Москва, насчитывающий по переписи 2002 г. 10,3 млн. жителей, и Эвенкийский автономный округ, где все население не превышает 18 тысяч человек. Однако в этом вопросе не все так однозначно. Известно, что в настоящее время федеральный Центр пытается провести новую «нарезку» муниципальных образований в соответствии с некоей «средней нормой» населенности^[3]. То есть естественно сложившиеся границы поселений и территорий, в которых ранее осуществлялось местное самоуправление «с учетом исторических и иных местных традиций» (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ), должны быть пересмотрены на основании статистических данных и арифметических расчетов. И где гарантии, что, опробовав такой «среднестатистический» подход на местном уровне, федеральный Центр не перенесет его на уровень регионов?

Кстати, в свое время, помнится, полпред президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе Леонид Вадимович Драчевский выступал с идеей изменить границы субъектов Российской Федерации таким образом, чтобы количество населения в них было примерно одинаково. Правда, сразу выяснилось, что возникают проблемы с громадными различиями в размерах территорий «вновь созданных» субъектов. На территории такого субъекта Федерации как Москва проживает населения в полтора раза больше, чем во всем Дальневосточном федеральном округе (10 383 тыс. и 6 693 тыс. соответственно), причем площадь столицы составляет чуть больше тысячи квадратных километров, тогда как площади Дальневосточного округа - почти 6,5 миллионов квадратных километров.

Если продолжать «арифметическую» тему, то вот еще один вопрос: меняет ли статус конкретной республики или области количество полномочий, переданных федеральными органами власти? Сейчас, в соответствии с новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, практика передачи полномочий, можно сказать, «легализовалась». И уже практически никто не говорит, что различия в объеме переданных от федерального Центра (и наоборот) полномочий влияет на «уровень статуса» субъекта Федерации. А ведь еще совсем недавно такая точка зрения была основой для критики договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

В общем, вопросов много, а ответов еще больше. И, к сожалению, подавляющая часть из них - дискуссионная. Такая ситуация, возможно, хороша для развития академической теории, но абсолютно неприемлема для политической практики. Единственное, в чем можно не сомневаться, это в правоте тех юристов, которые считают, что категория «правовой статус субъекта Российской Федерации» на данный момент относится к числу одной из самых мало разработанных и неоднозначных в современном конституционном праве^[4]. Но очевидно, что с практической точки зрения, этот вывод не является инструментальным.

Задача уточнения понятийного аппарата конституционного права в сфере федеративных отношений в целом и вопросов статуса субъектов Федерации в частности является сугубо практической и чрезвычайно актуальной. Как справедливо отмечает Марат Викторович Баглай, конституционное право теснее всех других отраслей связано с политикой и политической системой^[5]. Поэтому особое значение точность понятийного аппарата конституционного права имеет в той достаточно широкой сфере деятельности, где юридическая теория претворяется в политическую практику.

Таким образом, во-первых, субъект федерации - это абстрактная общая категория, описываемая специфическими характеристиками, наличие которых является необходимым и достаточным условием для определения некоего явления именно в качестве субъекта (составной части) более крупной общности - федерации. Например, согласно самому общему стандартному определению, субъект федерации есть «административно-территориальная или национально-территориальная единица, входящая в состав федеративного образования (штат, эмират, земля, провинция, союзная и автономная республика, автономные образования и др.)»^[6].

Во-вторых, субъект федерации - это особенное явление, которое обладает специфическими характеристиками, отличающими, к примеру, субъекты Российской Федерации от субъектов Федеративной Республики Германия или Соединенных Штатов Америки.

В-третьих, субъектом федерации называется конкретная административно-территориальная единица конкретного федеративного государственного образования, имеющая свою «уникальную индивидуальность» в ряду других субъектов того же федеративного государства.

Очевидно, что при обращении к исследованию реального субъекта федеративного государства, в изучаемом явлении можно наблюдать одновременно черты общего, особенного и конкретного. И здесь следует всячески избегать смешения уровней обобщения и логической подмены в употреблении соответствующих понятий.

Вряд ли допустимо в исследовании придавать различным уровням теоретического обобщения (общее-особенное-конкретное) ценностные характеристики: выше/ниже, лучше/хуже, полноценный/неполноценный и т.п. Тем более нецелесообразно рассуждать в терминах равенство/неравенство, сравнивая, например, «нормативный» конституционно-правовой статус субъектов федерации и их «фактический» статус, под которым понимается реальное положение субъекта конституционно-правовых отношений в связи с применением норм конституционного права в конкретных социально-политических условиях^[7]. Также нельзя любое различие в объеме фактически реализованных полномочий конкретных органов государственной власти конкретного субъекта федерации трактовать как разницу в их нормативном статусе. Или в ходе теоретических рассуждений о содержании общего понятия «конституционный статус субъекта федерации» использовать аргументы, полученные на основе изучения индивидуального правового положения конкретных российских республик, краев и областей, в результате чего делается вывод о «неравном статусе» субъектов Российской Федерации.

Cледует отметить, что конституционный (государственно-правовой) статус субъекта федерации вообще и субъекта Российской Федерации в частности можно определить как совокупность государственно-правовых признаков, присущих соответствующему субъекту федерации и определяющих его место в едином федеративном государстве^[8].

С учетом конституционных принципов федеративного устройства России, конституционный (государственно-правовой) статус всех субъектов Российской Федерации является равным и одинаковым.

Важнейшими элементами конституционного статуса субъекта Российской Федерации являются: территория, население, система государственных органов, конституция (устав), законодательство, символы, а также правомочия (права и обязанности) государственного образования как субъекта федеративного государства.

В Российской Федерации субъекты равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ), а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса: в правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и др.

Положение ч. 4 ст. 5 Конституции РФ о равноправии субъектов РФ означает, что все субъекты Федерации независимо от вида, без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах. Кроме того, каждый из субъектов Российской Федерации вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономной области, находящейся в составе края, и автономных округов, входящих в состав края или области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в системе исполнительной власти и федеральными законами.

Конституционно-правовой статус субъекта Федерации отражает его принадлежность к определенной группе субъектов Федерации, и отражает некоторые различия между отдельными группами субъектов Федерации. В Конституции эти различия отражены, например, в ч. 2 ст. 5, которая именует республики государствами; в ч. 2 ст. 68, допускающей установление республиками своих государственных языков; в ч. 3 ст. 66, предполагающей, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе; в части 4 статьи 66, указывающей, что отношения автономных округов, входящих в состав края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области^[9]. Другие возможные различия обусловлены конкретными специфическими социально-экономическими и другими особенностями и должны быть облечены в договорную или законодательную форму.

В конституционном праве России есть такие понятия, как «территория Российской Федерации», «территория субъекта Федерации», «территории, в которых осуществляется местное самоуправление». Понятию «территория» как признаку государства сопутствует другой признак - суверенитет. Одной из отправных статей Конституции Российской Федерации, содержащей два фундаментальных понятия - «суверенитет» и «территория» является ст. 4 (гл. 1 «Основы конституционного строя»). Значение этой статьи состоит в провозглашении суверенитета. Последний предполагает верховенство и единство власти Федерации и обязательность актов ее органов для всех граждан и вообще всех физических лиц на территории Российской Федерации (с изъятиями для лиц, обладающих дипломатическим иммунитетом), а также верховенство федеральной власти по отношению к власти субъектов Федерации, будь то республика, край, область, автономия или город федерального значения. Присущее суверенитету свойство единства государства и независимости его власти от любой другой власти как внутри страны, так и вне ее - в условиях федеративного правового государства, каковым провозглашена Россия (ч. 1 ст. 1 Конституции), - понимается с известными ограничениями. Эти ограничения вызваны связанностью федеративных органов власти положениями гл. 3 «Федеративное устройство» и Федеративного договора (трех его составляющих), оговаривающими полномочия субъектов Российской Федерации. Притом положения Федеративного договора действуют, поскольку не противоречат п. 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации^[10]. Отсюда следует, что суверенные права Российской Федерации распространяются на всю территорию России. Правовой формой реализации суверенитета Российской Федерации является закрепление верховенства ее Конституции и федеральных законов на всей территории России (ч. 2. ст. 4). Оно предполагает юридически строгое разграничение предметов ведения и полномочий Федерации, с одной стороны, и ее субъектов - с другой, и жесткую систему согласования между ними с целью устранения коллизионности законодательства. Кроме того, воплощением суверенитета Российской Федерации является и обеспечение целостности и неприкосновенности ее территории вовне, что вытекает из Устава Организации Объединенных Наций (ст.ст. 1, 2), а также из многочисленных международных договоров. Конституция Российской Федерации гарантирует единство, целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 4, ч. 1 ст. 67, п. «б» ст. 71). Все вопросы, связанные с территорией России могут решаться только самой Россией, только с ее согласия (п. «б» ст. 71 Конституции Российской Федерации).

Исходя из взаимообусловленности территории и суверенитета, неоднозначную реакцию политиков и юристов вызывает в настоящее время содержание ст. 66 Конституции России о том, что автономные округа входят в состав областей и краев. Территориальное вхождение одного субъекта Российской Федерации в другой предполагает особенности их взаимоотношений. Обратимся к выводам Конституционного Суда Российской Федерации^[11]. Пункт 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 12-П “По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области” определяет: “Вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов…”. Соответственно, необходимо говорить о правообязанностях автономного округа включать свою территорию и население в состав территории и населения области (края) и о подчинении органов власти округа органам власти области (края). Вряд ли есть необходимость говорить о правообязанностях области (края). При этом необходимо отметить, что выводы Конституционного Суда и не могли быть иными: без связи территории, населения и государственной власти округа, как системообразующий элементов всякого государственно-территориального образования, с аналогичными элементами области (края), вхождение (в смысле “стать членом чего-либо”) не могло состояться. Соответственно, вхождение автономного округа в состав края, области не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т. п.

Рассмотрим конституционно-правовой статус Камчатского края.

Высшим нормативным актом Камчатского края является устав края. Устав в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет конституционно-правовой статус Камчатского края, устанавливает основы его административно-территориального устройства, систему органов государственной власти Камчатского края, порядок их образования и полномочия, формы участия граждан в деятельности органов государственной власти Камчатского края и органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае, а также иные положения в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным конституционным законом и федеральным законом.

Камчатский край является субъектом Российской Федерации, входящим в состав Российской Федерации.

Край является правопреемником Камчатской области и Корякского автономного округа, в том числе в отношениях, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации с Российской Федерацией, другими субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, органами государственной власти иностранных государств, субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, международными и иными организациями, юридическими и физическими лицами.

При этом обладает равными правами с другими субъектами Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и другими субъектами Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус Камчатского края определяется Конституцией Российской Федерации и Уставом Камчатского края. Таким образом, изменение конституционно-правового статуса Камчатского края возможно исключительно на основе взаимного согласия Российской Федерации и Камчатского края в соответствии с федеральным конституционным законом.

В ведении Камчатского края находятся^[12]:

1) принятие и изменение Устава, законов и иных правовых актов Камчатского края, контроль за их соблюдением и исполнением;

2) установление системы органов государственной власти Камчатского края и их формирование;

3) установление административно-территориального устройства Камчатского края и порядка его изменения;

4) владение, пользование и распоряжение государственной собственностью Камчатского края;

5) формирование, утверждение, исполнение краевого бюджета;

6) установление, изменение и отмена региональных налогов и сборов, а также установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации;

7) определение направлений социально-экономического развития Камчатского края;

8) межрегиональные, международные и внешнеэкономические связи Камчатского края;

9) награды, почетные звания, премии и стипендии Камчатского края;

10) официальные символы Камчатского края;

11) иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом и законами Камчатского края к ведению и полномочиям Камчатского края.

По предметам ведения Камчатского края и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части не относящейся к ведению Российской Федерации органы государственной власти Камчатского края осуществляют собственное правовое регулирование путем принятия законов и иных нормативных правовых актов Камчатского края. Порядок их принятия, обнародования и вступления в силу регулируется настоящим Уставом и законами Камчатского края.

Следует отметить, что в случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов Камчатского края федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, применяются федеральные законы.

А также, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом Камчатского края, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт Камчатский края.

Таким образом, до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации органы государственной власти Камчатского края вправе осуществлять собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты Камчатского края подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Следует отметить, что Устав, законы и иные нормативные правовые акты Камчатского края подлежат государственной защите на территории Камчатского края равно, как и Конституция Российской Федерации и федеральные законы. Устав, законы и иные нормативные правовые акты обязательны для исполнения всеми находящимися на территории Камчатского края органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами Камчатского края^[13].

При этом, незнание организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами официально опубликованного закона или иного нормативного правового акта Камчатского края не освобождает их от ответственности за его несоблюдение.

Таким образом, правовой статус субъекта Российской Федерации всегда конкретен и дополняет предшествующие статусы за счет текущего федерального и регионального законодательства, указывающих на его специфику, на определенные региональные и национальные особенности. Сюда же относятся и федеральные законы о конкретном субъекте Российской Федерации, которые могут быть приняты в связи с его особым положением.

Литература

1. Конституция Российской Федерации. - М. 1993 г.

2. Устав Камчатского края принят Законодательным Собранием Камчатского края от 14 ноября 2008 г.

3. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области // Российская газета. 1997. 22 июля.

4. Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

5. Богданова Н.А.. Категория статуса в конституционном праве // «Вестник Московского университета». Серия II. Право. 2005. № 3. С. 3.

6. Дамдинов Б.Д.. Теоретические проблемы правового статуса субъекта Российской Федерации // «Сибирский Юридический Вестник». 2002. № 3. С. 12-16.

7. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для ВУЗов. М., 2007. С. 3.

8. Федерализм. Энциклопедия. М., 2005. С. 529-530.

9. Богданова Н.А. Равноправие субъектов Российской Федерации: некоторые проблемы и решения // Правовой статус субъектов современной федерации: российский и зарубежный опыт. Барнаул, 2006. С. 16-24.

10. Чернов С.Н. Сравнительная характеристика конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и Германии // «Казанский федералист». 2004. № 1(9). С. 45-66.

11. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. акад. Б.Н. Топорнина. М., 2007. С. 105.

12. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 30-31.

Размещено на Allbest.ru