Конституционно-правовые модели взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными государственными органами

Размещено на http://www.allbest.ru/

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ МОДЕЛИ

ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ

Чураков Владимир Геннадьевич

Белгород 2010

Диссертация выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Белгородский государственный университет»

Научный руководитель кандидат юридических наук, доцент Нифанов Алексей Николаевич

Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор Савин Владимир Иванович

кандидат юридических наук, доцент Лоторев Евгений Николаевич

Ведущая организация ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Защита состоится на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.015.07 при Белгородском государственном университете по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Белгородского государственного университета.

Ученый секретарь совета Нифанов А.Н.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

исполнительный власть федеральный правовой

Актуальность исследования моделей взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными государственными органами обусловлена конституционными постулатами и поддерживается необходимостью выстраивания скоординированной, четкой и отлаженной работы всех институтов публичной власти.

Новейшая практика российского конституционного строительства показала, что повышение эффективности государственного механизма связывалось преимущественно с разделением единой государственной власти на функциональные ветви, а также с оптимизацией процессов разграничения предметов ведения и полномочий между публичными субъектами различных уровней, реформирования государственной службы, совершенствования системы и структуры органов исполнительной власти. При этом не уделялось должного внимания построению адекватного механизма взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровней, несмотря на то, что значимость такового подчеркнута ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации. В первую очередь, это относится к органам исполнительной власти, роль которых в современном обществе существенна и характеризуется тенденцией к усилению.

Обращение именно к взаимодействию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными государственными органами определено конституционными принципами и пределами самостоятельности органов государственной власти; диалектикой централизации и децентрализации, особенно свойственной федеративному государству; общностью целевых ориентиров в достижении конституционно-значимых результатов; системой правомерной мотивации такого рода взаимодействия. Определенный научный интерес вызывает и проблема влияния особенностей статуса публичных субъектов, включенных в этот процесс, на его формы.

Отметим также, что Конституция Российской Федерации посредством императивных и диспозитивных норм задает систему юридических координат, в рамках которой органы государственной власти реализуют установленные, а также выбирают приемлемые и формируют адаптированные варианты взаимодействия друг с другом. Воспроизводясь, они приобретают черты устойчивости, рациональности, правовой определенности и объективируются в конституционно-правовых моделях.

Наиболее многогранно и показательно такого рода процесс проявляет себя в исполнительно-распорядительной деятельности уполномоченных органов, что обусловлено их спецификой. В совокупности с вышеизложенным это и определило выбор проблематики для настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы опосредована значимостью и многоаспектностью вопросов взаимодействия ветвей и уровней власти в процессе функционирования государства в конституционных параметрах.

Социально-философская основа проблемы разделения властей складывалась под влиянием идей Платона, Аристотеля, Полибия и др. В российской государственно-правовой традиции взаимодействие властей разрабатывалось М.М. Сперанским, П.И. Новгородцевым, А.Д. Градовским, Н.И. Лазаревским и др. Данная проблематика в трансформационном ключе являлась связующей для исследователей советского и постсоветского периодов, среди которых Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Н.В. Витрук, А.Б. Венгеров, Ю.М. Козлов, К.Д. Коркмасова, О.Е. Кутафин, Л.А. Окуньков, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, К.Ф. Шеремет, В.Е. Чиркин, Л.М. Энтин, Ц.А. Ямпольская, И.С. Яценко и др.

Конституционные аспекты современного взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными государственными структурами нашли отражение в работах С.А. Авакьяна, В.Ф. Анисимова, П.А. Астафичева, И.Н. Барцица, К.С. Бельского, В.Н. Болдырева, М.А. Васильева, Ю.С. Васютина, Д.М. Ветрова, В.В. Гриценко, Р.М. Дзидзоева, Б.П. Елисеева, В.Г. Ермакова, Т.Д. Зражевской, В.В. Иванова, Н.А. Игнатюка, Е.М. Ковешникова, И.А. Конюховой, Б.С. Крылова, А.Н. Лебедева, А.А. Ливеровского, М.В. Мархгейм, С.И. Некрасова, А.Ф. Ноздрачева, Ж.И. Овсепян, И.А. Полянского, В.Н. Самсонова, Ю.Н. Старилова, Т.Я. Хабриевой, В.А. Черепанова, Б.С. Эбзеева и др.

Вместе с тем, несмотря на постоянный научный интерес к заявленной теме, а также учитывая ее особую конституционную емкость и значимость, имеющиеся в юридической науке разработки не исчерпывают всего спектра существующих и потенциальных проблем. Это актуализирует обращение к вопросам взаимодействия публичных органов разных ветвей и уровней, а также дальнейшие их исследования особенно в условиях современной политико-правовой модернизации.

Объектом диссертационного исследования явились конституционно-значимые отношения, складывающиеся в сфере организации и функционирования государственно-властных органов федерального и регионального уровней.

Предмет диссертационного исследования составили конституционно-правовые нормы, регулирующие взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти в условиях современных инновационных тенденций.

Цель диссертационного исследования связана с комплексным анализом конституционно-правовых моделей взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти в контексте модернизации публичного механизма страны.

Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:

- раскрытие теоретико-методологических основ взаимодействия органов государственной власти различных ветвей и уровней;

- рассмотрение условий и факторов, определяющих взаимодействие разноуровневых органов государственной власти;

- анализ конституционных детерминант взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти;

- характеристика конституционно-правовых вариантов взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти;

- исследование конституционно-правового содержания императивной, опосредованной и инициативной моделей взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными публичными структурами;

- выявление направлений совершенствования конституционно-правового регулирования моделей взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти.

Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии; при выполнении исследования использовались общенаучные методы (системный, анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирование, обобщение, аналогия) и частнонаучные методы в области правовых исследований (формально-юридический, нормативно-логический, сравнительно-правовой, технико-юридический, историко-правовой, системное, историческое, грамматическое и логическое толкование, моделирование, экстраполяция и др.).

Правовую основу диссертационной работы составили:

- конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации);

- федеральные конституционные законы: от 21 апреля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»;

- федеральные законы: от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»;

- подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента России; постановления федерального Правительства);

- законы и иные нормативные правовые акты Липецкой области, иных субъектов Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ.

В работе широко использованы итоговые решения Конституционного Суда Российской Федерации, отражающие его правовые позиции относительно принципов и процесса взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти.

Теоретическая основа исследования сформирована с учетом общетеоретических положений, изложенных в научных работах по теории права и государства, конституционному праву Росси и зарубежных стран. В ходе исследования диссертантом использованы работы и концептуальные подходы таких авторов, как: С.А. Авакьян, Л.В. Акопов, С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Н.А. Богданова, Г.А. Борисов, С.Б. Глушаченко, В.Д. Граждан, В.В. Гриценко, В.В. Иванов, В.П. Касаткин, Д.Н. Козак, Ю.М. Козлов, А.А. Котенков, Б.С. Крылов, Г.В. Мальцев, Е.Д. Проценко, В.И. Савин, Н.Н. Олейник, Е.Е. Тонков и др.

Научная новизна исследования выразилась в постановке проблемы и акцентуации научного внимания именно на взаимодействии разноуровневых государственных органов в целях повышения эффективности функционирования государственного механизма вообще, и его исполнительного сегмента в частности.

Конкретно научная новизна проявляется в:

- выявлении характерных черт современного конституционного взаимодействия органов государственной власти в России;

- формулировании авторского понятия «конституционно-правовое межуровневое взаимодействие государственных органов»;

- раскрытии разновидностей и особенностей моделей взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными государственными органами;

- определении обстоятельств, влияющих на современное состояние исследуемого взаимодействия и формулировании предложений по его последовательному инновационному развитию;

- обосновании институциональной поддержки взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:

1. Исходя из анализа научной литературы и правовых источников, выявлены характерные черты современного конституционного взаимодействия органов государственной власти в России. Среди них:

- конституционно-правовая определенность;

- федеративно-децентрализованная подчиненность;

- компетенционная коррелятивность;

- формальная и процессуальная выраженность;

- иерархическая и договорная сбалансированность;

- конструктивно-видовая вариабельность.

2. Сформулировано авторское понятие «конституционно-правовое межуровневое взаимодействие государственных органов». Это конституционно детерминированная, обусловленная принципами федерализма и децентрализации, опосредованная разграничением предметов ведения и полномочий, компетенционно обеспеченная конструкция, отражающая совокупность юридических процедур в рамках отношений сотрудничества и подчинения соответствующих публичных структур при вертикальном разделении государственной власти.

Раскрыто, что данное взаимодействие объективируется в императивной, опосредованной и инициативной моделях, которые наиболее показательно реализуются с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

3. Под императивной конституционно-правовой моделью взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными государственными органами понимается такая его конструкция, которая предполагает однонаправленное, иерархически обусловленное, юридически формализованное определение данного процесса федеральными органами.

Опосредованная модель - представляет собой совокупность нормативно предусмотренных возможностей, адресованных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, самостоятельно определять меру и формы своего участия в отношениях с федеральными органами государственной власти.

Инициативная модель - отражает право-активную позицию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами, направленную на оптимизацию такого межуровневого сотрудничества. При этом она проявляется в двух формах - служебной по отношению к двум первым моделям, и самостоятельной - инновационно-целевой.

4. На основе анализа нормативных правовых источников, касающихся сферы межуровневого взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации, выявлен ряд обстоятельств, определяющих современное состояние исследуемого взаимодействия. Среди них:

- неурегулированность условий и процедур передачи органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации части собственных полномочий соответствующим федеральным органам, а также порядка осуществления их последними;

- неопределенность вопросов разграничения между Российской Федерацией и ее регионами объектов собственности, необходимых для реализации ими совместных полномочий;

- фрагментарность правовой регламентации порядка проведения согласительных процедур при наличии разногласий между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными государственными органами;

- неразвитость института конституционной ответственности в федеративных отношениях.

С учетом изложенного сформулированы предложения, направленные на устранение или минимизацию негативного воздействия названных и иных обстоятельств на межуровневое взаимодействие органов государственной власти в Российской Федерации, а также на их последовательное инновационное развитие.

5. В целях совершенствования межуровневого взаимодействия органов исполнительной власти считаем целесообразным распространить опыт Липецкой области по созданию при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации совещательного органа - комиссии по вопросам взаимодействия с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.

Представительность и правомочность данной Комиссии опосредуются ее составом, куда, обобщая и уточняя региональный опыт, необходимо включить: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (председатель); руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; представителей институтов гражданского общества в субъекте Российской Федерации (члены комиссии).

Рационально определить статус данной Комиссии соответствующим актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по результатам предварительного согласования с заинтересованными структурами.

6. Обосновано, что развитию межуровневого взаимодействия органов исполнительной власти будет способствовать формирование в отвечающем за государственную службу структурном подразделении высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации сектора, обеспечивающего деятельность высшего должностного лица соответствующего субъекта как ответственного координатора за взаимодействие органов исполнительной власти. В должностных регламентах государственных гражданских служащих данного сектора целесообразно закрепить полномочия по организации и разработке мероприятий по инновационно-целевому взаимодействию с федеральными органами исполнительной власти.

Теоретическая значимость исследования выражается в том, что разработанные и обоснованные в диссертации положения, концептуально представляющие конституционно-правовое взаимодействие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными государственными органами, могут быть использованы для дальнейших доктринальных и конституционно-отраслевых исследований в области совершенствования государственного строительства с учетом вызовов современности и векторов инновационного развития.

Практическая значимость исследования выражается в выработке рекомендаций по совершенствованию федерального и регионального законодательства, затрагивающего исследуемую проблематику; в оптимизации межуровневого взаимодействия органов государственной власти, а также во включении в учебные и учебно-методические пособия по конституционному праву Российской Федерации и зарубежных стран, в спецкурсы по проблемам развития федеративных отношений.

Апробация результатов исследования проявилась в процессе обсуждения основных положений диссертационного исследования на кафедрах международного права и государствоведения юридического факультета Белгородского государственного университета; конституционного, муниципального и административного права филиала Орловской региональной академии государственной службы в г. Липецке; в выступлениях на научно-практических конференциях международного, межрегионального и регионального свойства; в работе органов государственной власти Липецкой области, в деятельности образовательных учреждений подготовки и переподготовки кадров для органов государственной власти и местного самоуправления.

Положения, содержащиеся в диссертационном исследовании опубликованы в 8 статьях автора, общим объемом более 3 п.л.

Структура работы обусловлена логикой, целью и задачами диссертационного исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение и список использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, излагается степень научной разработанности проблемы; определяются цель, задачи, объект и предмет исследования; рассматриваются методология и методика исследования; раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы; формулируются основные положения, выносимые на защиту; содержаться сведения об апробации результатов диссертационного исследования.

Глава первая - «Доктринальное обоснование межуровневого взаимодействия органов государственной власти в России» - состоит из двух параграфов, в которых в которых поставлены и решены вопросы, имеющие фундаментальное конституционно-правовое значение для настоящего исследования.

В первом параграфе - «Теоретико-методологические основы моделирования конституционного взаимодействия органов государственной власти» - автором исследуется базовая для предпринятого диссертационного исследования категория «взаимодействие» через ее восприятие в отечественном конституционном праве.

Исходя из понимания межуровнего взаимодействия, как взаимосвязанной, согласованной во времени и постранстве деятельности нескольких его субъектов, направленной на выполнение общих задач в сфере публичного управления, диссертант заключает, что его атрибутивные признаки проявляются, а само оно реализуется только с наличием у его субъектов (федеральные органы государственной власти с одной стороны и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации с другой) комплекса прав, обязанностей и собственной компетенции.

Данные элементы составляют наряду с другими (конституционно-правовая определенность; федеративно-децентрализованная подчиненность; компетенционная коррелятивность; формальная и процессуальная выраженность; иерархическая и договорная сбалансированность; конструктивно-видовая вариабельность) комплекс неотъемлемых черт современного конституционного взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации. Именно ими опосредуются конституционно-правовые модели взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными государственными органами.

Вышеизложенное помогло выделить ряд особенностей современного конструирования моделей взаимодействия органов государственной власти в их конституционных параметрах. Среди них:

- неурегулированность условий и процедур передачи органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации части собственных полномочий соответствующим федеральным органам, а также порядка осуществления их последними;

- неопределенность вопросов разграничения между Российской Федерацией и ее регионами объектов собственности, необходимых для реализации ими совместных полномочий;

- фрагментарность правовой регламентации порядка проведения согласительных процедур при наличии разногласий между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными государственными органами;

- неразвитость института конституционной ответственности в федеративных отношениях.

С учетом изложенного диссертантом сформулированы предложения, направленные на устранение или минимизацию негативного воздействия названных и иных обстоятельств на межуровневое взаимодействие органов государственной власти в Российской Федерации, а также на их последовательное инновационное развитие.

Второй параграф - «Конституционно-правовые факторы и формы взаимодействия органов государственной власти» - включил в себя анализ конституционных условий и параметров взаимодействия государственных органов в современной России.

Диссертантом отмечено, что процессы публичного управления регулируются комплексом нормативных правовых актов, базирующихся на конституционных принципах и нормах. Такой подход определяет направления деятельности органов государственной власти всех уровней. Так исполнительные органы государственной власти реализуют собственную компетенцию посредством полномочий, определяемых нормативными правовыми актами. В свою очередь органы законодательной власти, особенно федерального уровня, оказывают значительное влияние на содержание деятельности исполнительных государственных органов. Они во многом определяют наполнение имеющихся конституционных условий взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти.

Осуществление деятельности исполнительных органов государственной власти опосредуется всеми сферами жизнедеятельности общества (безопасность, здравоохранение, социальная защита населения, охрана правопорядка, формирование и развитие инфраструктуры, жилищно-коммунальный комплекс и др.). В этой связи автор делает вывод, что многообразие решаемых вопросов делает взаимодействие исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральных государственных органов объективной необходимостью.

Межуровневое взаимодействие органов государственной власти осуществляется по следующим направлениям:

- формирование и совершенствование федерального законодательства с учетом мнения органов государственной власти субъектов Российской Федерации исходя из реальной социально-экономической ситуации, сложившейся в них;

- оптимизация разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;

- разработка и принятие программ противодействия коррупции в федеральных государственных органах и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг (в том числе электронных регламентов) в органах исполнительной власти;

- реализация процедур «управления по результатам» в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- развитие форм участия институтов гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти;

- комплексное решение разноуровневыми органами государственной власти социальных задач, включая реализацию национальных проектов, федеральных целевых программ, разработку и принятие региональных стратегий и программ;

- методологическое обеспечение и информационная поддержка по вопросам применения законов и правового мониторинга, оказываемые федеральным уровнем нижестоящим органам власти.

Диссертантом отмечается, что в целях повышения эффективности межуровнего взаимодействия властей - необходимо создать адекватные механизмы, обеспечивающие устойчивое участие субъектов Российской Федерации в законотворческом процессе.

Игнорирование мнения субъектов Российской Федерации при принятии федеральных законодательных актов приводит к их формальному исполнению. Причем формализм в применении определяется не столько качеством правового акта, сколько возможностями самого субъекта Российской Федерации его реализовать.

Создание законодательной базы, адаптированной к реальным материальным и техническим условиям, имеющимся в субъекте Российской Федерации, совершенствование разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, направленное на децентрализацию публичных функций, по мнению диссертанта, относятся к наиболее сложным инструментам развития современной российской государственности.

В работе отмечено, что оптимизации процедуры взаимодействия федеральных государственных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ особенно способствовали следующие федеральные нормативные правовые акты:

- Федеральный закон от 31 декабря 2005 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»;

- Положение о Правительственной комиссии по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 28 сентября 2005 г. № 587;

- Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725.

Вместе с тем, по мнению автора, несмотря на достаточную правовую регламентацию, незавершенность процесса разграничения полномочий выражается, в частности, в несоразмерности порядка формирования бюджетов субъектов РФ и полномочий, возлагаемых федеральным центром на регионы.

Во второй главе - «Конституционные стандарты и региональные инновации взаимодействия исполнительных органов субъектов Российской Федерации и федеральных публичных структур» - представлена классификация моделей взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и федеральных органов государственной власти.

Параграф первый - «Императивная модель взаимодействия органов исполнительной власти российских регионов с федеральными государственными органами» - включает в себя рассмотрение иерархически обусловленных основ взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти.

Процессы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации сформировали императивную модель взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации. Диссертантом обосновано и сформулировано следующее определение императивной модели межуровнего взаимодействия - это социально-правовая конструкция организации и процедур функционирования органов государственной власти, предполагающая однонаправленное воздействие на данные процессы со стороны федеральных органов власти.

Особенность современной императивной модели взаимодействия федеральных органов государственной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ заключается в фактически полном правовом регулировании совместных полномочий со стороны федерального центра, как содержательно, так и в финансовом плане. При этом, договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ применяется в исключительных случаях.

На основе анализа практики взаимодействия федеральных государственных органов и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ автор выделил некоторые особенности современной российской императивной модели взаимодействия органов государственной власти:

во-первых, указанный конституционно-правовой институт не получил детальной доктринальной, формально-юридической и практической поддержки (в частности отношения взаимодействия органов государственной власти, основанные на принципе субсидиарности);

во-вторых, отсутствует последовательная правовая база межуровнего взаимодействия, которая непосредственным образом влияет на характер «вертикальных» отношений органов государственной власти;

в-третьих, особенности императивных отношений отражаются на социально-экономических характеристиках межуровнего взаимодействия органов государственной власти. Финансовые взаимоотношения органов государственной власти РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения исходят из максимальной централизации налоговых полномочий на уровне федерального законодательства;

в-четвёртых, усиление функции контроля в компетенции федеральных государственных органов недостаточно коррелируется с нормами бюджетного и налогового законодательства, закрепляющих соответствующую бюджетную обеспеченность исполнения совместных полномочий федеральных и региональных органов государственной власти.

По мнению диссертанта в настоящее время в Российской Федерации наблюдается приоритет использования императивной модели межуровнего взаимодействия органов государственной власти. Несмотря на то, что архитектоника императивной модели определена совокупностью федеральных законов и нормативных правовых актов, в то же время многообразие нормативных установок, закрепленных в них, формирует «размытость» характера и очертаний императивной модели.

Завершая анализ императивной модели межуровнего взаимодействия, автор делает вывод, что ее структура должна совершенствоваться на основе оптимальности и эффективности взаимодействия органов государственной власти, усиления роли взаимодействия институтов гражданского общества и публичных структур.

Во втором параграфе - «Законотворческий сегмент взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными государственными органами» - автор исследует сущность опосредованной модели взаимодействия федеральных органов государственной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Диссертантом раскрыто понятие опосредованной модели взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти. Опосредованная модель представляет собой совокупность нормативно предусмотренных возможностей, адресованных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, самостоятельно определять меру и формы своего участия в отношениях с федеральными органами государственной власти. При этом автором отмечено, что наиболее выпукло опосредованная модель проявляется в ходе реализации ее законотворческого сегмента.

Федеративный характер российской государственности предопределяет основы взаимодействия органов исполнительной власти субъектов РФ и органов государственной власти в сфере совершенствования законодательства. Следует отметить, что законотворческий процесс на федеральном уровне предусматривает различные процедуры участия в нем органов государственной власти субъектов РФ. Это обеспечивает учет региональных особенностей, и предъявляет дополнительные требования к процессуальным нормам для обеспечения участия субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе, так и в исполнении возложенных на них Конституцией и федеральными законами государственных функций.

Существуют формы непосредственного и опосредованного участия органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе, к которым относятся:

1) участие субъектов Российской Федерации в законодательном регулировании предметов ведения Российской Федерации;

2) участие субъектов Федерации в федеральном законодательном регулировании предметов совместного ведения;

3) процедуры согласования с субъектами Федерации проектов федеральных нормативных правовых актов.

В качестве процедур взаимодействия исполнительного органа субъекта Российской Федерации и федеральных органов государственной власти в законотворческом процессе необходимо выделить:

- реализацию права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;

- подготовку проектов официальных отзывов на проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации;

- подготовку проекта ответа на Парламентский запрос, обращение члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы к главе субъекта Российской Федерации и его заместителям;

- участие органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в деятельности верхней палаты российского парламента - Совета Федерации через своего представителя;

- внесение изменений и дополнений в федеральные законы, исходя из результатов правового мониторинга и федеральных законов, и законов субъектов Российской Федерации.

Последняя процедура выступает новой опосредованной формой участия органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе.

Взаимодействие органов исполнительной власти субъектов РФ и федеральных органов государственной власти осуществляется по направлениям, одним из которых является методологическое обеспечение и информационная поддержка по вопросам применения законов и правового мониторинга, оказываемые федеральным уровнем нижестоящим органам власти. В этой связи, автором подчеркнута особая координационная роль Совета Федерации в обеспечении межуровнего взаимодействия органов государственной власти. Координация взаимодействия в настоящее время связана с новой формой (средством), обеспечивающей эффективность применения законодательных актов, - правовым мониторингом.

Отмечая, что органы исполнительной власти субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе реализуют принадлежащие им полномочия путем прямого участия в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, автор в то же время раскрывает «обратные» формы участия федеральных органов государственной власти в законотворческом процессе субъекта РФ. При этом данное участие менее заметно, так как федеральные государственные органы лишь частично обладают правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ. В отличие от прямого участия органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе (наличие права законодательной инициативы, согласование при принятии федеральных конституционных законов, участие в работе комитетов Государственной Думы), участие федеральных органов в законотворческом процессе субъекта РФ носит опосредованный характер.

Опосредованная модель взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти в области законотворчества характеризуется так же и возможностью органов государственной власти субъектов РФ с определенной долей самостоятельности принимать участие в процедурах, предусмотренных федеральными законами и нормативными правовыми актами, (выдвижение кандидатуры главы субъекта Российской Федерации).

В третьем параграфе - «Инновационный потенциал инициативной модели взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти» - исследуются актуальные проблемы межуровнего взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации; предлагаются некоторые направления совершенствования законодательства в исследуемой области; формулируется понятие инициативной модели взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти.

Проделанный анализ позволил автору сформулировать определение инициативной модели. Она отражает право-активную позицию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами, направленную на оптимизацию такого межуровневого сотрудничества.

При этом она проявляется в двух формах - служебной по отношению к двум первым моделям, и самостоятельной - инновационно-целевой.

Федеральные государственные органы регламентируют основы взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как в области совместной компетенции, так и исключительной, сугубо информационного характера. Например, Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ (ст. 10) определяет, что взаимодействие органов миграционного учета с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в рамках использования и защиты содержащихся в информационных банках данных сведений об иностранных гражданах. Функционирование же государственной информационной системы определяется Правительством РФ.

Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ст. 9) закрепляет полномочия Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, включая своевременное и полное информирование органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о санитарно-эпидемиологической обстановке, о проводимых или планируемых санитарно-противоэпидемических мероприятиях. Однако данный каталог полномочий предусматривает всего одно полномочие, касающееся взаимодействия федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В тоже время взаимодействие федеральных органов исполнительной власти «по горизонтали» ясно фиксируется в нормативных правовых актах. Так Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (с изм. от 28 марта 2008 г.) предусматривает процедуры взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, документооборот, работу с обращениями граждан и информацией, а также порядок создания, деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Постановление Правительства РФ от 27 октября 2007 г. № 709 «О координационных и совещательных органах, образованных Правительством Российской Федерации» (с изм. от 25 августа, 1 октября 2008 г.) определяет виды и порядок функционирования координационных и совещательных органов.

Примером подобного соглашения является также Письмо Федеральной таможенной службы от 20 марта 2008 г. № 17-18/10437 «О направлении соглашения о взаимодействии Федеральной таможенной службы России и Федеральной миграционной службы России», которое определяет взаимодействие сторон и основывается на взаимном плановом обмене необходимой информацией за исключением сведений, составляющих государственную тайну.

В работе отмечено, что в настоящее время четких условий и правовых форм инициативного межуровнего взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не предусмотрено. Взаимодействие органов исполнительной власти «по вертикали» не сопровождается, как правило, заключением соглашений о нем.

В связи с этим, по мнению диссертанта, необходимо осуществлять практику заключения соглашений об обмене информацией, планировании совместной деятельности федеральных государственных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Представляется целесообразным действие вышеназванных соглашений по аналогии с процедурой заключения соглашений о взаимодействии территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Механизм межуровнего взаимодействия государственных органов логично включает в себя инициативную модель. Именно, она позволяет формировать отношения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти на паритетных началах и при наличии правовой регламентации прав, обязанностей, ответственности органов государственной власти.

В целях совершенствования межуровневого взаимодействия органов исполнительной власти диссертант считает целесообразным распространить опыт Липецкой области по созданию при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации совещательного органа - комиссии по вопросам взаимодействия с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.

Представительность и правомочность данной Комиссии опосредуются ее составом, куда, обобщая и уточняя региональный опыт, необходимо включить: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (председатель); руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; представителей институтов гражданского общества в субъекте Российской Федерации (члены комиссии).

По мнению диссертанта, статус данной Комиссии рационально определить соответствующим актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по результатам предварительного согласования с заинтересованными структурами.

Наряду с вышеизложенным автором обоснованно, что развитию межуровневого взаимодействия органов исполнительной власти будет способствовать формирование в отвечающем за государственную службу структурном подразделении высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации сектора, обеспечивающего деятельность высшего должностного лица соответствующего субъекта как ответственного координатора за взаимодействие органов исполнительной власти.

В должностных регламентах государственных гражданских служащих данного сектора целесообразно закрепить полномочия по организации и разработке мероприятий по инновационно-целевому взаимодействию с федеральными органами исполнительной власти.

Одним из аспектов взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ является подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации. В работе отмечено, что разработка федеральных нормативных правовых актов проводится в большинстве случаев без участия и учета мнения субъектов Российской Федерации. Следовательно, на проекты любых нормативных правовых актов должно быть получено заключение федеральных органов исполнительной власти либо отзыв Правительства РФ. Проекты федеральных законов РФ по предметам совместного ведения принимаются очень сложно и на протяжении достаточного количества лет поправки к федеральным законам, предлагаемые органами государственной власти субъектов РФ, не принимаются из-за отсутствия заключения Правительства РФ. Реализация инициативной модели межуровнего взаимодействия государственных органов, с точки зрения диссертанта, позволит решить и вышеуказанную проблему.

В заключении содержаться основные выводы, предложения и рекомендации, сформулированные по результатам проведенного диссертационного исследования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований

1. Чураков, В. Г. Главное направление совершенствования законодательства в области взаимодействия органов исполнительной власти субъектов РФ и федеральных органов государственной власти [Текст] / В. Г. Чураков // Вестник РГТЭУ. - 2009. - №10. - 0,5 п.л.

2. Чураков, В. Г Некоторые аспекты взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти в сфере публичного управления [Текст] / В. Г. Чураков // Вестник Владимирского юридического института. - 2010. - №1. - 0,5 п.л.

Статьи, опубликованные в других научных изданиях

3. Чураков, В. Г. Особенные черты формирования системы органов исполнительной власти в субъектах РФ [Текст] / В. Г. Чураков // Актуальные аспекты права в науке и практике : Материалы межвузовской конференции. 29 мая 2008 г. / Липецк. ф-л Воронежского юрид. инст. федеральной службы исполнения наказаний России - Липецк, 2008. - 0.25 п.л.

4. Чураков, В. Г. Конституционно-правовые основы деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации [Текст] / В. Г. Чураков // Общественно-экономическая динамика: характеристики, тенденции, правовое регулирование, региональные особенности : Материалы II Международной научно-практической конференции. 20 мая 2008 г. Липецк. В 2-х частях / Под общ. ред. А.Д. Моисеева. - Воронеж: Институт ИТОУР, 2008. Часть II. - 0,5 п.л.

5. Чураков, В. Г. Некоторые аспекты взаимодействия органов исполнительной власти субъектов РФ с федеральными органами исполнительной власти [Текст] / В. Г. Чураков // Право и экономика : Материалы Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых. 15 декабря 2008 г. / Рост. гос. эконом. ун-т - Ростов н/Д, 2008. - 0,4 п.л.

6. Чураков, В. Г. Теоретические аспекты организации взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти [Текст] / В. Г. Чураков // Актуальные проблемы совершенствования профессиональной подготовки юристов в свете основных направлений реформирования уголовно-исполнительной системы : Материалы всероссийской научно-практической конференции. 4 декабря 2008 г. / Липецк. ф-л Воронежского юрид. инст. федеральной службы исполнения наказаний России. - Липецк, 2009. - 0,4 п.л.

7. Чураков, В. Г. Особенности организации взаимодействия органов исполнительной власти субъектов РФ на примере ЦФО с федеральными органами власти [Текст] / В. Г. Чураков // Государство, право и общество в 21 веке : Материалы всероссийской научно-практической конференции. 11 декабря 2009 г. / Липецк. ф-л Воронежского инст. МВД РФ - Липецк, 2009. - 0,2 п.л.

8. Чураков, В. Г. Современная система и структура органов государственной власти Российской Федерации: достижения и упущенные возможности [Текст] / В. Г. Чураков // Правотворчество и правоприменение: проблемы теории и практики : Материалы международной научно-практической конференции. 28 марта 2009 г. Липецк / Под общ. ред. А.Д. Моисеева. - Воронеж: Институт ИТОУР, 2009. - 0,6 п.л.

Размещено на Allbest.ru

...