Щодо тривалості права особи на адміністративний позов з метою захисту свого приватного права

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Щодо тривалості права особи на адміністративний позов з метою захисту свого приватного права

Коли у 1996 році була прийнята Конституція України, одним з найважливіших ії принципів було перенесення акцентів та зміна пріоритетів у порівнянні з попереднім Основним Законом, що, як вважалося, відображав соціально-політичні установки тоталітарного режиму. Якщо Конституція УРСР (як і усі радянські Конституції) на перший план виводила інтереси держави, потім - інтереси суспільства і наостанок - інтереси особи, то український Основний Закон був покликаний змінити таку послідовність з точністю до навпаки: він мав забезпечити домінування інтересів конкретного суб'єкта, далі - суспільства, і нарешті, - держави як надбудови, призначеної служити людині та соціуму. Відповідно і був побудований зміст Конституції. Попри те, що викладені у ньому благі наміри щодо вказаних пріоритетів поки що залишаються лише деклараціями, чинне законодавство мусить надалі розвиватися саме у цьому напрямку.

Одним із найбільш ефективних способів реалізації особистих немайнових і майнових прав та інтересів особи є правове забезпечення гарантій щодо унеможливлення свавільної чи дискримінаційної поведінки з боку держави. У цьому питанні чи не найважливішим чинником стає юридична можливість особи оскаржити неправомірні вчинки суб'єктів владних повноважень - органів державної влади або місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб. Подібні оскаржувані вчинки можуть полягати у різного роду незаконних діяннях - як протиправних діях службовців, так і у неправомірній їх бездіяльності. Теоретичне та практичне забезпечення даної правомочності особи наразі набуло особливої актуальності з огляду на необхідність кардинальної перебудови адміністративно-бюрократичного апарату в Україні.

Як правильно вказує С.В. Вишновецька, годі й шукати якусь галузь права, норми якої би не були пов'язані із спливанням часу та не обмежували тривалість відповідних прав та обов'язків певними періодами [1, с. 226]. Як і у будь-якій іншій сфері правового регулювання, юридичний механізм захисту прав та інтересів особи, який наразі досліджується, має певні темпоральні чинники, котрі і є предметом аналізу у цій праці. Метою роботи є встановлення часових критеріїв охоронної здатності матеріальних прав особи, порушених суб'єктами владних повноважень. Поставленої мети планується досягти в результаті дослідження змісту охоронного повноваження носія права на судовий захист з точки зору його тривалості.

Проблеми захисту приватних прав шляхом визнання незаконними актів, дій чи бездіяльності органів влади або їхніх посадових осіб неодноразово висвітлювалися в нашій юридичній літературі. Зокрема, слід згадати праці таких науковців, як І.В. Видріна, А.М. Мірошниченко, М.А. Васенєва, В.Е. Беляневич, Л.А. Обушенко, С.Г. Соловйова, І.О. Дзера та інші. Утім, вказані дослідження, як правило, акцентують увагу на процесуальному порядку оскарження неправомірних владних актів та на юридичних наслідках такого оскарження. Темпоральний аспект у розумінні моменту, з якого адміністративний акт стає незаконним, теж отримав достатньо оцінок серед науковців та у судовій практиці, хоча у даному питанні триває досить жорстка дискусія. Значно менше уваги в літературі приділено питанню темпорального правового забезпечення охоронної вимоги щодо визнання акту незаконним.

Не викликає сумнівів, що судові спори про визнання незаконними адміністративних актів мають публічно-правову природу. І це стосується не лише нормативних приписів, з чим, як правило, беззаперечно погоджуються усі дослідники [2, с. 126], а й ненормативних також. Адже, приймаючи останні, орган владних повноважень реалізує свої публічні повноваження, що входять до сфери адміністративного правового регулювання. Разом з тим позовний порядок оскарження вказаних документів забезпечує, зазвичай, захист приватних прав та інтересів, що порушені ними. Це випливає, по-перше, з того, що механізм даного захисту передбачено у Цивільному кодексі України (ст. 16, 21 ЦКУ), а, по-друге, - позовна форма охорони своїх прав притаманна вимогам особи щодо захисту своїх прав саме у приватному праві. Тож поширення позовного інструментарію на вимоги органів владних повноважень є відвертою помилкою законодавця, і про це вже вказувалося в літературі [3, с. 45-46]. Адже не важко помітити, що владні органи звертаються до суду не в межах наявного у них охоронного повноваження (тобто, не за захистом порушеного права), а задля примусової реалізації своїх публічних регулятивних функцій (п. 8) ст. 3 КАСУ).

Утім, заслуговує на увагу й інша теза: оскарження правового акту призводить не лише до задоволення приватного інтересу позивача, воно також спрямоване на захист певного публічного інтересу, правопорядку в цілому [4, с. 94]. Відтак, можна погодитися з думкою тих науковців, котрі вважають судове визнання незаконним правового акту органів держави або місцевого самоврядування одночасно і цивільно - правовим, і адміністративно-правовим охоронним правовідношенням [5, с. 264]. Дана галузева конкуренція на практиці проявилася у нормативному віднесенні більшості спорів про визнання незаконними правових актів до юрисдикції адміністративного судочинства.

Отже, наразі однією з головних функцій адміністративних судів є вирішення спорів про визнання незаконними певних адміністративних актів (у широкому розумінні даного словосполучення - як нормативних, так і документів індивідуальної дії). Водночас проблема визначення правових наслідків незаконних адміністративних актів істотно поглиблюється невдалою побудовою в законодавстві України механізмів, спрямованих на позбавлення незаконних актів юридичної сили [6]. Дійсно, у різних законах матеріального права, якими адміністративний суд мусить керуватися при здійсненні правосуддя, правові наслідки недійсності акту визначаються неоднаково.

Зокрема, у Цивільному кодексі йдеться про судове визнання незаконності правового документу, діяння посадових чи службових осіб (ст. 16 ЦКУ) та скасування незаконного акту (ст. 21 ЦКУ). Натомість у Земельному кодексі України мова ведеться про визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування (ст. 152 ЗКУ). Такою ж термінологією оперує і Господарський процесуальний кодекс (ст. 12 ГПКУ). Нарешті у ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства правові наслідки оскарження постулюються як визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень, дії чи бездіяльності та скасування або визнання нечинним рішення. З огляду на наведені нормативні різнобачення не завжди зрозумілим є момент, з якого правовий акт втрачає юридичну силу: від часу прийняття або від моменту набрання чинності судовим рішенням.

На наше переконання, поняття статті 16 ЦК України «визнання незаконним» є загальним і охоплює всі інші наслідки, що настають для акту державного органу після визнання його незаконним, в тому числі і недійсність. Приблизно такої ж позиції притримується і Пленум Вищого адміністративного суду України, який, зокрема, вказує, що визнаючи рішення суб'єкта владних повноважень протиправним, суд повинен зазначити про це в судовому рішенні та одночасно застосувати один із встановлених законом способів захисту порушеного права позивача: про скасування або визнання нечинними рішення чи окремих його положень.

При цьому суди повинні враховувати той факт, що одночасне застосування обох способів захисту порушеного права - визнання спірного акту нечинним та скасування такого акту - є помилковим.

Скасування акту суб'єкта владних повноважень як спосіб захисту порушеного права позивача застосовується тоді, коли спірний акт не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття такого акту. Визнання ж акту суб'єкта владних повноважень нечинним означає втрату чинності таким актом з моменту набрання чинності відповідним судовим рішенням або з іншого визначеного судом моменту після прийняття такого акту [7, п. 10]. Іншими словами, визнання акту неправомірним слід розглядати як передумову для застосування інших способів захисту - скасування документу чи визнання його нечинним.

Сказане вище стосувалося темпоральних чинників, що характеризують результативність судового спору про визнання незаконним правового акту. Не менш важливими є і часові ознаки самого суб'єктивного права особи на захист своїх прав та інтересів у даний спосіб. Як ми вже зазначали, пред'явлення позову подібного змісту знаменує собою правову можливість захистити порушене приватне суб'єктивне матеріальне право. Відтак здавалося б, строки реалізації такого домагання мають регулюватися цивільно-правовим інститутом позовної давності [8, с. 60-61]. Однак практичне адміністративне судочинство пішло іншим шляхом (який на наше переконання є невірним), застосовуючи до всіх позовних вимог, безвідносно до того, хто звертається з ними: особа за захистом приватного права чи орган владних повноважень - єдиний строк звернення до адміністративного суду. Згідно з ст. 99 КАСУ для звернення до адміністративного суду встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Отже, з вищезазначеного випливає, що захист суб'єктивного права в результаті порушення його певним актом, дією чи бездіяльністю органу державної влади чи місцевого управління або їхніми посадовими особами відбувається в позовному порядку, а час існування матеріального права на позов за коментованими вимогами становить півроку. Позаяк строки звернення до адміністративного суду є матеріально - правовими, то їх можна кваліфікувати як спеціальну позовну давність за вимогами, що випливають із діянь органів владних повноважень [9, с. 93]. Між тим, існують певні особливості та колізії при застосуванні правил темпорального інституту до даних відносин.

В цивілістиці тривалий час лунали пропозиції стосовно непоширення строків на існування вимог, пов'язаних з виданням акту відповідними державними органами, хоча і вказувалося на проблемність безстрокового права на їх оскарження [10, с. 23-24]. Подібний підхід свого часу знайшов відображення в ч. 4 ст. 268 ЦКУ, згідно з якою позовна давність не застосовується щодо вимог власника чи іншої уповноваженої особи про визнання незаконним правового акту органу державної влади, органу влади Автономної республіки Крим або органу місцевого самоврядування, яким порушено його право власності чи інше речове право. Втім, у 2011 році законодавець скасував дане правило.

Захист права власності шляхом визнання незаконним акту, яким порушується право власності, передбачається ст. 393 ЦК України: правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, який не відповідає законові і порушує права власника, за позовом власника майна визнається судом незаконним та скасовується. Не важко помітити, що законодавець на час дії ч. 4 ст. 268 ЦКУ обмежив коло актів, котрі можуть бути оскаржені безстроково, отже, слід розуміти, що вимоги стосовно оскарження інших актів органів держави та місцевого самоврядування, котрі порушують, наприклад, права особи, які витікають із зобов'язання, задавнюються за загальним правилом. Такий «половинчастий» підхід навряд чи був доцільний, враховуючи, зокрема, тісний зв'язок між зобов'язальним та речовим суб'єктивним цивільним правом: адже останнє, як правило, виникає із виконання зобов'язань. Скажімо, акт забороняє відчуження певного майна.

Можна припустити, що правило ч. 4 ст. 268 ЦКУ стосувалося продавця, оскільки таким приписом порушується його речове право на розпорядження майном. Дещо складніше питання з подібною можливістю для покупця. Але, якщо вже запроваджувати правило про безстроковість вимог, то воно має бути застосоване і до подібної вимоги. Бо, по-перше, зазначений акт порушує право покупця розпоряджатися своїми грошима (відповідно до ст. 177 ЦКУ гроші є різновидом речей), а по-друге, цей документ не дає змоги покупцеві отримати речове право на товар. Відтак, за великим рахунком, будь-який правовий акт органів держави чи місцевого самоврядування, який стосується майнових відносин, можна кваліфікувати як такий, що порушує речове право особи. Тож, замість того, щоб розширити відповідне правило на всі позови про визнання незаконними актів держави та її утворень, нормотворець не знайшов нічого ліпшого, як скасувати дане правило взагалі.

Звісно, негативним наслідком проблеми було те, що правозастосовні органи ще до запровадження спеціальної адміністративної юрисдикції досить довільно визначали, порушується речове право особи оскаржуваним актом, чи ні, а тому, підлягає чи не підлягає застосуванню позовна давність до таких вимог. Та, замість певної конкретизації у нас, як завжди, відбулося скасування самого, безумовно прогресивного, правила. Все це разом із колізією норм цивільного та новітнього адміністративного законодавства, котре встановлює загальний піврічний строк для звернення до суду з будь-якою вимогою, не сприяє визначеності правового регулювання даних відносин.

Однак, замість приведення в порядок чинного законодавства шляхом узгодження неоднакових підходів до одного й того ж питання у різних галузевих актух, законодавець вкотре промовчав. А правозастосовна адміністративна практика фактично перестала зважати на положення про давність домагання за ЦКУ Якщо при цьому врахувати, що сьогодні позовні вимоги про визнання незаконними владних правових актів за правилами ЦПКУ не розглядаються, а в господарських судах тільки як виняток (наприклад, спори з органами Антимонопольного комітету), можемо стверджувати, що правило цивільно-правової норми про давність є, практично, недієвим.

Ще одним проблемним питанням, що потребує нормативного врегулювання, є повернення суб'єктів цивільного правовідношення до попереднього стану, якщо правовий акт, що призвів до виникнення матеріальних відносин, було скасовано від часу його прийняття. Дане питання особливо важливе при захисті речових прав. Так, за існуючим нормативним правилом особи, які на виконання такого акту передали майно, вправі звернутися з вимогою про відновлення первісного стану, якщо її не заявлено разом з вимогою про визнання акту недійсним (ч. 2 ст. 393 ЦКУ). Окремі дослідники на базі даного правила приходять до такого, наприклад, висновку, що, оскарживши правовий акт органу державної влади або місцевого самоврядування, власник набуває право витребувати земельну ділянку із чужого незаконного володіння [5, с. 263].

Така позиція не є безспірною. Як мінімум, положення ч. 2 ст. 393 потребують узгодження зі ст. 388 тієї ж глави Цивільного кодексу. Остання формулює правові підстави задоволення віндкаційного позову до добросовісного набувача чужої речі. Відтак, позитивним результатом віндикаційної вимоги для власника, речове право якого порушене виданням незаконного акту, буде лише тоді, коли скасування цього акту буде охоплюватися диспозицією п. 3 ч. 1 ст. 388 ЦКУ: майно вибуло з володіння власника або особи, якій він передав майно у володіння, не з їхньої волі іншим шляхом. В принципі, такий підхід є логічним, але для його реалізації необхідне або нормативне коригування, або роз'яснення вищих судових інституцій.

Як вже вказувалось вище, наразі, згідно з правозастосовною практикою на відповідні вимоги про визнання акту незаконним, поширюється позовний строк, який за диспозицією ст. 99 КАСУ в загальному випадку складає шість місяців. При цьому початок перебігу давнішнього строку, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Інакше кажучи, для обрахування позовної давності застосовується загальне положення цивільно-правового давнішнього інституту: перебіг строку для звернення до адміністративного суду починається від виникнення у особи права на позов.

Таким чином, початок перебігу даного періоду пов'язується, з одного боку, з об'єктивним чинником, який темпорально фіксує факт порушення права, а з другого боку, із суб'єктивним, який визначає момент, коли особа, що звертається до суду, дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав чи інтересів. При цьому пріоритет має надаватися останньому.

Іншими словами, суд при вирішенні питання про дотримання строку звернення до суду в адміністративному судочинстві має встановити термін, коли особа повинна була дізнатися про порушення свого суб'єктивного права. У переважній більшості випадків момент, з якого особі могло бути відомим про те, що певним адміністративним актом порушуються її права, далебі не співпадає з датою видання такого акту. Тим не менше, практика розгляду подібних справ адміністративними судами свідчить про те, що строк для пред'явлення адміністративного позову прийнято обчислювати від часу видання акту. У кращому разі - від дати, коли позивач дізнався про факт видання.

Такі підходи категорично неправильні. По-перше, тому, що особа дійсно може банально не знати про існування акту, який порушує її права чи свободи. А, подруге, навіть загальновідомий правовий акт може до певного часу не порушувати чиїхось прав. Причому такий формат правового акту визнається самим Кодексом адміністративного судочинства України. Так, у ч. 2 ст. 171 КАСУ визначається коло суб'єктів, які мають право на оскарження нормативно-правового акту. Статтею передбачено, що право на оскарження нормативно-правового акту мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, до яких буде застосовано цей акт.

Це, зокрема, характерно для нормативних правових документів. Тут початок давнішнього перебігу залежить не лише від того, коли суб'єкт отримав відомості про видання акту, а й від моменту, коли зазначений акт почав порушувати його суб'єктивне право.

Скажімо, згідно з договором купівлі-продажу особа у 2015 році набула певних цивільних прав. Саме від цього часу на її діяльність почали поширюватися відповідні правові акти, затверджені, наприклад, у 2011 році, і саме від цього часу окремі їх положення почали порушувати, на думку уповноваженого, його суб'єктивне цивільне право. Отже, і давнішній строк має обчислюватися від вказаного моменту. Це цілком логічно, адже, якщо обчислювати давнішній строк від часу видання акту, то значна кількість учасників правовідносин, пов'язаних з його застосуванням, взагалі не набуде права на його оскарження. Не будучи учасниками даного відношення з моменту видання, дані особи ніколи не змогли б захистити своє порушене право шляхом визнання його незаконним.

Нарешті правової невизначеності темпоральним чинникам, що забезпечують тривалість права на адміністративний позов, додає і така норма ч. 5 ст. 99 КАСУ:

для звернення до адміністративного суду щодо оскарження рішення суб'єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів, встановлюється місячний строк. Позаяк практично більшість адміністративних актів встановлюють фінансову відповідальність фізичних, а надто - юридичних осіб, спеціальне правило статті 99 КАСУ перетворилося у загальне. Як відомо, призначенням позовної давності (строку звернення до адміністративного суду) є стабільність та визначеність відносин у суспільстві, запобігання застаріванню та знищенню доказів тощо [11, с. 26-35]. При цьому даний строк має бути розумним та достатнім для надання можливості особі, чиє право порушене, підготувати документи, отримати правову допомогу і матеріально та процесуально оформити своє звернення до юрисдикційного органу. Інакше він буде спрямований на захист інтересів правопорушника.

Враховуючи викладене, маємо зробити наступні висновки. Важливою відмінністю між строками пред'явлення адміністративних позовів, спрямованих на захист приватного права та направлених на реалізацію владних повноважень, полягає в сутності тих матеріальних прав, тривалість яких опосередковує кожний з них. Виходячи із змісту суб'єктивного матеріального права, яке захищається, реальна сутність строків для звернення до адмінсуду суб'єктів владних повноважень у разі виникнення спору з приводу реалізації їхньої компетенції не співпадає із сутністю позовної давності. З огляду на це, вважаємо за необхідне провести законодавче відмежування строків звернення до адміністративного суду за захистом приватних прав та інтересів особи, що виникають з публічних правовідносин (вони фактично є позовною давністю), та інших строків звернення до адміністративного суду, котрі наведеному вище визначенню не відповідають.

Також навіть не озброєним оком видно, що законодавець запровадив дуже короткі строки для звернення до адміністративного суду. Адже за юридичною логікою строки існування позовної вимоги повинні завжди бути тривалішими, ніж час розгляду справи. Саме такий підхід міг би забезпечити ефективність адміністративного судочинства. Насправді, все зроблено з точністю до навпаки (достатньо подивитися у реєстрі судових рішень, як «швидко» адміністративне судове рішення доходить до стану, коли воно набуває чинності). Натомість, невиправдано короткі строки звернення до адміністративного суду діють тільки на користь порушників - відповідачів. Не важко встановити, що такими відповідачами, переважно, є суб'єкти владних повноважень. Ось так і «проявляється» конституційний принцип про пріоритет інтересів особи, а вже потім - держави.

Література

охоронний право незаконний самоврядування

1. Вишновецька С.В. Поняття строку як юридичного факту у трудовому праві / С.В. Вишновецька // Науковий вісник Чернівецького університету. Правознавство. - 1996. - №4-5. - С. 226-232

2. Дерюшкина Д.А. Право на обращение в суд общей юрисдикции по делам о признании недействующими норомативных правових актов / Д.А. Дерюшкина // Юридический аналитический журнал. - 2006. - №1 (15). - С. 123-128

3. Гуйван П.Д. Строки захисту суб'єктивних цивільних прав особи, що виникають з публічно-правових відносин /

П.Д. Гуйван // Проблеми реалізації приватноправових відносин в умовах глобалізації. - 2008. - С. 44-48

4. Двигун М.А. Признание недействительным акту государственного органа или органа местного самоуправления в системе способов защиты гражданских прав / М.А. Двигун // Известия Иркутского экономического университета. - 2006. - №6. - С. 93-94

5. Кулинич О.П. Визнання незаконним правового акту, що порушує право приватної власності на земельну ділянку / О.П. Кулинич // Часопис Київського університету права. - 2013. - №3. - С. 262-265

6. Мірошниченко А.М. Правові наслідки незаконних адміністративних актів. - Електронний ресурс: Режим доступу: http://www.amm.org.ua/…/Miшshnychenko_VaHdity_of_admiшstrative

7. Постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 №7 «Про судове рішення в адміністративній справі». - Електронний ресурс: Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/v0007760-13

8. Гуйван П.Д. Питання захисту приватних прав особи, що виникають з публічно-правових спорів. Темпоральні аспекти / П.Д. Гуйван // Юридичні особи публічного права як учасники цивільних правовідносин: збірник доповідей та тез повідомлень на засіданні круглого столу (Ірпінь, 6 лютого 2009 року). - 2009. - С. 58-63

9. Клочкова Н. Окремі питання строків звернення до адміністративного суду та поважність причин їх пропуску / Н. Клочкова // Слово національної школи суддів України. - 2013. - №2 (3). - С. 92-99

10. Сарбаш С. Вопросы исковой давности / С. Сарбаш // Хозяйство и право. - 2000. - №4. - С. 17-28

11. Гуйван П.Д. Позовна давність: монографія / П.Д. Гуйван. - Харків: Право, 2012. - 448 с.

Размещено на Allbest.ru