Поняття державного управління та державного регулювання у сфері транспорту

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Поняття державного управління та державного регулювання у сфері транспорту

Клинчук В.І., аспірант кафедри адміністративного права

Анотації

Стаття присвячена дослідженню категорій державного управління та державного регулювання у сфері транспорту. Обґрунтовано теоретичні основи державного регулювання та державного управління. На основі дослідження наукових праць визначено зміст понять державного управління та державного регулювання у сфері транспорту. Встановлено спільні та відмінні риси цих процесів.

Ключові слова: регулювання, управління, державне регулювання, державне управління, сфера транспорту.

Статья посвящена исследованию категорий государственного управления и государственного регулирования в сфере транспорта. Обоснованы теоретические основы государственного регулирования и государственное управление. На основе исследования научных работ определено содержание понятий государственного управления и государственного регулирования в сфере транспорта. Установлены общие и отличительные черты этих процессов.

Ключевые слова: регулирование, управление, государственное регулирование, государственное управление, сфера транспорта.

Klynchuk VI. Concept of state governance and state regulation in the field of transport

Article is dedicated to research of the categories of state governance and state regulation in the field of transport. In this work the theoretical bases of state regulation and state governance are substantiated. As a result of analysis of the relevant scientific works related to research in the field of state regulation and state governance, the author proposes her own definitions for the terms state regulation and state governance in the field of transport. Moreover, determined common and distinctive features of these processes.

Key words: regulation, management, state regulation, state governance, sphere of transport.

Вступ

Постановка проблеми. Поняття державного управління та державного регулювання часто вживаються в наукових дослідженнях і нормативно-правових актах. Однак на сучасному етапі розвитку в Україні не сформовано остаточних визначень таких понять. Багато праць вітчизняних вчених були присвячені розмежуванню понять «державне управління» та «державне регулювання», проте наукових досліджень щодо розмежування згаданих понять у сфері транспорту майже не проводилося. Як наслідок, поняття «державне управління» та «державне регулювання» у сфері транспорту вживають як синоніми, що призводить до неоднакового їх розуміння.

Ступінь розробленості проблеми.

Питанню визначення сутності державного управління та державного регулювання в різних сферах діяльності приділяли увагу: В. Авер'янов, Ю. Ващенко, В. Цвєтков, Г. Атаманчук, О. Чечель, Н. Нижник, І. Олійченко, Л. Оліфіренко, Ю. Ковний, В. Бакуменко, О. Бородін, Л. Швайка, Н. Мазій, О. Сергійко, Т. Титаренко та інші. Окремі аспекти державного управління та державного регулювання у сфері транспорту досліджували В. Развадовський і Д. Малишко.

Невирішені раніше частини загальної проблеми. Існує нагальна потреба в розмежуванні понять «державне управління» та «державне регулювання» у сфері транспорту та формулювання їх визначення.

Мета статті. Зазначена публікація спрямована на з'ясування змісту, а також визначення спільних і відмінних рис понять державного управління та державного регулювання у сфері транспорту.

Виклад основного матеріалу

Співвідношення між поняттями «державне управління у сфері транспорту» і «державне регулювання у сфері транспорту» варто розглядати як похідне від тлумачення загальних категорій «управління» і «регулювання».

В. Авер'янов визначає регулювання й управління як соціальні явища, що мають спільну сферу застосування, проте передбачають різний за характером вплив на об'єкти управління з метою досягнення певних результатів, тобто реалізації встановлених цілей і завдань управлінського впливу.

Відповідно до такого підходу, регулювання охоплює порівняно з управлінням ширшу сферу організаційної діяльності. Управління означає цілеспрямований вплив саме на об'єкти управління, використання методів, що передбачають підпорядкування цих об'єктів управлінському впливу з боку суб'єкта управління. Регулювання ж пов'язане із впливом не стільки на об'єкти управління, скільки на навколишнє середовище. Воно передбачає високий ступінь альтернативності поведінки керованих об'єктів [1, с. 64-65].

На науковому рівні поняття «регулювання» й «управління» майже ніколи не вживаються як ідентичні, проте співвідношення між ними тлумачиться по-різному. Варто погодитися з тим, що регулювання й управління як соціальні явища, що мають спільну сферу застосування, передбачають різний за характером вплив на об'єкти управління для досягнення певних результатів, тобто реалізації встановлених цілей і завдань управлінського впливу.

Щодо державного регулювання, то цей термін почали широко вживати в наукових дослідження із середини 90-х рр. ХХ ст. У таких працях, зазвичай, було описано процес втручання держави в ринкову економіку, саме тому акцентувалась увага на особливостях і порядку державного регулювання в ринковій економіці. Також проводилися дослідження щодо співвідношення державного регулювання і державного управління економікою. Однак згодом термін «державне регулювання» знайшов своє відображення і в нормативно-правових актах, передусім, у законах, але, незважаючи на те, що багато нормативно-правових актів у своїй назві мають словосполучення «державне регулювання», визначення самого поняття «державне регулювання» в них немає.

Зауважимо, що італійський вчений Дж. Маджоне досліджує, зокрема, передумови становлення державного регулювання, суттєві ознаки регуляторного урядування, а також проблеми його інституційного забезпечення [2, с. 15]. Науковець розглядає державне регулювання як тип здійснення політики, комплекс різних засобів (правових, економічних, технічних), за допомогою яких здійснюється вплив держави на ті сфери, де потрібно забезпечити збалансування публічних і приватних інтересів [2, с. 17].

Велику увагу визначенню природи державного регулювання і співвідношення державного управління з державним регулюванням у контексті державного впливу на економічні процеси приділяли Т. Кравцова й А. Ластовецький. Так, Т. Кравцова розглядає державне регулювання як окрему галузь державного управління, яку розуміють як цілеспрямовану організуючу діяльність органів державної влади, що реалізується за допомогою специфічних, притаманних лише їй правових форм і методів, які держава може застосовувати тільки у сфері підприємництва [4, с. 4].

А. Ластовецький визначає державне регулювання як діяльність органів держави, що спрямована на реалізацію державної економічної політики [5, с. 74]. Отже, за такими визначеннями можна виділити ще один підхід до співвідношення державного регулювання і державного управління, за яким державне регулювання є різновидом (галуззю) державного управління.

На відміну від зазначеної вище позиції, такі вчені, як З. Павлович і В. Стретович, вивчаючи основні риси державного регулювання сільського господарства в сучасних умовах, зазначали, що державне регулювання, як і управління, - завжди упорядкована й організаційна діяльність. Дослідники звертали увагу на те, що державне регулювання надає можливість суб'єктам вибору бажаного й вигідного для них варіанта поведінки, спрямованого, передусім, на об'єднання та координацію зусиль людей, державних органів, установ, підприємств і організацій різних форм власності з метою вирішення завдань політичного, економічного, науково-технічного і соціального характеру [3, с. 316]. Очевидно, що зазначені автори розглядають державне регулювання і державне управління як тотожні за своїм значенням категорії, які відрізняються мірою впливу на керовані суб'єкти. Дійсно, між державним управлінням і державним регулюванням є різниця за мірою впливу, але ці процеси також різняться за об'єктом впливу і формою впливу. Тому ототожнювати зазначені поняття не варто.

На окрему увагу заслуговує позиція щодо співвідношення понять державного регулювання і державного управління, сформульована М. Ткач.

На думку вченої, ці поняття означають, передусім, спосіб організації відносин між державою та іншими суб'єктами. За державного управління держава впливає безпосередньо на об'єкт, а за державного регулювання - на середовище, в якому діє об'єкт.

Також М. Ткач у своїй роботі зазначає, що важлива відмінність між державним управлінням і державним регулюванням полягає не в їхньому об'єкті, а в тому, реалізацію яких інтересів вони забезпечують [8, с. 117]. Тобто державне управління здійснюється у сферах, де першочергово потрібно забезпечити публічні інтереси, а державне регулювання - у тих сферах, де необхідно досягнути балансу між публічними і приватними інтересами. Також автор висловлює думку про те, що державне регулювання передбачає встановлення визначених стандартів, нормативів, лімітів, квот, тарифів, які є загальнообов'язковими для учасників суспільних відносин і осіб, що здійснюють відповідну діяльність.

Отже, за цим підходом державне управління відрізняється від державного регулювання за характером, змістом повноважень і за об'єктами та сферами впливу. Суб'єкти, які здійснюють державне управління, можуть втручатися в діяльність підпорядкованих об'єктів, припиняти або призупиняти їхню діяльність. Тобто вони наділені повноваженнями щодо контролю за діяльністю підпорядкованих об'єктів. А в разі здійснення державного регулювання суб'єкти мають можливість провести перевірку щодо дотримання чітко встановлених норм і стандартів. Суб'єкти публічної адміністрації, які здійснюють державне управління, мають чітко підпорядковані їм об'єкти, і можуть безпосередньо впливати на їхню діяльність. А суб'єкти, які здійснюють державне регулювання, впливають на організаційно не підпорядковані їм об'єкти.

На думку О. Якименка, державне управління - це процес діяльності органів державної влади, який спрямований на регулювання суспільних відносин шляхом зовнішнього і матеріального впливу на них [10, с. 55]. Державне регулювання науковець розглядає як сукупність інструментів, за допомогою яких держава встановлює вимоги до організацій і громадян. Воно охоплює закони, формальні та неформальні розпорядження і допоміжні правила. державний транспорт управління

Є. Кубко зазначає, що державне регулювання не може бути використане без застосування методів безпосереднього впливу на об'єкти управління, тому державне регулювання, зрештою, неможливе без державного управління [1, с. 66]. Отже, вчений звертає увагу на те, що державне регулювання і державне управління взаємопов'язані, однак є сфери, де частка державного регулювання посідає більш вагоме місце, порівняно з державним управлінням. До зазначених Є. Кубко відносить сферу економіки [1, с. 67]. Дійсно, державне регулювання варто розглядати як особливу функцію держави у сфері економіки, яка полягає у створенні умов для розвитку конкуренції, забезпечення доступу до товарів та послуг, суб'єктів господарювання.

Деякі вчені розглядають державне регулювання як функцію державного управління. Так, наприклад, О. Чечель зазначав, що державне регулювання - важлива функція державного управління, для її реалізації потрібний дієвий механізм, в основу якого можна покласти методологічні підходи [9, с. 106]. На нашу думку, не варто звужувати розуміння державного регулювання лише до функції державного управління, тому що державне регулювання треба розглядати як процес, який має власне призначення і сфери впливу.

Ю. Ващенко пропонує розглядати державне регулювання в широкому та вузькому розумінні. Державне регулювання в широкому розумінні - це діяльність уповноважених державних органів і їх посадових осіб, спрямована на впорядкування відносин у різних сферах держави та суспільства. У такому контексті державне регулювання є більш широкою категорією, порівняно з державним управлінням, та здійснюється всіма державними органами в межах їхніх повноважень. Державне регулювання у вузькому розумінні розглядається або як функція державного управління (регулюючий вплив керуючого суб'єкта на об'єкти управління), або як опосередкований вплив держави на відносини в спеціальній (регульованій) сфері (передусім, у певній сфері економіки), що розуміється як регулювання діяльності суб'єктів господарювання з метою збалансування публічних і приватних інтересів у зазначеній сфері [2, с. 20-21]. Такий підхід варто розглядати як узагальнення щодо всіх наведених вище визначень поняття «державного регулювання», тому що він охоплює і розкриває всі можливі особливості державного регулювання.

Грунтуючись на таких загальних уявленнях про визначення понять регулюваннята управління, варто визначити і поняття державного регулювання та державного управління у сфері транспорту, з'ясувати їхні спільні та відмінні риси.

На думку В. Развадовського, державне управління у сфері транспорту - це активна, цілеспрямована, організуюча діяльність уповноважених державних органів і органів місцевого самоврядування (у межах повноважень, встановлених законом, у процесі реалізації функцій виконавчої влади) як внутрішньоорганізаційна, так і зовнішня щодо функціонування окремих видів транспорту, згідно з певним призначенням, забезпечення відповідного розвитку транспортної інфраструктури, надання транспортних послуг, а також діяльність щодо гарантування безпечного переміщення учасників руху транспортних засобів [7]. Вчений вважає, що державне управління і державне регулювання як соціальні явища не можна розглядати у відриві одне від одного. На його думку, зміст державного регулювання у сфері транспорту визначає характер державно-управлінського впливу.

Державне регулювання у сфері транспорту вчений визначає як частину управлінської діяльності держави, яка здійснюється на основі закону або іншого правового акту органами виконавчої влади в межах повноважень притаманними їм методами для виконання завдань державного управління у сфері транспорту [7]. Проте, згідно з нормами Закону України «Про природні монополії», такі види транспорту, як залізничний, морський, авіаційний, трубопровідний належать до природних монополій. А відповідно до ст. 4 згаданого Закону України, державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій [6]. Р. ІІІ Закону України «Про природні монополії» визначає правовий статус національних комісій регулювання природних монополій. Згідно з ч. 1 ст. 11 зазначеного Закону, національні комісії є державними колегіальними органами, які утворюються та ліквідуються президентом України. Отже, вони не підпорядковуються та не є підзвітними Кабінету Міністрів України, тобто ці органи є виведеними із системи органів виконавчої влади. Натомість їм передана на виконання частина функцій, які до створення національних комісій реалізовувалися органами виконавчої влади. Це, насамперед, функції щодо розроблення та затвердження спеціальних умов і правила здійснення підприємницької діяльності суб'єктами природних монополій і суб'єктами господарювання, що діють на суміжних ринках. Саме тому державне регулювання у сфері транспорту має здійснюватися не органами виконавчої влади, а спеціально створеними незалежними органами. Ці органи варто відносити до суб'єктів публічної адміністрації.

На нашу думку, державне управління у сфері транспорту - це вид діяльності органів державної влади (Кабінету Міністрів України, Міністерства інфраструктури України тощо) з метою своєчасного, повного й якісного задоволення потреб населення і суспільного виробництва в перевезеннях і потреб оборони держави, захист прав громадян під час транспортного обслуговування, безпечне функціонування транспорту загалом. Державне управління в галузі транспорту має організуючий і розпорядчий вплив.

Державне регулювання у сфері транспорту створює умови для діяльності та функціонування суб'єктів природних монополій у сфері транспорту та суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на суміжних ринках у сфері транспорту в напрямі, який є бажаним для держави і за яким відбуватиметься розвиток системи транспорту загалом. Державне регулювання має здійснюватися незалежними органами, які будуть регулювати діяльності суб'єктів природних монополій у сфері транспорту, сприяти розвитку конкуренції, формувати цінову політику, сприяти ефективному функціонуванню товарних ринків на основі збалансування інтересів суспільства, суб'єктів природних монополій і споживачів. Тобто державне регулювання у сфері транспорту варто розглядати як поєднання політичних, технічних і економічних засобів впливу на стан товарного ринку.

Причому державне регулювання передбачає декілька варіантів можливої поведінки для керованих об'єктів, створюючи можливість для них обирати оптимальний шлях.

Державне регулювання та державне управління у сфері транспорту спрямовані на впорядкування соціальних об'єктів і соціальних процесів. Також вони здійснюються органами публічної адміністрації. За допомогою державного управління та державного регулювання ми можемо говорити про забезпечення збалансування публічних і приватних інтересів у сфері транспорту, створення умов для розвитку конкуренції.

Проте державне регулювання та державне управління мають суттєві відмінності, пов'язані з повноваженнями суб'єктів публічної адміністрації, об'єктами впливу і формами впливу. Тобто під час здійснення державного управління у сфері транспорту суб'єкт має право втручатися в діяльність відповідних об'єктів, а під час здійснення державного регулювання у сфері транспорту суб'єкт має право проводити перевірки тільки на предмет законності об'єкта, діяльність якого регулюється.

Водночас за допомогою державного регулювання у сфері транспорту створюються умови для діяльності суб'єктів і об'єктів управління в напрямі, який є бажаним для держави і за яким відбуватиметься наступний розвиток сфери транспорту. До того ж державне регулювання передбачає декілька варіантів майбутньої діяльності керованих об'єктів, створюючи можливість обирати бажаний вид поведінки.

Інколи державне регулювання ототожнюють із використанням непрямих методів управлінського впливу (заохочення, стимулювання). Однак варто пам'ятати, що державне регулювання не може бути здійснене без використання методів безпосереднього впливу на об'єкти управління, тому державне регулювання у сфері транспорту, зрештою, неможливе без державного управління у сфері транспорту.

Висновки

Отже, як зрозуміло з вищевикладеного матеріалу, державне управління і державне регулювання не варто ототожнювати. Державне управління здійснюється органами виконавчої влади, а державне регулювання - державними колегіальними органами, які відділені від органів виконавчої влади. За державного управління йдеться про вплив безпосередньо на об'єкти управління, а за державного регулювання - на навколишнє середовище, в якому діють об'єкти регулювання. Різняться ці два процеси за повноваженнями суб'єктів, об'єктами та формами впливу.

Що стосується сфери транспорту, то головною метою державного управління є своєчасне й якісне задоволення потреб населення і суспільного виробництва в перевезеннях і потреб оборони держави, тоді як головна мета державного регулювання - створення умов для діяльності та функціонування суб'єктів природних монополій і суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на суміжних ринках у сфері транспорту.

Проведені попередні дослідження продемонстрували, що існує об'єктивна необхідність подальшого вивчення процесів державного управління та державного регулювання у сфері транспорту в комплексі з метою надання науково обґрунтованих рекомендацій, необхідних для проведення реформ у системі публічної адміністрації у сфері транспорту.

Література

1. Авер'янов В. Адміністративне право України / В. Авер'янов. - К. : Юрид. думка, 2004. - 584 с.

2. Адміністративно-правовий статус енергетичного регулятора в Україні : сучасний стан та перспективи реформування в контексті європейської інтеграції : [монографія] / Ю. Ващенко. - К. : Юрінком-Інтер, 2015. - 288 с.

3. Державне управління : теорія і практика / за заг. ред. В. Авер'янова. - К. : Юрінком-Інтер, 1998. - 432 с.

4. Кравцова Т Правова природа державного регулювання підприємницької діяльності / т. Кравцова // Підприємництво, господарство і право. - 2003. - № 8.- С. 3-6.

5. Ластовецький А. Необхідність, межі та критерії діяльності державного регулювання підприємницького сектора економіки / А. Ластовецький // Підприємництво, господарство і право. - 2002. - № 8. - С. 72-76.

6. Про природні монополії : Закон України від 20 квітня 2000 р. № 1682-Ш [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1682-14

7. развадовський В. державне регулювання транспортної системи України (адміністративно-правові проблеми та шляхи їх розв'язання) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / В. Развадовський [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://referatu.net.ua/ referats/7569/156117

8. Ткач М. Державне регулювання та державне управління : співвідношення понять / М. Ткач // Підприємництво, господарство і право. - 2012. - № 8. - С. 110-119.

9. Чечель О. Принципи та механізми державного регулювання економіки / О. Чечель // Вісник АМСУ Серія «Державне управління». - № 2 (9). - 2013. - С. 103-111.

10. Якименко О. Державне регулювання і державне управління : співвідношення понять у контексті трансформації вищої освіти в Україні / О. Якименко // Наукові праці. Державне управління. - 2012. - Вип. 174. - Том 186. - С. 54-57.

Размещено на Allbest.ru