Конфлікт інтересів як корупціогенний фактор корпоративної злочинності

Размещено на http://www.allbest.ru/

КОНФЛІКТ ІНТЕРЕСІВ ЯК КОРУПЦІОГЕННИЙ ФАКТОР КОРПОРАТИВНОЇ ЗЛОЧИННОСТІ

Пивоваров В.В.

Постановка проблеми. Корупція є однією з найактуальніших соціальних проблем сучасності, розв'язання якої для багатьох країн є надзвичайно важливою справою. Це повною мірою стосується й України, для якої корупція постала тим явищем, що підтримує всі сфери корпоратизованої злочинності, у тому числі і її трансграничні прояви, і наразі реально загрожує національній безпеці та конституційному ладу України. Корупція - це проблема, яка впливає на всі сфери суспільного життя, але найбільше вражає сферу взаємодії громадянського суспільства з органами публічного адміністрування, уражає останні проникненням проявів злочинного корпоративізму.

Ступінь розробленості проблеми. Питання дослідження інституту конфлікту інтересів у системі державної служби викликає значний науковий інтерес. Так, проблемі конфлікту інтересів були присвячені праці Б.М. Головкіна, Ю.Ф. Лавренюка, Т.Є. Василевської, І.П. Лопушінського, Н.В. Янюк і багатьох інших. Втім, питанням дослідження детермінуючого значення даного явища для корупційної і корпоративної злочинності, а також науково-практичним рекомендаціям із нейтралізації даного явища приділяється недостатньо уваги.

Метою статті є кримінологічний аналіз явища конфлікту інтересів як одного із ключових корупціогенних факторів корпоративної злочинності, а також заходів нейтралізації його детермінуючого впливу.

Виклад основного матеріалу. Слід констатувати, що серед держав світу Україна має репутацію надзвичайно корумпованої держави, про що свідчить її незмінно низький рейтинг за рівнем доброчесності, визначений за результатами досліджень, проведених останніми роками авторитетними міжнародними інституціями. Згідно зі звітом міжнародної правозахисної організації «Тгапзрагепсу» щодо рівня корупції у світі за 2015 рік Україна посіла 130 місце [1]. Надалі становище продовжує погіршуватись.

Протягом останніх десятиліть корупція є характерною рисою сучасної політики багатьох країн світу. Окремі аналітики вважають, що корупція стала основною політичною проблемою початку XXI сторіччя. За влучним висловом М.І. Мельника, «...корупція - це корозія влади... Рівень корупції - своєрідний термометр суспільства, показник його морального стану і спроможності державного апарату вирішувати завдання не у своїх власних інтересах, а в інтересах суспільства» [2, с. 11].

Дійсно, корупція в Україні нагадує замкнуте коло, розірвати яке можна лише шляхом послідовного вчинення системи заходів із застосуванням всіх можливих інструментів, починаючи від формування у суспільстві не сприйняття корумпованих чиновників, закінчуючи застосуванням з боку держави суворих санкцій адміністративного та кримінально-правового характеру. При цьому одним з основних інструментів протидії корупції мають виступати заходи попереджувального характеру, які спрямовані на запобігання корупційних проявів [3, с. 139].

Як свідчить практика, корупційні прояви часто зумовлені конфліктом інтересів службовців. Державний службовець, володіючи спеціальним правовим статусом, є одночасно як виразником публічних інтересів держави, так і носієм своїх приватних інтересів. Тому у процесі виконання державними службовцями своїх посадових обов'язків можуть виникати ситуації, які в узагальненому вигляді отримали назву «конфлікт інтересів», коли особиста зацікавленість державних службовців впливає або може вплинути на виконання ними своїх посадових обов'язків [4, с. 87].

Конфлікт інтересів як явище є складною проблемою, тому у більшості країн правова категорія «конфлікт інтересів» має неоднозначні характеристики та розмиті межі між приватними, державними та суспільними інтересами. Більше того, відстежувати ці межі досить важко, у результаті чого нормативні акти різних держав, що стосуються характеру і складу конфлікту інтересів, суттєво різняться один від одного [5, с. 8].

В європейській законодавчій практиці досить поширеною є запропонована у Рекомендаціях ОЕСР характеристика конфлікту інтересів як конфлікту між державними обов'язками та приватними інтересами державної посадової особи, в якому пов'язаний з приватними можливостями інтерес державної посадової особи може негативно впливати на виконання нею своїх посадових обов'язків і функцій [6]. Іншими словами, конфлікт інтересів - це ситуація, при якій державна посадова особа, виконуючи свої обов'язки, має приватний інтерес (особисту заінтересованість), який хоча і не обов'язково призводить до прийняття неправомірного рішення або вчинення неправомірного діяння, але здатний до цього призвести.

У чинному українському законодавстві поняття «конфлікт інтересів» визначене Законом України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 року, який виділяє два його види: потенційний та реальний конфлікт інтересів, на відміну від попереднього Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції», в якому надавалось загальне визначення конфлікту інтересів [7]. Відповідно до нині чинного Закону потенційний конфлікт інтересів - наявність в особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об'єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень, а реальний конфлікт інтересів - суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень [8]. Тобто, як випливає з положень Закону, конфлікт інтересів може мати місце не лише тоді, коли зазначена суперечність вже фактично вплинула на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень (вчинення або невчинення дій), а й тоді, коли вона потенційно тільки може вплинути на них.

Окрім того, у науковій літературі виділяють також уявний конфлікт інтересів. Останній описується як ситуація, коли виникає думка про те, що приватні інтереси державної посадової особи здатні неправомірним чином вплинути на виконання нею функціональних обов'язків, але у реальності цього не відбувається. При цьому регламентується і діяльність, що може викликати видимість конфлікту інтересів - навіть існування підозри, що у державного управлінця він є невирішеним, може спровокувати сумніви у його чесності й підриватиме довіру суспільства до державних органів [9, с. 111]. Таким чином, категорія конфлікт інтересів розкривається через поняття «приватний інтерес», під яким розуміють будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичними особами, у тому числі тими, що виникають у зв'язку з членством або діяльністю у громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях [8]. Саме наявність чи відсутність в особи приватного інтересу до вирішення певного питання у більшості випадків буде індикатором, що свідчитиме про конфлікт інтересів особи.

Отже, визначеним Законом критеріям конфлікту інтересів формально відповідає безліч конкретних ситуацій, в яких службовець може опинитися у процесі виконання службових обов'язків. З огляду на різноманітність приватних інтересів скласти вичерпний перелік таких ситуацій не представляється можливим. Тим не менше, можна виділити ряд ключових сфер, в яких ризик виникнення конфлікту інтересів є найбільш вірогідним, зокрема: розподіл фінансових чи матеріальних ресурсів (об'єктів права державної або комунальної власності), їх використання або розпорядження ними в інший спосіб; надання чи отримання документів дозвільного характеру (дозволів, ліцензій, сертифікатів, погоджень тощо), надання інших адміністративних послуг; кадрових рішень, внесення подань та прийняття рішень про нагородження державними нагородами та присвоєння почесних звань; проведення аукціонів, конкурсних або тендерних процедур; направлення на навчання або у закордонні відрядження за кошти державного або місцевого бюджетів чи офіційної фінансової допомоги від іноземних держав чи міжнародних організацій; реалізації контрольних або наглядових повноважень тощо [3, с. 141]. При цьому виникнення конфлікту інтересів може відбуватися у зв'язку із володінням цінними паперами, наявністю банківських вкладів; майновими зобов'язаннями або ж порушенням встановлених заборон (отримання подарунків, працевлаштуванням після звільнення з державної служби, використання службової інформації) тощо [10]. Вважаємо, що конфлікт інтересів властивий ситуації підтримання будь-якого корпоративного інтересу службовця, особливо такого, що має протиправний (злочинний) характер, як-от: сприяння прийняттю незаконних рішень щодо надання земельних ділянок для мети капітального будівництва із використанням коштів, здобутих злочинним шляхом, утримання від реагування на порушення митних правил організованою групою контрабандистів, надання різного роду преференцій при вирішенні питань ліцензування чи квотування «тіньового» фармакологічного бізнесу і т.п. Проведений аналіз категорій справ, за даними Єдиного державного реєстру судових рішень, свідчить, що домінуючу кількість випадків конфлікту інтересів встановлено у сфері земельних відносин і з питань преміювання або надання матеріальної допомоги особам, встановлення посадових окладів (приблизно по 42%).

Зазвичай результатом конфлікту інтересів є отримання публічним службовцем вигоди особисто для себе чи своєї родини всупереч інтересам держави. Саме цей момент є головним при визначенні поняття корупції, тому часто конфлікт інтересів ототожнюється з нею [5, с. 10]. Дійсно, поняття «корупція» і «конфлікт інтересів» об'єднані загальним результатом, одержаним при зловживанні службовим становищем у вигляді грошей, цінностей, іншого майна або послуг майнового характеру, інших майнових прав для себе або для третіх осіб, або незаконного надання такої вигоди зазначеною особою іншим особам, загальним наслідком, пов'язаним із заподіянням шкоди правам і законним інтересам громадян, суспільству і державі, а також загальним методом досягнення вигоди, пов'язаним із незаконним використанням особою свого посадового становища або впливом на їх належне виконання. Однак існує і різниця між поняттями «корупція» і «конфлікт інтересів». Оскільки наявність конфлікту інтересів не обов'язково призводить до фактів корупції (адже службовець, перебуваючи у такому конфлікті, може діяти на користь суспільних інтересів всупереч своїм особистим), однак істотно підвищує ризик вчинення корупційних діянь та є по суті їх передумовою, і навпаки, корупція не завжди викликана конфліктом інтересів [4, с. 88].

Ситуації конфлікту інтересів можна запобігти на початковій стадії, оскільки при несвоєчасному виявленні та фактичній безкарності вона здатна перерости у корупцію у всіх її проявах. Виникнення конфлікту інтересів може бути обумовлено низкою причин. Насамперед, всі ці причини зводяться до порушення принципів і правил проходження державної служби. У науковій літературі виділяють такі причини конфлікту інтересів: порушення обмежень та заборон, пов'язаних із публічною службою; недобросовісне виконання службових обов'язків посадовою особою, зокрема недотримання при їх виконанні прав і законних інтересів громадян, організацій, суспільства та держави, недодержання чинного законодавства; неякісне соціальне забезпечення публічних службовців [11, с. 125]. Слід зазначити і низку умов виникнення конфлікту інтересів, які умовно можна поділити на три групи: етичні (невисокий моральний рівень конкретного державного службовця, відсутність або недостатнє використання моральних та матеріальних ресурсів мотивації службовця), правові (високий рівень розмитості та невизначеності компетенції, наявність суперечностей між нормативними правовими актами органів влади різного рівня, включення до них положень, що сприяють створенню умов для корупційної поведінки, наявні прогалини у правовому регулюванні) та організаційні (дублювання повноважень державних органів, їх структур, державних службовців; наявність бюрократичних процедур; неоднакова винагорода при виконанні рівного обсягу службових функцій через неефективність системи оплати праці, відсутність реальної відповідальності за невиконання чи неналежне виконання посадових обов'язків тощо) [12, с. 424].

Окрім того, доволі часто виникають ситуації, коли встановлення наявності (відсутності) конфлікту інтересів викликає труднощі у державного службовця, що обумовлено усвідомленням наявності приватного інтересу, розумінням його ступеню впливу на об'єктивність прийняття рішення чи вчинення діяння службовцем, а також рівнем правової грамотності службової особи. Для таких випадків Національним агентством з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) розроблено тест, який допомагає здійснити експрес-аналіз наявності конфлікту інтересів, а також передбачено в окремих випадках можливість звернення до територіальних органів НАЗК з метою надання роз'яснень [10]. Відтак, згідно зі статистичними даними, упродовж 15 серпня - 15 вересня 2016 року було зареєстровано 70 звернень з питань роз'яснення антикорупційного законодавства [13].

Важливим є те, що конфлікт інтересів у системі державної служби не можна розглядати однобічно, як просту суперечність приватних інтересів державного службовця інтересам держави, суспільства і громадян. Це складне соціальне явище, в основі якого знаходяться безліч різних об'єктивних і суб'єктивних чинників, певних умов і обставин, у тому числі морального характеру. Адже ситуація конфлікту інтересів, в яку може потрапити практично будь- який службовець, передбачає моральний вибір між приватними інтересами та інтересами держави, який у свою чергу залежить від системи цінностей, ідеалів, вкорінених у свідомості державного службовця, рівня моральної культури, вміння ухвалювати належні моральні рішення. Більшість науковців дотримуються думки, що за своєю природою і змістом конфлікт інтересів є більшою мірою моральною колізією державних інтересів та особистих інтересів особи, що займає відповідну посаду [9, с. 117; 3, с. 145]. Як зазначає Т.В. Мілушева, на практиці дуже часто виникає вельми спокуслива для державного службовця ситуація, в якій його особисті та громадські інтереси перетинаються. Більше того, реалізація публічного інтересу «на свою користь», за своїм розсудом вимальовує для чиновника чималу матеріальну, політичну чи іншу вигоду [14, с. 7].

Разом з тим, слід зазначити, що конфлікт інтересів на публічній службі є об'єктивним явищем, яке неможливо повністю викорінити, оскільки пріоритетність суспільних інтересів не може повністю анулювати приватні інтереси представників державної влади. У кожного управлінця є свої особисті інтереси, що іноді можуть суперечити рішенням або діям, які від нього вимагає професія [9, с. 111]. Тому немає сенсу закликати до імперативної заборони конфлікту інтересів. Як вказують експерти Організації Економічного Співробітництва та Розвитку, жорсткий підхід до регулювання приватних інтересів може порушувати права державних службовців, бути непродуктивним чи недієвим, позбавляти державну службу привабливості для потенційних працівників [6]. У даній ситуації законодавцю слід, скоріш, «управляти» конфліктом інтересів, щоб максимально запобігти випадкам його виникнення або мінімізувати негативні наслідки від нього.

Виявлення моральних аспектів конфліктів інтересів дає підстави вести мову про залучення моральних, професійно-етичних їх регуляторів, які впливають на вирішення конфліктів через «управління» ними. Зазвичай правила поведінки державного службовця при виникненні конфлікту інтересів згідно з рекомендаціями Ради Європи прописуються у галузевих етичних кодексах. У Законі України «Про запобігання корупції» окремий розділ присвячений правилам етичної поведінки державних службовців. У ньому визначені основні вимоги, що ставляться до поведінки осіб, а також передбачено норму про пріоритет інтересів, згідно з якою особи, що займають посади, пов'язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, представляючи державу або територіальну громаду, діють виключно в їх інтересах [8]. Окрім того, у контексті політики забезпечення етичних стандартів професійної поведінки державних службовців важливе значення має наказ Національного агентства України з питань державної служби від 05.08.2016 р. № 158 «Про затвердження Загальних правил етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування».

Проте самих лише моральних регуляторів поведінки недостатньо, існує потреба у використанні інституціональних засобів управління цим конфліктом, для цього законом передбачено спеціальний правовий механізм як запобігання, так і врегулювання конфлікту інтересів (зовнішнього або ж самостійного), а також встановлено адміністративну та дисциплінарну відповідальність за порушення таких вимог. Відтак, згідно з офіційними статистичними даними, в Україні простежується тенденція до збільшення кількості осіб, притягнутих до адміністративної відповідальності за неповідомлення про реальний конфлікт інтересів, вчинення дій або прийняття рішень в його умовах (2012 р. - 83 особи, 20І3 р. - 182 особи, 2015 р. - 727 осіб [15], що, втім, може свідчити про активізацію роботи правоохоронних органів з метою запобігання виникненню корупції у всіх її проявах.

Висновки

Конфлікт інтересів у сфері публічної служби є доволі новою, складною за генезисом та недостатньо опрацьованою теоретичною і практичною проблемою. На рівні наукового визначення, конфлікт інтересів у публічній службі залишається складним і дуалістичним поняттям, характеризується неоднозначно через розмитість меж особистих, державних та громадських інтересів, які у своїй діалектичній взаємодії важко піддаються внутрішньому (особистісному) та зовнішньому контролю. При цьому ми не можемо припустити і легковажного ставлення до проблеми конфлікту інтересів: існування цього явища детермінує процеси корупційної злочинності і корпоративної злочинності у тих її проявах, для яких необхідна підтримка, прикриття, «завіса законності» публічного управлінського апарату. Сьогодні в Україні активно формується нова модель антикорупційного законодавства, яка надає можливість ефективного опанування ситуацій конфлікту інтересів. Надалі слід розглянути можливість створення певних «захисних» умов для державних службовців (фінансове стимулювання добросовісної праці, система статус- них гарантій) з обов'язковими противагами у вигляді ефективного громадського моніторингу за діяльністю державних службовців. Слід поступово і спрямовано, з реальним очікуванням результату у межах 15-20 річного терміну, проводити широкий комплекс соціальних заходів, спрямованих на корегування суспільної свідомості, усунення корисливо-індивідуалістичної акцентуації всіх верств населення через державні освітні системи (від початкової школи до навчальних закладів вищого рівня).

конфлікт інтерес корпоративний злочинність

Література

1. Індекс корупції СРІ-2015. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ti-ukraine.org/%D0%A1PI-2015.

2. Мельник М.І. Корупція - корозія влади (соціальна сутність, тенденції та наслідки, заходи протидії): [монографія] / М.І. Мельник. - К.: Юридична думка, 2004.- 400 с.

3. Янюк Н. Конфлікт інтересів як причина корупції на публічній службі: правові засоби запобігання протидії / Н. Янюк // Вісник Львівського ун-ту. Серія юридична. - 2012. - Вип. 55. - С. 139-146.

4. Кім К.в. Конфлікт інтересів на державній службі: правовий аспект / К.В. Кім // Вісник Харківського нац. ун-ту ім. В.Н. Каразіна. - Серія: Право. - 2014. - № 1137. - Вип. 18. - С. 86-89.

5. Токар-Остапенко О.В. Врегулювання конфлікту інтересів на державній службі: можливості застосування європейського досвіду в Україні: аналіт. доп. / О.В. Токар-Остапенко. - К.: НІСД. - 2013. - 57 с.

6. Посібник ОЕСр з питань врегулювання конфліктів інтересів на державній службі. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.acrc.org.ua/. - Назва з екрану.

7. Про засади запобігання і протидії корупції: Закон України від 07.04.2011 № 3206-У1 // Офіційний вісник України. - 2011. - № 44. - ст. 1764.

8. Про запобігання корупції: Закон України від 14.10.2014 № 1700-'УЇЇ // Офіційний вісник України. - 2014. - № 87. - Ст. 2474.

9. Василевська Т.Е. Конфлікт інтересів на державній службі: етичні аспекти / Т.Е. Василевська // Науково-інформаційний вісник Академії національної безпеки. - 2014. - № 1. - С. 106-120.

10. У Національному агентстві з питань запобігання корупції затвердили Методичні рекомендації з питань запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та прирівняних до них осіб. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://nazk.gov.ua. - Назва з екрану.

11. Гудков Д.В. Конфлікт інтересів та шляхи його врегулювання у національному законодавстві / д.В. Гудков // Право і суспільство. - 2014. - № 1.2. - С. 124-128.

12. Лавренюк Ю. Конфлікт інтересів у діяльності публічних службовців як складова механізму протидії корупції / Ю. Лавренюк // Ефективність державного управління: зб. наук. праць. - 2011. - Вип. 27. - С. 422-428.

13. Статистичні дані за період 15.08 - 15.09.2016. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://nazk.gov.ua/1508- 15092016. - Назва з екрану.

14. Милушева Т.В. Конфликт интересов как фактор ограничения публичной власти: теоретико-правовой аспект / Т.В. Милушева // Вестник Поволжской акад. гос. службы. - 2009. - № 1. - С. 4-11.

15. Правоохоронними органами держави вживались заходи щодо притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушень, пов'язаних із корупцією. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.gp.gov.ua/ua/news. html?_m=publications&_c=view&_t=rec&id=194780

Размещено на Allbest.ru