Правове регулювання участі громадськості у питаннях муніципальної безпеки через призму взаємодії з органами місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міжрегіональна Академія управління персоналом

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ УЧАСТІ ГРОМАДСЬКОСТІ У ПИТАННЯХ МУНІЦИПАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ ЧЕРЕЗ ПРИЗМУ ВЗАЄМОДІЇ З ОРГАНАМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Терехов В.Ю.

Постановка проблеми. Обраний Україною курс на євроінтеграцію передбачає комплексний характер розвитку інститутів «незалежного урядування» (good governance), який у поєднанні із децентралізацією виконавчої влади породжує необхідність вироблення політики участі громадськості у вирішенні більш широкого кола питань. Не є виключенням із цього переліку і безпека. Як і за радянських, так і за пострадянських часів адміністративно-правова політика безпекової діяльності завжди була центром уваги. Проте підходи, методи та інструменти, якими керувалися суб'єкти забезпечення безпеки не завжди йшли разом із дотриманням прав та свобод громадян.

Метою статті є вивчення поняття та особливостей громадської участі у питаннях забезпечення муніципальної безпеки та аналіз основних форм легітимного впливу членів територіальної громади на формування та реалізацію безпекової політики на місцях органами місцевого самоврядування.

Виклад основного матеріалу. Населення в особі кожного члена громади найбільш адекватно оцінює свою безпеку, а тому вправі обирати заходи, які більшим чином можуть становити їх захист. Локальна безпека - це своєрідний тип безпеки, політика управління якою повинна враховувати обмеженість кола учасників та території поширення і, водно час, бути професійною. Отже, делегування повноважень із вироблення політики безпеки на місцях - це правильний напрямок муніципального безпекового менеджменту, що містить ряд переваг, серед яких: можливість самостійного конструювання системи заходів, методів та способів забезпечення безпеки у відповідності до обстановки, яка склалася на певній території; оптимальне розміщення суб'єктів забезпечення безпеки та планування їх діяльності; більш тісна взаємодія між різними інституціями безпекової діяльності; можливість самостійного підбору кадрів, які у силу своїх професійних, фізичних, моральних та ділових якостей здатні виконувати завдання із забезпечення безпеки; оптимізація ресурсного використання.

Слід зазначити, що реформа децентралізації надає місцевій владі не тільки право, а й покладає на них обов'язок щодо безпосередньої участі у забезпеченні безпеки, тобто, активізує не тільки пасивну, а й активну поведінку. Без сумніву, це суттєвим чином змінює підхід місцевої безпекової політики. Але з правової точки зору, діяльність самих громадян не у всіх випадках буде мати легітимний характер, а тим більше, якщо це стосується прийняття управлінських рішень. Критичний аналіз чинного законодавства дасть можливість з'ясувати правову платформу участі громадськості у забезпеченні безпеки на місцях.

Гносеологічний витік категорії «громадська участь» у певних суспільних правовідносинах у теорії права традиційно характеризують із позиції правового статусу (як сукупність правових ознак, що встановлюють правове становище суб'єкта у певних відносинах) та пра- восуб'єктності, тобто, здатності особи своїми діями набувати змінювати та припиняти правовідносини. Як зазначає В.А. Трачук, на відміну від правового статусу, правосуб'єктність особи вказує на її реальний вплив на динаміку правовідносин, її участь у набутті, реалізації чи захисті прав та інтересів [9, с. 76]. Саме правосуб'єктність дає можливість ідентифікувати за компетенційним статусом громадян з позиції конституційної рівності учасників правовідносин на громадян, які займають певні посади та виконують певні обов'язки, а також громадян, у даному випадку членів територіальної громади, яким не властиві владні, адміністративно-розпорядчі функції. Тому, як правило, коли використовується термін «громадська участь», мається на увазі участь громадян як невладних суб'єктів правовідносин у всіх значеннях.

На відміну від громадян, які виконують представницькі функції чи перебувають на посадах державної служби в органах місцевого самоврядування або інших суб'єктів безпекової діяльності, до участі у питаннях місцевого самоврядування залучається і населення, представники засобів масової інформації, громадські об'єднання, громадські експерти та інші зацікавлені особи, які не мають прямих повноважень у забезпеченні локальної безпеки.

Рівень громадської активності населення співвідносний рівню прозорості місцевого самоврядування, у тому числі, при вирішенні питань місцевої безпеки. Оскільки громадська робота та діалог із владою є предметом не тільки правової науки, до вивчення їхнього співробітництва долучалося багато вчених та фахівців-практиків, журналістів, політиків тощо. Ними розроблено велику кількість стратегій оптимальної моделі громадського діалогу із владою.

Попри те, що чіткого переліку законних форм участі громадськості у місцевому самоврядуванні не визначено, у Законі України «Про місцеве самоврядування» міститься вказівка на наступні універсальні: вибори депутатів до місцевих рад, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, місцеві референдуми, муніципальні громадські слухання, робота самоорганізації населення [7]. Слід провести аналіз їх придатності при вирішенні питань безпеки.

Поєднання виборчого права і забезпечення безпеки, на наш погляд, може проявлятися опосередковано. Наприклад, обираючи депутатів чи голів рад, населення таким чином може підтверджувати свою прихильність до тієї чи іншої програми заходів розвитку безпеки регіону, яку представляють кандидати, та вимагати її виконання.

Загальні збори громадян за місцем мешкання (конференція) - це згідно зі ст. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування» форма безпосередньої участі громадян у ви рішенні питань місцевого значення [7]. Попри те, що у вищезазначеному Законі не зазначається предмет загальних зборів, їх рішення враховується органами місцевого самоврядування у своїй діяльності, а процедурні питання встановлюються у статутах територіальних громад. Незалежно від обсягу необхідної аудиторії, у разі внесення пропозицій або прийняття тих чи інших рішень у сфері, наприклад, організації певних заходів безпеки, загальні збори будуть мати законний характер за наступних умов: присутності на них більше ніж половина повноправних членів територіальної громади; у разі складання протоколу зборів, який підписаний головою і секретарем зборів (до протоколу зборів громадян рекомендується додавати матеріали реєстрації їхніх учасників та протоколи лічильної комісії) [4].

На відміну від загальних зборів, предмет якого не уточнено, згідно зі ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядування» предметом місцевих ініціатив може бути будь-яке питання, віднесене до відання місцевого самоврядування [7]. Серед іншого місцева ініціатива в Україні не є прямою нормотворчіс- тю громадян, яка практикується у Швейцарії, ряді штатів США та деяких інших країнах, і означає прийняття правових актів шляхом голосування членів місцевої громади [3, с. 28]. Порядок реалізації місцевих ініціатив, як правило, передбачається у статутах територіальних громад.

Слід звернути увагу, що питання безпеки жителів територіальної громади не завжди може охоплювати значний обсяг аудиторії. А тому, у випадку виникнення необхідності вирішення питання щодо забезпечення особистої безпеки, а також безпеки майна членів громади, навколишнього середовища на території місцевої локації через місцеву ініціативу пропонується у місцевих статутах зняти квоти збору необхідної кількості підписів. З метою пришвидшення процедур також рекомендується створення інтернет-платформи для прийняття та розгляду місцевих ініціатив щодо питань безпеки.

Місцеві референдуми - це один із найбільш ефективних засобів безпосередньої демократії на місцях. Його утвердження у конституційному та муніципальному правовому полі закріплює за кожним громадянином право участі у вирішенні питань, пов'язаних зі здійсненням влади. З аналізу п. 3 ст. 7 Закону України «Про місцеве самоврядування» є підстави стверджувати, що питання місцевої безпеки може бути предметом місцевого референдуму. Але попри всі плюси щодо остаточності та високого рівня легітимності референдних рішень, складність ініціювання місцевого референдуму становить суттєву перешкоду для його частого проведення. Іншою нормативною перешкодою є відсутність формальної конкретизації питань у статутах територіальних громад, які можуть бути вирішені виключно на місцевому референдумі. Але, разом з цим, винесення питань щодо забезпечення безпеки на місцеві референдуми недоцільно у силу наступного: по-перше, природа проблем безпеки, як правило, має спонтанний, а не постійний характер; по-друге, довготривалість процедури проведення референдуму може становити загрозу розповсюдження небезпек, вирішення яких потребує негайних заходів; по-третє, форма відповіді на питання, що можуть виноситись на місцевий референдум, стверджувальна, а не описова, що не може гарантувати комплексність безпекового рішення; по-четверте, основна мета місцевого референдуму - забезпечення демократії, а вирішення питань безпеки - це проблема взаємоузгоджено- сті, фаховості, прозорості, а тому до її урегулювання доречно залучати кваліфікованих суб'єктів.

Громадські слухання - це форма взаємодії громадськості певної територіальної громади з органами місцевого самоврядування, під час якої територіальна громада має право зустрічатися із депутатами відповідної ради та посадовими особами. При цьому, члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо проблем місцевого значення, які належать до відання місцевого самоврядування [7]. На слуханнях члени територіальної громади у безпековій сфері можуть:

1) вимагати звітування від органів місцевого самоврядування, у тому числі щодо проведеної роботи у напрямку забезпечення місцевої безпеки;

2) вносити пропозиції щодо покращення громадської безпеки та охорони муніципального порядку, покращення стану навколишнього середовища, ліквідації наслідків природних катаклізмів;

3) скаржитись на роботу посадових осіб у напрямку виконання плану безпекових заходів;

4) ініціювати створення спеціальних громадських робочих груп по протидії та профілактиці місцевих правопорушень;

5) здійснювати контроль шляхом вимагання заслуховувань про виконання планів заходів та безпекових програм тощо.

За своєю природою громадські слухання є однією із найбільш ефективних способів впливу на роботу органів місцевого самоврядування у межах їх повноважень, у тому числі, щодо забезпечення безпеки, оскільки: по-перше, рішення, скарги, пропозиції членів територіальної громади є обов'язковими до розгляду на сесії депутатів місцевих рад; по-друге, за своєю природою слухання можна віднести до звітування, тобто, перевірки роботи уповноважених органів населенням.

Іншою формою участі громадськості у багатьох питаннях розвитку територіальної громади села, міста, регіону (зокрема, не є винятком і забезпечення безпеки) є залучення мешканців до консультацій з органами влади для спільного прийняття рішень. У силу розвитку сучасних телекомунікаційних засобів, консультації можуть відбуватись шляхом використання місцевого радіо-, телетайпного зв'язку, мережі інтернет, прийняття електронних повідомлень посадовими осами тощо. Консультації у питаннях безпеки, з урахуванням фаховості підходу щодо її забезпечення, повинні більшим чином проводитись із залученням фахівців, експертів. їх змістом має бути відкрита та правдива інформація про обсяг, межі, види реальних або потенційних загроз, найбільш ефективні засоби та інструменти для урегулювання або протидії таким загрозам.

Наступна форма участі - громадські ініціативи, що найбільш яскраво знаходить свій прояв у програмах прямої демократії «Бюджет участі» (партиципатронний бюджет). Попри те, що прямого обов'язку у місцевих органах влади щодо виокремлення частки видатків на громадське обговорення та впровадження немає, його втілення в українських реаліях останнім часом набирає великих обертів, у чому вбачаємо суттєвий позитив. Найбільш перспективним є можливість будь-якого законного члена територіальної громади самостійно запропонувати заходи забезпечення безпеки територіальної громади через подання відповідного проекту.

Процедура реалізації партиципатронно- го бюджету полягає у проходженні чотирьох етапів (подання проектів, розгляд ідей, голосування, виявлення переможців та реалізація). Переможці проектів партиципатронного бюджету мають право здійснювати контроль за реалізацією планів видатків своїх проектів протягом всього строку виконання. Щодо рубрик, у яких громада має право подавати проекти, то вони різноманітні у кожній територіальній громаді. Наприклад, у громадській програмі бюджету участі міста Києва запропоновано наступні категорії: безпека та громадський порядок, дорожньо-транспортна інфраструктура, енергозбереження, комунальне господарство, культура та туризм, навколишнє середовище, освіта, охорона здоров'я, соціальний захист, спорт, телекомунікації, зв'язок та інформаційні технології, громадянське суспільство [1]. Згідно з даними статистики, громадськість міста Києва віддає перевагу розвитку міста за освітнім напрямком (45,57% від загальної кількості проектів). У категорії «безпека та громадський порядок», на жаль, на 2018 рік не подано жодного проекту бюджетних видатків [1].

Слід зазначити, що поза громадськими ініціативами, місцеві органи мають право затверджувати програми безпеки зі строком виконання на декілька років, при цьому, об'єднуючи зусилля суб'єктів забезпечення безпеки, зокрема, підприємств, установ, організацій та громадян, жителів територіальної громади. До прикладу можна привести спеціалізовану безпекову програму «Безпечне селище» на 2016-2018 роки у с. Немішаєво [8]. Проте, на жаль, поодинокість прийняття таких програм свідчить про відсутність комплексного підходу до вироблення політики розвитку безпеки на місцях. А тому, рекомендується в обов'язковому порядку закріпити необхідність місцевих органів влади не рідше одного разу на декілька років затверджувати безпе- кові програми розвитку, а за їх виконанням щорічно звітувати територіальній громаді на громадських слуханнях або на вимогу громадян у строки та порядку, передбаченому чинним законодавством та статутом відповідної територіальної громади.

До загальних інструментів участі громадян у реалізації уповноваженими суб'єктами діяльності із забезпечення безпеки згідно зі ст. 1 Закону України «Про звернення громадян» належить право на звернення [5]. Універсальність характеру зазначеного права, у тому числі щодо питань безпеки, засвідчує його конституційна природа. Так, у ст. 40 Конституції України закріплено право кожного направляти як індивідуальні, так колективні письмові звернення, а також особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк [2]. Окреслюючи проблематику звернень щодо питань безпеки, важливо звернути увагу на положення ст. 3 Закону України «Про звернення громадян», у якій диференційовано наступні види звернень: пропозиція (зауваження), заява (клопотання), скарга [5].

При цьому, у контексті піднятого питання, можна адаптувати вищезазначені види звернень і до сфери забезпечення муніципальної безпеки. У такому разі, пропозиція є зверненням громадян, де висловлюється порада, рекомендація щодо діяльності суб'єктів забезпечення безпеки, їх посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин з приводу забезпечення захищеності та усунення загроз при охороні громадського порядку, протидії кримінальним правопорушенням, забезпечення екологічної стабільності, безпеки навколишнього середовища, здоров'я жителів місцевості, нормальної роботи муніципальних підприємств, установ, організацій, вдосконалення правових основ регулювання даного питання. легітимний територіальний громада самоврядування

Щодо заяв, то у даному випадку, ними виступатимуть звернення громадян із проханням сприяти реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав на безпечне існування та інтересів щодо забезпечення особистої безпеки або повідомлення про порушення чинного законодавства у сфері ліквідації загроз, недоліків у діяльності підприємств, установ, організацій, що можуть становити небезпеки різного характеру або дії народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, які обумовлюють спричинення загроз на місцях та посягають на безпеку інших. Окрім того, під такими заявами слід розуміти і висловлення думок щодо поліпшення діяльності вищезазначених суб'єктів у безпековому напрямку.

При цьому, скаргу варто розглядати як звернення з вимогою поновити права і захистити законні інтереси громадян - жителів територіальної громади внаслідок завдання шкоди їхньому життю, здоров'ю неправомірними діями (бездіяльністю), рішеннями суб'єктами забезпечення безпеки на місцях, їх посадовими та службовими особами.

Важливою гарантією громадян у питаннях забезпечення безпеки при зверненні є встановлення законодавчих строків їх розгляду, що згідно зі ст. 20 Закону України «Про звернення громадян» можуть бути такими: не більше одного місяця від дня надходження;

невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання; не більше сорока п'яти днів [5]. Звідси постає цілком логічне та закономірне питання: а в який строк має бути розглянуто звернення громадян щодо таких питань, які мають одне з найбільш пріоритетних значень: питання забезпечення особистої безпеки, можливо невідкладно? Двоякість позиції встановлення законодавчого пріоритету розгляду звернень з позначкою «категорія безпеки» не дає можливість віднайти чітку відповідь. Проте у розрізі аналізу ст. 10 Закону України «Про інформацію» [6] можна зайняти однозначну позицію щодо невичерпності видів інформації, які потребують правової ідентифікації. Доречним вважаємо ініціювання внесення терміну, який охоплював би конституційні вимоги громадян щодо безпечності свого існування. Таким чином, пропонується доповнити ст. 10 Закону України «Про звернення громадян» новим видом інформації за змістом - «інформація про безпеку» наступного змісту: «сукупність відомостей, даних про стан захищеності життєво важливих інтересів людини та громадянина з урахуванням особливостей певної території, її криміногенних, соціально-економічних, демографічних, технологічних, екологічних показників, а також перелік загроз та ризиків, які за тих чи інших обставин можуть завдати загрози, шкоди особистій безпеці людини та громадянина».

Висновки

Проведений нами аналіз обсягу правових можливостей участі громадськості у питаннях муніципальної безпеки у взаємодії з органами місцевого самоврядування як ключовими суб'єктами забезпечення безпеки на місцях свідчить про наступне: по-перше, забезпечення муніципальної безпеки - це відносини широкого функціонала та особливої важливості, які можуть торкатися як певного кола осіб, так і всіх мешканців територіальної громади; по-друге, окрім системи органів місцевого самоврядування, уповноваженими суб'єктами забезпечення безпеки виступають різні за своїм статусом уповноважені органи, установи, їх посадові та службові особи, діяльність яких регламентується іншими нормативними актами; по-третє, деякі відомості, які одержані у ході забезпечення безпеки носять конфіденційний (обмежений) характер, оскільки їх розголошення може завдати суттєвої шкоди суспільству, у зв'язку з чим, участь громадян у вирішенні питань безпеки теж може бути обмеженою або потребувати спеціальної процедури вступу; по-четверте, природа безпекової політики повинна бути динамічнішою та «йти на випередження» несприятливим умовам, ризикам, факторам, загрозам та небезпекам, які виникають чи можуть виникати на тій чи іншій місцевій території.

Під терміном громадської участі у забезпеченні безпеки на місцях, на наш погляд, необхідно розуміти можливість вступу у відносини безпеки індивідуально або колективно членами місцевої територіальної громади шляхом використання ними законних засобів та інструментів для протидії небезпекам (загрозам), їх профілактики та ліквідації, зокрема правопорушенням, а також ступінь їх впливу на прийняття безпекових рішень іншими спеціально уповноваженими інституціями забезпечення безпеки, їх посадовими та службовими особами через активну чи пасивну правову поведінку у межах окремої адміністративно-територіальної одиниці.

Література

1. Конституція України : Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - ст. 141.

2. Посібник з питань партисипативної демократії (демократії участі) на місцевому рівні / Під редакцією В.В. Тол- кованова. - Київ : Крамар, 2011. - 199 с.

3. Практичний посібник з питань організації роботи органів місцевого самоврядування об'єднаних територіальних громад // Асоціація міст України (у рамках Проекту USAID ПУЛЬС), Київ. - 2016 р.

4. Про звернення громадян : Закон України від 02.10.1996 № 393/96-ВР // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1996, № 47, ст.256.

5. Про інформацію : Закон України від 02.10.1992 № 2657- XII // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 48. - ст. 650.

6. Про місцеве самоврядування : Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1997, № 24, ст.170.

7. Програма «Безпечне селище» на 2016-2018 роки : затв. Рішенням Немішаївської селищної ради від 08 грудня 2016 року № 11-VII.

Анотація

У статті автор дослідив поняття та особливості громадської участі у питаннях забезпечення муніципальної безпеки. Автор проаналізував основні форми легітимного впливу членів територіальної громади на формування та реалізацію безпекової політики на місцях органами місцевого самоврядування. Зроблено висновок про необхідність подальших досліджень взаємодії громадськості з іншими спеціалізованими суб'єктами забезпечення місцевої безпеки з метою формування уявлення про комплексну стратегію публічної безпеки.

Ключові слова: муніципальна безпека, забезпечення безпеки, органи місцевого самоврядування, громадськість, територіальна громада.

В статье автор исследовал понятие и особенности общественного участия в вопросах обеспечения муниципальной безопасности. Автор проанализировал основные формы легитимного влияния членов территориальной громады на формирование и реализацию политики безопасности на местах органами местного самоуправления. Сделан вывод о необходимости дальнейших исследований взаимодействия общественности с другими специализированными субъектами обеспечения местной безопасности с целью формирования представления о комплексной стратегии публичной безопасности.

Ключевые слова: муниципальная безопасность, обеспечение безопасности, органы местного самоуправления, общественность, территориальная община.

In the article the author explores the concept and peculiarities of public participation in the issues of municipal security. The author analyzes the main forms of legitimate influence of the territorial community members on the formation and implementation of security policy by local self-government bodies. The author concludes about necessity of further researches on the interaction public with other specialized institutions of local security for understanding the comprehensive state safety strategy.

Key words: municipal security, security, local self-government, public, territorial community.

Размещено на Allbest.ru