Конституційно-правове забезпечення діяльності поліції в Україні у контексті зарубіжного досвіду

Виконав:

Ігор Володимирович Хорт

У статті розглянуто конституційно-правове забезпечення діяльності поліції в Україні у порівнянні із законодавством Грузії, Польщі та Німеччини. Виявлено недоліки чинного конституційно-правового забезпечення діяльності вітчизняної поліції та надано пропозиції щодо запозичення норм зарубіжного законодавства в українську нормативно-правову базу.

Ключові слова: поліція, національна поліція, забезпечення діяльності поліції, конституційно-правове забезпечення, захист прав.

В статье рассмотрено конституционно-правовое обеспечение деятельности полиции в Украине по сравнению с законодательством Грузии, Польши и Германии. Выявлены недостатки действующего конституционно-правового обеспечения деятельности отечественной полиции и даны предложения по заимствованию норм зарубежного законодательства в украинскую нормативно-правовую базу.

Ключевые слова: полиция, национальная полиция, обеспечение деятельности полиции, конституционно-правовое обеспечение, защита прав.

In the article the constitutionally-legal providing of activity of police is considered in Ukraine as compared to the legislation of Georgia, Poland and Germany. The lacks of the operating constitutionally-legal providing of activity of home police are educed and given suggestion for borrowing of norms of foreign legislation in the Ukrainian normatively-legal base.

Key words: police, national police, providing of activity of police, constitutionally-legal providing, protection of rights.

Поліція є стрижневим елементом правоохоронної системи будь-якої країни світу, оскільки на неї покладена велика кількість завдань загальнодержавного значення. У демократичних країнах світу діяльність поліцейських структур, на рівні з іншими органами державної влади, забезпечується низкою нормативно-правових актів, серед яких провідне місце належить конституції. Зазвичай конституція країни є основним законом, в якому закладено фундаментальні підстави та обмеження в діяльності поліції. Цілі та межі поліцейської діяльності формуються на основі провідних конституційних принципів - основних прав та їх охорони, поваги і захисту честі людини. Конституційно-правова легітимність поліцейського права закладена в самій концепції існування поліції, а саме: в забезпеченні правопорядку та відверненні загроз, які можуть виникати перед людиною та суспільством в цілому.

В українських реаліях поліція є новоствореним державним органом, яка прийшла на зміну застарілому елементу правоохоронної системи - міліції. При створенні нового державного органу в Україні було проаналізовано досвід конституційно-правового забезпечення діяльності поліції в інших країнах світу, враховано їх переваги та недоліки, скореговано та адаптовано до українських реалій. Підбиваючи перші підсумки роботи поліції в Україні, можна відзначити як загальну позитивну тенденцію розвитку цього правоохоронного органу, так і суттєві недоліки. На цьому етапі важливо дослідити конституційно-правову складову забезпечення діяльності поліції на основі зарубіжного досвіду, для поліпшення концептуальних засад розвитку поліцейського права в Україні, чим і зумовлена актуальність теми дослідження.

Дослідженню проблематики правового забезпечення діяльності поліції в Україні в контексті зарубіжного досвіду у своїх наукових працях приділяли увагу такі вчені: О. Бандурка, І. Григоренко, В. Гу- ченко, О. Доценко, Н. Камінська, О. Клюєв, М. Качинська, М. Москаленко, О. Передерій, О. Проневич, М. Смірнов, О. Стеблинська, В. Чумак, О. Юнін та ін. Проте в більшості наукових доробків зазначених вчених зроблено акцент на нормативно-правовому забезпеченні діяльності української поліції у відриві від досвіду зарубіжних країн або на аналізі лише зарубіжного законодавства щодо діяльності поліції.

Метою статті є аналіз конституційно-правового забезпечення діяльності поліції України з урахуванням досвіду зарубіжних країн, а також надання рекомендацій з вдосконалення вітчизняного законодавства.

Сьогодні високий рівень захисту прав людини і громадянина є невід'ємною частиною сучасної правової держави, який забезпечується відповідною нормативно-правовою базою та підбором висококваліфікованих спеціалістів в органи внутрішніх справ, зокрема в органи поліції. Поліція як один із ключових органів реалізації державної влади наділена особливими повноваженнями впливу на людину і суспільство.

Завданням поліції у демократичній правовій державі є забезпечення публічної безпеки та порядку, а також захист людей при реалізації ними прав та свобод, гарантованих конституцією [1, с. 9]. Кожне із зазначених завдань вказує на значущість поліції у зміцненні та розвитку держави та її інститутів, однак і держава у сфері конституційних гарантій має важливі обов'язки. Це, як правило, захисні обов'язки, які превентивно виконуються державою через надання благ та встановлення обмежень.

Реформування органів внутрішніх справ та утворення Національної поліції багато в чому є продуктом західноєвропейських планів України. Без підтримки багатьох розвинутих країн світу Національна поліція в Україні не була б створена ще довго. Основними спонсорами реформування системи органів внутрішніх справ в Україні стали США, Канада та Японія. Наразі представники нашої держави готують нові запити для отримання закордонних грантів на реформування Національної поліції України.

Конституційно-правове забезпечення діяльності поліції в Україні виражається у виконанні державою обов'язків, передбачених Конституцією України [2], що утворює широке поле для встановлення власних оцінок. Слід зазначити, що цей вид правового забезпечення діяльності поліції передбачає створення необхідних умов для виконання органами поліції функцій з охорони основних конституційних прав, а тому важливо звернутись до Основного Закону України. Так, відповідно до ст. 3 людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави [2]. Ця стаття підкреслює зобов'язання держави перед людьми, які виконуються через органи внутрішніх справ, одне з провідних місць серед яких, з реалізації прав людини, займає Національна поліція.

Актуальну думку щодо діяльності поліції висловив П. Михайленко, зазначивши, що поліцейські повинні застосовувати мінімум сили, бути моральними, не терпіти «карального ухилу» та неправомірних дій, боротися не зі злочинністю, а за справедливість, прагнути запобігати злочинності, а не просто на неї реагувати, а також сягати якомога вищого ступеня відповідальності за діяльність кожного й усіх разом, цілої організації [3, с. 16-17]. Тобто справжній український поліцейський має бути показовим членом демократичного суспільства, який несе гармонію і діє згідно з основним конституційним положенням держави. Як зазначив Президент України П. Порошенко в липні 2015 р. на церемонії складання присяги нової патрульної поліції м. Києва, основою реформи Національної поліції є перехід від каральної функції до сервісної.

З метою якнайшвидшої реалізації поставлених цілей перед новими поліцейськими Міністерство внутрішніх справ України (далі - МВС України), серед іншого, прийняло Інструкцію про порядок проведення атестування поліцейських № 1465 від 17 листопада 2015 р., згідно з якою затверджено ключові особливості атестування поліцейських кадрів [4]. Враховуючи, що Національна поліція була створена лише 7 листопада 2015 р., то Наказ можна вважати необхідною правовою основою для проведення переатестації міліції і формування на її базі поліцейських підрозділів.

Станом на початок другого кварталу 2016 р. серед українських поліцейських було переатестовано понад 22 тис. осіб. Голова Національної поліції Х. Деканоідзе заявила, що переатестацію мають пройти до кінця 2016 р. близько 115 тис. поліцейських [5]. Перевірка професійної придатності поліції має важливе значення для розвитку системи правоохоронних органів в Україні, адже навіть ті поліцейські, які раніше працювали в міліції та успішно пройшли атестацію, повинні зрозуміти, що це абсолютно новий правоохоронний орган, який багато в чому відрізняється від свого попередника (міліції), оскільки це є передумовою реалізації євроінтеграційних прагнень нашої країни, а Національна поліція має стати фундаментом корінних перетворень в Україні.

В Конституції України відсутні конкретні норми щодо регулювання діяльності поліції, тому варто звернути увагу на Закон України «Про Національну поліцію» (далі - Закон) і в ньому виявити фундаментальні засади поліцейської діяльності, які є невід'ємними від забезпечення прав та свобод людини. Так, згідно зі ст. 2 Закону основними завданнями Національної поліції є: забезпечення публічної безпеки і порядку; охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; протидії злочинності; надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги [6]. Національна поліція України є тим центральним органом виконавчої влади, який безпосередньо забезпечує захист основних конституційних прав громадян. Таким чином, розглянуте положення спирається на норми Конституції України, при чому варто зазначити, що представники Національної поліції окрім того, що захищають основні конституційні права людини, так ще й самі є об'єктом захисту.

Окрім Конституції України та Закону правову основу діяльності поліції становлять: міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України та іншими законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а саме: постановами від 28 жовтня 2015 р. № 877 «Про затвердження Положення про Національну поліцію» та від 11 листопада 2015 р. № 988 «Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції», а також виданими відповідно до них наказами МВС України та іншими нормативно-правовими актами (ст. 3) [7].

Іншим органом центральної виконавчої влади, який через Кабінет Міністрів України спрямовує та координує діяльність поліції, є МВС України, проте в Указі Президента України «Про затвердження Положення про Міністерство внутрішніх справ України» [8] відсутні будь-які згадки про діяльність Національної поліції. Однак 28 жовтня 2015 р. Кабінетом Міністрів України було прийнято Постанову № 878 «Про затвердження Положення про Міністерство внутрішніх справ України», в п. 1 ч. 3 якої одним із основних завдань МВС України є забезпечення формування державної політики у сферах охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, забезпечення публічної безпеки і порядку, а також надання поліцейських послуг [9]. Певну відповідність із Постановою Кабінету Міністрів України № 878 має Постанова Кабінету Міністрів України № 877, в якій регламентовано, що Національна поліція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сферах забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку [10]. Слід зазначити, що прийняття вказаних постанов Кабінету Міністрів України було ініційоване виключно для приведення у відповідність національного законодавства у зв'язку з реформуванням Національної поліції. Тим не менш, питання про те, чому не втратив чинності або не був змінений чи доповнений Указ Президента України «Про затвердження Положення про Міністерство внутрішніх справ України» залишається відкритим.

З метою виявлення взаємозв'язку наявних прогалин чинного вітчизняного законодавства, зокрема на рівні Конституції України, стосовно забезпечення діяльності Національної поліції з відносно нещодавньою появою нового правоохоронного органу, слід проаналізувати природу цього явища в зарубіжних країнах. Вивчивши основні нормативно-правові акти законодавства зарубіжних країн стосовно правового регулювання діяльності поліції видається можливим формулювання висновків щодо прогалин українського поліцейського права та окреслити перспективні напрями його вдосконалення.

Детальної оцінки та порівняння з українським законодавством варте конституційно-правове забезпечення діяльності поліції Грузії. Грузія, окрім того, що є стратегічним партнером України і вихідцем із Радянського Союзу, так ще й порівняно нещодавно пережила схожі до українських політичні події. Реформування органів внутрішніх справ, зокрема поліції, стало прикладом для України, а впровадження реформ у цій сфері відбувалося та відбувається на основі грузинського досвіду.

У профільному Законі Грузії «Про поліцію» пропонується перелік нормативно-правових актів, які регулюють діяльність поліції, серед яких Конституція Грузії, міжнародно-правові акти, Закон Грузії «Про поліцію» та інші закони, акти Уряду Грузії, Прем'єр-міністра й Міністра Грузії (ст. 5) [11]. Аналогічна норма міститься і в українському законодавстві - ст. 3 Закону [6]. правове забезпечення поліція

Звернувшись до Конституції Грузії, варто акцентувати увагу на п. (с) ст. 3, згідно з яким до виключного переліку вищих державних органів Грузії відноситься кримінальна поліція і слідство [12]. Обидва структурні елементи входять до складу поліції і в Україні, з тією лише різницею, що в нашій державі органи слідства мають назву - органи досудового розслідування. Більше норм Конституції Грузії, які б відповідали критеріям правового забезпечення діяльності поліції немає, однак в Основному Законі України взагалі відсутні будь-які конкретні згадування про регулювання діяльності поліції.

Концептуальні основи забезпечення діяльності поліції продекламовані в Законі Грузії «Про поліцію», в якому окрема глава відведена для характеристики основ діяльності поліції Грузії, в якій запропоновано основні принципи діяльності поліції, зокрема такі: поліцейські в своїй діяльності неухильно дотримуються принципів захисту і поваги основних прав та свобод людини, законності, неприпустимості дискримінації, пропорційності, здійснення дискретних повноважень, політичної нейтральності та прозорості діяльності поліції [11]. Серед запропонованого переліку принципів діяльності поліції Грузії можна виокремити три основних, які містять у собі конституційно-правову основу. До них належать такі принципи: захисту і поваги основних прав та свобод людини; законності; неприпустимості дискримінації.

Для порівняння: в українському Законі [6] також відведено окрему главу, в якій розкрито принципи діяльності поліції, однак, на відміну від грузинського закону, принцип неприпустимості дискримінації не виділено окремо, а включено до принципу дотримання прав і свобод людини, що є достатньо вдалою позицією законодавця.

Аналізуючи забезпечення діяльності поліції в Грузії, В. Чумак зауважує, що деякі із принципів діяльності поліції цієї країни можуть бути застосовані під час організації поліції в Україні, однак з урахуванням особливостей національного законодавства [13, с. 96]. Складно не погодитися з позицією вченого, адже при вдосконаленні національного законодавства на базі норм міжнародного або зарубіжного законодавства, при адаптації та впровадженні нових нормативно-правових актів необхідно максимально зважено оцінити всі ключові аспекти як чинного українського законодавства, так і готовність суспільства до сприйняття нововведень. Ті позитивні тенденції, які були успішно впровадженні в одному правовому середовищі, можуть бути не адаптивні в іншому. Це означає, що при реформуванні законодавства про діяльність української поліції потрібно враховувати, по-перше, нині чинну нормативно-правову базу, особливо законодавчі акти вищої юридичної сили задля уникнення колізій, по-друге, опиратися на культурні особливості українського народу, щоб запобігти їх порушенню.

Доцільним є вивчення досвіду конституційно-правового забезпечення діяльності поліції Польської Республіки. Це держава, яка для України є прикладом для наслідування у багатьох галузях і сферах, оскільки пройшла шлях від країни з адміністративно-плановою економікою до держави європейського типу. В аспекті реформування поліції Польща досягла значних успіхів, які наразі намагається врахувати і наша країна.

У Конституції Польщі єдиним положенням, в якому міститься згадка про поліцію, є ч. 2 ст. 103, де зазначено, що посадова особа поліції, яка перебуває на дійсній державній службі не має права претендувати на депутатський мандат [14].

У статті 1 Закону Польщі «Про поліцію» окреслено основоположні (базові) цілі, що зумовлюють створення поліції. Зокрема, він визначає, що поліція є екіпірованим й озброєним формуванням, яке служить суспільству і призначене для охорони безпеки людей, а також для підтримання безпеки й публічного порядку. Поняття «безпека» як мета діяльності поліції законодавцем кореспондується із вимогами ст. 5 Конституції Польщі, де безпека громадян однозначно розглядається як одне з основних завдань держави. Конституція водночас передбачає можливість обмеження конкретних прав і свобод з огляду на необхідність забезпечення охорони безпеки, тобто поняття «безпека» слугує підставою для загального або локального обмеження конституційних прав [15, с. 826].

Проводячи аналогію із Законом, можна відзначити дублювання деяких цілей функціонування поліції. З метою надання наочності подамо у вигляді таблиці основні положення, наведені у ст. 1 Закону та Закону Польщі «Про поліцію» (табл. 1).

Таблиця 1 Порівняльна характеристика цілей функціонування поліції відповідно до українського та польського законодавства