Лобізм як метод формування правової політики держави

Стаття присвячена проблемі формування правової політики України, що є основою правових демократичних реформ. Аналізуються можливості підвищення ефективності правотворчої діяльності органів державної влади шляхом легалізації інституту лобізму. Розглядається практичний аспект лобістської діяльності в органах державної влади на прикладі аерокосмічної галузі економіки України.

Ключові слова: правова держава, правова реформа, правотворчість, правова політика, лобізм.

Статья посвящена проблеме формирования правовой политики Украины как основы правовых демократических реформ. Анализируются возможности повышения эффективности правотворческой деятельности органов государственной власти путем легализации института лоббизма. Рассматривается практический аспект лоббистской деятельности в органах государственной власти на примере аэрокосмической сферы экономики Украины.

Ключевые слова: правовое государство, правовая реформа, правотворчество, правовая политика, лоббизм.

The article is dedicated to the problem of forming of legal policy in Ukraine as basis of law democratic reforms. The possibilities of increase of efficiency law-making activity of the state power bodies by means of legalization of lobby institute are analysed. Practical aspect of lobby activity in the state power bodies at the example of air and space field of Ukraine economy is considered.

Key words: legal state, law reform, law-making, legal policy, lobby.

Успіх проведення реформ у різних сферах життєдіяльності суспільства залежить від належного правового супроводу, тобто нормативно-правових актів, які б ефективно врегульовували б суспільні відносини. Доцільність і пріоритетність прийняття конкретних правових актів обумовлюється концепцією правової політики держави. Правова політика формується не лише органами державної влади, наділених правом законодавчої ініціативи, а й за участю представників громадянського суспільства - політичних партій, громадських організацій, наукових установ, бізнес-асоціацій, профсоюзів тощо, які наполегливістю своїх звернень спонукають владу до прийняття необхідних їм правових рішень. Вплив на органи влади за допомогою певних заходів із застосуванням як легальних, так і протиправних засобів одержав назву «лобізм».

Лобізм як суспільно-політичне явище, що набуло значного поширення у діловій практиці, став об'єктом досліджень різних галузей суспільних наук - економіки, політології, соціології, правознавства. Узагальнюючи різні тлумачення, поняття «лобізм» можна інтерпретувати як специфічний інститут політичної системи, сутність якого - здійснення певними соціальними групами і громадськими об'єднаннями («групами тиску») впливу в межах закону на процес прийняття рішення органами державної влади з питань внутрішньої та зовнішньої політики [1, с. 515]. Водночас слід зазначити, що в сучасній українській юридичній науці недостатньо досліджено як теоретичні, так і практичні аспекти лобістської діяльності. Серед незначних наукових праць слід виокремити дисертаційні дослідження О. Одінцової [2] та В. Нестерович [3], в яких висвітлюються суто теоретичні аспекти лобізму: характеристика об'єктів лобізму (органів державної влади), зарубіжного досвіду правового врегулювання лобізму, а також представлена концепція закону про лобістську діяльність. Практичні аспекти лобізму у правотворчому процесі органів державної влади представлені у працях О. Малько, П. Толстих, В. Субочева, М. Ісакова та ін. Необхідність розкриття особливостей практичних сторін лобістської діяльності в органах державної влади і технологій, що застосовуються для відстоювання суб'єктивних інтересів у конкретних галузях національної економіки для повного та достовірного уявлення про цей політико-правовий інститут, становить актуальність цього питання. Автор має на меті розкрити як позитивну, так і негативну роль інституту лобізму у процесі нормотворення на прикладі аерокосмічної галузі економіки України як найбільш прибуткової та перспективної.

Україна - одна з небагатьох країн світу, яка має повний цикл виробництва в авіабудівельній та космічній індустрії. За оцінками вітчизняних і зарубіжних експертів вітчизняна аерокосмічна галузь достатньо перспективна [4], великим попитом користується продукція українських підприємств ДАК «Антонова» - якісні й унікальні за своїми технічними характеристиками літаки Ан різних модифікацій, в тому числі «Руслан» та «Мрія», а завдяки роботі КБ «Південне» і «Південмаш» Україна здобула статус космічної держави після запуску у серпні 1995 р. супутника дистанційного зондування Землі «Січ-1». Однак слід зазначити, що успішна інтеграція аерокосмічної галузі економіки України відбулася завдяки одночасному формуванню повітряного та космічного права, де провідну роль відіграє не лише політична воля держави, а й цілеспрямований вплив суб'єктів господарювання аерокосмічної галузі. Слушною є думка В. Коростей, який визначає одним із завдань лобізму саме закріплення в законах та інших нормативних актах інтересів господарських суб'єктів [5, с. 103].

Серед суб'єктів лобістської діяльності космічної галузі слід відзначити Державне космічне агентство України (ДКАУ), що представляє інтереси близько 80-ти українських підприємств та організацій, за- діяних у спільних міжнародних проектах. ДКАУ лобіювало прийняття владою низки нормативно правових актів (розроблених за безпосередньої участі фахівців ДКАУ та Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України), необхідних для формування внутрішнього ринку космічних послуг та вихід українських суб'єктів господарювання на міжнародний космічний ринок із власною продукцією та послугами. Так, у рамках першої Державної космічної програми на 1994-1997 рр. було прийнято такі фундаментальні закони України: «Про космічну діяльність» та «Про державну підтримку космічної діяльності», дія яких спрямована на впровадження правових регуляторів космічної діяльності для забезпечення національних інтересів держави.

У 2012 р. ДКАУ спільно з іноземними партнерами - «Боїнг» (США), РКК «Ерергія» (РФ), «Кварнер» (Норвегія), розпочали проект «Морський старт» і створення спільного підприємства «Сі Лонч». На реалізацію цих проектів Світовий банк виділив українській стороні фінансовий кредит, визнавши його як один із найефективніших проектів за участю України [6]. Влада України, в свою чергу, розробила і затвердила Концепцію розвитку космічної діяльності України до 2032 р. [7], а також п'яту космічну програму, затверджену Законом України від 5 вересня 2013 р. «Про затвердження Загальнодержавної цільової науково-технічної космічної програми України на 2013-2017 роки». Зміст їх підтверджує важливість розвитку космічної науки та техніки для України у ХХІ ст., що дозволить вирішити актуальні завдання соціально-економічного, екологічного, культурного, інформаційного, наукового та освітнього розвитку суспільства, забезпечення інтересів держави у сфері національної безпеки та оборони [8].

Суб'єктом лобістської діяльності в галузі цивільної авіації виступає ДАК «Антонов», структура якого на сьогодні містить: ДП «Антонов», який розробляє та виробляє нові модифікації й удосконалює лінійку літаків Ан; ДП «Завод 410-ї цивільної авіації», котрий ремонтує цивільні літаки Ан, випущені раніше; та Харківське державне авіаційне виробниче підприємство (ХДАВП), що випускає й ремонтує вантажні модифікації Ан-72, Ан-74 та Ан-140. правова політика лобізм влада

Однак тривалий час галузь цивільної авіації України була на межі руйнування: державна політика не виділяла серед пріоритетних галузь цивільної авіації, що не дозволяло одержати державну фінансову підтримку для модернізації та розвитку підприємств цієї галуці. Більше того, загальновідомим є факт про продаж одного й того ж літака тричі різним державам, що викликало не лише судові провадження у міжнародному арбітражі, а й завдало істотної шкоди репутації України. Відповідно, предметом лобізму представників цивільної авіації стала можливість отримання бюджетних коштів для розвитку цієї галузі народного господарства та отримання різних фінансових преференцій.

Використовуючи суто правові методи впливу на уряд - систематичні та цілеспрямовані зустрічі авіавиробників із Прем'єр-міністром України Ю. Тимошенко, а також висвітлення у засобах масової інформації (далі - ЗМІ) різних проблемних питань під необхідним кутом, дало необхідні результати. Так, наслідком вдалої презентації України як однієї з семи провідних авіаційних держав світу, виготовлена техніка якої постачається до 50 країн світу, стало визначення Прем'єр-міністром першочерговим завданням уряду проведення фінансового оздоровлення державних авіапідприємств. На нараді з питань підтримки вітчизняного авіабудування, що відбулася 20 березня 2009 р., Прем'єр-міністр доручила профільним міністерствам промислової політики, з питань надзвичайних ситуацій, економіки та фінансів розробити план першочергових заходів з підтримки галузі авіабудування та винести його на розгляд Кабінету Міністрів України.

Наслідком зустрічі Прем'єр-міністра з керівниками двох потужних українських авіазаводів стало рішення уряду виділити приблизно 380 млн грн Харківському державному авіаційному підприємству для добудови дев'яти літаків, ступінь готовності яких становив від 90 до 97 %, та 200-250 млн грн Київському авіаційному заводу «Авіант», який вже у 2008 р. отримав системну допомогу від уряду в сумі 90 млн грн, а в 2009 р. - 30 млн грн, а також провести реструктуризацію боргів цих підприємств. Більше того, Прем'єр-міністр активно лобіювала прийняття Верховною Радою України Закону України «Про підтримку авіаційної галузі», який передбачає звільнення авіабудівельних підприємств від плати за землю та можливість ввезення імпортних комплектуючих на пільгових умовах [9-11]. Цікавим є той факт, що вказаний законопроект був розроблений депутатом В. Богуслаєвим, який є головою правління ВАТ «Мотор-Січ», а отже, в свою чергу, виступає і об'єктом, і суб'єктом лобістської діяльності.

Правовою основою подальшого ефективного розвитку цивільної авіації став новий Повітряний кодекс України від 19.05.2011 р., дія якого спрямована на гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства й економіки у повітряних перевезеннях та авіаційних роботах [12]. За рішенням уряду у 2012 р. з державного бюджету було виділено кошти для державної підтримки виробництва авіаційної техніки і вертольотів та двигунів до них, в тому числі через механізм здешевлення кредитів [13]. Крім того, авіабудівні підприємства було звільнено від оподаткування.

Отже, позитивними рисами лобізму є, по-перше, збалансування інтересів різних суспільних груп та їх забезпечення шляхом створення можливості донесення інформації про потреби певних груп суспільства через свого представника, і, по-друге, створення прозорого процесу прийняття державно-владного рішення (закону, підзаконного нормативного акта), який передбачає висвітлення інформації про суб'єкта законодавчої ініціативи, чиї інтереси відображає даний законопроект, та вартість його фінансового супроводу.

Водночас на прикладі саме галузі цивільної авіації можна розглянути інший, негативний бік лобізму, що завдає шкоди державним інтересам та інтересам вітчизняних суб'єктів господарювання. Йдеться про дію іноземного лобі. Так, після приходу до влади нового уряду на чолі з М. Азаровим, було різко змінено тактику розвитку вітчизняної авіабудівної промисловості. Замість продовження самостійного розвитку такої перспективної галузі народного господарства та отримання великих прибутків, починається активне лобіювання інтересів російських авіабудівельників. Використовуючи ЗМІ, почалося нав'язування українському суспільству думки про те, що Україна не здатна самостійно розвивати галузь авіабудування, потрібно, як заявив В. Богуслаєв, об'єднати зусилля з російськими колегами, що дозволить вивести українські авіабудівельні підприємства та установи з затяжної кризи. Результатом такого напряму державної політики мало стати спільне вироблення літаків Ан-148 та Ан-158 ДП «Антонов» та ВАТ «ВАЛТ» Вороніж РФ, а за контрактами з реалізації виготовленої продукції Україна мала отримувати 40-60 %. з урахуванням наших партнерів [14].

Отже, на підставі зазначеного, можна визначити такі негативні риси такого явища, як лобізм: 1) може виступати засобом неправового впливу на органи державної влади; 2) блокувати дійсно необхідні управлінські рішення; 3) бути чинником захисту інтересів окремих груп на шкоду суспільним інтересам та проявом соціальної несправедливості; 4) становити загрозу державним інтересам та національній безпеці; 5) в цілому підмінювати інститут народовладдя механізмом впливу окремих владних груп тощо.

Таким чином, для того, щоб ефективно врегульовувати різні сфери суспільних відносин, слід здійснити інституціалізацію лобізму як це має місце в деяких країнах розвинутої демократії. Наприклад, у США в «Акті про регулювання лобіювання» 1995 р. чи законі Литви 2000 р. прямо визначені умови і мета роботи лобіста - прийняття нових законів або позбавлення сили деяких чинних правових актів. Легалізація лобізму надасть можливість різним суб'єктам правовідносин захищати свої законні інтереси і на законних підставах опосередковано брати участь у розробці та прийнятті рішень, які допоможуть державі визначити пріоритети у державній політиці та формувати засади правової політики.

Використані джерела

1. Юридична енциклопедія : в 6 т. / редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова ред.) та ін. - К. : Українська енциклопедія, 2002. - Т. 3. - 789 с. Тєлькінєна Т. Е. Почесне громадянство міста як маркер нашої європейськості (Дніпро & Варшава...

2. Одінцова О. О. Правове регулювання лобізму в сучасній Україні (загальнотеоретичне дослідження) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / О. О. Одінцова. - О., 2008. - 21 с.

3. Нестерович В. Ф. Конституційно-правові аспекти лобіювання у правотворчому процесі України : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / В. Ф. Нестерович. - К., 2008. - 20 с.

4. Українські літаки - серед найкращих у світі // Урядовий кур'єр. - 2012. - № 91.

5. Коростей В. Проблеми національного лобіювання законодавства / В. Коростей // Право України. - 2006. - № 6. - С. 102-105.

6. Належність до високорозвинених країн визначається ступенем участі в космічній діяльності // Урядовий кур'єр. - 2012. - № 39.

7. Про схвалення Концепції реалізації державної політики у сфері космічної діяльності на період до 2032 року : розпорядження Кабінету Міністрів України від 30 береня 2012 р. № 238-р // Урядовий кур'єр. - 2012. - № 39.

8. Про затвердження Загальнодержавної цільової науково-технічної космічної програми України на 2013-2017 роки : Закон України від 5 вересня 2013 р. № 439-VII // Відомості Верховної Ради України. - 2014. - № 20-21. - Ст. 725.

9. Ми будемо надійно піднімати авіацію в Україні // Урядовий кур'єр. - 2009. - № 47.

10. Зростання виробництва - результат антикризових заходів уряду // Урядовий кур'єр. - 2009. - № 48.

11. Авіабудування: від оздоровлення до розвитку // Урядовий кур'єр. - 2009. - № 51.

12. Повітряний кодекс України від 19 травня 2011 р. № 3393-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 48-49. - Ст. 536.

13. Про затвердження Порядку використання у 2012 році коштів, передбачених у державному бюджеті для державної підтримки виробництва авіаційної техніки і вертольотів та двигунів до них, в тому числі через механізм здешевлення кредитів : постанова Кабінету Міністрів України від 6 червня 2012 р. № 542 // Урядовий кур'єр. -2012. - № 108.

14. Курс на Латинську Америку // Урядовий кур'єр. -2012. - № 123.

Размещено на Allbest.ru