Доктрина і практика судового нормоконтролю в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Доктрина і практика судового нормоконтролю в Україні

Віктор Петрович Базов,

науковий консультант

Вищого адміністративного суду України,

кандидат юридичних наук

У конституційній системі захисту прав, свобод та інтересів людини і громадянина важливе місце займає судова влада, яка відповідно до вимог ст. 6 Конституції України є важливою складовою державної влади в державі [1]. З урахуванням теорії поділу влади, засновниками якої вважаються Дж. Локк і Ш.-Л. Монтеск'є, здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову передбачає як їх взаємодію і співробітництво як складових єдиної державної влади, так і взаємоконтроль з метою недопущення небезпечної для громадянських свобод надмірної концентрації влади в окремих державних органах, «недопущення привласнення повноти державної влади однією з гілок влади» [2]. Тому контроль (від фр. controle - перевірка або нагляд з метою перевірки) [3] є найважливішою функцією держави, одним із основних способів забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. На початку XX ст. видатний китайський учений Сунь Ятсен, який сформулював концепцію «конституції п'яти гілок влади», невипадково розглядав контрольну владу як самостійну гілку влади разом із законодавчою, виконавчою, судовою та екзаменаційною.

Контрольна функція судової влади, як і контрольна функція інших гілок влади, є важливою складовою самої ідеї деконцентрації влади, яка була втілена в життя у країні з утворенням незалежної Української держави. При цьому органи державної влади, з урахуванням вимог статей 6, 19 Конституції України, повинні діяти на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Свого часу відомий український конституціоналіст В. Погорілко звертав увагу на те, що значне місце у механізмі захисту прав і свобод людини «належить контролю за додержанням законодавчими, виконавчими та судовими органами положень Конституції про права і свободи людини і громадянина. Такий контроль у світовій конституційній практиці здійснюється у двох формах: у формі звичайної процедури контролю за конституційністю нормативних актів та у вигляді спеціальних процедур, формально-юридичного забезпечення основних прав і свобод» [4, с. 215-216].

Судовий контроль є одним із видів державного контролю за конституційністю (законністю) законодавчих та інших нормативно-правових актів, рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб. З урахуванням зазначеного, предметом судового контролю можуть виступати законодавчі та інші нормативно-правові акти (проекти таких актів), а також дії або бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які призводять до певних юридичних наслідків. Контрольна діяльність суду здійснюється у певних процедурно-процесуальних рамках, порядок її здійснення регламентується процесуальним законодавством.

Питання судового контролю завжди цікавили вчених і практиків. Водночас у юридичній літературі відсутня єдність щодо визначення поняття та видів судового контролю, взаємозв'язків його категорій, співвідношення судового контролю і правосуддя, а також інших видів судової діяльності. Вважається, що судовий контроль, як правило, здійснюється у формі правосуддя шляхом розгляду та вирішення судових справ у порядку конституційного, адміністративного, господарського, цивільного або кримінального судочинства, а також в інших юрисдикційних формах. Такої позиції дотримується більшість дослідників [5; 6]. Разом із цим деякі науковці вважають, що контрольна діяльність суду виходить за межі безпосереднього здійснення правосуддя [7].

Той факт, що контрольні повноваження судів переважно реалізуються під час здійснення правосуддя, зовсім не означає, що судовий контроль із функціональної точки зору не має самостійного характеру, у цьому розумінні він збігається з функцією здійснення правосуддя. Наявність у судової влади самостійної контрольної функції підтримує більшість авторів [5, с. 241; 6, с. 32-33; 8; 9, с. 32]. При цьому одні дослідники відносять судовий контроль до основних функцій судової влади [8; 5, с. 236; 6, с. 34; 10, с. 55], а інші - до допоміжних [11, с. 4]. Обособленість судового контролю від правосуддя підтверджується і практикою конституціоналізму. Так, наприклад, згідно зі ст. 82 Конституції Грузії «судова влада здійснюється способом конституційного контролю, правосуддя і в інших визначених законом формах».

Одним із проявів контрольних функцій судової влади, її важливою характерною ознакою є судовий контроль у сфері нормотворчої діяльності (судовий нормоконтроль). Судовий нормоконтроль є одним із різновидів судового контролю і виступає у ролі однієї з форм контрольної функції судової влади в одній із найважливіших сфер діяльності законодавчої і виконавчої влади - нормотворчої діяльності.

Саме реалізація судових повноважень щодо перевірки законодавчих та інших нормативно-правових актів на відповідність Конституції та законам України значною мірою забезпечує підтримку судовою владою відповідного правового балансу як у системі державної влади, так і в цілому у національній правовій системі, громадянському суспільстві, що, як засвідчили події Революції Гідності, є вкрай важливими для нашої держави.

У світі існують різні моделі судового контролю за нормативно-правовими актами. Одним із різновидів такого контролю є так звана «європейська», або «австрійська модель», яка пов'язана з іменем австрійського правознавця Г. Кельзена. Її характерною ознакою є те, що судовий нормоконтроль пов'язаний із діяльністю спеціалізованих органів конституційної юрисдикції, як правило, конституційних судів. Створення перших конституційних судів в Австрії, Іспанії, Чехословаччині та інших державах перед Другою світовою війною стало важливою віхою у розвитку судового нормоконтролю. Другою моделлю судового контролю за нормативно-правовими актами є так звана «американська модель», згідно з якою судовий контроль у сфері нормотворчої діяльності здійснюють суди загальної юрисдикції. Ще у 1803 р. Верховний Суд США в рішенні у справі «Марбері проти Медісона» шляхом тлумачення положень Конституції США визнав такі повноваження за судами загальної юрисдикції. Окремою моделлю судового контролю за нормативно-правовими актами вважається так звана «змішана модель», яка має ознаки європейської та американської моделей. Її характеризують складні процесуальні зв'язки судів загальної юрисдикції та спеціалізованих судів, зокрема конституційних судів, у вирішенні питань судового нормоконтролю. Особливе місце у вирішенні проблем нормоконтролю займає так звана «французька модель», характерною особливістю якої є здійснення контролю за нормативно-правовими актами квазісудовими установами (у Франції - Державною радою Франції і Конституційною радою Франції).

В Україні законодавчо закріплена змішана модель судового нормоконтролю, оскільки судовий контроль за нормативно-правовими актами здійснюється як Конституційним Судом України (далі - КСУ), так і судами загальної юрисдикції, зокрема адміністративними. Згідно зі ст. 150 Конституції України до повноважень КСУ належить: 1) вирішення питань про відповідність Конституції України (консти- туційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (далі - АРК). Ці питання розглядаються за зверненнями Президента України, не менш як сорока п'яти народних депутатів України, Верховного Суду України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Верховної Ради АРК; 2) офіційне тлумачення Конституції України та законів України. КСУ за зверненням Президента України або Кабінету Міністрів України відповідно до ст. 151 Основного Закону дає висновки про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість. З урахуванням вимог ст. 152 Конституції України закони та інші правові акти за рішенням КСУ можуть бути визнані неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони та інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення КСУ рішення про їх неконституційність. У рішенні Суду у справі за конституційним поданням Вищої ради юстиції (справа щодо актів про обрання/призначення суддів на посади та про звільнення їх з посад) від 27 березня 2002 р. № 7-рп/2002 визначено, що єдиний орган конституційної юрисдикції має повноваження перевіряти на предмет конституційності відповідні акти «незалежно від того, мають вони нормативно-правовий чи індивідуально-правовий характер» [12].

Повноваження КСУ у сфері контролю за законодавчими та іншими нормативно-правовими актами визначається терміном «судовий конституційний нормоконтроль». Як правило, частіше така діяльність охоплюється більш широким поняттям «конституційний контроль», або «судовий конституційний контроль». В. Шаповал зазначає, що судовий конституційний контроль, що здійснюється КСУ, «за змістом є конституційним, а за формою - судовим. При цьому такі форми тільки частково збігаються з тими, що притаманні судам загальної юрисдикції. <...>, у свою чергу, зміст адміністративної юрисдикції свідчить про існування такої функціональної складової судової влади, як судовий контроль за законністю підзаконних актів» [13, с. 392-393].

КСУ у сфері конституційного судового нормоконтролю згідно з положеннями Основного Закону держави має такі юрисдикційні повноваження: 1) право попереднього (превентивного) конституційного контролю за відповідними проектами законів (ст. 159); 2) право наступного конституційного контролю: а) про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради АРК (ст. 150); б) за додержанням парламентом встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та оприлюднення закону про внесення таких змін (ст. 152). Так, згідно зі ст. 159 Конституції України законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку КСУ. Згідно зі ст. 152 Конституції України закони та інші правові акти за рішенням КСУ визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Ще у 2008 р. КСУ у Рішенні від 26 червня 2008 р. № 13-рп/2008 у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення підпункту 1 пункту 3 розділу IV Закону України «Про Конституційний Суд України» (в редакції Закону України від 4 серпня 2006 року № 79-V (справа про повноваження Конституційного Суду України) визнав неконституційними законодавчі обмеження свого права здійснювати контроль за законами про внесення змін до Конституції України [14]. Разом із цим у лютому 2008 р. КСУ відмовився здійснювати контроль за додержанням процедури внесення змін до Конституції України на тій підставі, що ці зміни вже стали невід'ємною складовою Конституції України, а сам закон вичерпав свою функцію [15]. 30 вересня 2010 р. у доволі резонансному Рішенні № 20-рп/2010 у справі за конституційним зверненням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) КСУ з урахуванням, зокрема того, що відповідний законопроект № 4180 був розглянутий та ухвалений Верховною Радою України як Закон № 2222 без висновку КСУ щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Основного Закону держави, визнав Закон України від 8 грудня 2004 р. № 2222-IV «Про внесення змін до Конституції України» неконституційним у зв'язку з порушенням процедури його розгляду та прийняття (не перевіряючи при цьому на конституційність матеріальні норми Конституції України) [16].

Непослідовність КСУ у вирішенні актуальних питань конституційного судового контролю в державі не сприяє остаточній реалізації правової визначеності, яка є важливим елементом принципу верховенства права. Тому є невипадковим, що Постановою Верховної Ради України від 22 лютого 2014 р. № 750-VII, в якій було зазначено, що положення статей 147-153 Конституції України не надають КСУ повноважень перевіряти на конституційність окремі частини чи положення Конституції України та вносити зміни до Основного Закону держави, було визнано такими, що є чинними на території України положення Конституції України, із змінами і доповненнями, внесеними законами України від 8 грудня 2004 р. № 2222-IV, від 1 лютого 2011 р. № 2952-VI, від 19 вересня 2013 р. № 586-VII [17]. Був прийнятий Закон України від 21 лютого 2014 р. № 742-VII «Про відновлення дії окремих положень Конституції України». 24 лютого 2014 р. була прийнята Постанова Верховної Ради України «Про реагування на факти порушення суддями Конституційного Суду України», в якій зазначено, що Рішенням від 30 вересня 2010 р. № 20-рп/2010 КСУ порушив засадничий конституційний принцип народовладдя і конституційний принцип розподілу влад, змінив конституційний лад України. Були вжиті відповідні заходи відносно окремих суддів КСУ «у зв'язку з порушенням ними присяги судді». Генеральній прокуратурі України було доручено порушити кримінальне провадження по факту прийняття Рішення КСУ № 20-рп/2010 і притягти усіх винних осіб до відповідальності [18].

Наведений приклад є свідченням того, що у сфері конституційно-правового забезпечення і здійснення судового конституційного контролю в державі є не тільки наявність певних політико-правових проблем, а й свідченням відсутності в країні системної доктрини конституціоналізму, наукової теорії судового контролю. З урахуванням зазначеного, питання судового конституційного контролю, на нашу думку, потребують подальшої серйозної наукової розробки. Слід зазначити, що судова практика є важливим поштовхом розвитку науки конституційного і судового права у цьому напрямі. Так, з приводу Рішення КСУ № 20-рп/2010 висловились як українські вчені та практики, так і зарубіжні, а також поважні міжнародні організації, зокрема Європейська Комісія «За демократію через право» (Венеціанська Комісія) (Висновок «Про конституційну ситуацію в Україні»). Наукові підходи щодо допустимості конституційного судового контролю за додержанням парламентом процедури внесення змін до Основного Закону засвідчують їх суттєву відмінність. Одні автори (М. Савенко, П. Стецюк, В. Шаповал, В. Шишкін та ін.) вважають, що конституційні зміни не можуть бути предметом конституційного контролю, інші (С. Вдовиченко, С. Головатий, В. Кампо, В. Овчаренко, В. Речицький, А. Стрижак та ін.), навпаки, дотримуються іншої точки зору, припускаючи такий конституційний контроль. На нашу думку, такі підходи до питань судового конституційного контролю зумовлені існуванням двох різних наукових доктрин у конституційному праві України - доктрини суверенітету парламенту і доктрини конституційної держави. Це у черговий раз спонукає до прискорення конституційної реформи у частині організації та здійснення державної влади, зокрема судової.

Основним предметом нормоконтрольної діяльності суду в адміністративному судочинстві виступають нормативні правові акти. Стаття 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради АРК, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у ст. 171¹ КАС України [19].

Правила ст. 171 КАС України поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради АРК; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів АРК, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов'язує відповідача у строк не пізніше ніж за сім днів опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується протягом розумного строку, але не пізніше одного місяця після відкриття провадження у справі. У виняткових випадках з урахуванням особливостей розгляду справи суд ухвалою може продовжити строк розгляду справи, але не більш ніж на один місяць. Суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині. Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта виявлено незаконність або невідповідність правовому акту вищої сили інших правових актів чи їх окремих положень, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, які впливають на прийняття постанови у справі, суд визнає такі акти чи їх окремі положення незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили. Слід зазначити, що правила ст. 171 КАС України застосовуються також у випадках, коли питання про законність нормативно-правового акта чи відповідність його правовому акту вищої юридичної сили постало під час розгляду іншої адміністративної справи.

Правила ст. 171¹ КАС України поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) актів Вищої ради юстиції; 3) рішень Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 4) рішень Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Акти зазначених органів можуть бути оскаржені до Вищого адміністративного суду України. Адміністративна справа щодо оскарження таких актів вирішується колегією суддів у складі не менше п'яти суддів протягом розумного строку, але не пізніше одного місяця після відкриття провадження у справі. У виняткових випадках з урахуванням особливостей розгляду справи суд ухвалою може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на один місяць. За наслідками розгляду справи Вищий адміністративний суд України може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів незаконним повністю або в окремій його частині; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов'язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду юстиції, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії; 3) здійснити інші заходи, визначені ст. 162 КАС України. У разі визнання незаконним і нечинним нормативно-правового акта резолютивна частина постанови невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили. Рішення Вищого адміністративного суду України щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, рішення, дії чи бездіяльність Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів може бути переглянуто Верховним Судом України в порядку, визначеному п. 2 ч. 1 ст. 236 КАС України.

Аналіз роботи адміністративних судів України засвідчує актуальність здійснення судового нормо- контролю у сфері адміністративного судочинства. Так, тільки упродовж 2015 р. до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції надійшло 514 позовних заяв і справ, натомість у 2014 р. - проти 589. Із них одну позовну заяву подано у справі зі спору з приводу встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів народних депутатів України та три позови - у справах зі спорів з приводу встановлення Центральною виборчою комісією результатів місцевих виборів. Також до Суду надійшло 471 позовна заява та одна справа зі спорів щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України проти 491 одиниці у 2014 р. та 38 позовних заяв інших категорій проти 50 - у 2014 р. З урахуванням кількості нерозглянутих справ і матеріалів на початок 2015 р. у Вищому адміністративному суді України перебувало 534 позовні заяви та справи зі спорів щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Упродовж 2015 р. Вищий адміністративний суд України розглянув 436 позовних заяв і справ цієї категорії, або 83 % загальної кількості позовних заяв і справ, що перебували на розгляді [20].

Використані джерела

законодавчий влада державний

1. Конституція України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

2. Висновок Конституційного Суду України № 1-в/2003 від 30 жовтня 2003 р. // Офіційний вісник України. - 2003. - № 48. - Ст. 2535.

3. Словарь иностранных слов. - 18-е изд., стер. - М., 1989.

4. Конституційне право України: підруч. / за ред. В.Ф. Погорілка. - 2-е вид., доопрац. - К.: Наукова думка, 2000.

5. Колоколов Н.А. Судебная власть как общеправовой феномен / Н.А. Колоколов. - М., 2007.

6. Цихотский А.В. Теоретические проблемы эффективности правосудия по гражданским делам / А.В. Цихотский. - Новосибирск, 1997.

7. Ржевский В.А. Судебная власть: конституционные основы организации и деятельности / В.А. Ржевский, Н.М. Чепурнова. - М., 1998.

8. Абросимова Е.Б. Судебная власть: конституционно-правовые аспекты: автореф. дис. ...канд. юрид. наук / Е.Б. Абросимова. - М., 1991.

9. Гаджиев Г.А. Общие принципы судебного нормоконтроля / Г.А. Гаджиев, А.Г. Гаджиев. - М., 2006.

10. Левин С.В. Судебный контроль над исполнительною властью в РФ / С.В. Левин // Российская юстиция. - 2007. - № 6.

11. Богданов Е.В. Правосудие как форма осуществления судебной власти: автореф. дис. канд. юрид. наук / Е.В. Богданов. - Минск, 2003.

12. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Вищої ради юстиції щодо офіційного тлумачення положень абзаців другого, третього пункту 1 частини першої статті 150 Конституції України (справа щодо актів про обрання/призначення суддів на посади та про звільнення їх з посад) від 27 березня 2002 р. № 7-рп/2002 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/v007p710-02.

13. Шаповал В.Н. Сравнительное конституционное право / В.Н. Шаповал. - Киев: Княгиня Ольга, 2007. - 416 с.

14. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення підпункту 1 пункту 3 розділу IV Закону України «Про Конституційний Суд України» (в редакції Закону України від 4 серпня 2006 року № 79-V (справа про повноваження Конституційного Суду України) від 26 червня 2008 року № 13-рп/2008 // Вісник Конституційного Суду України. - 2008. - № 5. - С. 22.

15. Ухвала Конституційного Суду України від 5 лютого 2008 р. № 6-у/2008 // Вісник Конституційного Суду України. - 2008. - № 2. - С. 53.

16. Рішення Конституційного Суду України № 20-рп/2010 у справі за конституційним зверненням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України від 8 грудня 2004 року № 2222-IV «Про внесення змін до Конституції України» (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) від 30 вересня 2010 р. № 20-рп/2010 // Офіційний вісник України. Спеціальний випуск. - № 72/1. - 2010. - Ст. 2597.

17. Про текст Конституції України в редакції 28 червня 1996 року, із змінами і доповненнями, внесеними законами України від 8 грудня 2004 року № 2222-IV, від 1 лютого 2011 р. № 2952-VI, від 19 вересня 2013 р. № 586-VII: Постанова Верховної Ради України // Відомості Верховної Ради України. - 2014. - № 11. - Ст. 151.

18. Про реагування на факти порушення суддями Конституційного Суди України присяги судді: Постанова Верховної Ради України від 24 лютого 2014 р. № 775-VII // Відомості Верховної Ради України. - 2014. - № 12. - Ст. 201.

19. Кодекс адміністративного судочинства України. - К.: ВАІТЕ, 2015.

Размещено на Allbest.ru