Формирование законодательного органа с бикамеральной структурой в зарубежных странах: вопросы теории и практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Формирование законодательного органа с бикамеральной структурой в зарубежных странах: вопросы теории и практики

В Украине продолжается системная работа в сфере конституционной модернизации политической системы. История украинского парламентаризма является достаточно молодой. Но опыт проведения избирательных компаний со времен независимости характеризуется прогрессивным развитием законодательных норм, его ориентацией на общепринятые европейские стандарты.

Практика формировании парламента, в основе которой использовались различные избирательные системы, дает возможность проанализировать как позитивные, так и негативные последствия последних. Однако, структура национального парламента законодательно всегда была неизменно однопалатной. Тем не менее, на разных этапах развития государственности как среди ученых, так и среди практиков небезосновательно возникают идеи разработки двухпалатной структуры национального законодательного органа. Это, в свою очередь, требует существенного нормативного пересмотра процедурной составляющей порядка формирования выборов в национальный парламент.

В связи с вышеизложенным, считаем необходимым обратить внимание на общемировые тенденции структуризации законодательных органов, а также рассмотреть отдельные аспекты порядка их формирования.

Так, двухпалатная структура парламентов является одной из ведущих тенденций современного парламентаризма. Переход от монокамерализма к бикамерализму в двадцатом столетии зафиксировано в парламентской истории Алжира, Белоруссии, Боснии и Герцеговины, Габона, Гаити, Ирландии, Испании, Казахстана, Камбоджи, Лесото, Мавритании, Мадагаскара, Марокко, Намибии, Польши, Руанды, Румынии, Таджикистана, Чехи, Эфиопии. При этом, в двадцать первом столетии от бикамерализма в пользу монокамерализма отказались две страны Хорватия (2001 год) и Непал (2007 год), тогда как список приверженцев бикамерализма пополнили Афганистан, Бахрейн, Бурунди, Бутан, Зимбабве, Емен, Сенегал, Судан, Тунис, Узбекистан.^[1]

Количество бикамеральных парламентов постоянно увеличивается. За вторую половину двадцатого столетия оно увеличилось на сорок четыре процента, а до две тысячи девятого года - еще на двенадцать процентов. Сегодня двухпалатные ассамблеи функционируют в восемьдесят одном государстве, составляя сорок два процента общего количества парламентов.^[2]

Из восьмидесяти семи (без учета микрогосударств), в которых на сегодняшний день функционируют однопалатные парламенты, шестьдесят два (то есть семьдесят процентов) относятся к странам «третьего мира» и в основном получили независимость в шестидесятых годах. Среди крупных государств (с населением не менее пятидесяти миллионов человек) однопалатные парламенты имеют только Индонезия, Пакистан, Южная Корея, Турция и Украина.^[3]

При этом непосредственно порядок формирования избирательного органа в каждом государстве формируется исходя из условий, которые оказывают влияние на его эффективность и действенность. Среди них:

? форма правления в государстве;

? уровень формирования политической системы страны;

? степень доверия граждан политическим партиям, органам государственной власти;

? функции представительного органа;

? административно-территориальное устройство;

? уровень разработанности избирательного законодательства;

? распределение полномочий между органами публичной власти.

Практика зарубежных стран развитой демократии включает различные способы и элементы порядка формирования верхней и нижней палат парламента. При этом сформированы определенные тенденции в использовании базовых принципов такого формирования.

Так, верхняя палата законодательного органа государств монархической формы правления базируется в своем большинстве на принципе назначения. Но в ряде стран с данной формой правления встречается принцип смешения элементов назначения и выборности.

В республиках верхняя палата парламента часто формируется на выборной основе. Модификации такого способа формирования депутатского корпуса различны. Прямыми выборами избираются сенаторы в США (по два от штата), в Польше (по два-три от воеводства), члены Совета кантонов в Швейцарии (по два от кантона или по одному от полукантона).

Варианты косвенных выборов верхних палат парламентов достаточно разнообразны. Как правило, положения о них закрепляются не конституциями, а избирательными законами. Л. Дюги полагал, что «непрямое голосование обеспечивает лучший отбор, ослабляет ожесточение избирательной борьбы, предохраняет от необдуманных увлечений».^[4] Представителями государств, в которых используется принцип косвенных выборов членов верхней палаты парламента, является Франция, Австрия и др.

В Республике Казахстан, например, установлены как прямые, так и косвенные выборы депутатов в парламент. Принцип прямого избирательного права выражается в том, что Президент, депутаты Мажелиса и маслихатов, члены органов местного самоуправления Республики Казахстан избираются гражданами непосредственно. Косвенное избирательное право выражается в том, что в выборах депутатов Сената участвуют выборщики, т. е. граждане Республики Казахстан, являющиеся депутатами маслихатов. Выборщики участвуют в выборах депутатов Сената на разных основаниях, и каждый и выборщиков обладает одним голосом при выборе депутата Сената.^[5]

Наряду с этим, достаточно распространенным способом формирования парламента является частичное назначение его членов в сочетании с принципом выборности. Интересным примером является порядок формирования парламента Италии. Так, в его структуре выделяется Палата депутатов (630 человек) и Сенат (315 человек). Сенаторы избираются прямыми выборами (как правило, не менее семи на область), а кроме того, Президент может назначить пожизненными сенаторами пять граждан, прославивших родину выдающимися достижениями в общественной, научной, художественной и литературной областях, и каждый бывший Президент становится пожизненным сенатором по праву, если не откажется от этого.

Наиболее сложный порядок формирования верхней палаты закреплен в Конституции Бельгии (раздел 2 «О Сенате»). При формировании Сената Бельгии одновременно используются практически все существующие в мире подходы к формированию верхних палат. Статьи 67, 69, 72 Конституции Бельгии закрепляет следующий способ формирования Сената:

1) сорок сенаторов избираются непосредственно гражданами нидерландской избирательной коллегии и французской избирательной коллегии, следуя системе пропорционального представительства (п. 1, 2 параграфа 1);

2) двадцать один сенатор назначается советом Фламандского сообщества, советом Французского сообщества и советом Германоязычного сообщества из своего состава (п. 3, 4, 5 параграфа 1);

3) десять сенаторов назначаются уже избранными или назначенными сенаторами (п. 6, 7 параграфа 1 ст. 67);

4) дети Короля, а в случае их отсутствия - родственники королевской фамилии по нисходящей линии, которая призвана править, являются по праву сенаторами с восемнадцатилетнего возраста. Они получают решающий голос только с двадцати одного года. Они не учитываются при определении кворума присутствующих (ст. 72).^[6] Такой достаточно сложный порядок формирования Сената был разработан сравнительно недавно и рассчитан, в первую очередь, на решение национального вопроса.

Следует отметить, что в государствах с федеративным устройством обычно двухпалатный парламент, в котором верхняя палата представляет субъектов федерации (США, Германия, Бразилия, Австралия и др.). В унитарных же государствах с двухпалатным парламентом его верхняя палата также обычно формируется по политико-административным территориальным единицам (Италия, Испания, Франция, Польша, Япония и др.)

Верхние палаты европейских бикамеральных парламентов в большинстве случаев являются институтами территориального представительства. Причем доля европейских парламентов в странах любой формы государственно - территориального устройства, использующих верхние палаты для регионального представительства, выше аналогичных среднемировых показателей. Исключительно национальный принцип представительства при формировании верхних палат используется только в трех европейских государствах: Великобритании, Ирландии и Румынии.^[7] Преобладающее большинство нижних палат монархических и республиканских парламентов бикамерального типа формируется на исключительно выборных основах, причем в абсолютном большинстве случаев эти выборы являются прямыми и общими. Как исключение можно рассматривать порядок формирования нижней палаты (Палаты Представителей) президентской республики Филиппины, двести депутатов которой избираются, а пятьдесят - назначаются главой государства из списков, которые предоставляются политическими партиями и общественными организациями.^[8]

При анализе порядка формирования палат двухпалатных парламентов, изучении его материальных и процессуальных составляющих, крайне важно обратить внимание на отдельные его аспекты. Среди них: избирательная система; способ голосования на выборах; принципы образования округов; форма избирательных списков; уровень заградительного барьера; условия соблюдения баланса представительства.

Большинство развитых стран мира придерживаются правил, которые были предложены одновременно с общим избирательным правом. Украина всегда обращалась за опытом зарубежных стран при формировании избирательного законодательства. За короткое время независимости при выборах членов парламента были опробованы все основные типы избирательных систем, существующие в мире: мажоритарная, пропорциональная и смешанная.

На сегодняшний день актуальной является дискуссия относительно модификаций использования выше обозначенных избирательных систем (как в узком понимании - в качестве избирательной формулы, так и в широком - в привязке к форме правления, распределению полномочий и функций между ветвями власти и др.).

При постановке вопроса об использовании определенного вида избирательной системы на выборах в парламент необходимо учитывать различия, характерные для разных уровней публичной власти. Когда правительство формируется парламентом, важную роль играет создание в парламенте устойчивого большинства. В президентских республиках, где правительство в меньшей мере зависит от парламентского большинства, наоборот, более важным становится вопрос адекватного представительства в парламенте интересов разных слоев населения.^[9]

Большинство стран развитой демократии используют пропорциональную избирательную систему в том или иной ее модификации. Именно при проведении выборов в законодательные органы (нижнюю палату) стран мира такое использование является наиболее распространенным.

Так, например, в Чехии использование преференций в составе пропорциональной избирательной системы в нижнюю палату парламента выражается в следующем. Особенность порядка организации голосования, подсчета голосов избирателей и установления результатов выборов происходит с учетом того, что граждане имеют право влиять на порядок распределения кандидатов в партийном списке. При этом верхняя палата законодательного органа формируется на основе мажоритарной системы абсолютного большинства. Достаточно сложная и противоречивая система с точки зрения определения действительного волеизъявления избирателей в соотношении распределения политических предпочтений. В ряде стран (Румыния, Швеция и др.) порядок формирования палат имеет те же тенденции, но с корреляцией особенностей, связанных с административно-территориальным делением, процентом национальных меньшинств в составе государства.

Смешанная избирательная система с преимущественным использованием пропорциональной системы используется, например, при формировании парламентов Греции, Японии; а с преимущественным использованием мажоритарной системы - в Италии.

Примером использования мажоритарной системы ограниченного голосования является Испания, в которой таким способом избирается Сенат.

Для Украины, как государства, находящегося на этапе осуществления конституционной реформы, поисков новых способов модернизации и структурирования органов публичной власти, важно принимать во внимание опыт зарубежных стран развитой демократии. А вопросы изменения структуры национального парламента и выбор оптимальной избирательной системы при этом остаются актуальными. Рассматривая такие масштабные категории, не следует, однако, забывать об одновременной оптимизации избирательного законодательства в целом и его процедурной части в частности.

Так, вопрос формирования второй палаты парламента обуславливает необходимость разработки оптимального вида избирательного списка.

При формировании верхних палат европейских бикамеральных парламентов используются все способы: прямые и непрямые выборы, титульное и квотное назначение и занятие места по должности. Но модальную группу среди европейских бикамеральных ансамблей составляют законодательные органы, где весь состав верхней палаты формируется косвенным способом или для формирования сенаторского корпуса применяются непрямые выборы в сочетании с другими способами.^[10]

Как уже было отмечено, большинство стран с бикамеральным парламентом при выборах членов нижней палаты использует пропорциональную избирательную систему. Касательно видов избирательных списков можно отметить следующее.

В большинстве стран мира при использовании на выборах пропорциональной избирательной системы действует система открытых списков. Но ее природа не совершенна. Она ведет к внутрипартийной конкуренции. Практике известны случаи, когда открытые списки использовались конкурентами для обезглавливания списка. Кроме того, в условиях, когда избиратель недостаточно информирован касательно кандидатов и свой выбор он делает исключительно на информации, полученной в ходе избирательной компании, система открытых списков может не ослаблять, а, наоборот, усиливать влияние партийного аппарата. К тому же, система открытых списков значительно усложняет подсчет голосов и контроль за результатами выборов.^[11] В большинстве этих систем отдавать голос и за кандидата, и за партию не является нормативно закрепленным обязательным условием. При этом большинство избирателей отмечают в бюллетенях только партии, а не кандидатов, поэтому возможность выбора конкретного кандидата часто бывает малоэффективной.

В ряде стран (Эквадор, Люксембург, Швейцария) допускается «панашаж» (закрепленное законом право для избирателя голосовать за кандидатов разных партий), а также голосование с правом изменения порядка кандидатур в списке. В Швеции более двадцати пяти процентов избирателей отмечают в своих бюллетенях и партию, и кандидатов. Соответственно, избирается большое количество кандидатов, которые не были бы избраны при использовании закрытых списков.

Важным вопросом с точки зрения сбалансированности регионального представительства является рассмотрения такого понятия, как оптимальная величина избирательного округа.

В ряде стран существуют специальные комиссии по пересмотру границ избирательных округов.^[12] В отдельных странах (например, в Российской Федерации, Португалии) по этому вопросу издается отдельный закон. В целом, в мировой практике формирования округов уделяется значительное внимание. Ведь величина избирательного округа влияет на способность избирательной системы трансформировать отданные голоса в мандаты.

Различными являются и принципы, закладываемые при нарезке округов. В Австрии основной принцип - административно-территориальный, в Италии - административный (по областям), в США - административный (по штатам), но при этом исходят из принципа равной численности избирателей. При этом обе палаты парламента США формируются на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства.

Таким образом, выбор подхода к формированию границ округов при выборах в двухпалатный парламент должен быть взвешенным, обеспечивать баланс регионального представительства и соотноситься с типом избирательной системы.

Подводя итоги, следует заметить, что при условии пересмотра структуры парламента Украины в сторону бикамеральности, необходимо учитывать ряд направлений по совершенствованию норм законодательства. Так, в первую очередь, следует обратить внимание на взаимозависимость формы государственного устройства и типа структуры парламента. Во-вторых, в случае принятия решения изменения конструкции законодательного органа с моно - на бикамеральный тип, важным является взвешенный подход к принятию решения о закреплении того или иного вида избирательной системы в обе палаты парламента. При этом, на ряду с нормативной реформацией принципов и подходов касательно формирования избирательных округов необходимо провести работу в ряде направлений. Важным является соблюдение баланса регионального представительства, изменение типа избирательного списка, соответствующего закрепленной избирательной системе, закрепление удобного способа голосования как для избирателей, так и для избирательных комиссий (на этапе подсчета голосов в том числе), а также установление избирательного барьера, адекватного сложившейся партийной системы.

Литература

парламент избирательный двухпалатный

1. Л. Дюги. Конституционное право. Общая теория государства. Собрание сочинений. М. 1908. с. 506.

2. Избирательный процесс в современной России: конституционно-правовой аспект. Дис. … канд. юрид. наук / Загайнов С.В. - Майкоп, 2006. - 195 с., с. 134-135.

3. Киселева Н.В. История современного бикамерализма: мода или модальная тенденция? Электронный ресурс] / Н.В. Киселева // ZINET.info: интеллект-портал. - Режим доступа: http://nauka.zinet.info/5/kiselyova.ptp.

4. Там же.

5. Киселева Н.В. Способы формирования верхних палат бикамеральных парламентов: региональные отличия и доминанты / Н.В. Киселева // Гiлея. - 2009. Вип. 25. - С. 389 - 397.

6. Киселева Н.В. Сравнительная характеристика современного бикамерализма / Н.В. Киселева // Ученые записки Таврического национального университета им. В.И. Вернадского. Серия: Политические науки. - 2007. - Т. 20 (59). - С. 104 -112.

7. Зарубежное избирательное право: Учеб. Пособие / Науч. Ред. В.В. Маклаков. М.: Норма, 2003.

8. Избирательная система Казахстана: проблема совершенствования. С.С. Сартаев, А.С. Ибраева, Вестник КРСУ. 2008. Том 8. № 2. с. 116 - 120.

9. Серьогіна С.Г. Форма правління: питання конституційно-правової теорії та практики: монографія / С.Г. Серьогіна. - Х.: Право, 2011. - 768 с. с. 407.

10. Серьогіна С.Г. Форма правління: питання конституційно-правової теорії та практики: монографія / С.Г. Серьогіна. - Х.: Право, 2011. - 768 с. с. 399.

11. Райковський Б., Рибачук М. Сучасні моделі виборчих систем: проблеми теорії і практики // Вісник Центральної виборчої комісії - 2009. - № 1 (15). - с. 44-52., стр. 44.

Размещено на Allbest.ru