Субъект властных полномочий как ответчик в административном судопроизводстве: зарубежный опыт законодательного определения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Субъект властных полномочий как ответчик в административном судопроизводстве: зарубежный опыт законодательного определения

Пуданс-Шушлебина Кристина Юрисовна,

соискатель Института государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины,

старший консультант Отдела связей с органами правосудия Аппарата Верховной Рады Украины.

Статья посвящена сравнительному анализу нормативно-правовых актов зарубежных стран, регулирующих вопрос легального определения субъекта властных полномочий как ответчика в административном судопроизводстве. На основании, прежде всего европейского опыта правового регулирования, а также анализа административно-процессуального законодательства Украины, автор обосновывает необходимость внесения изменений в Кодекс административного судопроизводства Украины в части определения органа публичной власти как ответчика в делах административной юрисдикции.

Ключевые слова: субъект властных полномочий, орган публичной власти, административный орган, ответчик в административном судопроизводстве, зарубежный опыт.

судопроизводство административный ответчик легальный

This article is devoted to the comparative analysis of foreign countries law that defines legal definition of the subject of power authority as a defendant in administrative case. On the basis of relevant European experience of legal regulation and the analysis of administrative procedure legislation of Ukraine, the author grounds the necessity of changes to the Code of Administrative Proceedings of Ukraine in respect of the definition of public authority as a defendant in legal administrative actions.

Keywords: subject of power authority, public authority, subject of administrative authority, defendant in administrative proceedings, foreign experience.

Административное судопроизводство обусловлено необходимостью фактического воплощения в жизнь фундаментальных гарантий судебной защиты законных прав и свобод человека и гражданина, а также права на обжалование в судебном порядке решений, действий или бездействия органов государственной власти, муниципальных органов, их должностных лих.

Безусловно, при определении юридической природы публично-правовых споров, переданных на рассмотрение в административный суд, важным с точки зрения теории и практики является определение ответчика - лица, к которому обращено материально-правовое требование истца. Действующее административно-процессуальное законодательство Украины ответчиком определяет субъекта властных полномочий, а в случаях, предусмотренных законом и других лиц (пункт 9 части 1 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Украины[1]).

Впрочем, изложенное определение ответчика в административном судопроизводстве зачастую порождает дискуссии среди учёных, а также не воспринимается однозначно среди юристов-практиков. Ведь на протяжении длительного времени не только учёные, но и судьи в процессуальных документах используют разную терминологию для определения властной стороны публично-правового спора, чьи решения, а также действия или бездействие обжалуются в суде: «административный орган», «публичная администрация», «орган публичного управления», «орган публичной власти», «публичный орган» и др. Все эти термины часто воспринимаются как синонимы, однако объём определяемых ими понятий не всегда одинаковый.

Острота нерешённых вопросов, как в науке, так и в законодательной, а также судебной практике не только Украины, но и в других странах, обусловлена отсутствием единого понятийного аппарата соответствующих юридических конструкций. Вместе с тем, этот вопрос имеет принципиальное значение для определения подведомственности административным судам публично-правовых споров при участии властного субъекта, а в тех странах, где такие суды отсутствуют, - для определения порядка судопроизводства.

В законодательстве отдельных государств вопрос юридической терминологии относительно определения властного субъекта, как возможного ответчика по делу, решается по-разному. С учетом этого, особую актуальность и значимость приобретает тема данной статьи, целью которой является обобщение зарубежного опыта нормативного определения указанного субъекта ответчиком в административном судопроизводстве. Такое обобщение даст возможность осуществить сравнительный анализ соответствующей законодательной терминологии и будет способствовать возможным предложениям касательно заимствования позитивного зарубежного опыта для украинского административного процессуального законодательства.

Субъект властный полномочий, как ответчик в административном судопроизводстве в аспекте зарубежного опыта его законодательного определения ещё не был предметом научных исследований, несмотря на значительное количество работ, посвящённых административной юстиции в Украине и зарубежных странах. Такие вопросы в своих трудах поднимали отечественные и зарубежные учёные, такие как: В.Б. Аверьянов, О.Ф. Андрийко, А.А. Банчук, А.Б. Зеленцов, Р.А. Куйбида, Е.Б. Лупарев, А.М. Пасенюк, Ю.С. Педько, Н.М. Тищенко, Н.Ю. Хаманёва и другие.

Современные исследователи справедливо подчеркивают, что строгость и научная обоснованность понятийного аппарата имеет особенное значение в правовой науке, поскольку результатом развития теории могут быть предложения по совершенствованию законодательства и практики, что требует особенной точности и ясности[2], а разработчики любых законов «должны быть на страже чистоты юридической терминологии»[3].

Исходя из этого, теоретический анализ субъекта властных полномочий как участника административного судопроизводства в качестве ответчика, целесообразно осуществить на основе уточнения и выяснения ряда взаимосвязанных понятий и терминов, которые используются в законодательстве зарубежных стран. Соответствующий анализ поможет проследить тенденции и разные подходы к определению такого субъекта.

Так, в Законе Республики Молдова «Об административном суде»[4] понятие административного спора содержит указание на то, что это спор «хотя бы одной из сторон которого является орган публичной власти либо служащий этого органа». Легальное определение органа публичной власти содержится в статье 2 упомянутого Закона и раскрывается как любая организационная структура или орган, учреждённые законом либо административным актом, который действует как публичная власть в целях реализации общественных интересов. При этом на законодательном уровне Молдовы к органам публичной власти приравниваются субъекты частного права, исполняющие функции публичной власти или использующие общественное владение, уполномоченные законом оказывать общественно-полезные услуги.

Подход, согласно которому к органам публичной власти следует относить частных лиц, наделённых публичными полномочиями, в целом можно считать характерным для европейской доктрины административного права, учитывая некоторые Рекомендации, принятые Комитетом Министров Совета Европы.

Так, Комитет Министров Совета Европы 18 сентября 1984 года принял Рекомендацию №R(84)15 относительно усовершенствования механизма публично-правовой ответственности за вред, причинённый актами органов публичной власти[5]. Авторы упомянутого документа к органам публичной власти относят субъектов публичного права любого вида и уровня (включая государство, органы государственной, региональной, местной власти, независимые публичные организации), а также любых частных лиц, осуществляющих полномочия официальных органов.

Со временем, в 2002 году была принята Рекомендация Rec (2002) 2 о доступе к официальным документам[6], согласно которой орган публичной власти означает: 1) правительство и органы управления на национальном, региональном и местном уровнях и 2) физические и юридические лица при исполнении ими публичных функций и осуществлении административной власти в соответствии с национальным законодательством.

В пояснительной записке к упомянутой выше Рекомендации указано, что в других правовых инструментариях Совета Европы определение понятия «орган публичной власти» отсутствует. При этом необходимо учесть, что в некоторых государствах в это понятие законодатель также включает физических и юридических лиц, действующих в публичном интересе, а также частные компании, финансируемые из государственных фондов.

Заслуживает внимания тот факт, что в ранее опубликованном Советом Европы руководстве «Администрация и Вы - принципы административного права в отношениях между административными органами и частными лицами» (1997) было применено понятие не «орган публичной власти», а «административный орган», под которым предлагалось понимать любое объединение или лицо, уполномоченное принимать решения или меры, составляющие административный акт[7].

Следует отметить, что именно понятие «административный орган» часто используется законодателем некоторых стран (Эстония, Азербайджан и др.). В частности, согласно ст.8 Эстонской Республики «Об административном производстве»[8] административным органом является учреждение, собрание или лицо, уполномоченное законом, изданным на его основе постановлением, административным договором выполнять задачи публичного управления. В то же время, в нормах Административно-процессуального кодекса Эстонской Республики[9], который регулирует порядок административного судопроизводства, отсутствует легальное определение административного органа, а содержится лишь указание на то, что он является ответчиком по делу и на деятельность которого подана жалоба (статья 14).

В качестве обобщающего понятия публичной стороны административного спора термин «административный орган» используется также в законодательстве Республики Азербайджан, однако без его определения. Только в статье 25 Административно-процессуального кодекса конкретизировано, что право на участие в административном судопроизводстве имеют государственные органы и муниципалитеты[10].

Некоторые ученые обосновывают идею, согласно которой в качестве дополнительного приема при законодательном определении публичной стороны административного спора может быть использован так называемый метод негативной таксации, который применен, например, в Общем акте административного права Голландии 1992 года. Он обозначает публичного субъекта, определяя, прежде всего его административные полномочия и их носителей. Статья 1.1 этого Закона устанавливает: «1. Административные полномочия: а) законными полномочиями обладает лицо, которое определено в соответствии с публичным законом, или б) иное лицо или корпоративная организация, наделенная любой публичной властью. 2. Административной властью не обладают следующие лица: а) законодательный орган; б) верхняя и нижняя палаты и объединенная сессия парламента; в) независимые органы, учрежденные актом парламента; г) Государственный Совет и его отделения; е) Генеральная контрольная палата; ж) Национальный омбудсман и его представитель; з) председатели, члены, регистраторы и секретари органов и лиц, указанных выше в пунктах б) и ж), Генеральный поверенный и Генеральный адвокат в Верховном Суде и комитетах, состоящих из членов органов указанных в пунктах б) и ж); 3. Лица и корпоративные органы, за исключением указанных в пункте 2, обладают административной властью, поскольку отдают распоряжения и издают административные акты в отношении государственной службы»[11].

Таким образом, на примере Голландии имеем возможность наблюдать принципиально иной, особенный способ законодательного определения властной стороны публично-правового спора без ее юридической дефиниции, однако через носителей властных полномочий.

Через процессуальное положение ответчика, не используя обобщающего термина, определены также законодательством Германии субъекты, чьи действия и решения могут быть обжалованы в порядке административного судопроизводства. Так, согласно §78 Кодекса административного судопроизводства иск подается 1) против Федерации, земли или объединения, чей орган издал оспоренный административный акт или не издал административный акт; 2) против самого органа, который издал обжалованный административный акт либо не издал административный акт, если это предусмотрено законодательством земли[12].

Законодательство Российской Федерации также не предусматривает единого обобщающего определения рассматриваемых публичных субъектов в качестве ответчика, притом, что в этой стране одновременно два кодифицированных акта регулируют порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Так, нормы Арбитражного процессуального кодекса РФ[13] к числу таких субъектов относят государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, должностных лиц (статьи 189, 192, 198).

Согласно же Гражданскому процессуальному кодексу РФ[14] суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица в отношении решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (статьи 245, 249, 254).

Такая непоследовательность законодателя РФ в использовании терминологии приводит к неоднозначному их пониманию, негативно сказывается на судебной правоприменительной практике, а также остро критикуется некоторыми учеными (Н.С. Бандориной, А.А. Гатиным, А.Б.Зеленцовым, Е.Б. Лупаревым и др.). С теоретической точки зрения это порождает неравные правовые возможности тех лиц, которые оспаривают в судебном порядке действия или решения властного субъекта, хотя бы потому, что согласно Арбитражному процессуальному кодексу РФ оспариванию подлежат решения, действия и бездействия «иных органов», тогда как в Гражданском процессуальном кодексе РФ категория «иные органы» не употребляется.

Весьма интересным, с точки зрения зарубежного опыта определения властного субъекта в публично-правовом споре, является пример Латвии, в Административно-процессуальном законе[15] которого используется сразу два понятия «учреждение» и «субъект публичного права». В частности, в статье 1 законодатель раскрывает понятие «учреждение» как субъект права, его структурное подразделение или должностное лицо, которому нормативным актом или публично-правовым договором предоставлены определенные полномочия государственной власти в сфере государственного управления, а в статье 23 использует понятие «субъект публичного права», когда речь идет о его административно-процессуальной дееспособности.

Таким образом, краткий обзор законодательства ряда зарубежных стран в сфере регулирования порядка разрешения публично-правовых споров, а также юридической терминологии, которая используется для обозначения его обязательной публичной стороны, способов и методов определения соответствующих понятий свидетельствует про отсутствие единого общепринятого подхода к решению этого вопроса.

Анализ понятийно-терминологического аппарата процессуального законодательства зарубежных стран указывает на использование терминов «административный орган», «орган публичной власти», «субъект публичного права», «учреждение» или на отсутствие единого обобщающего понятия для определения того, кто является ответчиком в административном судопроизводстве.

Вместе с тем, сложно согласиться с точной зрения тех ученых, по убеждению которых нет необходимости использовать в законодательстве обобщающего термина для обозначения субъектов, чьи решения, действия (бездействия) могут быть оспорены в суде, если же законодательные нормы содержат конкретный перечень таких органов. Ведь, по сути, только лишь единое унифицированное законодательное понятие призвано способствовать единообразию в понимании того, к каким публичным органам (должностным лицам) могут быть предъявлены исковые требования в случае нарушения прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений.

Вопрос состоит лишь в том, какой именно юридический термин следует использовать, чтоб он был однозначным, общепринятым, стабильным, исключал разное понимание властной стороны публично-правового спора и, соответственно, способствовал правильному определению ответчика в судебном процессе.

Приведенные ранее примеры позволяют прийти к выводу о том, что наиболее оправданным является функциональный критерий определения властной стороны публично-правового спора как ответчика в административном судопроизводстве. Суть использования в законодательстве некоторых стран функционального критерия определения публичного субъекта (Молдова, Эстония, Латвия) состоит в том, что независимо от юридического термина, которым его обозначено, такой субъект действует как орган публичной власти, который для осуществления управленческих функций наделен соответствующими властными полномочиями.

В украинском законодательстве легальная дефиниция «субъект властных полномочий» содержит одновременно две составляющие. Законодатель в пункте 7 части 1 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства (КАС Украины) раскрывает это понятие через указание на 1) виды такого субъекта (орган государственной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо, иной субъект) и на 2) осуществление управленческих функций як его обязательный признак.

Учитывая это, считаем возможным отметить некоторую нелогичность, с точки зрения правил юридической техники, использования речевой конструкции «властные полномочия» в имени собственном субъекта властных полномочий, согласно КАС Украины. Считаем, что указание на объём властных полномочий, зависимо от вида деятельности и законодательно определенных задач, должно содержаться именно при законодательном определении властного субъекта, как его основной признак, который характеризирует его суть.

Введение в законодательство новых дефиниций априори обусловлено необходимостью, а вновь созданный термин должен обозначать понятие, которого не существовало ранее. Однако считаем, что с учётом ряда Рекомендаций Комитета Совета Европы оптимально было бы еще на этапе становления административной юстиции в Украине и принятия КАС Украины (2005 год) применить общепринятый в общеевропейской доктрине административного права обобщающий термин «орган публичной власти» (public authority) для обозначения властного субъекта, чьи решения, действия (бездействие) могут быть оспорены в порядке административного судопроизводства.

По итогам изложенного исследования можем сделать вывод о целесообразности замены в нормах КАС Украины понятия «субъект властных полномочий» на «орган публичной власти», и определить его как субъект общегосударственного или местного уровня, который в публично-правовых отношениях действует в пределах властных полномочий, определённых законом или в порядке делегирования, с целью исполнения управленческих функций публичной власти. При этом на законодательном уровне необходимо было бы уточнить, что ответчиком по делу административной юрисдикции может быть как орган публичной власти, так и его должностное лицо, а в случаях, предусмотренных КАС Украины, и другие лица, к которым обращено требование истца.

Именно такая редакция законодательных дефиниций позволила б определить круг тех субъектов, которых действующее украинское законодательство наделяет правом осуществлять предписывающие, юридически значимые властные действия, принимать обязательные к исполнению решения, которые в случае нарушения прав, свобод и интересов лиц могут быть оспорены в судебном порядке, а также позволила б избежать путаницы при определении конкретного ответчика в публично-правовых спорах, которые решаются в порядке административного судопроизводства.

Литература

1. Административно-процессуальный закон Латвийской Республики №164 (2551) от 25.10.2001 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://center.gov.by/debur/docs/ law/latvia_rus.htm.

2. Административно-процессуальный кодекс Азербайджанской Республики № 846-IIIQ от 30.06.2009 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://vn.taxes.gov.az/2009/uploads/qanun/2011/mecelleler/inzibati_prosessual_mecelle_rus.pdf.

3. Административно-процессуальный кодекс Эстонской Республики № 570 от 11.03.1999 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://estonia.news-city.info/docs/sistemse/dok_iegwei/index.htm.

4. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 № 95-ФЗ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: // http://www.consultant.ru/popular/apkrf/.

5. Викут М.А. О юридической терминологии в гражданском процессуальном праве/Актуальные проблемы гражданского права и процесса: Сборник материалов Международной научно-практической конференции. Вып.1 /Отв. ред. Д.Х.Валеев, М.Ю. Челышев. - М., 2006. - С. 266-271.

6. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 №138-ФЗ. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/gpkrf/.

7. Закон Республики Молдова «Об административном суде» № 793-XIV от 10.02.2000 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: //http://www.law-moldova.com/laws/rus/ administrativnom-sude-ru.txt

8. Закон Эстонской Республики «Об административном производстве» от 6.06.2001 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.just.ee/orb.aw/class=file/action=preview/id=26963/haldusmenetluse+seadus.pdf.

9. Зеленцов А. Б. Теоретические основы правового спора : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.01, 12.00.14 / Зеленцов Александр Борисович. - М. : РГБ, 2006. - 435 с.

10. Кодекс административного судопроизводства Украины от 6.07.2005 // Официальный вестник Украины. - 2005. - № 32. - Ст. 1918.

11. Попова Ю. А. Теоретические проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений: Дис...доктора юридических наук: 12.00.15 / Ю.А.Попова. - Краснодар, 2002. - 364 c.

12. Адміністративні процедури і адміністративне судочинство в Німеччині. Збірник матеріалів №2.- К.: Німецький фонд міжн. правового співробітництва, 2009. - 195 с.

13. Administration and You. Principles of Administrative Law Concerning the Relations Between Administrative Authorities and Private Persons. A Handbook. Council of Europe, Directorate of Legal Affairs, Strasbourg, 1997 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.csr.ru/_upload/editor_files/file0025.pdf.

14. Recommendation No. R (84) 15 relating to public liability, Adopted by the Committee of Ministers on 18 September 1984 at the 375th meeting of the Ministers' Deputi [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.dhv-speyer.de/stelkens/ Materialien/Recommendation_No_R%2884%2915.pdf.

15. Recommendation Rec (2002) 2 on access to official documents, Adopted by the Committee of Ministers on 21 February 2002 at the 784 th meeting of the Ministers' Deputies [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.access-info.org/documents/ Access_Docs/Thinking/Principles/CofE_Rec_20022_access_to_docs.pdf.

[1] Кодекс административного судопроизводства Украины от 6.07.2005 // Официальный вестник Украины. - 2005. - № 32. - Ст. 1918.

[2] Попова Ю. А. Теоретические проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений: Дис...доктора юридических наук: 12.00.15 / Ю.А.Попова. - Краснодар, 2002. - С.21.

[3] Викут М.А. О юридической терминологии в гражданском процессуальном праве/Актуальные проблемы гражданского права и процесса: Сборник материалов Международной научно-практической конференции. Вып.1 /Отв.ред. Д.Х.Валеев, М.Ю. Челышев. - М., 2006. - С. 267.

[4] Закон Республики Молдова «Об административном суде» № 793-XIV от 10.02.2000 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: //http://www.law-moldova.com/laws/rus/administrativnom-sude-ru.txt.

[5] Recommendation No. R (84) 15 relating to public liability, Adopted by the Committee of Ministers on 18 September 1984 at the 375th meeting of the Ministers' Deputi [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.dhv-speyer.de/stelkens/Materialien/Recommendation _No_R%2884%2915.pdf.

[6] Recommendation Rec (2002) 2 on access to official documents, Adopted by the Committee of Ministers on 21 February 2002 at the 784 th meeting of the Ministers' Deputies[Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.access-info.org/documents/Access_Docs/Thinking/ Principles/CofE_Rec_20022_access_to_docs.pdf.

[7] Administration and You. Principles of Administrative Law Concerning the Relations Between Administrative Authorities and Private Persons. A Handbook. Council of Europe, Directorate of Legal Affairs, Strasbourg, 1997 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.csr.ru/_upload/editor_files/file0025.pdf.

[8] Закон Эстонской Республики «Об административном производстве» от 6.06.2001 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.just.ee/orb.aw/class=file/action=preview /id=26963/haldusmenetluse+seadus.pdf.

[9] Административно-процессуальный кодекс Эстонской Республики № 570 от 11.03.1999 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://estonia.news-city.info/docs/sistemse/ dok_iegwei/index.htm.

[10] Административно-процессуальный кодекс Азербайджанской Республики № 846-IIIQ от 30.06.2009 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://vn.taxes.gov.az/2009/ uploads/qanun/2011/mecelleler/inzibati_prosessual_mecelle_rus.pdf.

[11] Зеленцов А. Б. Теоретические основы правового спора : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.01, 12.00.14 / Зеленцов Александр Борисович. - М. : РГБ, 2006. - С.278.

[12] Адміністративні процедури і адміністративне судочинство в Німеччині. Збірник матеріалів №2.- К.: Німецький фонд міжн. правового співробітництва, 2009. - С.138.

[13] Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 № 95-ФЗ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: //http://www.consultant.ru/popular/apkrf/

[14] Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 №138-ФЗ. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/gpkrf/.

[15] Административно-процессуальный закон Латвийской Республики №164 (2551) от 25.10.2001 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://center.gov.by/debur/docs/law/latvia_rus.htm.

Размещено на Allbest.ru