Проблемы и пробелы в референдарном законодательстве Российской Федерации (политико-правовой анализ)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы и пробелы в референдарном законодательстве Российской Федерации (политико-правовой анализ)

Впервые институт референдума в нашей стране был введен ст. 5 Конституции СССР 1977 г., установившей две формы непосредственного народовластия: всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум).^[1] Институт референдума в общем виде был определен еще в Конституции СССР 1936 г., но только в форме всенародного опроса.^[2] В 1987 году Верховный Совет СССР принял Закон «О всенародном обсуждении важнейших вопросов государственной жизни». Данный нормативный акт впервые официально закрепил процедуру всенародного обсуждения и стал нормативно-правовой базой для применения на практике, в то же время, в этом законе не была прописана процедура проведения референдума. И только 27 декабря 1990 года Съезд народных депутатов СССР принял закон «О всенародном голосовании (референдуме) в СССР».^[3]

За семидесятилетний период существования СССР впервые всенародное голосование было проведено 17 марта 1991 года. И уже через два года на референдуме была принята новая Конституция Российской Федерации 1993 года.

В нашей стране за короткий период (1993 - 2004^[4] годы) создано современное избирательное законодательство и законодательство о референдуме, соответствующее международным избирательным стандартам и отвечающее основным гражданским и политическим правам и свободам человека. В Российской Федерации получили законодательное оформление и закрепление определенные виды референдумов. Для целей данного анализа важно деление референдумов по территории проведения на общероссийский, субъектов Федерации и муниципальный.^[5]

Правовая база, в соответствии с которой регулируются вопросы, связанные с организацией, проведением референдумов (в том числе и местных референдумов) и исполнением принятых решений, включает правовые акты практически всех уровней:

1. Конституция Российской Федерации^[6]

2. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»^[7]

3. Федеральные законы:

«О гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме» от 12 июня 2002 г. № 67 -ФЗ ^[8] (далее Закон «О гарантиях»).

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ,^[9] в части не противоречащей закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06 октября. 2003 г. № 131 -ФЗ.^[10]

4. Закон субъекта российской Федерации.

5. Устав муниципального образования.

А также ратифицированные Россией международные договоры и общепризнанные нормы международного права.^[11]

В вышеназванных нормативно-правовых актах раскрывается правовая природа института референдума (местного референдума), так в п. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум…».^[12] Так же и статья 130 Конституции РФ определяет положение, при котором: «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».^[13]

Таким образом, на высшем, в иерархии правовых актов, уровне устанавливается привилегированное (по отношению ко всем иным формам волеизъявления) положение референдума.

Аналогичным образом относится действующее законодательство и к решению, принятому в результате проведения референдума.

Институт референдума регулируют в основе своей нормы конституционного права. Однако частичное закрепление и регулирование этого института встречается в нормах иных отраслей права: уголовном, административном, муниципальном и других.

Конституционные основы народовластия представляют собой совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти народом непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации впервые закрепила референдум как одну из высших форм непосредственного волеизъявления носителя суверенитета и единственного источника власти в России - ее многонационального народа. В то же время авторы проблемного комментария Конституции полагают, что народный суверенитет и народовластие не более чем юридическая фикция.^[14] Данная позиция вызывает определенные сомнения в последовательности рассуждений о референдуме как высшем выражении народной воли.

Мне близка позиция В. Комаровой,^[15] которая усматривает закрепление референдума Конституций Российской Федерации в нескольких аспектах:

как способа выражения власти народом - высшая форма непосредственного волеизъявления, одного из способов осуществления государственной и муниципальной власти народом;

как составной части основ конституционного строя России - народовластия, демократического, правового государства;

как субъективного права граждан - права на референдум;

как процесса.

Из самостоятельных, конституционно закрепленных форм непосредственного народовластия вытекает характер и содержание законодательного регулирования не только условий и порядка проведения референдума и выборов, но и обеспечение гарантии свободного формирования волеизъявления и его осуществления гражданами в процессе осуществления обеих форм народовластия. Данные конституционные нормы детализируются, более подробно раскрываются, в нижестоящих по иерархии правовых актах. Однако не всегда эта детализация в состоянии обеспечить полное правовое регулирование, особенно в части гарантий инициирования референдума, участия в нем и исполнения принятого решения.

Многие правоведы, анализируя современное законодательство регулирующее референдарные процессы, приходят к выводу, что некоторые положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[16] (далее Закон «Об общих принципах») являются шагом назад по сравнению с конституционной нормой о гарантиях местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения, и менее соответствуют большому демократическому потенциалу, изначально заложенному в Конституции Российской Федерации.^[17]

Серьезные проблемы могут вызвать в дальнейшем такие положения Закона «Об общих принципах» как регулирование местных референдумов федеральным законом наряду с Законом «О гарантиях», введение новой разновидности «экстренного» референдума, перенесение сроков проведения референдума, введение более инертной процедуры инициирования референдума населением и т.д. Все это уже отмечено ведущими юристами в области публичного права.^[18] Учитывая, что институт референдума не только субъективное право граждан, но и составная часть народовластия как такового, нельзя игнорировать политические последствия существующих юридических проблем.

Такое вольное обращение федерального законодателя с нормами, регулирующими формы прямого народовластия, вызывает у населения ненужную социальную напряженность, так как далеко не каждый простой обыватель в состоянии правильно и оперативно воспользоваться данными нововведениями. А ведь именно населению в первую очередь необходим местный референдум для самостоятельного решения местных вопросов, так как у исполнительной и представительной муниципальной власти достаточно других рычагов и механизмов воздействия. Причем механизмов гораздо более оперативных, в сравнении с которыми процедура подготовки и проведения референдума представляется более чем неповоротливой. Эта неповоротливость процедуры инициирования референдума содержит в себе и положительные, и отрицательные моменты. С одной стороны - обеспечивает относительную стабильность и контролируемость процесса, с другой - может спровоцировать использование неправомерных, но более оперативных приемов и методов «черных» PR-технологий.

Все эти упущения в регулировании процедур проведения и исполнения решений местных референдумов свидетельствует о том, что разработчики законов не ставили перед собой цель использовать местный референдум как действенное средство для реальной вовлеченности население в решение вопросов местного уровня .

Наоборот, явно прослеживается тенденция по завуалированному отстранению граждан от любой возможности повлиять на принятые вышестоящими инстанциями и заинтересованными лицами решения. Такая ситуация вызывает у граждан апатию и пассивное отношение к любым происходящим изменениям даже в сфере их жизненных интересов.

Большинство исследователей ограничиваются исключительно анализом препятствий инициирования референдумов и участия в них, который, на мой взгляд, в этом случае не является исчерпывающим. По моему мнению, необходимо детально изучить и причины, по которым, решения, принятые на референдуме, не исполняются.

Как видно из анализа основных положений нормативно-правовых актов, в совокупности своей составляющих источники института референдума в России, в настоящее время практически не представлены нормы-санкции за неисполнение решения референдума. Никто из исследователей правоведов этот пробел в законодательстве не отмечает.

На мой взгляд, приравнивание неисполнение решения референдума к неисполнению закона, содержит некоторые противоречия. В частности, действующее законодательство, признавая за населением муниципалитета правосубъектность (участие в выборах, референдумах и т.д.), в тоже время не содержит правового основания для самостоятельного обращения граждан в судебные инстанции с целью принуждения третьих лиц к исполнению решения референдума.

Норма, заложенная еще Руссо «суверен может действовать лишь тогда, когда народ в собрании»^[19] для целей исполнения решения оказывается препятствием, а не помощью. Действительно, в случае, если третьи лица не исполняют решение референдума, а органы местного самоуправления не имеют полномочий для исполнения решения, то по логике народу необходимо снова инициировать новый референдум для принуждения к исполнению ранее принятого решения. Такая ситуация несколько противоречит здравому смыслу: иными словами: для принуждения исполнения решения референдума необходимо решение референдума.

В качестве примера, подтверждающего наличие серьезного пробела в референдарном законодательстве можно привести судебное решение по делу о понуждении исполнения решения референдума от 27 апреля 1997 г., проведенного в Тихвинском районе. Решением референдума было запрещено строительство на территории Тихвинского района завода по производству высокоуглеродистого феррохрома. После того, как решение референдума было признано в судебной инстанции, так как были попытки со стороны администрации района в угоду администрации завода считать референдум несостоявшимся, строительство было прекращено. В последующем незавершенное строительство было перепродано новым владельцам, которые в 2001 году возобновили работу. Осенью 2004 году общественность Тихвина в количестве 256 человек, с участием представителей коллективов учреждений и организаций города, органов территориального общественного самоуправления (ТОСов), подала иск в Тихвинский городской суд с требованием о понуждении исполнения решения, принятого на местном референдуме.

9 апреля 2005 года в суде первой инстанции данный спор был решен в рамках публично-правовых отношений, иск был удовлетворен.^[20]

Однако, несмотря на то, что в первой судебной инстанции иск был удовлетворен, кассационная инстанция отменила первое решение по тем основаниям, что расценила сложившиеся отношения между населением Тихвинского района и предпринимателями, собственниками закрытого акционерного общества «Тихвинский ферросплавный завод» как гражданско-правовые, а не конституционно-правовые. В январе 2006 года дело вновь начало слушаться в Тихвинском городском суде, и 28 декабря истцам было отказано в удовлетворении заявленных требований по тем основаниям, что пропущен срок исковой давности, а также суд счел граждан, обратившихся с заявлением ненадлежащими истцами.

В данном решении суд исходил из того, что требовать исполнения решения референдума имеют право исключительно органы местного самоуправления: «Механизм исполнения решения, вынесенного всенародным голосованием, предусмотрен федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающим исполнение принятого на местном референдуме решения органами местного самоуправления в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования (п.8 ст. 22). Правом требовать исполнение решения, принятого на местном референдуме, наделены только органы местного самоуправления. Требования истцов о понуждении ответчика к исполнению решения референдума незаконны».^[21] Такая позиция суда, никак и ничем не обоснована по праву, учитывая, что население муниципального образования является таким же носителем суверенной власти, как и весь многонациональный народ, а, следовательно, не может быть ограничен в своем конституционном праве на судебную защиту. Получился правовой тупик: суд отказал гражданам в признании их права требовать исполнения решения референдума самостоятельно, местные органы власти в суд с исками обращаться не хотят, действующее законодательство не предусматривает возможности принуждения обращения в суд, в настоящее время судебное защита - это право, а не обязанность.

Кроме этого суд указал на еще один пробел в правовом регулировании референдумов: «Действующим законодательством не установлены ни сроки, ни процедура для исполнения решения референдума частными лицами». Данное обстоятельство в дальнейшем может сыграть серьезную негативную роль в развитии института референдума вообще, местного референдума в особенности.

При вынесения решения по данному делу, суд определил правовую природу иска как иск, предъявленный частными лицами к частному лицу. Далее в своем решении суд указывает: «Довод истцов о нарушении ответчиком их прав на решение вопросов местного значения со ссылкой на положения статей 12 и 130 Конституции РФ неправомерен, поскольку вопросы участия истцов в управлении муниципальным образованием не могут являться предметом гражданского спора между частными лицами».^[22] Тогда вопрос о возможности самостоятельного обращения граждан в суд с требованием исполнить решение, принятое теми самыми гражданами на референдуме остается открытым. Как правило, референдум проводится именно тогда, когда население отстаивает одну точку зрения, а органы муниципального управления иную. В ситуации, когда для исполнения решения необходимо обратиться в судебную инстанцию, а органы власти этого не делают, решение референдума просто обесценивается как в юридическом, так и в политическом смысле.

Надо констатировать, что противостояние все-таки не исчерпывалось исключительно судебными инстанциями. Общественность активизировалась: проводились общественные советы при главе администрации Тихвинского муниципального района, митинги 28 декабря 2006 г. и 11 февраля 2007 года, совместные заседания общественных организаций города 17 февраля с представителями Общественной палаты РФ,^[23]снова началась серия публикаций в местной прессе по данному вопросу.^[24]

В данном случае, такое оживление дискуссии можно расценить как положительную динамику гражданской активности населения города Тихвина.

Таким образом, все заинтересованные стороны были вынуждены высказаться, и более четко определить свою позицию, включая администрацию Тихвинского района,^[25] что, на мой взгляд, является серьезным шагом вперед, к возможному созданию трехсторонней комиссии по выработке взаимоприемлемых решений.

Учитывая, что представители предприятия «ТФЗ» и администрации Тихвинского района в 2005-2006 гг. открыто не высказывались в средствах массовой информации по данному вопросу, предпочитая тактику замалчивания проблемы, вместо ее открытого обсуждения, то сама возможность конструктивного диалога вызывает большой оптимизм в среде горожан.

Однако видя, что обращение в судебные инстанции с требованием о исполнении решения референдума не находит правовой основы, общественность начала подготовку к участию в выборах депутатов Законодательного собрания Ленинградской области, для того, чтобы провести своего кандидата, отстаивающего интересы населения в споре с представителями завода «ТФЗ». Кандидатом, который последовательно поддерживал противников строительства, стала Куликова Г. В., выдвижение которой в свою очередь поддержало Тихвинское отделение КПРФ. Также выдвинулась и «представитель «ТФЗ»»: Севостьянова О.Н., заместитель генерального директора ЗАО «ТФЗ» по связям с общественностью. Кроме этого, основным претендентом считался Водопьянов М.П., бывший глава администрации Тихвинского района с 1996 по 2000 гг., именно он под давлением общественности издал первое постановление о закрытии завода, на чем и акцентировал внимание избирателей.

Можно сказать, что пробел в законодательстве, позволяющий не исполнять решение референдума, в частности решения данного местного референдума, игнорировать его, обходить с помощью манипулирования гражданско-правовыми институтами юридической правопреемственности, смены собственников, иной организационно-правовой формой юридического лица, способствовали активизации общественности в политическом плане.

Также необходимо отметить, что все 12 кандидатов, принявших участие в выборах в Законодательное собрание Ленинградской области IVсозыва 11 марта 2007 года, так или иначе, затрагивали тему референдума 1997 года.^[26]

В результате итоги выборов показали, что вопрос о строительстве завода, несмотря на референдум 1997 года до сих пор остается актуальным. Кандидат Куликова Г.В., активный участник всех судебных слушаний, пикетов, митингов, а также депутат местного городского совета, всего за несколько недель агитации смогла только на одном этом вопросе построить всю свою личную программу и победить с перевесом в 75 голосов, набрав, в общей сложности, 2 789 (19, 05%).^[27] Однако победа на выборах представителя общественности, выступающего против строительства ЗАО «ТФЗ» еще не означает преодоление политическими механизмами правовых пробелов в референдарном законодательстве.

Вот уже 10 лет проведенный референдум в Тихвинском районе, особенно отстаивание его результатов, исполнение принятого решения, является действенным стимулом гражданской активности населения, причем ценность этой активности в том, что она на сегодняшний день самостоятельно выбрала во власть представителя, выражающего позицию более активного избирателя.

По моему мнению, для этой цели в уставах муниципальных образований целесообразно включить раздел об обязательных действиях органов местного самоуправления в случае возникновения конфликтной ситуации между ними, населением и третьими лицами, осуществляющими деятельность на территории муниципального образования, которая затрагивает права и интересы граждан.

Корреспондируя данные действия к представительной власти, также можно предусмотреть в регламентах представительных органов власти местного самоуправления соответствующие положения, в частности, об обязательном создании трехсторонних комиссий с участием всех заинтересованных лиц, обязательном информировании о ходе работы через местные средства массовой информации, о придании итоговым документам комиссий решающего голоса при вынесении соответствующих нормативных документов.

В этом ряду может занять достойное место и обязательно назначаемый референдум, если согласие сторон не достигнуто, несмотря на все предпринятые действия. Учитывая обязательность проведения референдума, со всеми вытекающими финансовыми затратами и абсолютно не гарантированным результатом, на мой взгляд, каждая из сторон должна будет прилагать максимум усилий для достижения согласия. Таким образом, создание механизма для проведения обязательного местного референдума будет служить своеобразной системой сдержек и противовесов, усиливая позицию населения, которое зачастую попросту не имеет реальных рычагов воздействия на муниципальные власти.

Приходиться констатировать, что в ныне действующем законодательстве о референдуме отсутствует четко проработанная нормативная база о правовой ответственности и юридических санкциях, которые могли бы применяться к лицам, не исполняющим или сознательно уклоняющихся от исполнения решения местного референдума. Такое обстоятельство само по себе реально и объективно ослабляет действенность, принимаемых решений на местных референдумах. Способствует дальнейшему дистанцированию населения от участия в работе местного самоуправления. Закрепляет пассивно-иждивенческую позицию общественности, у которой отбираются все значимые рычаги воздействия на местную власть. А, учитывая, что основой формирования гражданского общества является право и власть (их соотношение и взаимовлияние), а не экономическая составляющая (еще очень и очень слабая на местном уровне), то государство обязано проводить реформирование местного самоуправления на твердых демократических принципах. В том числе и на гарантиях не только реализации права не референдум, но и гарантии исполнения принятого на референдуме решения. Все законодательные полномочия и наработанная практика правоприменения в настоящее время в России имеется.

Таким образом, объем нормативно-правовых актов действующих в Российской Федерации, включая международные нормативные акты, регулирующих референдарный процесс, достаточно велик. Безусловно, он не всегда логичен и завершен, тем не менее, это серьезная база для использования одной из высших форм непосредственного волеизъявления в России - референдума. В целом можно сказать, что правовая база, регулирующая вопросы организации и проведения референдума на федеральном и региональном уровне прорабатывалась довольно последовательно, однако на сегодняшний день еще не ликвидированы все выявленные пробелы в действующем законодательстве. Которое, впрочем, и само зачастую носит противоречивый характер в плане обязательности или факультативности в проведении референдумов.

В данном случае, я вижу развитие правовой базы института референдума в разработке норм санкций за уклонение от исполнения решения референдума, с определением сроков исполнения, с установлением субъектов, обязанных обеспечить исполнение решения, правомочных отстаивать свои требования в судах, порядок исполнения, отнесение расходов в связи с исполнением и иных с этим связанных вопросов.

Список нормативных правовых актов

референдум правовой институт

1. Конституция Российской Федерации. Принята референдумом 12 декабря 1993 года // «Российская газета», 1993, 25 декабря.

2. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // «Собрание законодательства Российской Федерации», № 27, 5 июль, 2004, ст. 2710.

3. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67 - ФЗ «О гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме» // «Собрание законодательства Российской Федерации», № 24, 17 июля, 2002, ст. 2253.

4. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // «Собрание законодательства Российской Федерации», № 40, 6 октября, 2003, ст. 3822.

5. Закон Ленинградской области от 17. 02. 2005 г. N 9 -0З «О местном референдуме в Ленинградской области»// «Вестник Правительства Ленинградской области», N 7, 25 февраля, 2005.

Международные правовые акты, законы и иные правовые акты иностранных государств

6. Модельный закон о местном референдуме // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств. 2000. № 23.- С. 193-290.

Список правоприменительных актов

7. Решение Тихвинского городского суда от 09 августа 2005 года по делу № 2-150, 10 с.

8. Решение Тихвинского городского суда от 28 декабря 2006 года по делу № 2-150, 9 С.

Список использованной литературы

9. Руссо Ж.-Ж. «Об общественном договоре»: Трактаты. М: Канон-пресс-ц, Кучково поле, 1998. С. 276.

10. Комарова В.В. Нормативное регулирование института референдума в современной России// «Конституционное и муниципальное право», № 6, 2003.- С. 15-18.

11. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий /Под ред. акад. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1997. С.651.

12. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий/ отв. Ред. В.А. Четвернин. М.: Центр конституц. исслед. МОНФ, 1997. -702 с.

13. Костюков А.Н. Непосредственное участие населения в осуществлении местного самоуправления/Под ред. С.В. Арбузова. Омск: Изд-во ОмГУ, 2002.- 125 с.

14. Кумыкин Н. Всенародный опрос (референдум) по Сталинской Конституции// Советское строительство. 1937. № 1. С.. 36-38.

15. Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. Барнаул: Изд-во Алт. гос. ун-та, 2000.- 299 с.

16. Российское народовластие: современные тенденции и противоречия / 2-е изд., доп.; под общ. ред. А.В. Иванченко. - М.: Новое издательство, 2005. - 368 с.

17. Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. - Екатеринбург, УРО РАН, 2003. 476 с.

18. Филлипова И.А. Конституционно-правовое регулирование референдума в Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2000. 26 с.

Ссылки на электронные документы

19. Сайт Центральной избирательной комиссии Ленинградской области: http://www.leningrad-reg.vybory.izbirkom.ru.

Размещено на Allbest.ru