Правовое регулирование заключения договора аренды недвижимости с федеральным вузом

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовое регулирование заключения договора аренды недвижимости с федеральным вузом

Крылова Елена Борисовна,

аспирант кафедры гражданского права

и процесса Российского государственного

социального университета

Договор аренды - это сделка, посредством которой собственник имущества расширяет границы его экономического использования путем предоставления его в пользование другому лицу, не отчуждая имущество, но извлекая из такой передачи доход. «В свою очередь, пользователь имущества извлекает собственную выгоду благодаря эксплуатации чужого имущества» [1, c. 445-446].

По договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование (ст. 606 ГК).

В соответствии с п. 1 статьи 39 Закона РФ «Об образовании» образовательное учреждение вправе выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества. Эта же норма содержится в п. 4 статьи 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (далее - Образовательные законы).

В пункте 101 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 14.02.2008 № 71, также установлено, что высшее учебное заведение вправе выступать в соответствии с законодательством Российской Федерации в качестве арендатора и (или) арендодателя имущества. Далее в этом же пункте указывается, что высшее учебное заведение с согласия учредителя (собственника имущества) и на основании договоров имеет право предоставлять научным организациям в пользование движимое и недвижимое имущество, а также использовать на основании договоров движимое и недвижимое имущество, принадлежащее научным организациям на праве собственности, оперативного управления или хозяйственного ведения.

Следует отметить, что вопрос о несоответствии вышеуказанных норм Образовательных законов, предоставивших учреждениям образования право самостоятельно передавать имущество в аренду, статье 298 ГК вызвал множество дискуссий и мнений в научной литературе [2, с. 206-209; 3, с. 16-22; 4; 5, с. 70-72], поскольку в соответствии со ст. 298 ГК учреждение вообще не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.

Автор разделяет позицию, в соответствии с которой при определении правомочий учреждения указанная норма ст. 298 ГК должна рассматриваться в комплексе с нормами ГК о договоре аренды (гл. 34). В соответствии со ст. 608 ГК арендодателями могут быть, в частности, лица, управомоченные законом сдавать имущество в аренду. Такое право дано учреждениям образования нормами Образовательных законов. «Однако это специальное регулирование вступает в противоречие с общими нормами ГК, которые, будучи императивными, определяют статус учреждения и режим имущества, закрепленного за ним на праве оперативного управления вполне определенно, и не предполагают исключений сущностного характера … что влечет изменение (или искажение) правовой природы этого вида юридического лица» [6, c. 122]. Наличие подобных законодательных искажений объясняется тем, что получение доходов от сдачи в аренду федерального имущества является источником дополнительного бюджетного финансирования подавляющего большинства государственных образовательных учреждений [7]. Однако следует отметить, что законодатель идет по пути постепенного устранения подобных искажений, так, согласно более ранней редакции Образовательных законов федеральные образовательные учреждения пользовались более широкими полномочиями - могли сдавать в аренду закрепленные за ними объекты собственности, включая земельные участки, с согласия совета данного образовательного учреждения при условии использования полученных от аренды средств на обеспечение и развитие образовательного процесса [8, п. 11 ст. 39; 9, п. 4 ст. 27].

Есть основания предполагать, что со временем вынужденное изменение правовой природы учреждения, императивно закрепленной нормами ГК, полностью нивелируется, однако на настоящий момент является актуальным проведение анализа особенностей процедуры передачи в аренду федерального имущества, закрепленного за образовательными учреждениями, а также обозначение существующих в этой области законодательных ограничений.

Прежде всего, ограничения касаются порядка заключения договора. Так, пунктом 3 Постановления Правительства РФ от 30.06.1998 г. № 685 (далее - Постановление № 685) установлено, что «заключение договора аренды объектов недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности (далее - договор аренды), осуществляется на конкурсной основе с определением в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности стартового размера арендной платы, исчисляемого на основании отчета об оценке объекта, в порядке, установленном Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации». Подвергнем рассмотрению данную норму в свете норм гражданского законодательства России.

Прежде всего, как установлено п. 1 статьи 447 ГК договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Данная норма носит диспозитивный характер. Однако, п. 3 этой же статьи указывается, что в случаях, указанных в ГК или ином законе, договоры о продаже вещи или имущественного права могут быть заключены только путем проведения торгов, то есть они должны быть проведены в обязательном порядке. Следует отметить, что правоотношения по передаче имущества в аренду (имущественный найм) являются обязательственными, поскольку «право, которое принадлежит арендатору в отношении арендованного имущества, имеет обязательственную природу, ибо, во-первых, оно всегда является правом, предоставленным на определенное время, а во-вторых, его содержание определяется и изменяется соглашением сторон» [1, с. 461]. Этот тезис находит подтверждение и в судебной практике [См. об этом: 10,11]. Так, в Постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2007, 05.02.2007 № 09АП-18898/2006-ГК по делу № А40-35548/06-59-237, которым отставлено без изменения решение Арбитражного суда г. Москвы от 22.11.2006 по делу № А40-35548/06-59-237 указано, что правоотношения по аренде являются обязательственными, арендатор по смыслу ст. ст. 301 - 302 ГК РФ не может быть признан добросовестным (недобросовестным) обладателем права аренды.

Таким образом, основания для введения обязательного порядка сдачи в аренду федерального недвижимого имущества путем проведения торгов, общими положениями гражданского кодекса о договоре, не предусмотрено.

Обратимся теперь к нормам собственно о договоре аренды. Статья 607 ГК предусматривает возможность ввода ограничений либо запретов на сдачу в аренду отдельных видов имущества. Они могут устанавливаться законом. В настоящее время подобный закон в отношении имущества федеральных образовательных учреждений не принят. Следовательно, обязанность заключать договор аренды федерального имущества на конкурсной основе в отношении федерального имущества, закрепленного за государственными образовательными учреждениями, напрямую ГК не предусмотрена.

Проанализируем полномочия Правительства РФ в сфере издания норм гражданско-правового характера. Согласно п. п. 4 - 6 ст. 3 ГК Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права на основании и во исполнение ГК, законов и указов Президента Российской Федерации. В случае противоречия указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон. «При этом указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, противоречащие законодательству, не принимаются во внимание» [12, с. 21], поскольку «специальные нормы приобретают юридическое значение при условии, если они приняты в соответствии с принципами соотношения законов и иных правовых актов в иерархии норм гражданского законодательства, установленными в общей ст. 3 ГК РФ» [13, с. 42-46]. Противоречие указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ ГК и иным федеральным законам может не всегда иметь очевидный характер. «В этом случае следует руководствоваться в конкретной правовой норме общими началами и смыслом гражданского законодательства» [14, с. 22].

К полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере экономики согласно статье 14 Федерального конституционного закона «О правительстве Российской Федерации» относится управление федеральной собственностью. Именно на реализацию этой нормы направлено Постановление № 685. Однако возникает вопрос о соотношении основ гражданского законодательства: свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, закрепленных в статье 1 ГК и административных полномочий Правительства в отношении федеральной собственности. договор аренда образовательный имущество

В качестве одной из серьезных проблем в правотворчестве федеральных органов исполнительной власти ученые называют проблему установления пределов нормотворчества [15].

На наш взгляд, указанный вопрос может быть рассмотрен в ключе гражданско-правового статуса имущества, закрепленного за образовательными учреждениями на праве оперативного управления. Дело в том, что при участии Правительства, его министерств, служб и агентств в гражданском обороте, должны строго разграничиваться его действия в качестве собственника имущества учреждения, и действия в качестве субъекта органа государственной власти, выражающиеся в деятельности по принятию нормативных и ненормативных правовых актов, направленных на реализацию различных законодательных норм.

Очень важно учесть, что государственное образовательное учреждение, как субъект права оперативного управления, согласно п. 1 статьи 296 ГК владеет, пользуется и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества.

Таким образом, закреплено право и приоритет субъекта права оперативного управления на реализацию различных правомочий собственника в отношении закрепленного за ним имущества. Это право подлежит абсолютной защите в случае его нарушения со стороны любых третьих лиц, включая и самого собственника имущества в случае, если его действия выходят за рамки полномочий, предоставленные законом. Данное обстоятельство подтверждается многочисленной судебной практикой [16,17,18].

К примеру, Определением ВАС РФ от 30.11.2007 № 15349/07 по делу № А33-19553/2006 отказано в передаче в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации дела № А33-19553/2006 Арбитражного суда Красноярского края для пересмотра в порядке надзора решения от 27.02.2007, постановления апелляционной инстанции от 08.08.2007 Арбитражного суда Красноярского края по делу № А33-19553/2006 и постановления Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 17.10.2007 по тому же делу по заявлению Государственного научного учреждения «Красноярский научно-исследовательский институт сельского хозяйства Сибирского отделения Российской академии сельскохозяйственных наук» г. Красноярск (далее - научно-исследовательский институт РАСХН; институт) к Территориальному управлению Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Красноярскому краю (далее - Территориальное управление), с участием заинтересованных лиц: Федерального государственного учреждения «Земельная кадастровая палата» по Красноярскому краю, Российской академии сельскохозяйственных наук о признании недействительными распоряжений Территориального управления от 20.09.2006 № 07-1390р «Об изъятии федерального имущества и прекращении права оперативного управления» и от 16.10.2006 № 07-1506р «О закреплении имущества на праве оперативного управления». Обжалуя состоявшиеся по делу судебные акты, заявитель - Территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Красноярскому краю считал данные судебные акты незаконными и необоснованными, принятыми в результате нарушения и неправильного применения норм материального и процессуального права, нарушающими права Российской Федерации, и просил их отменить в связи с нарушением единообразия в толковании и применении норм права. По мнению заявителя, Российская Федерация в лице ее уполномоченных органов имеет исключительное полномочие по изъятию излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению федерального имущества у учреждений и казенных предприятий. Изучив доводы, приведенные в поданном заявлении, коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации пришла к заключению о том, что дело не подлежит передаче на рассмотрение в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, исходя из следующего. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30.01.1992 № 84 «О Российской академии сельскохозяйственных наук» Российской академии сельскохозяйственных наук были переданы в собственность основные фонды, научные приборы, предприятия, оборудование РАСХН и ее научных учреждений, а также находящееся на территории Российской Федерации собственное и государственное имущество ВАСХНИЛ и ее научных учреждений. Созданное в 1956 году Государственное научное учреждение «Красноярский научно-исследовательский институт сельского хозяйства» находился в составе ВАСХНИЛ и был передан как имущественный комплекс в собственность РАСХН. Судами установлено, что РАСХН не принимала решения об изъятии спорного имущества у названного института и с ней не согласовывался такой вопрос, РАСХН и институт не отказывались от прав на это имущество. При таких обстоятельствах выводы судебных инстанций о том, что оспариваемые распоряжения Территориального управления об изъятии имущества из оперативного управления научно-исследовательского института РАСХН и о закреплении этого имущества на праве оперативного управления за другим лицом, являются незаконными и нарушают права научно-исследовательского института и РАСХН, основаны на нормах действующего законодательства.

В связи с вышеизложенным у автора возникает вопрос относительно применения Постановления № 685 в части установления обязательного порядка заключения договора аренды федерального недвижимого имущества путем проведения торгов по отношению к имуществу, закрепленного за государственными образовательными учреждениями на праве оперативного управления; представляется, что правовое регулирование Постановления № 685 направлено на иную область общественных отношений, отличную от отношений по передаче в аренду федерального имущества, закрепленного за государственными образовательными учреждениями, поскольку такие отношения имеют специфику, вытекающую из норм Образовательных законов.

Далее хотелось бы указать на то, что согласно п. 4 статьи 13 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», если государственное или муниципальное учреждение, являющееся объектом социальной инфраструктуры для детей, сдает в аренду закрепленные за ним объекты собственности, заключению договора об аренде должна предшествовать проводимая учредителем экспертная оценка последствий такого договора для обеспечения образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, социальной защиты и социального обслуживания детей. Договор аренды не может заключаться, если в результате экспертной оценки установлена возможность ухудшения указанных условий. Договор аренды может быть признан недействительным по основаниям, установленным гражданским законодательством. Приказом Рособразования № 612 от 4 июля 2006 г. утверждено Положение о порядке согласования экспертной оценки последствий передачи в аренду объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности и закрепленных на праве оперативного управления за образовательными учреждениями, и конкурсной документации к договорам аренды.

Основным (и единственным) нормативным документом, непосредственно определяющим порядок заключения договоров аренды объектов недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, в настоящее время остается Распоряжение Мингосимущества РФ от 28.07.1998 № 774-р «Об утверждении положения о проведении торгов на право заключения договора аренды объектов недвижимости, находящихся федеральной собственности», в части, не противоречащей действующим федеральным законам и нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ. В соответствии с п. 2.1. указанного распоряжения орган по управлению государственным имуществом осуществляет следующие функции при проведении торгов на право заключения договора аренды объектов недвижимости (зданий, строений, сооружений и нежилых помещений), находящихся в федеральной собственности: принимает решение о проведении торгов; определяет дату и место их проведения, условия торгов, а также критерий выбора победителя торгов в соответствии с утвержденной методикой; определяет начальную цену предмета торгов (начальный размер годовой арендной платы); утверждает конкурсную документацию; формирует конкурсную комиссию при выполнении функций организатора торгов иным лицом определяет организатора торгов; утверждает протокол заседания конкурсной комиссии; обеспечивает заключение договора аренды с победителем торгов.

Письмом от 1 декабря 2006 г. № 16-55-391ин/02-12 Рособразование для реализации образовательными учреждениями права выступать в качестве арендодателей направило рекомендации по проведению конкурсов на право заключения договоров аренды объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности. В рекомендациях, равно как и в Приказе № 612, вопросы о том, кто принимает решение о проведении торгов, утверждает конкурсную документацию, формирует конкурсную комиссию и т.п. были обойдены. На практике все эти вопросы решаются самим образовательным учреждением, Рособразование же осуществляет лишь согласительные процедуры, что, в принципе, вполне логично в свете того, что образовательные законы наделили образовательные учреждения выступать в качестве арендодателей непосредственно, без участия каких-либо третьих лиц [19, п.п. 1.6, 1.7.]. Однако, такое положение вещей не совсем понятно с другой стороны, ведь в положении о Федеральном агентстве по образованию, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 № 288, закреплены его полномочия в отношении федерального имущества своей сферы осуществлять в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной сфере деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и казенным предприятиям, подведомственным Агентству. Таким образом, по мнению автора, именно Рособразование должно являться органом по управлению государственным имуществом, выполняющим все действия, перечисленные в п. 2.1. Распоряжения № 774-р, и возможно, непосредственно сами образовательные учреждения, после издания соответствующего нормативно-правового акта, в котором были бы учтены особенности их статуса, определенного Образовательными законами.

Таким образом, в целях совершенствования правового механизма передачи в аренду федерального недвижимого имущества, закрепленного за образовательными учреждениями на праве оперативного управления, вообще механизма управления государственной собственностью как такового, необходимо установление четкого порядка осуществления указанной деятельности в комплексном законодательном акте, четко устанавливающим пределы административной компетенции государственных органов управления государственной собственностью данной сферы.

Литература

1. Гражданское право: В 4 т. Том 3. / Отв. редактор Суханов Е.А. М.: Волтерс Клувер, 2007.

2. Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления.С.-П.б.: Юрид. центр Пресс, 2002.

3. Ахметьянова З.А. Правовая природа арендных отношений. // Юрист. 2006. № 2.

4. Возчиков М. Учреждение-арендодатель. // ЭЖ-Юрист. 2006. № 46.

5. Богданов Е.А. Участие образовательных учреждений в гражданском обороте // Законодательство. 2004. № 9.

6. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный) / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.: Издательство «Юрайт». 2004.

7. Беляков С.А. Анализ финансово-экономической деятельности учреждений профессионального образования (по материалам статистического обследования пилотных учреждений): [Электронный документ].-(http://inf.hse.ru/mon/tez-mon.doc). Проверено 12.08.08.

8. Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании» (в редакции от 13 января 1996 г., с изменениями от 22 августа 2004 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1797; Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 150; 2004. № 35. Ст. 3607.

9. Федеральный закон от 22 августа 1996 г. (с изменениями от 22 августа 2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 35. Ст. 4135; 2004. № 35. Ст. 3607.

10. Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2007, 18.04.2007 по делу № А41-К1-15071/06.

11. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 08.02.2005 № А78-4341/04-С1-7/130-Ф02-52/05-С2.

12. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / под ред. В.П. Мозолина, М.Н. Малеиной. М.: Издательство «Норма», 2006.

13. Егоров А.В. Соотношение общих и специальных норм в законодательстве о некоммерческих организациях // Юрист. 2007. № 5.

14. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, частям I,II,III (постатейный) / Под ред. Т.Е. Абовой, М.М. Богуславского, А.Ю. Кабалкина, А.Г. Лисицына-Светланова. М.: Издательство «Юрайт». 2007.

15. Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: Юридическая фирма «Контракт», Инфра-м, 2006.

16. Определение ВАС РФ от 29.11.2007 № 16071/07 по делу № А45-17804/2006-31/472.

17. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 02.10.2006, 09.10.2006 № 09АП-12779/2006-ГК по делу № А40-5316/06-43-53.

18. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2006, 07.04.2006 N 09АП-2752/06-АК по делу № А40-74655/05-120-650.

19. Рекомендации по проведению конкурсов на право заключения договоров аренды объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности // Официальные документы в образовании. 2007. № 3.

Размещено на Allbest.ru