Контрольна гілка влади: доктринально-юридичний та функціонально-інституціональний контексти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сумський державний університет

Контрольна гілка влади: доктринально-юридичний та функціонально-інституціональний контексти

Сухонос Віктор Володимирович

д-р юрид. наук, професор

Голова Вченої Ради ННІ права

Сухонос Володимир Вікторович

д-р юрид. наук, професор

завідувач кафедри конституційного права

теорії та історії держави і права ННІ права

Постановка проблеми. Європейський курс української державності сприяє модернізації сучасної моделі державної влади в Україні. В цих умовах необхідність затвердження контрольної гілки влади та відповідної системи її інститутів як найважливішої умови реалізації системи стримувань і противаг набуває все більшої актуальності. Це пов'язано, перш за все, із проведенням змін в Україні, необхідний динамізм яким надають інститути контрольної гілки влади, у тому числі й Прокуратура України.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблематика інституціональної природи державної влади досліджувалася неодноразово [1]. Була предметом дослідження вітчизняної юриспруденції і контрольна гілка влади. Зокрема, можна назвати праці В. Логачової [2] та Д. Опаленка [3]. До певної міри цьому питанню приділяли увагу й автори цієї статті [4; 5]. Щодо інституту прокуратури, то один із співавторів цієї статті має численні роботи, присвячені цьому питанню [6; 7; 8].

Не применшуючи вищезазначеного доробку, слід мати на увазі, що жоден з них не здійснював спроб фундаментально ув'язати прокуратуру із контрольною гілкою влади.

Цілі і завдання. Саме тому метою нашої статті буде дослідження контрольної гілки влади як в доктринально-юридичному, так і у функціонально-інституціональному (на прикладі прокуратури) контексті. Для досягнення цієї мети слід вирішити наступні взаємопов'язані завдання. По-перше, загалом охарактеризувати доктрину поділу влади. По-друге, проаналізувати контрольну гілку влади. По-третє, дослідити роль Прокуратури України як інституціонального втілення контрольної гілки влади.

Виклад основного матеріалу. Якщо влада - це здатність і можливість суб'єкта влади нав'язувати свою волю об'єкту влади, то державна влада - це здатність і можливість держави нав'язувати свою волю об'єкту державної влади.

В Україні, згідно ч. І ст. 6 Конституції, державна влада «здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову» [9].

Витоки такого поділу влади слід шукати в першоджерелах класиків політичної філософії: Аристотеля, Дж. Лока, Ш.Л. Монтеск'є, І. Канта та ін. Так, зокрема, Аристотель у своєму творі «Політика» зазначав: «У будь-якому державному устрої... основних частин три... Ось ці три частини: перша - законодорадчий орган, що розглядає справи держави, друга - посади (які саме повинні бути посади, чим вони повинні займатися, яким повинен бути порядок їх формування), третя - судові органи» [10, с. 514-515].

Фактично, Аристотель вивів так званий інституціональний поділ влади, коли законодавча, виконавча і судова влада вручаються відповідним органам (структурам).

Проте, окрім інституціонального поділу, може існувати й функціональний.

Зокрема видатний англійський філософ Джон Лок у своїй праці «Два трактати про врядування» одним з перших філософів епохи ранніх буржуазних революцій висунув ідею функціонального поділу влади на три гілки: законодавчу, виконавчу і федеративну: «Законодавча влада - це та влада, яка має право вказувати, як застосовувати силу спільнотворення для збереження спільноти і її членів. Але через те, що закони, які повинні постійно виконуватись, чинність яких має бути постійною, можуть створюватись за короткий час, то немає потреби, щоб законодавчий орган існував повсякчас, тоді, коли йому нічого робити. Але через те що закони, які створюються один раз і за короткий термін, мають постійну та незмінну силу і потребують неперервного виконання або нагляду за цим виконанням, необхідно, щоб завжди існувала влада, яка б наглядала за виконанням створених і чинних законів. З цієї причини законодавчу і виконавчу влади часто доводиться розділяти» [11, с. 207]. Що ж до федеративної влади, то під нею філософ розумів використання «права війни та миру» [11, с. 208].

Ще далі у цьому плані пішов видатний французький мислитель Шарль Луї Монтеск'є. Так, у своєму трактаті «Про дух законів», філософ пише: «Щоб не було можливості зловживати владою, необхідним є такий стан речей, за якого різні влади могли б взаємно стримувати одна одну. У кожній державі є три види влади: влада законодавча, влада виконавча, що відає питаннями міжнародного права, і влада виконавча, що відає питаннями права громадянського. В силу першої влади державець або установа створює закони, постійні чи тимчасові, та відміняє або ж виправляє існуючі закони. В силу другої влади він оголошує війну або укладає мир, надсилає чи приймає послів, забезпечує безпеку, запобігає нашестям. В силу третьої влади він карає злочини та вирішує зіткнення приватних осіб. Останню владу можна назвати судовою, а другу - просто виконавчою владою держави» [12, с. 289-290]. Як ми бачимо, філософ жодним чином не виділяв суди в якості окремої гілки влади: з його точки зору судова влада - це та частина виконавчої влади, що видає питаннями громадянського права, себто внутрішньої політики, тоді як виконавча влада є тією частиною виконавчої влади, що відає питаннями міжнародного права, тобто зовнішньої політики. Фактично, в цьому Монтеск'є перекликається із Локом: вони обидва виділяли законодавчу владу. Щодо виконавчої влади, то виконавча влада Монтеск'є - це федеративна влада Лока, а виконавча влада Лока - це судова влада Монтеск'є.

Фактично і Лок, і Монтеск'є, по суті, говорять про відокремлення законодавчої та виконавчої влади одна від одної. Той факт, що Монтеск'є говорить про існування судової влади, а Лок - федеративної, нічого не доводить, адже ці гілки влади є складовими частинами виконавчої влади. Як писав з цього приводу відомий філософ О. Зинов'єв: «Вищий чи центральний орган держави західної цивілізації утворюють законодавчі представницькі збори та виконавча влада... Це другий великий поділ влади в історії людства» [13, с. 316, 318].

На жаль, притаманний Локу функціональний поділ влади не був дотриманий видатним французом: від доповнив його інституціональним. І якщо законодавча влада, за Монтеск'є, повинна належати двопалатному парламенту (зібрання знатних та зібрання народних представників), то «виконавча влада повинна зосереджуватись в руках монарха, так як цей бік правління, що майже завжди потребує швидких дій, краще виконується одним, аніж багатьма» [12, с. 295].

Погляди Монтеск'є поділяв і основоположник німецького лібералізму Імануїл Кант. Зокрема, у своїй праці «Метафізика чеснот» він писав: «У кожній державі існує три влади, тобто загальним чином об'єднана воля в трьох особах (trias politica): верховна влада (суверенітет) в особі законодавця, виконавча влада в особі правителя (правлячого згідно закону) та судова влада (присуджує кожному згідно закону) в особі судді» [14, с. 345].

Але найбільшого піку ідея інституціонального поділу влади була викладена в працях американських мислителів. Так, перший міністр фінансів США Олександр Гамільтон, навіть визнаючи недоліки існуючих тоді республік, зазначав: «Принцип постійного поділу влади, а саме: запровадження законодавчих стримувань і противаг; заснування судів, в котрих судді зберігають свої посади, поки їхня поведінка є бездоганною; представництво народу у законодавчій владі через депутатів, обраних ними самими, - усе це або цілком є результатами нових відкриттів, або ж основний шлях до їхньої досконалості було пройдено у наші дні. Мова йде про засоби, причому потужні засоби, за допомогою яких можуть зберігатися переваги республіканської форми правління, а її ж недоліки - зменшуватись чи виключатися» [15, с. 73].

Аналізуючи співвідношення одноосібної та колегіальної влади, О. Гамільтон писав: «Більше всіх прославлені ґрунтовністю суджень і справедливістю поглядів політики й державні діячі висловилися на користь одного президента і численних законодавчих зборів. Вони з повними на те підставами вважали дієздатність найнеобхіднішою якістю першого, найбільш придатною для одноосібної влади, і аналогічно розглядали численні законодавчі збори найбільш пристосованими для обговорень, держателем мудрості і найліпше розрахованими на завоювання довіри народу, забезпечення його привілеїв та інтересів» [15, с. 459].

Не меншу увагу мислитель приділив і судовій гілці влади: «При уважному розгляді становища різних гілок влади стає очевидним, що в уряді, де вони розділені, судова влада в силу своїх функцій завжди є найменш небезпечною для політичних прав, визначених конституцією, бо у цієї влади найменші можливості для їх порушення або ущемлення. Президент не лише розподіляє блага, але й тримає меч співтовариства. Законодавча влада не тільки розпоряджається скарбницею, але й встановлює правила, що визначають обов'язки і права кожного громадянина. З іншого ж боку, судова влада не має ніякого впливу ані на меч, ані на скарбницю, не має ані сили, ані багатства суспільства і не може приймати рішень, що тягнуть за собою активні дії. Можна справедливо констатувати, що ця влада не має ні сили, ні волі, а виносить тільки судження і врешті-решт залежить від допомоги виконавчої влади для втілення їх у життя.

Цей неупереджений погляд призводить до деяких важливих висновків. Стає абсолютно ясно, що судова влада слабша з-поміж трьох, вона ніколи не зможе успішно напасти на жодну з двох інших, і потрібно проявити найбільшу турботу, щоб дати їй можливість захиститися від них. Це однаково доводить, що, хоча в окремих випадках суди можуть утискати, від них ніколи не буде виходити загроза свободі народу, поки, як я розумію, судова влада по-справжньому відділена від законодавчої і виконавчої. Я згоден, що про свободу не може бути й мови, якщо судова влада не відділена від законодавчої і виконавчої влади. І це доводить, врешті-решт, що якщо свободі нічого побоюватися одинокої судової влади, то вона має всі підстави боятися союзу судової із будь-якою з двох інших влад, бо всі наслідки цього союзу позначаються у встановленні залежності першої від останньої, незважаючи на номінальний і удаваний поділ; при природній слабкості судової влади вона постійно знаходиться в небезпеці підпорядкування, залякування або впливу рівних їй гілок влади» [15, с. 503-504].

Таким чином, саме в працях американських мислителів вперше почала розроблятися проблематика судової влади не як окремої частини виконавчої влади (як у Монтеск'є), а як влади спеціально створеної судової системи.

Проте, в Україні із судовою владою виникли проблеми.

Річ у тому, що, з одного боку, у виключній компетенції судів закріплюється правосуддя (ст. 124 Конституції), а з іншого - в Україні проголошується існування окремої судової влади. Таке положення фактично й дозволяє суддям приймати абсолютно неправові рішення - вони відчувають себе владою. Водночас, на відміну від США, де існує певне обмеження свавілля суддів - прецеденте право, в Україні такого обмеження нема.

На формування ж судової влади в США як влади суддів та судових органів, на нашу думку, вплинуло два чинники. По-перше, особлива роль судових прецедентів в англо-американській правовій сім'ї. По-друге, особлива роль суду як верховного арбітра, що характерно, в основному, лише для Сполучених Штатів Америки. В США, зокрема, існує формула: «Такий-то проти Сполучених Штатів Америки», яка дозволяє судді розглядати державу як своєрідну «приватну особу». Саме за таких умов суд дійсно вирішує суперечки про право.

В Європі ж (і, перш за все, у Франції) держава ще з часів Наполеона І Бонапарта вивела свою владу з-під судового контролю, адже «з того моменту, як влада стала втілювати демократичну волю народу, усе те, що обмежує цю владу, визнається антидемократичним» [16, с. 114]. І якщо в США склалася своєрідна унія адвокатів та громадянського суспільства, то у Франції виник союз бюрократії й технократії, що посилив владу держави над суспільством.

Ось тому в більшості європейських країн існує поділ влади не стільки на законодавчу, виконавчу та судову, скільки на владу партій та владу професійного чиновництва. При цьому суд оголошується незалежним і таким, що підпорядковується лише закону, проте він фактично не є владою.

Україна ж, яка формально сприйняла американський варіант поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову, фактично віддає перевагу вищезгаданій європейській моделі.

Академік НАН України Ю. Шемшученко також акцентує нашу увагу на тому, що Україна є більш схильною до європейської моделі. Зокрема щодо судової влади він свого часу зазначав: «У реформуванні її структури намітилося два шляхи: інтеграційний і дезінтеграційний. Перший передбачає об'єднання усіх судових систем (загальних і арбітражних судів та Конституційного Суду) в єдину систему під егідою Верховного Суду України (американська модель). Другий пов'язаний з існуванням чинних і утворенням нових самостійних спеціалізованих судів (німецька модель). Останній варіант був сприйнятий і Концепцією судово-правової реформи в Україні» [17, с. 107].

У зв'язку ж з тим, що існування самостійних спеціалізованих судів є характерним для більшості європейських країн, більш вдалою назвою такої моделі була б європейська.

Щодо неможливості сприйняття Україною американської моделі, то, на нашу думку, цьому є три причини. По-перше, це відбувається тому, що самі суди позбавлені можливості нав'язувати свою волю органам законодавчої та виконавчої влади за допомогою прецедентів. По-друге, внаслідок цього суди не здатні вирішувати суперечки про право між органами законодавчої та виконавчої влади. Фактично роль верховного арбітра при цьому переобирає на себе глава держави [18, с. 73]. І, по-третє, статус судових органів має подвійний характер. Останнє потребує свого пояснення.

Річ у тім, що і в більшості нормативно- правових актів, і в свідомості більшості дослідників суди відправляють правосуддя. Зокрема про це говорить більшість конституцій світу. Як приклад, можна навести конституції України (ст. 124 закріплює, що «правосуддя в Україні здійснюється виключно судами») [9], Польщі (ст. 175 наголошує, що «правосуддя в Республіці Польща відправляють Верховний Суд, загальні, адміністративні та військові суди») [19, с. 196], Росії (ст. 118 визначає, що «правосуддя в Російській Федерації здійснюється тільки судом») [19, с. 239], КНР (ст. 126 встановлює, що «народні суди в межах, передбачених законом, здійснюють правосуддя самостійно») [19, с. 227] та ін., які закріплюють функцію правосуддя виключно за судами. Водночас, і істотна частина дослідників наполягає, що основне призначення судової влади - правосуддя [20, с. 336] або ж вирішення суперечок про право [21, с. 575]. Як нам уявляється означена точка зору здебільшого опирається саме на американський варіант поділу влади, який може розглядати державу як одну із сторін судового процесу, проте він же ж і спрощує принцип поділу державної влади в цілому.

Основна причина такого спрощення, на нашу думку, полягає у ототожнені суду як органу держави і суду як органу державної влади. Як орган держави суд виступає її представником перед громадянами в якості верховного арбітра у випадках суперечок про право. В той же час в області державної влади суд відіграє іншу роль - роль контролера та наглядача за дотриманням органами законодавчої і виконавчої влади, а також громадянами існуючих правових норм. Зокрема, в США Верховний Суд щодо президента та Конгресу реалізує не стільки функцію власне правосуддя чи вирішення суперечок про право, скільки функцію контролю.

Те ж саме стосується й більшості інших країн: судові органи вирішують суперечки про право лише між рівноправними суб'єктами з приводу приватних справ. Саме у цьому випадку суд виступає як орган держави. Водночас, як орган державної влади, суд відіграє роль контролера, який покликаний наглядати за тим, щоб інші державні органи діяли лише в межах, передбачених законодавством. А тому правосуддя в сфері єдиної державної влади стає однією із форм контролю за діяльністю державних органів. Саме про це свого часу писав видатний китайський філософ і політичний діяч, лідер Націоналістичної партії Китаю (Гоміндан) доктор Сунь Ятсен, наголошуючи на тому, що «Контрольна влада включає судову владу» [22, с. 649].

Виходячи з цього, існування в системі єдиної державної влади, замість судової, контрольної гілки влади є більш прийнятним.

Це має й певні переваги психологічного плану, адже, з одного боку, в Україні не існує органу, який би однозначно ототожнювався із контрольною владою, як суд ототожнюється із владою судовою, а, з іншого боку, будь-який контроль, на відміну від нагляду, означає можливість державного втручання у випадку порушення правових норм, що безсумнівно, сприятиме нормальному функціонуванню системи органів державної влади.

При цьому, фактично, але, на нашу думку, без будь-якого конституційного чи іншого законодавчого закріплення, до контрольної гілки влади будуть включені не лише судові органи, роль яких у сфері контролю через правосуддя буде досить значною, а й деякі інші (в т. ч. правоохоронні) органи (Рахункова палата, КРУ, Вища рада юстиції, НБУ тощо), які також покликані боротися з правопорушеннями. При цьому, найбільший потенціал в сфері реалізації повноважень контрольної гілки влади має вітчизняний наглядовий інститут - Прокуратура України, на яку, згідно ст. 121 Конституції, покладені наступні завдання:

підтримання державного обвинувачення в суді;

представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян;

нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами [9].

Роль та місце прокуратури в системі органів державної влади не є постійними та незмінними, а має узгоджуватися із станом розвитку суспільства, його структурою та тенденціями подальшої еволюції. Тому можна погодитися з тезою Р. Абдулліної про те, що зорієнтовані на західноєвропейські моделі спроби швидкої перебудови організації та діяльності прокуратури у механізмі пострадянської держави без врахування її специфіки приречені на поразку [23, с. 58].

На нашу думку, місце та роль прокуратури у системі державного механізму України мають визначатися з урахуванням рівня та особливостей розвитку суспільства в цілому, його політичної системи та правової культури. В кінцевому результаті в умовах реально існуючих та стабільних правової держави та громадянського суспільства прокуратура України має бути організована та функціонувати в рамках загальноєвропейської моделі [24, с. 23], де органи прокуратури здійснюють переважно функції підтримання державного обвинувачення у суді у кримінальних справах, представництва інтересів держави у суді у цивільних справах та забезпечення кримінального переслідування. Однак, це стане можливим лише за умови досягнення високого рівня правової культури населення, а також забезпечення доступності та ефективності засобів судового захисту прав та законних інтересів громадян та юридичних осіб - тобто тоді, коли основним гарантом забезпечення законності у державі стануть механізми функціонування громадянського суспільства.

Висновки. Таким чином, існування контрольної гілки влади не протирічить доктрині поділу влади. Більше того, існує низка ідей, які прямо наголошують на необхідності її існування. Найбільш доречним же інституціональним втіленням контрольної гілки влади може бути Прокуратура України.

Використана література

влада держава контрольний гілка

1. Скрипнюк В.М. Розвиток системи державної влади в Україні: конституційно-правові аспекти: [монографія] / Скрипнюк В.М. - К.: Логос, 2010. - 504 с.

2. Логачова В.В. Конституційно-правові засади громадського контролю в проведенні виборів та референдумів в Україні: автореф. дис. на здобуття наук ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 «Конституційне право; муніципальне право» / Вікторія Вікторівна Логачова. - Х., 2016. - 19 с.

3. Опаленко Д.А. Контрольна влада в Україні: від Вищої ради юстиції до Вищої ради правосуддя: автореф. дис. на здобуття наук ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.01 «Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень» / Дмитро Анатолійович Опаленко. - Одеса, 2016. - 22 с.

4. Сухонос В.В. Судова влада: теоретичні проблеми, досвід, перспективи / Володимир Вікторович Сухонос // Вісник Харківського національного університету ім. В.Н. Каразіна. - 2013. - № 1082. - Серія «Право». - С. 288-291.

5. Сухонос В.В. Становлення інституту державного контролю: історико-правовий аспект / Віктор Володимирович Сухонос // Право України. - 2005. - № 2. - С. 103-107.

6. Сухонос В.В. Кадри органів прокуратури: питання теорії і практики: [монографія] / Віктор Володимирович Сухонос. - Суми: Університетська книга, 2014. - 159 с.

7. Сухонос В.В. Організація і діяльність прокуратури в Україні: історія і сучасність: [монографія] / Віктор Володимирович Сухонос. - Суми: ВТД «Університетська книга», 2004. - 348 с.

8. Сухонос В.В. Правові та організаційні аспекти розвитку прокуратури України в сучасних умовах / Віктор Володимирович Сухонос. - Суми: ВТД «Університетська книга», 2010. - 328 с.

9. Конституція України: за станом на 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

10. Аристотель. Политика / Аристотель; [пер. с древнегреч. С.А. Жебелева; под ред. А.И. Доватура] // Аристотель. Сочинения: в 4 т. / Аристотель. - М.: Мысль, 1975-1983. - Т. 4: Никомахова этика; Большая этика; Политика; Поэтика. - 1983. - С. 375-644. - (Философское наследие; т. 90).

11. Лок Дж. Два трактати про врядування / Джон Лок; [пер. з англ. О. Терех, Р. Димирець]. - К.: Основи, 2001. - 265 с.

12. Монтескье Ш.Л. О духе законов / Ш.Л. Монтескье // Монтескье Ш.Л. Избранные произведения / Ш.Л. Монтескье; [пер. с франц.; ред. М.П. Баскин]. - М.: Ин-т философии АН СССР, 1955. - С. 159-730.

13. Зиновьев А.А. На пути к сверхобществу / Зиновьев А.А. - М.: Центрполиграф, 2000. - 638 с.

14. Кант И. Метафизика нравов / Иммануил Кант; [пер. с нем. С.Я. Шейнман-Топштейн, Ц.Г. Арзаканьяна] // Кант И. Сочинения: в 8 т. - М.: Чоро, 1994-1994. - Т. 6. - 1994. - С. 224-543.

15. Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея / [Под общ. ред. и с предисл. Н.Н. Яковлева; коммент. О.Л. Степановой]. - М.: Прогресс-Литера, 1994. - 568 с.

16. Панарин А.С. Политология. Западная и Восточная традиции: [учебник для вузов] / С. Панарин. - М.: Книжный дом «Университет», 2000. - 320 с.

17. Шемшученко Ю.С. На перехресті століть. Вибрані праці / Ю.С. Шемшученко. - К.: Юридична думка, 2010. - 608 с.

18. Сухонос В.В. Інститут глави держави в конституційному праві: [монографія] / Володимир Вікторович Сухонос. - Суми: УАБС НБУ, 2011. - 339 с.

19. Конституції зарубіжних країн: навч. посібник / [авт.-упоряд.: В.О. Серьогін, Ю.М. Коломієць, О.В. Марцеляк та ін.; ред. В.О. Серьогін]. - Харків: ФІНН, 2009. - 664 с.

20. Общая теория права и государства: учебник / [В.С. Афанасьев, А.П. Герасимов, И. Гойман и др.]; под ред. В.В. Лазарева. - [2-е изд., перераб. и доп.]. - М.: Юристъ, 1996. - 472 с.

21. Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов [Н.В. Варламова, Н.С. Соколова, В.А. Четвернин и др.]; под ред. В.С. Нерсесянца. - М.: НОРМА - ИНФРА-М, 1999. - 832 с.

22. Сунь Ятсен. Конституция пяти властей / Сунь Ятсен; [пер. с кит.] // Сунь Ятсен. Избранные произведения / [отв. ред. С.Л. Тихвинский]. - [2-е изд., исправ. и доп.]. - М.: Наука, 1985. - С. 641-656.

23. Абдуллина Р.Р. Теоретические взгляды на место прокуратуры в государственном механизме постсоветской России / Р.Р. Абдуллина // Вестник Башкирского университета. - 2001. - № 1. - С. 56-58.

24. Сухонос В.В. Прокуратура в механізмі української держави: проблеми теорії та практики: автореф. дис. на здобуття наук ступеня докт. юрид. наук: спец. 12.00.10 «Судоустрій; прокуратура та адвокатура» / Віктор Володимирович Сухонос. - Одеса, 2009. - 33 с.

Размещено на Allbest.ru