Перспективи запровадження обов’язкового порядку досудового вирішення публічно-правових спорів: зарубіжний досвід та перспективи для України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Перспективи запровадження обов'язкового порядку досудового вирішення публічно-правових спорів: зарубіжний досвід та перспективи для України

В.В. Тильчик,

кандидат юридичних наук

У статті окреслено актуальну на сьогодні проблему реалізації окремих новел у зв'язку із прийняттям змін до Конституції України в частині правосуддя. Зокрема, закцентовано увагу на передумовах закріплення обов'язкового досудового порядку вирішення публічно-правових спорів. Пропонуються окремі рекомендації щодо організаційно-правового забезпечення обов'язкового досудового оскарження на основі позитивного зарубіжного досвіду.

Ключові слова: публічно-правовий спір, адміністративне оскарження, суд, досудовий порядок вирішення спору, захист прав громадян, зміни до Конституції України.

В статье обозначена актуальная на сегодняшний день проблема реализации отдельных новелл в связи с принятием изменений в Конституцию Украины в части правосудия. В частности, акцентировано внимание на предпосылках закрепления обязательного досудебного порядка разрешения публично-правовых споров. Предлагаются отдельные рекомендации по организационно-правовому обеспечению обязательного досудебного обжалования на основе положительного зарубежного опыта.

Ключевые слова: публично-правовой спор, административное обжалование, суд, досудебный порядок разрешения спора, защита прав граждан, изменения в Конституцию Украины.

Paper outlines the top issue of the implementation of certain novels due to the adoption of the amendments to the Constitution of Ukraine in terms of justice. In particular, the attention to securing premises of mandatory pre-trial procedure for settling disputes in public. We offer some recommendations for organizational and legal support mandatory pre-trial appeal based on positive international experience.

Keywords: public dispute administrative appeals court, pre-trial procedure for settling disputes, protection of citizens' rights, amendments to the Constitution of Ukraine.

Одним із найбільш обговорюваних питань у наукових колах є реалізація реформи судоустрою, судочинства та суміжних інститутів, яка покликана реально забезпечити в Україні верховенство права. Законопроект № 3524 про внесення змін до Конституції України щодо правосуддя залишається предметом дискусій у правничому середовищі і не тільки, адже містить положення, які змінюють судову юрисдикцію, зокрема, передбачається перспектива нормативного закріплення сфер, у яких буде обов'язковим досудовий порядок вирішення спору.

Як зазначає у своїй доповіді Голова Верховного Суду України, тривалий час вітчизняна практика вирішення правових спорів формувалася на основі абсолютного поширення судової юрисдикції на будь-які правовідносини, що виникають у державі. Нині внаслідок буквального тлумачення статті 124 Конституції України, в досудовому порядку спори практично не вирішуються. Суди в Україні постійно працюють в умовах надмірного навантаження. Перевантаження судів негативно впливає на строки розгляду справ та загалом на якість судочинства [1]. На цьому наголошувалося, зокрема, в Рекомендації № R (86) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам “Щодо заходів з попередження і зменшення надмірного робочого навантаження в судах”. Так, пунктом 1 Рекомендацій визначаються заходи щодо сприяння примиренню сторін як поза судовою системою, так і до чи в ході судового провадження. Серед заходів, підпунктом а пункту 1 Рекомендацій визначено передбачати разом із відповідними стимулами процедури примиренню до судового провадження або інші способи врегулювання спорів поза рамками судового провадження [2]. досудовий публічний правовий оскарження

В Україні досудовий порядок вирішення спорів формується через реалізацію громадянами України Конституційного права відстоювати власні права і законні інтереси та відновлювати їх у разі порушення. Наведене правило міститися в Законі України “Про звернення громадян” [3], сфера дії якого поширюється на всі правовідносини, окрім тих, що регулюються спеціальними нормативно-правовими актами, перелік яких визначений статтею 12 “Сфера застосування Закону”. Варто констатувати, що положення наведеного Закону виконують подвійне функціональне призначення, зокрема, реалізацію та відновлення прав і свобод громадян (інших суб'єктів), з урахуванням цього в його змісті не міститься вказівки, що процедури та/чи порядок оскарження рішень, дій (бездіяльності) органів та їх посадових осіб є процедурою досудового вирішення спору. Хоча право звернення до суду в будь-який момент розгляду скарги гарантується абзацом 1 статті 16 “Розгляд скарг громадян” Закону. Варто зазначити, що термін “процедури” нормативно не визначений і використовується для позначення сукупності взаємопов'язаних дій органу (його посадової особи) чи громадянина (суб'єкта) для реалізації відповідно повноважень чи прав у публічних правовідносинах. На сьогодні у межах Закону України “Про звернення громадян” закріплення терміна “процедури та/чи порядок досудового вирішення спору” не доцільно. Більш логічним таке закріплення в межах Адміністративно-процедурного кодексу України, проект якого вже тривалий час обговорюється, чи інших галузевих нормативно-правових актів.

Прийняття країнами-членами Ради Європи актів, які регулюють адміністративні процедури, передбачено Резолюціями та Рекомендаціями Ради Європи (наприклад, Резолюція (77) 31 на захист особи щодо актів адміністративної влади, Рекомендація № R (80) 2 стосовно дискреційної сили адміністративної влади).

З прийняттям Адміністративно-процедурного кодексу України Закон України “Про звернення громадян” регулюватиме питання реалізації передбаченого статтею 40 Конституції України права направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Положення ж Кодексу будуть спрямовуватися на реалізацію статті 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [4]. За такого підходу, стане можливим закріплення обов'язкового досудового вирішення публічно-правового спору в межах загального правила про адміністративну процедуру (адміністративного провадження), якою визначатиметься масив взаємних прав і обов'язків органу державної влади та громадянина.

У зазначений спосіб діють законодавці окремих країн пострадянського простору. Зокрема, 21 червня 2016 року в Киргизькому парламенті погоджено прийняття проекту Закону Киргизької Республіки “Про внесення змін до Закону Киргизької Республіки “Про захист прав підприємців”. Цей законопроект прийнятий з метою приведення у відповідність Закону Киргизької Республіки “Про захист прав підприємців” до вимог Закону Киргизької Республіки “Про основи адміністративної діяльності та адміністративні процедури” в частині введення обов'язкового досудового порядку оскарження адміністративних актів. Останній нормативно-правовий акт регулює правовідносини між органами публічної адміністрації та фізичними і юридичними особами при здійсненні адміністративних процедур, а також визначає порядок оскарження адміністративного акта, дій та бездіяльності адміністративних органів [5]. Можна констатувати, що законодавець Киргизької Республіки визначив обов'язковий порядок досудового вирішення окремої категорії публічно-правових спорів після прийняття на нормативному рівні Закону “Про адміністративні процедури”, яким закріпив рівність сторін та законність діяльності органів публічної адміністрації.

Про існування досудового порядку вирішення спору в Україні зазначається, зокрема, у Податковому кодексі України (далі - ПК України). Так, абзацом третім пункту 56.18 статті 56 ПК України визначається, що процедура адміністративного оскарження вважається досудовим порядком вирішення спору [6].

Варто зауважити, що досудовий порядок вирішення спорів у сфері оподаткування (досудове адміністративне оскарження) в більшості країн світу є обов'язковим. Правило про обов'язкову процедуру адміністративного оскарження закріплено, наприклад, в законодавстві Німеччини, Австралії, Австрії, Великої Британії, Бельгії, Данії, Греції, Угорщини, Ізраїлю, Іспанії, Канади, Кореї, Люксембургу, Нідерландів, Нової Зеландії, Польщі, Словенії, Фінляндії, Швейцарії, Японії та багатьох інших. У свою чергу, застосовується й підхід, яким нині ще користується Україна, тобто громадянин (платник податків) може скористатися правом на адміністративне оскарження на власний розсуд. Відповідні норми сформульовані в законодавстві Аргентини, Індії, Ірландії, Мексики, Норвегії, Португалії, Туреччини, Швеції, Естонії та інших країн [7, с. 37-38].

Запровадження обов'язкового досудового порядку розв'язання спорів в Україні має, як вже зазначалося, зменшити навантаження на суд та підвищити якість судівництва, забезпечити права і свободи особи. Однак можна констатувати, що обов'язковість такого порядку призведе до обмеження права на доступ до суду (правосуддя). Існує декілька думок з цього приводу. Так, з одного боку, прийнято вважати, що наведене обмеження є виправданим, з іншого - положення про обов'язковість досудового порядку вирішення спору не є обмеженням, а його конституційне закріплення відповідає статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Наприклад, у ФРН адміністративне оскарження є обов'язковою стадією. Конституційний Суд ФРН, даючи тлумачення норми Конституції ФРН, аналогічної до нашої частини другої статті 55, чітко визначив, що така стадія не є обмеженням конституційного права на судовий захист. І навіть, незважаючи на значне “відсіювання” можливих судових спорів на стадії адміністративного оскарження, а також, зважаючи на принципово відмінні фінансові можливості наших країн, позивачі в адміністративних судах чекають слухання справи місяцями, а то й роками [8]. Відповідно до статистичних даних у 2014 році в судовому порядку було розглянуто лише 1.7 % спорів, що розглядалися в обов'язковому досудовому порядку (при 3.7 мільйонах справ розглянутих в обов'язковому досудовому адміністративному порядку 70 тисяч потрапило до суду). Як зауважується, введення обов'язкового досудового порядку розглядів спорів у сфері оподаткування визначило в першу чергу якість розгляду справ та призвело до зменшення їх кількості, зокрема порівняно з максимальним показником 2013 року 135 тисяч звернень у 2014 році в порядку обов'язкового адміністративного досудового оскарження вирішувалося 70 тисяч спорів (зменшення на 48 %) [9, с. 75].

Про позитивні результати закріплення обов'язкового досудового порядку вирішення спорів свідчить практика діяльності Федеральної податкової служби Російської Федерації. Зокрема, як зазначається у звітітно-аналітичних матеріалах ФПС РФ, система врегулювання податкових спорів має цілу низку переваг як з точки зору платника податків, так і держави. Закріплення обов'язкового досудового порядку вирішення спору в поєднанні із його організаційно-правовим забезпеченням дозволило встановити стійкий зв'язок між податковими органами різних рівнів, посилити внутрішньовідомчий контроль та своєчасно формувати об'єктивну оцінку діяльності податкових органів на місцях та їх посадових осіб, на постійній основі здійснювати моніторинг ефективності застосування податкового законодавства усіма учасниками податкових правовідносин, підвищити якість прийнятих податковими органами рішень щодо нарахування та сплати податкових зобов'язань. Окрім того, варто звернути увагу на простоту та оперативність адміністративного оскарження (вирішення спору в досудовому порядку) на відміну від оскарження в суді [10, с. 35-36]. Федеральна податкова служба підвела підсумки досудового та судового врегулювання податкових спорів за перше півріччя 2016 року. Кількість скарг, що надійшли, зменшилася на 13,8 % стосовно минулого року. Оспорювані платниками податків суми в досудовому порядку також зменшуються. У першому півріччі платниками податків було оскаржено 166 млрд рублів, що на 6,9% менше ніж у минулому році. Одночасно зі зниженням кількості скарг, що надходять до податкової служби, скорочується обсяг заяв у суди. Число судових справ, за даними ВАС РФ, зменшується в середньому на 16% щорічно [11].

Введення обов'язкового досудового порядку вирішення податкових спорів відбувалося поетапно та відповідно до предмета оскарження. Так, досудовий порядок оскарження для всіх спорів у сфері оподаткування став обов'язковим з 1 січня 2014 року лише після закріплення обов'язкового досудового порядку оскарження тільки для рішень з податкових перевірок (внесено зміни до ПК РФ у 2009 році). Для всіх інших актів податкових органів, дій (бездіяльності) їх посадових осіб такий порядок оскарження був на вибір платника податків. Основною концептуальною зміною є поширення вже існуючого порядку обов'язкового досудового врегулювання податкових спорів на всі спори, а не тільки на рішення з податкових перевірок, а також введення прискореної процедури розгляду спорів щодо дій і бездіяльності посадових осіб податкових органів - 15 днів. Закон виключив можливість подавати скаргу до вищестоящого органу (посадовій особі). Тепер для оскарження актів територіального податкового органу, дії (бездіяльність) посадових осіб, скарга розглядається вищестоящим податковим органом. При цьому скарга подається через той орган, акт, дії (бездіяльність) якого оскаржуються. Наведений порядок встановлено для зручності платників податків: скарга, що надійшла до інспекції, направляється з необхідними матеріалами до вищестоящого податкового органу для розгляду по суті [12].

Позитивні наслідки практики закріплення обов'язкового порядку вирішення спорів у податкових правовідносинах нині надали можливість законодавцю РФ (з 2 березня 2016 року) внести зміни до процесуального законодавства з метою уніфікації процесуальних норм і процедур. Так, Федеральним Законом № 47- ФЗ “Про внесення змін до Арбітражного процесуального кодексу Російської Федерації” передбачено введення обов'язкового досудового порядку вирішення спору, який діятиме з 1 червня 2016 року. За логікою законодавця нововведення сприятимуть розвитку альтернативних способів вирішення спорів і скорочення справ в судах. Однак, як зазначається вченими, існує ряд ризиків: не можна виключити недобросовісні дії іншої сторони спору протягом наданого 30-денного терміну (виведення активів і т.д.), посилання недобросовісного контрагента на неналежне повідомлення або неотримання досудової претензії; при цьому до пред'явлення до суду позову (заяви) також ускладнено отримання забезпечувальних заходів (інститут попередніх забезпечувальних заходів застосовується судами вкрай рідко) [13]. Варто зауважити, що наведені ризики представляють цінність і повинні бути враховані при нормативному забезпечення й публічно-правових спорів. До того ж варто звернути увагу на слушні зауваження вчених відносно встановлення обов'язкового порядку вирішення публічно-правових спорів, зокрема незалежно від характеристики адміністративних правовідносин, із закріпленням обов'язкового досудового порядку вирішення спорів необхідно одночасно на законодавчому рівні регламентувати питання щодо строку на таке оскарження та уточнити момент набрання чинності (законної сили) рішення органу чи його посадових осіб; сформувати процедурний порядок розгляду скарг адміністративним органом; встановити підстави та можливість призупинити виконання рішення (утримання від здійснення дії) у випадку подання відповідної скарги; визначати зв'язок та співвідношення процедури адміністративного оскарження із судовим порядком вирішення спору, право на використання якого не повинно обмежуватися; відповідне організаційне забезпечення вирішення публічно-правових спорів в обов'язковому досудовому порядку шляхом створення відділів, підрозділів чи окремих органів до компетенції яких належатиме здійснення адміністративного (досудового) оскарження. Підкреслюється, що наведені пропозиції повинні закріплюватися на законодавчому рівні, а не на рівні підзаконних нормативно-правових актів [14, с. 77].

Окремо слід відзначити, що Законом України “Про внесення змін до Конституції України в частині правосуддя” передбачено, що відповідно до закону можуть діяти вищі спеціалізовані суди (абзац 3 статті 125 Конституції України в редакції Закону) [15]. Реалізація зазначеного положення у перспективі можлива шляхом створення спеціалізованого суду з розглядів спорів, що випливають із податкових та митних правовідносин. Зокрема, в окремих розвинених зарубіжних країнах (США, Німеччина, Франція, Великобританія) податкові спори в судовому порядку вирішуються спеціалізованими судами (судами спеціальної юрисдикції). [16, с. 79].

У США після того, як платник податків закінчив досудовий порядок розв'язання податкового спору (у межах Служби внутрішніх доходів), справа з розгляду таких спорів може бути передана до суду. У більшості випадків платник податків продовжує процедуру оскарження в Податковому суді чи в підрозділі Податкового суду (з невеликою ціною позову) [17, с. 167]. Становлення податкового суду в США розпочалося із реорганізації Податкової апеляційної колегії, яка виступала квазісудовим органом з вирішення податкових спорів і не входила до Служби внутрішніх доходів США [18, с. 19-20]. Звернення до Податкового суду

США можливе лише після проходження процедури досудового врегулювання спору [19, с. 71-72]. Наприклад, у США приблизно 95 % податкових спорів вирішується шляхом подання скарги в апеляційний департамент Служби внутрішніх доходів. Під час процедури адміністративного оскарження орган враховує можливі ризики і складності розгляду справи в судовому порядку, де на користь платника податків вирішується 2 % справ. Це свідчить про ефективність досудового порядку вирішення спору та законність прийнятих рішень податковим органом [20].

У Канаді з метою вирішення податкових спорів у судовому порядку функціонує Податковий суд Канади, який діє з метою перегляду рішень Агентства з мит та зборів Канади. Звернення до Податкового суду Канади можливе лише після прийняття рішення в процесі досудового порядку вирішення спорів [21].

Розв'язання податкових спорів у Сполученому Королівстві Великобританії здійснюється в досудовому порядку Службою її Величності з податків та мит. Територіальні підрозділи цього органу є первинними інстанціями з розгляду різних скарг, що подаються платниками податків. Рішення за результатом розгляду скарги, після його отримання може оскаржуватися до Високого Суду (High Court), що входить в систему вищих судових органів Сполученого Королівства і є суб'єктом процедури вирішення податкових спорів [22, с. 89-90].

Таким чином, варто приєднатися до вчених, які вказують, що з метою зменшення навантаження на судову систему і прискорення вирішення адміністративних спорів слід звернутися до концепції обов'язковості використання засобів адміністративного оскарження при зверненні до суду з адміністративним позовом, яка вже тривалий час позитивно сприйнята у багатьох країнах Європи (Австрія, Латвія та ін.) [21, с. 103].

Враховуючи викладене, існує декілька варіантів впровадження обов'язкового досудового порядку вирішення публічно-правових спорів. Перший: закріпити обов'язковий досудовий порядок вирішення спорів у приватноправовій сфері, де учасники спору рівні за своїм правовим статусом. А вже потім, оцінивши переваги, недоліки та ефективність, запроваджувати поза приватноправовою сферою, з урахуванням специфіки публічних правовідносин.

Другий: прийняти Адміністративно-процедурний кодекс і в межах загального правила про адміністративну процедуру встановити обов'язковий досудовий порядок вирішення спору. Третій: у межах Закону України “Про звернення громадян” передбачити окремим розділом обов'язковий порядок адміністративного оскарження, який визнати досудовим вирішенням спору та визначати його процедурні особливості, правове положення учасників, строки, конкретизувати суб'єктів та предмет оскарження тощо. У перспективі уніфікувати та поширити обов'язковий порядок вирішення спору на правовідносини, що регулюються спеціальним законодавством, наприклад Податковим кодексом України, Митним кодексом України тощо.

Паралельно із унормуванням обов'язкового порядку вирішення спорів створювати незалежні (окремі) організаційні структури в межах органів рішення, дії чи бездіяльність, яких стають предметом оскарження. У перспективі можливо використати позитивний досвід окремих розвинених країн світу зі створення незалежного квазісудового органу загальної чи спеціальної компетенції. Резюмуючи, варто зауважити, що закріплення обов'язкового досудового порядку вирішення спорів повинно здійснюватися поступово, а проблеми, що виникатимуть на кожному етапі його становлення, підлягають негайному вирішенню.

Реалізація наведених вище напрямів організаційно-правового забезпечення закріплення обов'язкового досудового порядку вирішення спорів сприятиме створенню дійсно ефективної системи захисту прав, свобод та інтересів громадян. Розробка зазначених напрямів на сьогодні є актуальною та може стати предметом перспективних досліджень.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

Романюк Я.М. Суд, адвокатура та прокуратура в світлі конституційних змін... Захист прав людини чи їх обмеження? / Я.М. Романюк // Голос України. - 2016. - № 69 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : www.golos.com.ua/article/267234

Рекомендація № R (86) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам “Щодо заходів з попередження і зменшення надмірного робочого навантаження в судах” [Електронний ресурс]. - Режим доступу : www.scourt.gov.ua.

Про звернення громадян : Закон України від 02.10.1996 № 393/96-ВР // Відомості Верховної Ради України (ВВР). - 1996. - № 47. - Ст. 256.

Правова основа захисту прав і свобод громадян в адміністративному порядку [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://old.minjust.gov.ua/4629

Комитет ЖК согласился ввести обязательный досудебный порядок обжалования административных актов от 21 июня 2016 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http:/ /www.tazabek.kg/news:824632

Податковий кодекс України : Закон України від 2 груд. 2010 р. № 2755-VI // Відомості Верховної Ради України (ВВР). - 2011. - № 13-14, № 15-16, № 17. - Ст. 112.

Хаванова И.А. Организационно-правовые модели досудебного обжалования актов налоговых органов в России и зарубежных странах. Структура налоговой жалобы / И.А. Хаванова // Финансовое право. - 2012. - №. - 10. - С. 36-39.

Напрямки вдосконалення правового регулювання адміністративного оскарження [Электронный ресурс]. - Режим доступу : http://pravo.org.ua/ua/news/2594-

Рекцигель Ш. Обжалование индивидуального налогового акта : опыт Германии / Ш. Рекцигель // Налоговед. - 2014. - № 5. - С. 71-77.

Доклад об осуществлении Федеральной налоговой службой государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) в 2015 году [Электронный ресурс]. - Режим доступа : https://www.nalog.ru/html/sites/ www.new.nalog.ru/docs/kontrol/doclad_kont2014.pdf

Меняется порядок урегулирования налоговых споров [Электронный ресурс]. - Режим доступа : https://rg.ru/2016/08/27/spori.html

Суд подождет [Электронный ресурс]. - Режим доступа : https://rg.ru/2013/08/27/ spori.html.

Ключевые изменения АПК РФ : Унификация процессуального законодательства и “ускорение” судопроизводства [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://baltictender.ru/ klyuchevye-izmeneniya-apk-rf-unifikaciya-processualnogo-zakonodatelstva-i-uskorenie-sudoproizvodstva/

Деменкова Н.Г. Обжалование действий (бездействия) и решений органов публичной власти в административном порядке / Н.Г. Деменкова, М.С. Игнатова И.Ю. Стариков // Вестник ЮУрГУ. Серия “Право”. - 2014. - том 14. - № 1. - С. 74-78.

Про внесення змін до Конституції України в частині правосуддя : Закон України від 02.06.2016 № 1401 -VIII [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/ laws/show/1401-19.

Дудина Н.В. Правовые и организационные аспекты защиты прав налогоплательщика в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Н.В. Дудина. - М., 2005. - 220 c.

Берестовой С.В. Налоговые процедуры в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки (Сравнительно-правовой анализ) : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / Берестовой Сергей Викторович. - М., 2005 . - 200 с.

Шишкін В.І. Податковий суд США / В.І. Шишкін // Право України. - 1995. - № 2. - С. 19-20.

Белоусов А.В. Процедуры разрешения налоговых споров по законодательству США : автореф. дисс. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / А.В. Белоусов. - М., 2008. - 26 с.

Досудебное обжалование налогоплательщиками решений налоговых органов : с нового года - Новая жизнь [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://nalogoved.ru/art/737.

Кучеров И.И. Налоговое администрирование и борьба с уклонением от уплаты налогов в Канаде / И.И. Кучеров // Налоговый вестник. - 2002. - № 2 [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.lawmix.ru/bux/127426.

Гончаренко И.А. Порядок разрешения налоговых споров по праву Великобритании / И.А. Гончаренко // Закон. - 2005. - № 2. - С. 88-91.

Размещено на Allbest.ru