Забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб в Україні

Т.О. Проценко, доктор юридичних наук, професор, заслужений працівник освіти України

У статті розглядаються питання щодо нормативно-правового, організаційного та інституційного забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб в Україні. Визначено правові прогалини та колізії між нормативно-правовими актами у зазначеній сфері та наводяться пропозиції щодо розв'язання проблем внутрішньо переміщених осіб.

Ключові слова: внутрішньо переміщена особа, тимчасово окуповані території, нормативно-правове забезпечення, суб'єкти забезпечення прав і свобод.

В статье рассматриваются вопросы нормативно-правового, организационного и институционального обеспечения прав и свобод внутренне перемещенных лиц в Украине. Определены правовые пробелы и коллизии между нормативно- правовыми актами в данной сфере и приводятся предложения по решению проблем внутренне перемещенных лиц.

Ключевые слова: внутренне перемещенное лицо, временно оккупированные территории, нормативно-правовое обеспечение, субъекты обеспечения прав и свобод.

Paper studies legal, organizational and institutional rights and freedoms of internally displaced persons in Ukraine. Legal gaps and conflicts between legal acts in this area are defined and several suggestions to solve the problems of internally displaced persons are given.

Keywords: internally displaced person, temporarily occupied territories, regulatory and legal support, subjects of the support of rights and freedoms.

особа переміщений правовий свобода

Унаслідок анексії Криму, проведення антитерористичної операції в Донецькій та Луганській областях відбулося не лише погіршення соціально-економічного стану східних регіонів України (руйнування житлового фонду, соціальної інфраструктури та систем життєзабезпечення; втрата населенням житла і майна, ускладнення надання населенню необхідних комунальних, медичних, соціальних та освітніх послуг тощо; економічний занепад та зростання безробіття внаслідок закриття підприємств, фізичного знищення виробничих потужностей; руйнування фінансової, банківської сфери, транспортної інфраструктури, систем зв'язку та комунікацій), але й з'явилася велика кількість людей зі статусом “внутрішньо переміщена особа” Статус внутрішньо переміщеної особи згідно із Законом України “Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб” надається особі, що є громадянином України, іноземцем або особою без громадянства та перебуває на території України на законних підставах, має право на постійне проживання в Україні й яка змушена залишити або покинути своє місце проживання в результаті або з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту, тимчасової окупації, повсюдних проявів насильства, порушень прав людини та надзвичайних ситуацій природного чи техногенного характеру. За даними звіту Норвезької ради з питань біженців (NRC) та Моніторингового центру щодо внутрішньо переміщених осіб (IDMC), опублікованому 11 травня 2016 року, Україна посіла четверте місце у загальному списку [5]. [1]. Так, за даними Міністерства соціальної політики України станом на 12 грудня 2016 року обліковано 1 654 845 переселенців або 1 334 297 сімей з Донбасу і Криму [2]. На сьогодні внутрішньо переміщені особи становлять близько 3% населення України [3].

Отже, у результаті цих безпрецедентних явищ в державі виникли такі проблеми, до вирішення яких вона виявилася не готовою (хоча досвід внутрішнього переміщення людей в Україні був, адже через Чорнобильську катастрофу було переміщено із заражених територій понад 162 тисячі осіб [4]). Воно й не дивно, бо навряд чи влітку 2014 року, у розпал бойових дій, коли допомоги потребували сотні тисяч переселенців, можна було відразу очікувати від держави стовідсотково правильних та оперативних рішень. Україна ж як правова держава, що визнає людину найвищою соціальною цінністю, гарантує її гідність, надає соціальну допомогу індивідам, що її потребують, та як основний суб'єкт забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб мала терміново вживати всіх можливих заходів щодо захисту та дотримання прав і свобод внутрішньо переміщених осіб, створення умов для добровільного повернення таких осіб до покинутого місця проживання або інтеграції за новим місцем проживання в Україні.

Відомо, що держава здійснює забезпечення та реалізацію невід'ємних прав і свобод людини і громадянина через органи законодавчої, виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб. У процесі цієї діяльності організаційні зв'язки між учасниками відносин потребують правового регулювання. Таке регулювання здійснюють за допомогою нормативно-правових норм і, таким чином, перетворюють їх на правові відносини.

З метою визначення правового статусу внутрішньо переміщених осіб та створення правової основи для розробки механізму захисту їх прав і свобод Верховною Радою України було прийнято два закони України - “Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб” [1] та “Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України” [6].

Цими законами визначена система органів, які прямо чи опосередковано наділені повноваженнями з питань забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб, або приймають в ньому участь (зокрема це: Кабінет Міністрів України; центральні органи виконавчої влади; місцеві органи виконавчої влади; органи місцевого самоврядування), а також обов'язки цих органів щодо розв'язання першочергових потреб внутрішньо переміщених осіб у житлі, медичних послугах, освіті, пенсійному та соціальному забезпеченні, працевлаштуванні; оформлення документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її соціальний статус; відновлення втрачених документів; надання гуманітарної та благодійної допомоги; сприяння возз'єднанню сімей внутрішньо переміщених осіб; забезпечення харчуванням; надання у тимчасове користування житлового приміщення або соціального житла, придатного для проживання тощо.

Крім зазначених вище законів з питань забезпечення прав та свобод внутрішньо переміщених осіб, Верховною Радою України було прийнято ще низку законів, зокрема це: закони України “Про створення вільної економічної зони “Крим” та про особливості здійснення економічної діяльності на тимчасово окупованій території України” від 12 серпня 2014 року № 1636-VII; “Про внесення змін до Податкового кодексу України” від 2 березня 2015 року № 211 -VII; “Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо деяких питань оподаткування благодійної допомоги” від 2 вересня 2014 року № 1668-VII; “Про внесення змін до деяких законів України щодо посилення соціального захисту внутрішньо переміщених осіб” від 5 березня 2015 року 245-VIII; “Про внесення змін до деяких законів України щодо державної підтримки учасників бойових дій та їхніх дітей, дітей, один із батьків яких загинув у районі проведення антитеро- ристичних операцій, бойових дій чи збройних конфліктів або під час масових акцій громадянського протесту, дітей, зареєстрованих як ВПО, для здобуття професійно-технічної та вищої освіти” від 14 травня 2015 № 425-VIII; “Про внесення змін до деяких законів України щодо посилення гарантій дотримання прав і свобод внутрішньо переміщених осіб” від 24 грудня 2015 року № 921 --VIII та ін.

Доволі активна нормативно-правова робота спостерігалася і з боку Кабінету Міністрів України. Зокрема, він розробив і прийняв 11 постанов і розпоряджень щодо порядку реєстрації та організації обліку, надання грошової допомоги внутрішньо переміщеним особам тощо (деякі з них були затверджені ще до прийняття законів).

Першою спробою налагодити роботу щодо забезпечення потреб внутрішньо переміщених осіб стало розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014р. № 298-р щодо затвердження Плану додаткових заходів з тимчасового розміщення громадян України, які переселяються з Автономної Республіки Крим та м. Севастополя в інші регіони України [7]. Цим планом передбачалося формування Регіональних штабів, які мали займатися розселенням, обліком та наданням правової допомоги внутрішньо переміщеним особам. Затверджено було плани з надання освітніх та соціальних послуг, створення “гарячої лінії” для внутрішньо переміщених осіб.

Одним із основних способів реалізації обов'язку державних органів, зокрема Кабінету Міністрів України, щодо забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб є розроблення та виконання планів, державних цільових програм. Проте, на превеликий жаль, слід визнати, що Комплексна державна програма щодо підтримки, соціальної адаптації та реінтеграції громадян України, які переселилися з тимчасово окупованої території України та районів проведення ан- титерористичної операції в інші регіони України, була прийнята тільки у грудні 2014 року попри те, що проблема внутрішньо переміщених осіб існувала вже майже два роки [8], а розробку політичних рішень та політичних програм, які повинні розв'язати проблеми внутрішньо переміщених осіб, профільним Законом покладено на Кабінет Міністрів України.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2015 року № 1393-р затверджено План дій щодо реалізації Національної стратегії у сфері прав людини на період до 2020 року (далі - План) [9]. У Плані визначено конкретні заходи, спрямовані на виконання завдань Стратегії, строки їх виконання, обсяги і джерела фінансування, відповідальних виконавців та партнерів із реалізації заходів, очікувані результати, індикатори виконання заходів. Але й цей План був затверджений надто пізно.

Разом з тим, незважаючи на велику кількість нормативних документів, Урядом не прийнято жодного акта, спрямованого на комплексне вирішення питання організованого вивезення осіб, які перебувають у стаціонарних установах системи освіти, охорони здоров'я, соціального захисту, утримуються в установах виконання покарань та слідчих ізоляторах, на безпечні території України. Процес евакуації жителів із зони проведення АТО відбувався стихійно, переважно за сприяння громадських ініціатив.

Щодо діяльності Кабінету Міністрів України з питань інституційного забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб слід зазначити, що ним було здійснено ряд організаційних заходів. Так, з метою комплексного вирішення питань соціального захисту внутрішньо переміщених осіб розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11 червня 2014 р. № 588-р [10] був створений Міжвідомчий координаційний штаб. До штабу ввійшли представники (на рівні перших заступників) 15 міністерств і центральних державних органів. З них ключовими є Державна міграційна служба України (реєструє місце проживання внутрішньо переміщених осіб), Міністерство соціальної політики України (постановка на облік і нарахування виплат), Служба безпеки України (з липня 2015 р. в електронному режимі фіксує всі переміщення переселенців через лінію розмежування). Очолює штаб заступник голови Державної служби з надзвичайних ситуацій України (далі - ДСНС). Відповідно до плану заходів, на цей штаб покладається робота з організації взаємодії між різними державними органами щодо соціального забезпечення внутрішньо переміщених осіб.

При територіальних органах ДСНС утворено регіональні штаби для соціального забезпечення внутрішньо переміщених осіб, до роботи яких залучені працівники місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, громадськості.

Штабами всіх рівнів забезпечувалась координація діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади з питань транспортування, зустрічі та розміщення внутрішньо переміщених осіб у регіонах України, надання їм необхідної допомоги у вирішенні соціально-побутових проблем та організації життєзабезпечення.

У разі, коли особа, яка переміщується, розміщується регіональним штабом з питань, пов'язаних із соціальним забезпеченням громадян України, які переміщуються з тимчасово окупованої території та районів проведення АТО, посадова особа уповноваженого органу, залучена в установленому порядку до участі в роботі регіонального штабу, приймає від неї заяву на отримання довідки про взяття на облік внутрішньо переміщених осіб. Окрім того, прийняття заяв та видача довідок про взяття на облік можуть здійснюватися в місцях проживання переселенців працівниками житлово-експлуатаційних організацій або уповноваженими особами, визначеними виконавчими органами сільських і селищних рад, за погодженням з відповідним уповноваженим органом.

Розгортання Міжвідомчого координаційного штабу та регіональних штабів було достатнім на початковому етапі кризи. Незважаючи на велику кількість критичних зауважень щодо організації роботи штабу, а особливо щодо надання тимчасового житла, вдалося отримати первинні дані про кількість внутрішньо переміщених осіб (Міжвідомчий штаб дає щоденні зведення про кількість переселенців на сайті ДСНС) та визначитися з оцінкою потреб внутрішньо переміщених осіб. Проте зараз вкрай важливим є переозначити роботу координаційного та регіональних штабів, переглянути механізми координації з рештою стейкхолдерів (зацікавлених сторін).

У липні 2014 року була створена Державна служба України з питань Автономної Республіки Крим, міста Севастополя та тимчасово переміщених осіб.

На жаль, від моменту створення вона так і не запрацювала, не було обрано голови та не розроблено нормативної бази. 24 вересня 2015 року Урядом видано постанову № 736, якою затверджено Положення про Державну службу України з питань Автономної Республіки Крим та міста Севастополя (далі Служба), визначено граничну чисельність працівників апарату та територіальних органів цієї служби [11]. Згідно з положенням до основних завдань Служби віднесено, з- поміж іншого, забезпечення формування і реалізацію державної політики з питань, пов'язаних з Автономною Республікою Крим та м. Севастополем, зокрема щодо захисту прав і свобод ВПО.

Іншим органом, що мав працювати з внутрішньо переміщеними особами та відповідав би за відновлення інфраструктури, було Державне агентство з відновлення Донбасу (далі - Агентство), створене розпорядженням Кабінету Міністрів України “Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади” від 10 вересня 2014 року № 442 [12].

Агентство, відповідно до Положення про Державне агентство з відновлення Донбасу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 року № 655 [13], мало низку повноважень у сфері захисту прав і свобод ВПО:

- збір та аналіз інформації про необхідність забезпечення житлом, надання медичної допомоги та вирішення інших питань соціального захисту переміщених осіб з Донецької та Луганської областей;

- сприяння в установленому законодавством порядку соціальному забезпеченню переміщених осіб з Донецької та Луганської областей.

На жаль, діяльність відомства, яка б відповідала цьому завданню, не велася. Роботу Агентства гальмувала, зокрема, й та обставина, що на території Донецької і Луганської областей не ведеться державна статистика, у тому числі й на територіях цих областей, підконтрольних Україні. Не можна планувати відновлення, не знаючи елементарної ситуації в регіоні, не знаючи відповіді на питання: скільки проживає населення; скільки працює підприємств; яка середня заробітна плата і т.ін.

Близько року Агентство намагалося отримати хоч якісь реальні повноваження, наполягаючи, що воно повинно підпорядковуватися безпосередньо Уряду як спеціальний державний орган, здатний стати координаційним центром вирішення проблем, що стосуються територій зони АТО, окупованих і непідконтрольних територій, відновлення Донбасу, переселенців, але такі повноваження йому так і не були надані.

Таким чином, можна з упевненістю сказати, що зазначені інституції не виправдали тих цілей, задля яких створювалися. Незважаючи на численні рекомендації міжнародної спільноти, неурядових організацій та самих внутрішньо переміщених осіб, Кабінетом Міністрів України упродовж тривалого часу не вирішувалося питання щодо утворення центрального органу виконавчої влади з питань координації діяльності органів виконавчої влади про забезпечення дотримання прав і свобод внутрішньо переміщених осіб, підконтрольного та підзвітного Прем'єр-міністру України.

Лише 14 квітня 2016 року в Кабінеті Міністрів України з'явились посади віце-прем'єр-міністра України з питань окупованих територій, а також міністра з питань тимчасово окупованих територій і внутрішньо переміщених осіб, а 20 квітня 2016 року Уряд своєю постановою № 299 створив Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України, реорганізувавши Державне агентство з питань відновлення Донбасу і Державну службу з питань Автономної Республіки Крим та міста Севастополя шляхом їх злиття [14]. Гранична чисельність цього міністерства становить 105 працівників [15].

Отже, в Україні упродовж двох років не існувало єдиного координаційного урядового органу, як і не був визначений член Уряду, котрі забезпечували б належний рівень координації, вивчали б ситуацію і планували державні програми щодо внутрішньо переміщених осіб. Функції щодо забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб у нашій державі виконували (та й продовжують виконувати) Міністерство надзвичайних ситуацій, Міністерство соціальної політики, Міністерство охорони здоров'я, Міністерство освіти та науки, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування тощо. А створені інститути бажаних результатів не дали.

Створення профільного міністерства з питань тимчасово окупованих територій і внутрішньо переміщених осіб - крок, який давно вже мав бути зроблений. Віднині, хоч і з великим запізненням, концентрацією й координацією всіх зусиль, пов'язаних із внутрішньо переміщеними особами, їх забезпеченням, інтеграцією в громади, створенням конкретних державних програм, пов'язаних із житлом та створенням робочих місць займається Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України.

Загалом, незважаючи на масштаби переселенського руху, непрості економічні та політичні обставини, відсутність практичного досвіду, наша країна все ж поступово просувається у напрямі розв'язання цієї вкрай болючої проблеми. І хоча левова частка програм з допомоги переміщеним особам лежить на волонтерських, міжнародних, благодійних організаціях та окремих громадянах, які, на відміну від державних органів, не мають жодного доступу ані до державного, ані до місцевих бюджетів, все ж спільними зусиллями вдалося утримати ситуацію, уникнути масових соціальних вибухів, створити хоч і недосконалу, але більш-менш працюючу систему соціального захисту.

Утім, з часу виникнення проблеми минуло вже більше двох років, а багато питань, пов'язаних з інтеграцією внутрішньо переміщених осіб у повноцінне життя, і досі залишаються не вирішеними. Внутрішньо переміщені особи доволі часто не можуть ані отримати доступного соціального житла, ані влаштуватися на роботу.

Стурбованість цими проблемами добре помітна як у колі держаних управлінців, так і науковців. Необхідно визначити, в чому принципово здійснені помилки і як їх можна виправити, враховуючи позитивний досвід окремих країн світу?

Головною причиною такої ситуації експерти, науковці та управлінці називають відсутність у виробленні політики системності та логіки. В Україні політика з питань забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб довгий час формувалась низкою державних органів, міжнародних організацій та волонтерських ініціатив без належної координації в рамках різних тематичних блоків, а також страждала через відсутність спільного бачення кінцевого результату цієї політики. Через це державні органи на основні виклики, що виявляються в існуванні проблем розміщення, працевлаштування, медичного обслуговування, психологічної реабілітації, зростання навантаження на локальних ринках праці, доступу до освіти, культурної та соціальної реінтеграції внутрішньо переміщених осіб тощо, не завжди здатні приймати необхідні оперативні та правильні рішення. До того ж у структурі деяких з них навіть відсутні структурні підрозділи, які займаються проблемами внутрішньо переміщених осіб.

Системне вирішення проблем внутрішньо переміщених осіб означає, що політика щодо них має бути достатньо ефективною і досягнути кінцевої мети, а саме зникнення потреби в додатковому захисті для внутрішньо переміщених осіб.

Серед причин відсутності системності вирішення проблем внутрішньо переміщених осіб можна зазначити: відсутність комплексної політики щодо переселенців та підрахунків щодо фінансового аспекту інтеграції цих осіб; недоліки правового, організаційного та економічного характеру в забезпеченні прав і свобод внутрішньо переміщених осіб; продовження військового конфлікту, що не дає змоги повноцінно забезпечити умови для безпечного повернення та реінтеграції внутрішньо переміщених осіб.

Законодавчо функції вироблення політики з питань внутрішньо переміщених осіб (розробка політичних рішень та політичних програм, які повинні розв'язати проблеми внутрішньо переміщених осіб) покладено на Кабінет Міністрів України. На превеликий жаль, слід визнати, що попри те, що проблема внутрішньо переміщених осіб існувала з квітня 2014 року, програмні документи прийняті лише наприкінці 2015 року. У свою чергу, відсутність у державі програми знімає з Уряду обов'язок звітувати про проведену роботу за вказаним напрямом.

Крім того, за весь період існування проблеми стабільної правової бази у цій сфері створити поки що не вдалося. Основними причинами відсутності досконалої нормативно-правової бази із зазначених питань, на нашу думку, є: по-перше, зволікання в часі при прийнятті законодавчих та інших нормативно-правових актів; по-друге, наявність протиріч та невідповідностей норм у різних нормативно- правових документах, які значною мірою різняться одна від одної (навіть термінологічно), що й сьогодні призводить до суттєвих обмежень прав внутрішньо переміщених осіб.

Ситуація з розв'язання проблем внутрішньо переміщених осіб могла б скластися набагато кращою, якби впровадження будь-яких дій постійно не відтерміновувалось у часі, а рекомендації експертів провідних міжнародних центрів, конференцій, круглих столів і т.ін. щодо створення профільного органу, єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо переміщених осіб, накопичення та опрацювання інформації тощо переважною більшістю не ігнорувалися.

Сьогодні на вищому рівні влади відбувається пошук рішень у площині стратегії реінтеграції Криму і тимчасово непідконтрольних територій Донбасу в Україну. Враховуючи, що вирішення питань внутрішньо переміщених осіб з Криму і Донбасу має здійснюватися по-різному, слід обирати оптимальні методи й підходи, здатні вирішити поставлені за обома напрямами завдання. Держава зобов'язана чітко окреслити позицію стосовно окупованих і непідконтрольних територій, а також людей, котрі залишилися там. До чинного закону про засади внутрішньої і зовнішньої політики необхідно внести зміни щодо ситуації, що склалася в країні.

Питання внутрішньо переміщених осіб має бути одним із пріоритетів державної влади й чіткого плану дій не лише на сьогодні, а й на наступні роки, адже реалізація термінових заходів і приватних ініціатив не має необхідного потенціалу для комплексної підтримки у середньостроковій перспективі внутрішньо переміщених осіб. Водночас світовий досвід свідчить про те, що коли до цих питань ставитися байдуже, вони можуть безконтрольно й спонтанно еволюціонувати, деструктивно впливаючи на соціальну та економічну інфраструктури, політичне й культурне життя країни.

Список використаних джерел

1. Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб : Закон України від 20 жовтня 2014 року № 1706-VII // Відомості Верховної Ради України. - 2015. - № 1. - Ст. 1.

2. Про Рекомендації парламентських слухань на тему: “Стан дотримання прав внутрішньо переміщених осіб та громадян України, які проживають на тимчасово окупованій території України та на тимчасово неконтрольованій території в зоні проведення антитерористичної операції” : Постанова Верховної Ради України від 31 березня 2016 року № 1074-VIII // Відомості Верховної Ради України. - 2016. - № 18. - Ст. 203.

3. Правовий статус внутрішньо переміщених осіб в Україні : монографія В.О. Криволапчук, Т.О. Проценко, В.О. Рядінська та ін. ; за заг. ред. докт. юрид. наук, професора М.Г. Вербенського. - К. : ДНДІ МВС України, 2016. 402 с.

4. Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України : Закон України від 15 квітня 2014 року № 1207-VII // Відомості Верховної Ради України. - 2014. - № 26. - Ст. 892.

5. Про затвердження Комплексної державної програми щодо підтримки, соціальної адаптації та реінтеграції громадян України, які переселилися з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції в інші регіони України, на період до 2017 року : Постанова Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1094 // Офіційний вісник України. - 2016. - № 2. - Ст. 76.

6. Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року № 442 // Офіційний вісник України. - 2014. - № 74. - Ст. 2105.

7. Питання діяльності Міністерства з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб : Постанова Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 року № 299 // Урядовий кур'єр. - 2016. - № 77.

8. Деякі питання затвердження граничної чисельності працівників апарату та територіальних органів центральних органів виконавчої влади, інших державних органів : Постанова Кабінету Міністрів України від 05 квітня 2014 року № 85 // Офіційний вісник України. - 2014. - № 29. - Ст. 814.

Размещено на Allbest.ur