Щодо визначення сутності процедур надання адміністративних послуг у законодавстві України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

ЩОДО ВИЗНАЧЕННЯ СУТНОСТІ ПРОЦЕДУР НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ У ЗАКОНОДАВСТВІ УКРАЇНИ

Туркова О.К., аспірант

кафедри адміністративного права

та адміністративної діяльності

Анотація

адміністративний послуга процедура процес

У статті розглянуто особливості визначення сутності процедур надання адміністративних послуг у вітчизняному законодавстві. Проаналізовано точки зору науковців щодо розуміння терміна «адміністративна процедура», установлено його співвідношення з категоріями «адміністративний процес» і «адміністративне провадження». З'ясовано поняття, етапи й стадії надання адміністративних послуг. Запропоновано шляхи вдосконалення законодавства у сфері надання адміністративних послуг.

Ключові слова: адміністративна процедура, адміністративна послуга, процедура надання адміністративної послуги, суб'єкт звернення, суб'єкт надання послуг.

Аннотация

В статье рассмотрены особенности определения сущности процедур предоставления административных услуг в отечественном законодательстве. Проанализированы точки зрения ученых касательно понимания термина «административная процедура», установлено его соотношение с категориями «административный процесс» и «административное производство». Выяснены понятие, этапы и стадии процедуры предоставления административных услуг. Предложены пути совершенствования законодательства в сфере предоставления административных услуг.

Ключевые слова: административная процедура, административная услуга, процедура предоставления административной услуги, субъект обращения, субъект предоставления услуг.

Annotation

Turkova O.K. DEFINITION OF THE NATURE OF ADMINISTRATIVE SERVICES PROCEDURES IN THE LEGISLATION OF UKRAINE

The article deals with the features defining the essence of administrative services procedures in the domestic legislation. Analyzed in terms of scientific understanding of the term “administrative procedure”, set its value from “administrative process” and “administrative proceedings”. It is shown concept stages and stages of the procedure of administrative services.

Key words: administrative procedure, administrative services, procedures for administrative services, subject treatment, subject of service.

Постановка проблеми

Довга і плідна робота українського уряду, аналіз досвіду зарубіжних країн, а також облік напрацювань науки у сфері надання адміністративних послуг зумовили прийняття Верховною Радою України Закону України «Про адміністративні послуги», який містить чимало позитивних новацій. Насамперед це впровадження ідеї служіння держави громадянам, забезпечення реалізації прав громадян і суб'єктів господарювання через надання адміністративних послуг.

У межах чинної адміністративної реформи цей нормативний акт поклав новий етап у розвитку інституту адміністративних послуг. Розпочався процес прийняття Верховною Радою України, Кабінетом міністрів України низки актів, направлених на забезпечення роботи Закону й розвиток інституту. Можна констатувати, що розробка нових законопроектів у цій сфері продовжується, проте процедурним аспектам приділяється не так багато уваги. Як наслідок, актуальності набувають науково-теоретичні розробки, присвячені розкриттю поняття «процедура надання адміністративних послуг», а також етапам такої процедури.

Значний обсяг правовідносин у процесі взаємодії держави й фізичних і юридичних осіб формується в межах інституту надання адміністративних послуг, тому регламентація та чітка визначеність процедурної діяльності в межах цих відносин повинна створити умови для реалізації конституційних прав громадян і захистити їх від можливого зловживання владою посадовими особами. Законом України «Про адміністративні послуги» визначено такі поняття, як «інформаційна і технологічна картки адміністративної послуги», «центр надання адміністративних послуг», «Єдиний державний портал адміністративних послуг», «Реєстр адміністративних послуг», проте не врегульовано процедурних моментів надання таких послуг [13]. У зв'язку з цим особливої актуальності набуває питання визначення механізму регулювання процедурного забезпечення надання адміністративних послуг, визначення окремих стадій цього явища.

Ступінь розробленості проблеми

У юридичній науці питанням адміністративної процедури присвячені праці таких учених: В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійка, Ю.П. Битяка, О.М. Бандурки, М.Ю. Козлова, Д.М. Бахраха, О.В. Кузьменка, А.О. Селіванова, В.І. Кікінчу- ка, О.В. Кузьменка, О.С. Лагоди, О.І. Миколен- ка, С.С. Овчарука, Р.О. Куйбіди, Г.В. Фоміча, А.М. Школика, В.П. Тимощука, М.М. Тищенка та ін. Зауважимо, що більшість наукових праць спрямована на дослідження адміністративних процедур у загальноуправлінському аспекті й особливостей процедур здійснення деяких окремих видів державної діяльності.

Тому метою статті є дослідження поняття «адміністративна процедура», особливостей визначення сутності процедур надання адміністративних послуг у вітчизняному законодавстві, а також розробка рекомендацій щодо вдосконалення законодавства у сфері надання адміністративних послуг.

Виклад основного матеріалу

Якщо звернутись до словників, то в них термін «процедура» (фр. procedure, від лат. procedo - проходжу, просуваю) [1, с. 470] тлумачиться так:

- усяка тривала, послідовна справа, порядок, обряд [2, с. 17283];

- офіційний порядок дій, виконання, обговорення чого-небудь [3, с. 526];

- офіційно встановлений чи узвичаєний порядок здійснення, виконання або оформлення чого-небудь [4, с. 511].

Із правового погляду процедура - це регламентований юридичною нормою порядок дій або регулювання відповідних суспільних відносин у сфері правозастосування [5, с. 166].

Розглянемо процедуру у сфері адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. У вітчизняній науковій літературі не існує єдиної думки щодо визначення поняття «адміністративна процедура», що свідчить про достатньо дискусійний характер досліджуваного питання. Так, В.П. Тимощук визначає адміністративну процедуру як установлений законодавством порядок розгляду та вирішення адміністративними органами індивідуальних адміністративних справ [6, с. 24]. Т.Ф. Весельська під адміністративною процедурою розуміє ініційоване належним суб'єктом адміністративне провадження щодо реалізації конкретного права чи забезпечення конкретного обов'язку. При цьому адміністративне провадження - це визначений законодавством порядок підготовки і прийняття рішень і вчинення дій суб'єктами владних повноважень (органами публічної адміністрації) [7, с. 141].

За визначенням В.В. Галунька, адміністративні процедури - це встановлений законодавством порядок розгляду та розв'язання органами публічної адміністрації індивідуальних адміністративних справ з метою забезпечення прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, нормального функціонування громадянського суспільства й держави [8, с. 276].

О.І. Миколенко пропонує розглядати адміністративну процедуру як урегульовану адміністративно-процедурними нормами послідовність дій суб'єктів нормотворчої й правозастосовної діяльності, структурованих відповідними процедурними відносинами, щодо прийняття нормативно-правових актів управління та вирішення адміністративних справ [9, с. 29].

Зустрічаються й інші підходи до розуміння адміністративних процедур. Так, А.В. Щерба визначає адміністративну процедуру в органах місцевого самоврядування як урегульовану нормами адміністративно-процесуального права діяльність органів місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених чинним законодавством, спрямовану на реалізацію норм адміністративного матеріального права, а також матеріально-правових норм інших галузей права в процесі вирішення конкретних справ щодо забезпечення прав, свобод, законних інтересів фізичних і юридичних осіб [10, с. 20].

Визначення адміністративної процедури як діяльності зумовлює необхідність її порівняльного аналізу з адміністративним процесом.

О.В. Кузьменко робить висновок, що адміністративний процес варто розглядати як діяльність суб'єктів права зі здійснення правової регламентації суспільних відносин і реалізації права, а адміністративну процедуру - як формалізований бік такої діяльності. Процедура детермінує порядок здійснення суб'єктами правовідносин юридично значущих дій, які у своїй сукупності становлять юридичний процес [10, с. 15]. Т.О. Коломоєць, погоджуючись із О.В. Кузьменком, зазначає, що процедура не є рухом або діяльністю і становить лише процесуальні етапи, інакше кажучи, процедура - це розташовані на часовому відтінку віхи, від яких і до яких здійснюється розвиток явища, його прогрес або регрес [11, с. 240].

У Законі України «Про адміністративні послуги» термін «процедура» згадується в п. 8 ч. 1 ст. 4 та ч. 3 ст. 8. Так, у п. 8 ч. 1 ст. 4 мова йде про такий принцип державної політики у сфері надання адміністративних послуг, як раціональна мінімізація кількості документів і процедурних дій, що вимагаються для отримання адміністративних послуг. Робимо висновок, що досліджувана нами процедура надання адміністративних послуг складається з певної кількості послідовних процедурних дій, направлених на отримання суб'єктом звернення певної адміністративної послуги [13].

Отже, процедура надання послуги - це прописані в технологічній картці процедурні дії суб'єкта надання адміністративної послуги, здійснювані в певному порядку й послідовності, направлені на досягнення певного результату.

Також у ст. 8 Закону України «Про адміністративні послуги» йдеться про затвердження суб'єктом надання адміністративної послуги інформаційної та технологічної карток на кожну адміністративну послугу, яка надається відповідно до закону [13]. У цьому випадку як об'єкт аналізу нас цікавить саме технологічна картка, що містить інформацію про порядок надання адміністративної послуги.

Технологічна картка адміністративної послуги - це детальний опис процедури надання конкретної адміністративної послуги, а точніше - порядок дій працівників суб'єктів надання адміністративних послуг і/або центрів надання адміністративних послуг (далі - ЦНАП) від моменту отримання заяви щодо адміністративної послуги й до видання результату суб'єкту звернення (чи принаймні готовності результату для видання) [14, с. 134-135]. На думку Г.Ф. Гринюк і О.М. Синкова, технологічна картка регламентує процедуру звернення із заявою про надання державної послуги. Вона затверджуються суб'єктом надання адміністративних послуг на кожну адміністративну послугу, яку він надає відповідно до закону, а якщо суб'єктом надання є посадова особа - органом, якому вона підпорядковується [15, ст. 8].

У свою чергу, у ч. 3 ст. 8 зазначено, що технологічна картка адміністративної послуги містить інформацію про порядок надання адміністративної послуги, а саме: 1) етапи опрацювання звернення про надання адміністративної послуги; 2) відповідальна посадова особа; 3) структурні підрозділи, відповідальні за етапи (дію, рішення); 4) строки виконання етапів (дії, рішення). Тому вважаємо, що саме в технологічній картці розкривається процедура надання адміністративної послуги.

Етапи надання адміністративної послуги розкриваються в Постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження вимог до підготовки технологічної картки адміністративної послуги» від 30 січня 2013 р. № 44 [16]. Зокрема, у п. 6 зазначено, що етапи опрацювання звернення про надання адміністративної послуги включають таке: 1) реєстрацію (оформлення) звернення суб'єкта звернення; 2) опрацювання звернення та оформлення (погодження) результату надання адміністративної послуги структурними підрозділами й посадовими особами суб'єкта надання адміністративної послуги, зокрема, шляхом взаємодії структурних підрозділів суб'єкта надання адміністративної послуги, суб'єкта надання адміністративної послуги з іншими органами для отримання документів, інформації, рішень, відповідей, необхідних для надання адміністративної послуги, а також з адміністраторами - під час надання адміністративної послуги через центр надання адміністративних послуг із зазначенням граничних строків проведення таких дій; 3) видання результату надання адміністративної послуги та його реєстрацію.

Окремим абзацом у п. 6 цієї Постанови Кабінету Міністрів України передбачено, що технологічна картка містить також інформацію про механізм оскарження результату надання адміністративної послуги. Однак такий механізм виходить за межі процедури надання адміністративних послуг. Із цього приводу В.П. Тимощук зазначає, що насправді така інформація є зайвою для технологічної картки, адже технологічна картка не призначена для суб'єктів звернення. Подання скарги покладе початок новим етапам проходження справи (нерідко взагалі нової процедури в іншому органі), і сама лише констатація порядку оскарження була б, можливо, корисніша для інформаційної картки. Тому для дотримання вимог у технологічній картці рекомендується лише коротко зазначити про механізм оскарження результату надання адміністративної послуги. А за умови внесення змін у Постанову Кабінету Міністрів України «Про затвердження вимог до підготовки технологічної картки адміністративної послуги» взагалі виключити цю інформацію з технологічних карток [14, с. 139].

Слушною є думка К.А. Фуглевич, згідно з якою етапи, визначені в Постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження вимог до підготовки технологічної картки адміністративної послуги» від 30 січня 2013 р. № 44, є стадіями, оскільки кожен із них містить у собі низку дій, які можуть бути об'єднані в певні етапи [17, с. 192-193]. Структуру процедури становлять стадії, а етапи є елементом стадій.

Згідно з ч. 1 ст. 9 Закону України «Про адміністративні послуги», адміністративні послуги надаються суб'єктами надання адміністративних послуг безпосередньо, через центри надання адміністративних послуг або через Єдиний державний портал адміністративних послуг. Відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг» від 10.12.2015, ч. 1 цієї самої статті викладено в такій редакції: «Адміністративні послуги в електронній формі надаються через Єдиний державний портал адміністративних послуг, у тому числі через інтегровані з ним інформаційні системи державних органів та органів місцевого самоврядування. Порядок та вимоги інтеграції інформаційних систем державних органів та органів місцевого самоврядування з Єдиним державним порталом адміністративних послуг затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері надання адміністративних послуг, спільно з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері розвитку електронного урядування» [18]. Так, перша стадія процедури надання адміністративної послуги при зверненні за такою послугою до ЦНАП буде включати етапи, визначені в Примірному регламенті ЦНАП, а саме: реєструючи заяву, адміністратор перевіряє відповідність вхідного пакета документів інформаційній картці адміністративної послуги, у разі потреби надає допомогу суб'єктові звернення в заповненні бланка заяви; складає опис вхідного пакета документів; здійснює реєстрацію вхідного пакета документів шляхом унесення даних до журналу реєстрації (у паперовій і/або електронній формі); складає лист про проходження справи в паперовій і/або електронній формі; з'ясовує суб'єкта надання адміністративної послуги, до компетенції якого належить питання прийняття рішення у справі; надсилає вхідний пакет документів суб'єктові надання адміністративної послуги [19].

Друга стадія процедури надання адміністративної послуги через ЦНАП є найбільшою, оскільки буде охоплювати не один, а кілька етапів з різними виконавцями. У п. 6 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження вимог до підготовки технологічної картки адміністративної послуги» від 30 січня 2013 р. № 44 зазначено, що етапи опрацювання звернення про надання адміністративної послуги визначаються відповідно до вимог нормативно-правових актів, якими встановлено порядок надання адміністративної послуги, якщо інше не визначено законодавством. Тобто, для окремих видів адміністративних послуг може бути передбачено більше або менше етапів на цій стадії, що має бути закріплено у відповідному законодавстві.

Третя стадія процедури надання адміністративної послуги при зверненні за такою послугою до ЦНАП буде включати такі етапи: 1) суб'єкт надання адміністративної послуги формує вихідний пакет документів; передає його до ЦНАП; зазначає про це в листі про проходження справи; 2) адміністратор центру повідомляє про результат надання адміністративної послуги суб'єктові звернення в спосіб, зазначений в описі вхідного пакета документів; здійснює реєстрацію вихідного пакета документів шляхом унесення відповідних відомостей до листа про проходження справи, а також до відповідного реєстру в паперовій і/або електронній формі; передає вихідний пакет документів суб'єктові звернення особисто під розписку (у тому числі його уповноваженому представникові) у разі пред'явлення документа, що посвідчує особу та/або засвідчує його повноваження, або у випадках, передбачених законодавством, передається в інший прийнятний для суб'єкта звернення спосіб [19, с. 45-47].

Висновки

Отже, саме в технологічній картці адміністративної послуги відображена сутність процедури її надання. На нашу думку, процедура надання адміністративної послуги - це закріплений у технологічній картці порядок надання адміністративної послуги з метою реалізації прав, свобод і законних інтересів суб'єктів звернення. Процедура надання адміністративної послуги складається з низки етапів, чітко визначених законодавцем, проте, як нам видається, перелік цих етапів не є вичерпним. Доречним може бути додавання таких етапів, як «контрольно-наглядовий» і «поновлення порушеного права». Уважаємо, що такі поняття, як «технологічна картка адміністративної послуги», «процедура надання адміністративної послуги» й «етап процедури надання адміністративної послуги», повинні бути визначені в Законі України «Про адміністративні послуги» та чітко врегульовані його положеннями.

Література

1. Морозов С.М. Словник іншомовних слів / С.М. Морозов, Л.М. Шкарапута. К.: Наукова думка, 2000. 680 с.

2. Великий тлумачний словник сучасної української мови / упоряд. В.Т. Бусел. К. ; Ірпінь: Перун, 2005. 1728 с.

3. Даль В.И. Толковый словарь живого великого русского языка: в 4 т / В.И. Даль. М.: Рус. яз., 1980. Т 3. 1980. 588 с.

4. Ожегов С.И. Словарь русского языка / С.И. Ожегов. М.: Рус. яз., 1987. 750 с.

5. Галіцина Н.В. Адміністративна процедура як інститут адміністративного процесу / Н.В. Галіцина // Форум права. 2010. № 4. С. 163-177. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-joumals/FP/2010- 4/10gnviap.pdf.

6. Тимощук В.П. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / В.П. Тимошук. К.: Факт, 2003. 496 с.

7. Весельська Т.Ф. Адміністративні процедури та їх інди- відуально-регламентуючий характер / Т.Ф. Весельська // Право України. 2009. № 7. С. 141-145.

8. Адміністративне право України: [навчальний посібник]: у 2 т. / [В.В. Галунько, В.І. Олефір, М.П. Пихтін та ін.]. Херсон: ПАТ «Херсонська міська друкарня», 2011. Т 1.: Загальне адміністративне право. 2011. 320 с.

9. Миколенко О.І. Місце адміністративного процедурного права в системі юридичних знань та системі права України / О.І. Миколенко. Запоріжжя, 2011. 40 с.

10. Щерба А.В. Адміністративні процедури в органах місцевого самоврядування в Україні / А.В. Щерба. Х., 2011. 20 с.

11. Кузьменко О.В. Адміністративний процес у парадигмі права: автореф. дис.... канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 «Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право» / О.В. Кузьменко. К., 2006. 32 с.

12. Адміністративне право України: [підручник] / [Т.О. Коломоєць, Ю.В. Пиріжкова, Н.О. Армаш та ін.] ; за заг. ред. Т.О. Коломоєць. К.: Істина, 2009. 480 с.

13. Про адміністративні послуги: Закон України від 06 вересня 2012 р. № 5203-V1II // Відомості Верховної Ради України. 2012. № 32. С. 409.

14. Науково-практичний коментар до Закону України «Про адміністративні послуги» / за заг. ред. В.П. Тимощука. К.: ФОП Москаленко О.М., 2013. 392 с.

15. Гринюк РФ. Правове забезпечення інформаційного та технологічного аспекту надання адміністративних послуг / РФ. Гринюк, О.М. Синков // Часопис Київського університету права. 2013. № 2. С. 106-109.

16. Про затвердження вимог до підготовки технологічної картки адміністративної послуги: Постанова Кабінету Міністрів України від 30 січня 2013 р. № 44 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.Ua/laws/show/44- 2013-n/paran7#n7.

17. Фуглевич К.А. Процедура предоставления административных услуг / К.А. Фуглевич. // Legea si Viata. 2014. С. 191-195.

18. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг: Закон України від 10 грудня 2015 р. № 888-VIII // Відомості Верховної Ради України. 2015. № 3. С. 30.

19. Про затвердження Примірного регламенту центру надання адміністративних послуг: Постанова Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 р. № 588 [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/588-2013-n.

Размещено на Allbest.ru