14

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Принципи адміністративного судочинства

Мілієнко О.А.,

здобувач кафедри адміністративного права

Анотації

Стаття висвітлює склад і змістове наповнення принципів адміністративного судочинства. На основі аналізу законодавства України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод з практикою її тлумачення Європейським судом з прав людини, напрацювань Венеціанської комісії визначено перелік принципів адміністративного судочинства й розкрито зміст кожного з них.

Ключові слова: принципи адміністративного судочинства, верховенство права, Кодекс адміністративного судочинства України.

Статья затрагивает состав и содержательное наполнение принципов административного судопроизводства. На основе анализа законодательства Украины, Конвенции о защите прав человека и основных свобод с практикой ее толкования Европейским судом по правам человека, наработок Венецианской комиссии определен перечень принципов административного судопроизводства и раскрыто содержание каждого из них.

Ключевые слова: принципы административного судопроизводства, верховенство права, Кодекс административного судопроизводства Украины.

Article concerns the structure and substantive content of the administrative proceedings principles. Based on the analysis of Ukrainian legislation, the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms with the practice of its interpretation of the European Court of Human Rights, works of the Venice Commission a list of the administrative proceedings principles was formed and the contents of each of them were disclosed.

Key words: principles of administrative justice, rule of law, the Code of Administrative Procedure of Ukraine.

Постановка проблеми

Принципи адміністративного судочинства є вихідними положеннями про основи правосуддя в адміністративних справах. Вони втілюють цінності, на яких має ґрунтуватись адміністративне судочинство, визначаючи цим зміст і спрямованість його правового регулювання, є підґрунтям для тлумачення положень про адміністративне судочинство, а також інструментом для заповнення прогалин та усунення колізій у них. Для того щоб правильно використовувати їх із цією метою, необхідно мати точне уявлення про їхній склад і змістове наповнення.

Мета статті - на основі аналізу законодавства України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод з практикою її тлумачення Європейським судом з прав людини, на - працювань Венеціанської комісії визначити перелік принципів адміністративного судочинства й розкрити зміст кожного з них.

Виклад основного матеріалу

Аналіз положень Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України засвідчив, що принципами адміністративного судочинства законодавство України визнає такі [1]:

1) верховенство права (п.1 ч.1 ст.7 КАС України),

2) законність (ст.9 КАС України),

3) незалежність і неупередженість суддів (ч.1 ст.2 КАС України), рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом (ст.10 КАС України),

4) змагальність сторін і свобода в наданні ними суду своїх доказів і доведенні перед судом їх переконливості (ч.1 ст.11 КАС України),

принцип адміністративне судочинство

5) гласність і відкритість судового процесу (ст.12 КАС України), б) забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, установлених законом (ст.13 КАС України),

7) обов'язковість судових рішень (ст.14 КАС України),

8) диспозитивність (ч. ч.2 і 3 ст.11 КАС України),

9) офіційне з'ясування всіх обставин у справі (ч.4 ст.11 КАС України).

КАС України розуміє верховенство права як принцип, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями й визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч.1 ст.8 КАС України) [1].

Дослідивши історичне походження та сучасне розуміння верховенства права, Венеціанська комісія визначила його складові (п.41 Доповіді Венеціанської комісії про верховенство права № 512/2009), а саме [2]:

законність;

правова визначеність;

заборона чинити свавілля;

доступ до правосуддя, що здійснюється незалежними й неупередженими судами;

дотримання прав людини;

недискримінація та рівність перед законом.

Очевидним є те, що верховенство права охоплює багато вихідних положень, які законодавство України не включає до його змісту. Отже, верховенство права є основоположним принципом, який включає в себе кілька інших принципів.

Першим із принципів, які включає в себе верховенство права, є законність.

Виходячи зі змісту положень ст.9 КАС України, суд вирішує справи відповідно до Конституції, міжнародних договорів і законів України, зважаючи на юридичну силу нормативно-правового акта. Якщо немає застосовного законодавства, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а якщо такий відсутній - виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Якщо суд має сумніви щодо відповідності нормативно-правового акта Конституції України, він звертається до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта [1].

Законність передбачає також те, що жоден не може бути покараний, окрім як за порушення раніше прийнятого закону. Сам закон при цьому не може бути порушений безкарно (п.42 Доповіді Венеціанської комісії про верховенство права № 512/2009) [2].

Гарантією законності й обґрунтованості рішень адміністративних судів є принцип забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень адміністративного суду [3, с.12].

Другим із принципів, які включає в себе верховенство права, є правова визначеність.

По-перше, правова визначеність вимагає дотримання принципу остаточності судових рішень і їх виконання. Остаточні рішення у справі національних судів не повинні ставитися під сумнів. Це вимагає також виконання остаточних судових рішень. Системи права, у яких можна анулювати остаточні рішення без переконливих підстав суспільного інтересу і протягом невизначеного часу, є несумісними з принципом правової визначеності (п.46 Доповіді Венеціанської комісії про верховенство права № 512/2009) [2].

Перегляд судових рішень не може розглядатись як прихована процедура оскарження, оскільки наявність двох думок щодо предмета спору не є підставою для перегляду справи. Відступ від цього принципу може бути виправданий тільки в тому разі, якщо це необхідно за вимушених і виняткових обставин (Рябих проти Росії, № 52854/99, п.52 [4]), для виправлення "істотних недоліків" або "судової помилки" (Громадське об'єднання "Сутяжник" проти Росії, № 8269/02, п.35 [5]).

По-друге, вимога про ясність і точність норм права, їх спрямованість на забезпечення постійної прогнозованості ситуацій не означає, що вони мають застосовуватись настільки негнучко, щоб це робило неможливою справедливість (п.49 Доповіді Венеціанської комісії про верховенство права № 512/2009) [2].

Надмірним процесуальним формалізмом Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) визнав відхилення касаційної скарги, зважаючи на те що заявник не подав документ про сплату судового збору, а потім через те що строк для подання скарги сплив ("Совтрансавто-Холдинг" проти України, № 48553/99, п.81) [6].

Крім того, наявність конфліктуючих рішень верховного й конституційного судів може суперечити принципу правової визначеності. Тому потрібно, щоб суди, особливо верховні суди, створювали такі механізми, які давали б змогу уникати конфліктів і забезпечували б послідовність своєї прецедентно) практики (п.49 Доповіді Венеціанської комісії про верховенство права № 512/2009) [2].

Третім із принципів, які включає в себе верховенство права, є доступність правосуддя, що здійснюється незалежними та неупередженими судами.

Принцип доступності правосуддя, як його тлумачить ЄСПЛ, складається з двох елементів: права на суд і права на доступ до суду (Голдер проти Сполученого Королівства, № 4451 /70, п.36) [7].

Право на суд передбачає кілька вимог, яким суд має відповідати:

1) суд має користуватись юрисдикцією розглядати всі факти у справі, а також відповідне законодавство, інакше кажучи, судовий розгляд має бути ефективним (Терра Вонінген Б.В. проти Нідерландів, № 20641/92, п.52) [8];

2) ухвалене судом рішення має виконуватись (обов'язковість судових рішень); це має вели ке значення в адміністративних провадженнях, поданням заяви до адміністративного суду заявник розраховує не лише на скасування оскаржуваного рішення, а також і передусім на скасування наслідків цього рішення та зобов'язання адміністративних органів виконати його (Горнсбі проти Греції, № 18357/91, п.41) [9]; за змістом ч.2 ст.14 КАС України, постанови й ухвали суду в адміністративних справах, що набрали законної сили, є обов'язковими до виконання на всій території України [1];

3) суд має бути оснований на законних підставах (суд, установлений законом), що стосується будь-якого положення національного законодавства, невиконання якого робить неправомірною участь одного або кількох суддів у розгляді справи (Лавентс проти Латвії, заява № 58442/00, п.114) [10], а також правил щодо створення та компетенції судових органів (Сокуренко і Стригун проти України, № 29458/04 і № 29465/04, п.24) [11].

Право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням (позовна давність, обов'язок нести судові витрати, вимоги щодо представництва); вони дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду "за своєю природою потребує регулювання державою, регулювання, що може змінюватися в часі та місці відповідно до потреб і ресурсів суспільства й окремих осіб". Тим не менше, обмеження, що застосовуються, не повинні обмежувати доступ, що залишається для особи, у такий спосіб або такою мірою, щоб сама суть права була порушена. Більше того, обмеження має переслідувати легітимну ціль при тому, що є розумне співвідношення між засобами, які застосовуються, і метою, якої прагнуть досягти (Наталія Михайленко проти України, заява № 49069/11, п.31) [12].

Разом із тим, оскільки завданням Європейської конвенції про захист прав людини (далі - ЄКПЛ) є захист практичних і ефективних прав, у тому числі права на доступ до суду, ч.1 ст.6 ЄКПЛ може зобов'язати державу надати правову допомогу, коли така допомога є необхідною для ефективного доступу до суду, чи забезпечити представництво особи, котра є стороною у справі, що залежить від обставин справи (Ейрі проти Ірландії, № 6289/73, п.26) [13].

Законодавство України дозволяє особі, яка бере участь в адміністративній справі, користуватися правовою допомогою в порядку, установленому законом, зокрема безоплатною правовою допомогою (ст.16 КАС України) [1].

Незалежність судів з об'єктивного погляду вимагає, щоб кожен окремий суддя був вільним від неналежного впливу, причому не тільки зовнішнього (з боку інших гілок влади), а й з боку самої судової системи. Внутрішня незалежність судової гілки влади означає, що суддям не повинні наказувати й на них не повинні здійснювати тиск інші судді або ті особи, котрі мають адміністративні повноваження в суді, такі як, наприклад, голова суду (Агрокомплекс проти України, № 23465/03, п.137) [14]. Неупередженість зазвичай означає відсутність упередженості або суб'єктивного ставлення (Ветштайн проти Швейцарії, № 33958/96, п.43) [15].

Четвертим принципом, який містить верховенство права, є заборона чинити свавілля. Як зазначила Венеціанська комісія, хоча свобода розсуду може бути необхідною для виконання низки урядових завдань у сучасних складних суспільствах, дискреційні повноваження не можуть здійснюватись свавільно (п.52 Доповіді Венеціанської комісії про верховенство права № 512/2009) [2].

П'ятим із принципів, які включає в себе верховенство права, є дотримання прав людини. Для дотримання прав людини в адміністративному судочинстві створюються умови для повноцінної участі громадян на рівних із суб'єктами владних повноважень засадах в адміністративному судочинстві й спрямованості адміністративного суду до здійснення судочинства в такому режимі, що гарантував би остаточний захист прав і законних інтересів кожного громадянина в усіх сферах державного управління [16, с.59].

Шостим принципом, який містить верховенство права, є недискримінація й рівність перед законом.

КАС України утверджує рівність усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, установлюючи, що не може бути привілеїв чи обмежень прав учасників адміністративного процесу за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного й соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (ст.10 КАС України) [1].

ЄСПЛ розглядає принцип рівності сторін як один із елементів більш широкого поняття справедливого судового розгляду. Принцип рівності сторін у процесі - у розумінні "справедливого балансу" між сторонами - вимагає, щоб кожній стороні надавалася розумна можливість представити справу в таких умовах, які не ставлять цю сторону в суттєво невигідне становище щодо другої сторони (Салов проти України, заява № 65518/01, п.87) [17]. Сторона справи повинна знати й мати можливість коментувати будь - який доказ або пояснення, яке подається для того, щоб вплинути на судове рішення. Лише сторони можуть визначати, чи поданий матеріал потребує їх реагування [18].

Разом із тим публічно-правовий характер адміністративної справи позначається на тому, як процесуальне законодавство врівноважує її сторони.

В. Демченко та М. Кобилянський указують на те, що КАС України встановлює пріоритети для забезпечення обстоювання порушених прав. Відповідно до ч.4 ст.94 КАС України, у справах, у яких позивачем є суб'єкт владних повноважень, а відповідачем - фізична чи юридична особа, судові витрати, яких зазнав позивач, із відповідача не стягуються. Крім того, згідно з ч.2 ст.71 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Зазначені переваги на стороні особи, яка не є суб'єктом владних повноважень в адміністративному судочинстві, жодним чином не порушують принципу рівності сторін перед судом, вони, навпаки, покликані врівноважити нерівне становище сторін. Водночас під час здійснення адміністративного судочинства права, якими наділені сторони в процесі, згідно зі ст. ст.49, 54 КАС України, указують на рівність у користуванні та реалізації процесуальних прав [19, с.81].

Виходячи з наведеного, можемо констатувати, що принцип верховенства права увібрав у себе принципи законності (гарантією якої є можливість апеляційного та касаційного оскарження), правової визначеності (принципи остаточності судових рішень; ясності, точності й передбачуваності застосування норм права поряд із їх гнучкістю (недопустимістю надмірного формалізму), доступності правосуддя (суд, установлений законом; обов'язковість і ефективність судових рішень, доступність правової допомоги, право на доступ до суду, незалежність і неупередженість судів), заборони свавілля, дотримання прав людини та рівності.

Кожен із перелічених принципів має самостійне значення, може бути виділений як окремий принцип.

Разом із тим, окрім вищезазначених, адміністративне судочинство ґрунтується на принципі змагальності сторін і свободи в наданні ними суду своїх доказів і в доведенні перед судом їх переконливості.

М. Ославський наголосив, що в принцип змагальності закладено поняття, згідно з яким кожна з двох сторін у судовому процесі має право отримувати інформацію про факти й аргументи, якими володіє інша сторона, а також користуватися однаковими можливостями надання відповіді іншій стороні. В адміністративних справах це передбачає також те, що особа повинна мати доступ до документів, які надає суду орган влади [20, с.269].

Однак як змагальність, так і процесуальна рівність відбивають специфіку адміністративного судочинства, яку ми висвітлимо, характеризуючи принцип офіційного з'ясування всіх обставин справи.

Перед цим уважаємо доречним навести інший принцип адміністративного судочинства, який використовується в межах адміністративного судочинства інакше, аніж зазвичай. Цим принципом є диспозитивність.

Положеннями КАС України, які закріплюють диспозитивність як принцип адміністративного судочинства, є ч. ч.2 і 3 ст.11 КАС України. Відповідно до зазначених положень, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою й не може виходити за межі позовних вимог, крім випадків, коли це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. Кожна особа, котра звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, установлених КАС України [1].

Як відомо, у класичному вигляді принцип диспозитивності покладає на суд обов'язок вирішувати лише ті питання, з якими позивач звернувся до суду. Інакше кажучи, суд зв'язаним предметом і підставою позову. Адміністративний суд не зв'язаний підставою адміністративного позову. Якщо під час розгляду будуть установлені обставини, які доводять порушення суб'єктом владних повноважень прав позивача, за захистом яких він звернувся до суду, суд зобов'язаний надати такий захист, незалежно від правильності обґрунтування позивачем своїх позовних вимог [21, с.14]

Отже, диспозитивність в адміністративному судочинстві змінена з урахуванням особливостей адміністративного судочинства.

Офіційне з'ясування всіх обставин справи є принципом адміністративного судочинства, існування якого пов'язане із завданням адміністративного судочинства розглядати й вирішувати публічно-правовий спір за умови нерівних можливостей приватної особи та суб'єкта владних повноважень.

Цей принцип оформлений ч. ч.4 і 5 ст.11 КАС України. Із зазначених положень випливає, що суд з'ясовує всі обставини справи, вдаючись до передбачених законом заходів, зокрема виявляючи й витребовуючи докази з власної ініціативи [1].

Не менш важливим принципом адміністративного судочинства та гарантією справедливого судового розгляду є гласність і відкритість судового процесу.

Не можна залишити поза увагою принципи адміністративного судочинства, які законодавство України такими не визнає. Ними є принцип розгляду справи в розумний строк, обґрунтованість судових рішень і процесуальна економія.

Розгляд справи в розумний строк є принципом адміністративного судочинства та гарантією справедливого судового розгляду згідно з ЄКПЛ. Критеріями, з яких необхідно виходити, оцінюючи розумність строку розгляду справи, є складність справи, поведінка заявника й компетентних органів, а також важливість предмета позову для заявника у справі (Биков проти України, № 26675/07, п.36) [22].

Обґрунтованість судових рішень також визнається гарантією справедливого судового розгляду. ЄСПЛ дотримується точки зору про те, що судове рішення має містити мотиви, на яких воно ґрунтується для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, дати їм змогу використати право на апеляцію й для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя. Однак докладних пояснень щодо кожного аргументу не вимагається (Салов проти України, № 65518/01, п.89) [23]. Однак, якщо аргумент сторони є вирішальним для результату провадження, він вимагає конкретної відповіді (Руїс Торіха проти Іспанії, № 18390/91, п.30) [24].

Зміст принципу процесуальної економії полягає в забезпеченні якісного й оперативного розгляду справи з мінімальними втратами часу та засобів учасників процесу [25, с.44].

Висновки