Вплив європейських стандартів на формування обмежень, пов’язаних зі службою в національній поліції

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Конституція України головним обов'язком нашої держави визначає утвердження та забезпечення прав і свобод людини (ст. 3) [1], насамперед тих, які реалізуються органами поліції, що зазначено в ст. 2 Закону України «Про Національну поліцію» [2].

Демократичні перетворення в країні зумовили потребу в оновленні системи правоохоронних органів, а отже, запозиченні передового міжнародного досвіду становлення поліції як органу, що покликаний виконувати свою професійну діяльність шляхом служіння народу України. Реалізація цієї мети, як правильно відзначають у Міністерстві внутрішніх справ, безперечно, передбачає необхідність розвитку сервісних функцій поліції у сфері публічного порядку та безпеки, підвищення ефективності її діяльності в усіх сферах взаємовідносин із громадянами, досягнення високої мобільності й оснащеності поліцейських, а також оптимізації витрат, функціональної і штатної структури поліцейських сил [3].

Водночас досвід діяльності правоохоронних структур переконливо свідчить про необхідність установлення певних обмежень для поліцейського, оскільки ця діяльність є не лише службовою і професійною, а ще й здійснюється від імені держави, відповідно до ч. ч. 1 і 2 ст. 59 Закону України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-VIII [3]. На думку заступника голови МВС України Е. Згуладзе та керівника Національної поліції X. Деканоідзе, нова поліція має двох головних ворогів кримінал і корупцію серед правоохоронців, причому остання найгостріша [4]. Наразі панацея в боротьбі з корупцією в поліцейській діяльності відсутня. Однак нормативно-правова основа, спрямована на протидію їй, передбачена в ст. 61 Закону України «Про Національну поліцію», що передбачає як обмеження, пов'язані безпосередньо з корупцією, так й інші обмеження служби поліції. Наскільки ці вимоги відповідають європейським стандартам діяльності поліції, настільки вони несуть потенціал досвіду в цій сфері, а отже, мають бути дієвими у правовому регулюванні служби в поліції України.

Ступінь розробленості проблеми. Окремі напрями реформування, безумовно, стали предметом наукового інтересу значного кола дослідників. Вагомий внесок у вивчення питань, пов'язаних із діяльністю поліцейських, зробили наукові праці відомих учених у галузі адміністративного права, а саме: В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, В.М. Бевзенка, Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, І.П. Голосніченка, С.М. Гусарова, К.К. Афанасьева, І.Б. Коліушка, В.К. Колпакова, Р.А. Калюжного, А.Т. Комзюка, Т.О. Коломоєць, Б.П. Кондрашова, Є.В. Курінного, Т.П. Мінки, Р.В. Миронюка, О.В. Негодченка, Ю.П. Солов'я, О.В. Кузьменка, Г.М. Писаренка, В.П. Тимощука, А.В. Черникова та інших. Водночас комплексному дослідженню адміністративно-правових засад діяльності поліції, зокрема обмежень, які пов'язані із цією службою, з погляду їх відповідності європейським стандартам достатньої уваги не приділено.

Наявність належного нормативно-правового забезпечення діяльності поліції є одним із дієвих засобів оптимізації правоохоронної функції держави, підняття їх авторитету серед населення. Під час реформування виникає потреба імплементації в законодавство позитивного світового досвіду, тому метою статті є визначення того, наскільки «поліцейське право» в Україні відповідає визнаним європейським стандартам.

Виклад основного матеріалу. До арсеналу основоположних принципів і настанов, які пояснюють вимоги до поліції в сучасному демократичному суспільстві за змістом положень, варто зарахувати, зокрема, таке: Загальну декларацію прав людини, прийняту і проголошену Резолюцією 217A(III) Генеральної Асамблеї ООН від 10 грудня 1948 року; Резолюцію 34/169 Генеральної Асамблеї ООН; Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку 17 грудня 1979 року; Декларацію про поліцію, затверджену Резолюцією № 690(1979) Парламентської Асамблеї Ради Європи (Страсбург, 8 травня 1979 року); 10 основних правозахисних стандартів правильної поведінки для правоохоронних органів (Міжнародну Амністію POL 30/04/98, Лондон); Конвенцію Організації Об'єднаних Націй проти корупції від 31 жовтня 2003 року; Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод, прийняту Радою Європи 4 листопада 1950 року, що декларує право на свободу й особисту недоторканність; Звід принципів захисту всіх осіб, які підлягають затриманню або ув'язненню в будь-якій формі, затверджений Резолюцією 43/173 Генеральної Асамблеї ООН від 9 грудня 1988 року; Конвенцію ООН проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання від 10 грудня 1984 року; Рекомендацію (2001) 10 Комітету Міністрів державам-учасницям Ради Європи «Про Європейський кодекс поліцейської етики»; Резолюцію (97)24 про двадцять керівних принципів боротьби з корупцією; Рекомендацію Rec (2001)10 Комітету Міністрів державам-учасницям Ради Європи 30 Рекомендацію R(2000)10 про кодекси поведінки для публічних службовців.

Положення цих документів закладають основи поліцейської етики в широкому сенсі цього слова з урахуванням таких питань: роль поліції в демократичному суспільстві та її місце в системі кримінальної юстиції; завдання поліції в межах верховенства права: запобігання злочинності, виявлення злочинів тощо; контроль за поліцією. В Указі Президента України «Про План заходів із виконання обов'язків та зобов'язань України, що випливають з її членства в Раді Європи» чітко встановлено необхідність наближення правових засад діяльності правоохоронних органів, у тому числі поліції, до європейських стандартів [5].

Так, Декларація про поліцію та Європейський кодекс поліцейської етики передбачають такі положення:

- право на страйки поліцейських уважаються такими, що можуть перешкоджати професійній діяльності й службовим інтересам осіб, що входять до складу поліції, тому держава вдається до запровадження законних обмежень користування цими правами;

- особи, які були засуджені за тяжкі злочини, повинні бути позбавлені права працювати в поліції;

- поліцейський повинен діяти чесно, неупереджено і з почуттям власної гідності, протистояти всім формам корупції всередині поліції та повідомляти своє керівництво й інші відповідні органи про такі вияви.

Серед обмежень є принцип законності діяльності поліції заборона виконувати злочинні чи явно незаконні розпорядження та накази (ст. 8 Закону України «Про Національну поліцію»). За своєю юридичною природою виконання законного наказу це виконання особою свого юридичного обов'язку, а відмова від його виконання чи неналежне виконання спричиняє юридичну відповідальність. Незаконним потрібно вважати виконання наказу, що призводить до порушення прав і свобод людини, передбачених у ст. ст. 21-64 розділу II Конституції України. За своїм змістом наказ повинен відповідати повноваженням особи, яка видала його, інакше це власне рішення особи, яка задовольняє особисті цілі, а її дії збігаються з ознаками певного злочину. Це так само стосується перевищенням меж заподіяння шкоди правоохоронюваним інтересам під час виконання законного наказу.

Інші положення європейських стандартів також обґрунтовано перенесені до Закону України «Про Національну поліцію». Зокрема, це ч. ч. 1,4, 5 ст. 61, у якій зазначається, що поліцейський не може бути членом політичної партії та не може організовувати страйки і брати участь у страйках. З одного боку, відповідно до ст. 39 Конституції України, «громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей» [1]. Крім того, конституційно закріплене право громадян на страйк у ч. 1 ст. 44 Конституції України звучить так: «ті, хто працює, мають право на страйк для захисту своїх економічних і соціальних інтересів» [1], а порядок здійснення права на страйк, тобто тимчасового колективного добровільного припинення роботи працівниками з метою вирішення трудового спору, визначається Законом України «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)» від 3 березня 1998 р. [6]. Водночас поліцейським заборонено брати участь у цих видах заходів у зв'язку з необхідністю забезпечення національної безпеки, охорони здоров'я, прав і свобод інших людей (ч. 5 ст. 61 Закону України «Про Національну поліцію»).

На нашу думку, подібне обмеження є обґрунтованим. В умовах соціально та економічно нестабільної ситуації в країні, що супроводжується криміногенною ситуацією, важко навіть уявити, до яких наслідків із кількості потерпілих і жертв, заворушень і безладів може призвести відмова вийти на роботу певного територіального підрозділу поліції з метою отримувати належну рівню їх професійного ризику заробітну платню. Як показує практика, непрофесійна діяльність новоприйнятих службовців спричиняє не менше труднощів і негативних наслідків. У цьому сенсі заборона страйкувати поліцейським та обов'язок із вирішення трудових спорів через профспілки видається очевидно необхідною. Тож безумовним є обов'язок керівника поліції дбати про безпечні умови служби підлеглих, надавати їм реальні можливості для службового, культурного й морального зростання, створювати належні умови для побуту й відпочинку, а також ураховувати думку загалу, забезпечувати гласність і соціальну справедливість. У зв'язку з цим у законодавстві має бути конкретизована кореспондуюча відповідальність керівника за невиконання ним таких повноважень у відносинах реординації. Це підтверджується статистичними даними про те, що правоохоронці низової та середньої ланок позбавлені належного рівня забезпечення умов праці й соціального захисту, не відчувають підтримки влади, як державної (64%), так і місцевої (55%), а також підтримки з боку місцевих громад (57%), що може свідчити про високий ступінь їх соціальної ізольованості [3].

У ч. 4 ст. 61 Закону України «Про Національну поліцію» передбачена заборона бути поліцейському членом політичної партії, яка кореспондується з принципом політичної нейтральності в діяльності поліції (ст. 10 Закону України «Про Національну поліцію»), а також ч. 3 ст. 37 Конституції України, ст. 6 Закону України «Про політичні партії в Україні» від 5 квітня 2001 р. [7], ст. 13 Закону України «Про державну службу» від 17 листопада 2011 р. [8]. Заборони полягають у потребі неупереджено та незалежно виконувати свої службові обов'язки, незалежно від партійної належності й особистих політичних переконань, забороні демонструвати будьяким чином власні політичні погляди під час виконання службових обов'язків і використовувати службові повноваження в політичних цілях.

Найбільш серйозною загрозою для діяльності поліції недарма вважається корупція, адже вона латентна й підриває поліцію зсередини. Це становить справжню загрозу для демократії, верховенства права та захисту прав людини. Конвенція Організації Об'єднаних Націй проти корупції від 31 жовтня 2003 р. не дає визначення корупції, але має на меті виробити загальні норми розуміння про корупційні порушення. Термін «корупція в поліції» охоплює активні й пасивні форми: підкуп, підробку або знищення доказів, фаворитизм, непотизм тощо. Спільним у всіх цих діях видається є те, що вони обов'язково передбачають зловживання повноваженнями, зловживання посадою. правовий поліція корупція

Корупція повинна розглядатися як постійна загроза чесності поліції та її нормальному функціонуванню в межах верховенства права в усіх державах-учасницях. Параграф 21 Європейського кодексу поліцейської етики передбачає вжиття ефективних внутрішніх заходів щодо боротьби з корупцією в поліції, що включатимуть визначення корупційної поведінки (наскільки це можливо), вивчення причин корупції всередині поліції і створення організаційних структур і контрольних механізмів для боротьби з корупцією. Зокрема, для запобігання корупції держава повинна заохочувати непідкупність, чесність і відповідальність своїх державних посадових осіб, запроваджувати заходи й системи, які сприяють повідомленню відповідним органам про корупційні діяння, про які їм стало відомо під час виконання ними своїх функцій, а також ті, що зобов'язують державних посадових осіб надавати відповідним органам декларації про позаслужбову діяльність, заняття, інвестиції, активи і про суттєві дарунки або прибутки, у зв'язку з якими може виникнути конфлікт інтересів стосовно їхніх функцій як державних посадових осіб.

Законодавець у ст. 61 Закону України «Про Національну поліцію» підтримує спрямованість Європи на рішучу боротьбу з виявами корупції в професійній діяльності поліції та упереджує службу нечесних поліцейських. У ч. 1 ст. 61 Закону України «Про Національну поліцію» зазначається, що на поліцейських поширюються обмеження, визначені Законом України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 р. [9], зокрема забороняється таке:

1. Використовувати свої службові повноваження або своє становище й пов'язані із цим можливості з метою одержання неправомірної вигоди для себе чи інших осіб, у тому числі використовувати будь-яке державне чи комунальне майно або кошти в приватних інтересах (ст. 22).

2. Безпосередньо або через інших осіб вимагати, просити, одержувати подарунки для себе чи близьких їм осіб від юридичних або фізичних осіб:

а) у зв'язку зі здійсненням такими особами діяльності, пов'язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування;

б) якщо особа, яка дарує, перебуває в підпорядкуванні такої особи (ст. 23).

Відповідно до цих норм, у главі 13-А «Адміністративні правопорушення, пов'язані з корупцією» Кодексу України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 р. [10] і ст. ст. 368, 368-2, 368-4, 369 369-2 і 370 Кримінального кодексу України від 5 квітня 2001 р. [11] передбачено адміністративну та кримінальну відповідальність за обіцянку, пропозицію або надання державній посадовій особі особисто або через посередників будь-якої неправомірної переваги для самої посадової особи або іншої фізичної чи юридичної особи, щоб ця посадова особа вчинила будь-яку дію чи утрималась від учинення дій під час виконання своїх службових обов'язків; також за вимагання або прийняття державною посадовою особою особисто або через посередників будь-якої неправомірної переваги для самої посадової особи чи іншої фізичної або юридичної особи, щоб ця посадова особа вчинила будь-яку дію чи утрималась від учинення дій під час виконання своїх посадових обов'язків; також за зловживання впливом, службовим становищем і за незаконне збагачення; ужиття дисциплінарних або інших заходів стосовно посадових осіб, які порушують зазначені стандарти. Крім того, для поліцейських передбачена заборона конфлікту інтересів на актуальній службі, а також обмеження на обґрунтований строк стосовно професійної діяльності колишніх поліцейських у приватному секторі після їх виходу у відставку або на пенсію, якщо така діяльність або робота безпосередньо пов'язана з функціями, що ці посадові особи виконували в період їх перебування на посаді або за виконанням яких вони здійснювали нагляд.

Обґрунтованим законодавчим кроком є й те, що з урахуванням ступеня небезпеки злочину, у тому числі корупційного, щодо поліцейського може бути запроваджено позбавлення на певний строк за рішенням суду або за допомогою будь-яких інших належних засобів права обіймати таку посаду.

З одного боку, поліцейський не може приймати подарунки, які відповідають загальновизнаним уявленням про гостинність, крім випадків, передбачених ч. 1 цієї статті, якщо вартість таких подарунків не перевищує одну мінімальну заробітну плату, установлену на день прийняття подарунка, одноразово, а сукупна вартість таких подарунків, отриманих від однієї особи (групи осіб) протягом року, не перевищує двох прожиткових мінімумів, установлених для працездатної особи на 1 січня того року, у якому прийнято подарунки. З іншого боку, обмеження щодо вартості подарунків не поширюється на подарунки, які:

- даруються близькими особами;

- одержуються як загальнодоступні знижки на товари, послуги, загальнодоступні виграші, призи, премії, бонуси.

3. Займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики зі спорту) або підприємницькою діяльністю. Це положення уточнюється ст. 66 Закону України «Про Національну поліцію», яка суворо забороняє поліцейському під час проходження служби займатися іншою оплачуваною діяльністю, крім науково-педагогічної, наукової або творчої роботи;

4. Входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді), ревізійній комісії господарської організації) (ст. 25).

5. Протягом року з дня звільнення або іншим чином припинення поліцейської діяльності, пов'язаної з виконанням функцій держави, укладати трудові договори (контракти) або вчиняти правочини у сфері підприємницької

6. діяльності з юридичними особами приватного права або фізичними особами-підприємцями, якщо протягом року до дня припинення виконання функцій держави поліцейський здійснював повноваження з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття відповідних рішень щодо діяльності цих юридичних осіб або фізичних осіб-підприємців.

7. Розголошувати або використовувати в інший спосіб у своїх інтересах інформацію, яка стала їм відома у зв'язку з виконанням службових повноважень, крім випадків, установлених законом (наприклад, у кримінальному провадженні).

8. Протягом року з дня припинення поліцейської діяльності представляти інтереси будь-якої особи у справах (у тому числі в тих, що розглядаються в судах), у яких іншою стороною є орган, підприємство, установа, організація, у якому вони працювали на момент припинення зазначеної діяльності (ст. 26).

9. Мати в прямому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути прямо підпорядкованими у зв'язку з виконанням повноважень близьким їм особам. Варто зауважити, що це правило не поширюється на поліцейських, які працюють у сільських (крім районних центрів) і гірських населених пунктах.

Серед інших обмежень стосовно служби в поліції відмова від процедури спеціальної перевірки під час прийняття на службу в поліції або від процедури оформлення допуску до державної таємниці, якщо для виконання нею службових обов'язків потрібен такий допуск (ч. 6 ст. 61 Закону України «Про Національну поліцію»). Так, у параграфі 25 Європейського кодексу поліцейської етики згадка про «необхідну перевірку» кандидатур підкреслює, що орган, який займається набором, повинен уживати ініціативи з активного пошуку для з'ясування фактів із минулого кандидатів. Цієї вимоги важче дотримуватися в тих країнах, де публічна адміністрація й, зокрема, система кримінальної юстиції недостатньо розвинені, або в країнах, що постраждали від катастроф або війн, порівняно з країнами, де публічні реєстри й, зокрема, кримінальні обліки постійно оновлюються та легко доступні.

Щодо осіб, які претендують на обіймання посад, пов'язаних із виконанням функцій держави, у тому числі поліцейських, повинна проводитись спеціальна перевірка, яка полягає в перевірці відомостей щодо такого: притягнення особи до кримінальної відповідальності, у тому числі за корупційні правопорушення, наявності судимості, її зняття, погашення; факту, чи є особа піддана або піддавалася раніше адміністративним стягненням за корупційні правопорушення; достовірності відомостей, зазначених у декларації про майно, доходи, витрати й зобов'язання фінансового характеру за минулий рік; наявності в особи корпоративних прав; стану здоров'я, освіти, наявності наукового ступеня, ученого звання, підвищення кваліфікації.

Спеціальна перевірка проводиться за письмовою згодою кандидата, яка подається разом із заявою про призначення, а в разі конкурсного добору така згода подається протягом трьох днів із дати одержання кандидатом повідомлення про результати конкурсу.

Відповідно до Указу Президента України «Про Порядок проведення спеціальної перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування» від 25 січня 2012 р., передбачено щодо осіб, які претендують на обіймання посад, пов'язаних із виконанням функцій держави, у тому числі поліцейських, повинна проводитись спеціальна перевірка, яка полягає в перевірці відомостей щодо такого: притягнення особи до кримінальної відповідальності, у тому числі за корупційні правопорушення, наявності судимості, її зняття, погашення; факту, чи є особа піддана або піддавалася раніше адміністративним стягненням за корупційні правопорушення; достовірності відомостей, зазначених у декларації про майно, доходи, витрати й зобов'язання фінансового характеру за минулий рік; наявності в особи корпоративних прав; стану здоров'я, освіти, наявності наукового ступеня, ученого звання, підвищення кваліфікації.

Крім зазначених заборон, інші традиційні зрозумілі заборони щодо служби в поліції стосуються питань дієздатності, захворювань, громадянства, судимості за вчинення злочину, крім реабілітації, наявності адміністративної відповідальності за вчинення корупції, надання завідомо неправдивої інформації тощо.

Висновки. Аналіз основоположних європейських принципів діяльності поліцейських, зокрема обмежень, які стосуються цієї служби, та порівняння їх із національною нормативно-правовою базою свідчить, що вони відповідають європейським уявленням і правовим настановам. Комплекс європейських норм є орієнтиром і джерелом натхнення для подальшого реформування правоохоронних органів, зокрема поліцейської системи. Розглядувані гарантії поліцейської діяльності можуть бути застосовані в національному законодавстві незалежно від того, поліція організована за цивільною чи за мілітарною моделлю. Виходячи з аналізу Закону України «Про Національну поліцію» та інших законів, можемо констатувати, що за поліцейськими зберігаються всі права громадян України, гарантовані Конституцією й законами України, крім науково-обґрунтованих і необхідних обмежень, які покликані зберегти дисципліну та порядок проходження служби. Зокрема, доцільно розглянути питання про конкретизацію юридичної відповідальності керівників будь-якого рівня, які недбало ставляться до обов'язку належного забезпечення умов праці, у тому числі матеріально-технічної оснащеності. Очевидно, що в умовах обмеженого обсягу неможливо висвітлити всю проблематику, передбачену назвою статті, що в умовах реформування правоохоронних органів робить цю тему актуальною для подальшого дослідження.

Література

1. Конституція України від 28 червня 1996 р.

2. Про Національну поліцію: Закон України від 02 липня 2015 р.// Голос України. -2015.-№141-142.

3. Концептуальні підходи до реформування МВС у контексті загальнонаціонального плану реформ: інформаційно-аналітичні матеріали Круглого столу від 16 квітня 2015 р.-К.,2015.-С. 56.

4. Про План заходів із виконання обов'язків та зобов'язань України, що випливають з її членства в Раді Європи: Указ Президента України від 12 січня 2011 р. № 24/2011.

5. Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів): Закон України від 03 березня 1998 № 137/98-BP II Відомості Верховної Ради України. 1998. -№ 34. Ст. 227.

6. Про політичні партії в Україні: Закон України від 05 квітня 2001 р. № 2365-ІІІII Відомості Верховної Ради України.-2001.-№23.-Ст. 118.

7. Про державну службу: Закону України від 17 листопада 2011 р. № 4050-VIII Відомості Верховної Ради України. 1993.-№52.-Ст. 490.

8. Про запобігання корупції: Закон України від 14 жовтня 2014 р. № 1700-VII II Відомості Верховної Ради України. 2014. № 49. -С.3186,Ст. 2056.

9. Кодекс України про адміністративні правопорушення: Закон України від 07 грудня 1984 р. № 8073-Х II Відомості Верховної Ради УРСР 1984.-№51.-Ст.1122.

10. Кримінальний кодекс України: Закон України від 05 квітня 2001 р. № 2341-ІІІ II Офіційний вісник України. 2001.-№21.-Ст. 920.

11. Про Порядок проведення спеціальної перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування: Указ Президента України від 25 січня 2012 р.

Размещено на Allbest.ru